Ejecutoria num. 130/2021 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 12-11-2021 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 130/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO DEL SÉPTIMO CIRCUITO Y SÉPTIMO DEL TERCER CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 1 DE SEPTIEMBRE DE 2021. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P.Y.Y.E.M.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: C.A.A.A..

III. Competencia

4. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece; así como 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de tesis suscitada entre Tribunales Colegiados de diferente circuito, para cuya resolución se considera innecesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal.

IV. Legitimación

5. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima porque fue formulada por los integrantes del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, quienes se encuentran legitimados para formularla de conformidad con lo previsto en los artículos 226, fracción II, y 227, fracción II, de la Ley de Amparo.

V.S. de los criterios

6. Conviene sintetizar los antecedentes y criterios adoptados por los órganos participantes de la presente contradicción, de conformidad con lo siguiente:

V.1. Criterio del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito (amparo directo 57/2021)

7. El asunto emitido por el referido Tribunal Colegiado tiene los antecedentes siguientes:

• Mediante demanda de nulidad presentada ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, una persona física demandó la invalidez de (1) la determinación del derecho del refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma correspondiente a las anualidades de dos mil trece, dos mil catorce, dos mil quince, dos mil dieciséis, dos mil diecisiete, dos mil dieciocho, dos mil diecinueve y dos mil veinte, así como sus recargos y actualizaciones, así como (2) la multa por refrendo anual extemporáneo de tarjeta de circulación y holograma correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil trece, gastos de ejecución y (3) las multas por refrendo anual extemporáneo de tarjeta de circulación y holograma correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil catorce y dos mil dieciocho, y gastos de ejecución con números de crédito 15004080433 y 19004201963 y el requerimiento del pago del derecho de refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma.

• En la demanda respectiva, la parte actora dijo desconocer las razones y fundamentos de los actos impugnados pues no le habían sido notificados, pero que conocía de su existencia a través de la impresión del adeudo vehicular que obtuvo, por lo cual esgrimió algunos conceptos de invalidez en contra de esos actos.

• Dicha demanda fue admitida(4) y seguido el juicio en sus etapas, se dictó sentencia(5) en la que se resolvió, en lo que interesa:

- Declarar la validez de la determinación del derecho de refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma correspondiente a los ejercicios fiscales de dos mil catorce y dos mil dieciocho, así como de sus recargos y actualizaciones generados, y de las multas por refrendo anual extemporáneo de tarjeta de circulación y holograma correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil catorce y dos mil dieciocho, los gastos de ejecución con números de crédito 15004080433 y 19004201963 y el requerimiento del pago del derecho de refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma.

- Declarar la caducidad de las facultades de la autoridad fiscal para determinar el derecho por refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma respecto del ejercicio fiscal de dos mil trece (con relación al vehículo por el cual el actor acudió al juicio).

- Declarar la nulidad de la determinación del derecho por refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma relativo a la anualidad de dos mil diecinueve, para el efecto de que la Secretaría de la Hacienda Pública del Estado de Jalisco determine el derecho de refrendo anual, tarjeta de circulación y holograma, aplicando la tarifa mínima establecida para dicha contribución, prevista en el numeral 23, fracción III, inciso b), de la Ley de Ingresos del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve.

- Declarar la nulidad de la determinación del derecho de refrendo anual correspondiente a los ejercicios fiscales de dos mil quince, dos mil dieciséis, dos mil diecisiete, dos mil diecinueve y dos mil veinte, así como los recargos y actualizaciones generados.

- Declarar la nulidad lisa y llana de la multa por refrendo anual extemporáneo de tarjeta de circulación y holograma correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil trece, y gastos de ejecución del crédito 13004281949.

- Ordenar a la Secretaría de Hacienda Pública del Estado de Jalisco cancelar la multa por refrendo anual extemporáneo de tarjeta de circulación y holograma correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil trece y los gastos de ejecución del crédito 13004281949.

• En la sentencia de nulidad, la Sala contenciosa señaló que al no haberse vertido conceptos de anulación en contra de las sanciones impugnadas, la negativa lisa y llana en cuanto al conocimiento de las razones y fundamentos de esos actos, expresada por el actor era insuficiente para decretar su nulidad pues no se formularon agravios vía ampliación de demanda a efecto de controvertir las cédulas de notificación de infracciones; esto es, la Sala responsable determinó que la parte actora perdió su derecho a ampliar la demanda en contra de la determinación del derecho de refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma correspondiente a los ejercicios fiscales de los años dos mil catorce y dos mil dieciocho, así como de sus recargos, actualizaciones, multas por refrendo anual extemporáneo de tarjeta de circulación y holograma, gastos de ejecución, al no haber ampliado la demanda dentro del plazo otorgado para tal fin.

• Asimismo, se indicó que no pasaba desapercibido que en el escrito inicial de demanda, la parte actora manifestó desconocer el contenido de los actos controvertidos pero, a pesar de ello, formuló conceptos de impugnación en su contra; sin embargo, se estimó que tales argumentos no podían ser analizados dado el desconocimiento manifestado inicialmente, lo cual impedía cuestionar su legalidad.

• En contra de ese fallo, la parte actora promovió juicio de amparo directo, del cual conoció el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, donde se radicó el asunto con el número de expediente 57/2021. Cabe precisar que a pesar de que en la sentencia reclamada se invalidaron los actos impugnados en el juicio contencioso, la parte quejosa consideró que el fallo reclamado le deparaba perjuicio pues no se entró al estudio de algunos conceptos de impugnación que, de haber sido analizados, le habrían producido un mayor beneficio que el alcanzado en ese fallo.

• Asimismo, en la demanda de amparo se expresó que al promover el juicio contencioso, la parte actora desconocía los motivos y fundamentos expresos de los actos impugnados pues éstos no le habían sido notificados pero que con la impresión del adeudo vehicular anexado a la demanda, tuvo conocimiento que los cobros derivaban del pago del refrendo anual y calcomanía de identificación vehicular, actualización de refrendo, recargos, multas por pago extemporáneo de refrendo de tarjeta de circulación y holograma, y gastos de ejecución, de los ejercicios fiscales de dos mil trece a dos mil veinte, del vehículo de su propiedad; es decir, conocía los conceptos de las determinaciones y sus periodos, pero no los fundamentos y motivos de las mismas y que tales argumentos debieron ser analizados, pero ello no sucedió.

• Al respecto, en la sentencia de amparo, el Tribunal Colegiado determinó lo siguiente:

- Si bien era cierto que desde el escrito de demanda la quejosa manifestó desconocer las resoluciones impugnadas, lo cierto era que el artículo 38 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco (el cual contempla los supuestos para ampliar la demanda de nulidad) no establece impedimento para que desde el escrito inicial de demanda, la parte actora haga valer conceptos de impugnación en contra del acto que le afecta, ello a partir de los pocos datos que tenga sobre su existencia (como en el caso lo era la impresión del adeudo vehicular), por lo que aun cuando no se conozcan los fundamentos y motivos que pudieran sustentar esos actos, sí pueden hacerse valer argumentos en contra del acto que se manifiesta desconocer.

- En el caso se inobservó lo previsto en el artículo 73, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, ya que a pesar de que la parte actora esgrimió diversos conceptos de nulidad en contra de los actos impugnados que manifestó desconocer pero a partir de los pocos elementos que hasta ese momento conocía a través de la impresión del adeudo vehicular, la autoridad responsable no los atendió, aun cuando estaba obligada a analizarlos.

- No debe obviarse que la parte actora del juicio contencioso formuló conceptos de anulación desde la perspectiva de que antes de la presentación de la demanda, únicamente contaba como referente de los actos impugnados, con el adeudo vehicular donde aparecía su relación, aspecto que no puede desvincularse de la verdadera intención del quejoso que es, principalmente, cuestionar la legalidad de dichos actos, por lo que, aun sin tener conocimiento real y concreto, es jurídicamente viable que cuestione los aspectos que estime oportunos desde la demanda inicial, sin que su análisis quede supeditado a que sea ampliada la demanda.

- En términos de lo previsto en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8, numeral 1 y 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aun pese a que la justiciable no amplió la demanda, ello no impedía a la Sala responsable emitir un pronunciamiento de fondo del asunto.

- La anterior determinación se apoyó en la tesis 1a. CCXCI/2014 (10a.), de título y subtítulo: "TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. LOS ÓRGANOS ENCARGADOS DE ADMINISTRAR JUSTICIA, AL INTERPRETAR LOS REQUISITOS Y LAS FORMALIDADES ESTABLECIDOS EN LA LEY PARA LA ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LOS JUICIOS, DEBEN TENER PRESENTE LA RATIO DE LA NORMA PARA EVITAR FORMALISMOS QUE IMPIDAN UN ENJUICIAMIENTO DE FONDO DEL ASUNTO."(6)

- Ante ello, se determinó conceder el amparo para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y emita otra en su lugar, en la que reitere las consideraciones que no fueron materia de estudio y, hecho ello, se pronuncie sobre los conceptos de impugnación hechos valer en la demanda inicial por el justiciable, respecto del derecho de refrendo anual de tarjeta de circulación y holograma correspondiente a los ejercicios fiscales de los años dos mil catorce y dos mil dieciocho, así como de sus recargos, actualizaciones, multas por refrendo anual extemporáneo de tarjeta de circulación y holograma, y gastos de ejecución, con relación al vehículo propiedad del quejoso y, con plenitud de jurisdicción, resuelva lo que en derecho corresponda.

V.2 Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito (recurso de revisión fiscal 149/2013, y amparos directos 386/2016, 387/2016, 404/2016 y 562/2019)

8. El recurso de revisión fiscal 149/2013 tuvo como antecedentes, los siguientes:

• El Instituto Mexicano del Seguro Social emitió diversas resoluciones en las que determinó adeudos por parte de una persona moral, de los cuales ésta conoció mediante el documento denominado "Estado de adeudo", por lo que acudió al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en cuya demanda se manifestó desconocer las razones, motivos y circunstancias considerados para emisión de esos créditos pero, no obstante ello, se esgrimieron algunos argumentos de invalidez en su contra, a saber:

- Las cédulas de liquidación carecen de la firma autógrafa del funcionario que las emitió.

- La actora negó en forma lisa y llana, tener el carácter de patrón.

• El juicio de nulidad fue admitido y tramitado.(7) Durante su sustanciación, al contestar la demanda, la autoridad reconoció que las cédulas de liquidación no habían sido notificadas a la actora y, al efecto exhibió el original de tales cédulas de liquidación. Por su parte, la actora no amplió la demanda pese a que se le dio oportunidad para ello. Posteriormente la Sala dictó sentencia en la que realizó lo siguiente:

- Consideró que era cierto el desconocimiento manifestado por la actora respecto de las cédulas de liquidación impugnadas, por lo que, al no existir notificación de esas resoluciones, en términos del artículo 16, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, era procedente analizar la impugnación hecha contra tales resoluciones.

- Declaró infundado el argumento relativo a la falta de firma autógrafa de las cédulas de liquidación, pues con las documentales remitidas en la contestación de la demanda se demostró que tales actos sí fueron firmados en forma autógrafa.

- Declaró la nulidad lisa y llana de las cédulas de liquidación combatidas(8) pues consideró que, si bien los actos administrativos gozan de la presunción de validez, cuando el actor del juicio niega la existencia de la relación laboral que motiva los adeudos cuestionados, corresponde a la autoridad demostrar tal extremo, siendo que en el caso, ello no fue acreditado, por lo que no existe base legal para el cobro pretendido de los adeudos contenidos en las cédulas impugnadas.

• En contra de ese fallo, el Instituto Mexicano del Seguro Social interpuso recurso de revisión fiscal, en donde la autoridad recurrente expresó lo siguiente:

- La sentencia recurrida es ilegal por incongruente, ya que se omitió valorar la contestación a la demanda, aunado a que la parte actora no amplió la demanda a efecto de impugnar los actos que se le dieron a conocer con esa contestación, ya que si inicialmente se manifestó desconocer las cédulas de liquidación y, al contestar la demanda se exhibieron los documentos relativos, entonces debió ampliar la demanda a efecto de formular argumentos específicos en contra de los mismos, ya que ante el desconocimiento expresado, no era factible exponer conceptos de invalidez en contra de actos desconocidos, siendo que para ello se debió ampliar la demanda y en ese ulterior momento, expresar nuevos argumentos encaminados a evidenciar la ilegalidad de los actos inicialmente desconocidos.

- Se interpretó incorrectamente lo expresado por la parte actora, pues en la demanda de nulidad sólo se cuestionó la falta de fundamentación y motivación de las cédulas de liquidación, pero sin que se haya negado el carácter de patrón que las originó, por lo que se mejoró lo expresado por el accionante.

• De dicho recurso conoció el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, cuyo presidente admitió a trámite el recurso y, seguido el procedimiento respectivo, se dictó sentencia en la cual se expresó, sustancialmente, lo siguiente:

- Son esencialmente fundados los agravios vertidos por la autoridad recurrente pues del análisis de lo previsto en los artículos 14 y 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se sigue que cuando el actor manifiesta desconocer la resolución combatida, deberá expresarlo en la demanda inicial pero precisando la autoridad a la que se atribuye su notificación o ejecución y, en tal supuesto, al contestar la demanda, esa autoridad debe exhibir la constancia de la resolución combatida y de su notificación, lo cual debe ser impugnado por la parte actora mediante la ampliación de demanda. Por su parte, la Sala debe analizar primeramente los conceptos de impugnación expresados en contra de la notificación de la resolución combatida y, posteriormente, de ser el caso, los formulados en contra de tal resolución.

- Así, se concluyó que en términos del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el momento procesal oportuno para formular conceptos de anulación en contra de la resolución impugnada es a partir de que se conoció de ella y si eso sucede al momento de dar vista con el documento anexo a la contestación de la demanda, entonces es a partir de ese momento en que se está en condiciones de hacerlo y no previamente, es decir, en la demanda inicial, dado que entonces desconocía su contenido.

- A partir de lo anterior se concluyó que incorrectamente la Sala Fiscal decretó la nulidad de las resoluciones impugnadas pues lo hizo sin examinar adecuadamente los argumentos planteados en la contestación de la demanda de nulidad, aunado a que omitió valorar debidamente la contestación dada a la demanda y el hecho de que ésta no fue materia de ampliación de la propia demanda, pues si la parte actora manifestó desconocer los créditos fiscales por no haberle sido notificados, al haberse remitido las constancias correspondientes con la demanda, la accionante debió impugnarlos a través de la ampliación de la demanda, mientras que la Sala, al quedar demostrada la inexistencia de notificación de los mismos, no podía analizar los argumentos vertidos en la demanda inicial en contra de esos actos (cuyo conocimiento se negó en forma genérica), pues su impugnación sólo podía hacerse en la propia ampliación de la demanda, ya que en ese momento conoció a detalle las razones y fundamentos del acto desconocido y pudo combatirlos en forma particular.

- Luego, si las constancias correspondientes fueron remitidas por la autoridad demandada y con las mismas se dio vista a la parte actora para que ampliara la demanda, entonces es claro que estuvo en posibilidad de refutar la calidad de patrón adjudicada, pero si no lo hizo, entonces consintió el contenido de esas resoluciones, por lo cual la Sala estaba impedida para analizar la negativa genérica hecha valer en la demanda inicial de nulidad.

- Finalmente se precisó que el criterio utilizado no desatiente lo previsto en la jurisprudencia número 2a./J. 106/2013 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA SALA DEBE EXAMINAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN FORMULADOS EN EL ESCRITO INICIAL DE DEMANDA CONTRA LA RESOLUCIÓN COMBATIDA, AUN CUANDO LA ACTORA MANIFIESTE DESCONOCERLA.", pues dicho criterio parte de una premisa distinta consistente en que la notificación de la resolución impugnada fue legal y, por tanto, se destruyó la afirmación del actor (plasmada en la demanda inicial) en el sentido de desconocer dicha resolución, por lo que al evidenciarse su conocimiento previo a la presentación de la demanda inicial, estaba en aptitud de expresar desde aquél momento los conceptos de impugnación que estimara adecuados en su contra, lo cual difiere del caso analizado dado que en la especie, la parte actora sí desconocía las resoluciones impugnadas y tuvo conocimiento de las mismas hasta que se dio contestación a la demanda, pudiendo ampliar la demanda a efecto de cuestionar la validez de esos actos desconocidos.

- Ante ello, se determinó procedente revocar la sentencia recurrida y ordenar el dictado de otra en la que prescinda de las erróneas consideraciones, y se declare precluido el derecho de la parte actora para atacar las resoluciones impugnadas, por no haber ampliado la demanda.

9. Cabe precisar que el criterio reseñado dio origen a la tesis aislada VII.1o.A.7 A (10a.), cuyos título y subtítulo son: "RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA SALA NO DEBE ANALIZAR LOS CONCEPTOS DE ANULACIÓN GENÉRICOS FORMULADOS EN LA DEMANDA INICIAL, SI AL CONTESTAR LA AUTORIDAD SE CORROBORA QUE EL ACTOR LA DESCONOCÍA Y ÉSTE OMITE SU AMPLIACIÓN O SE LE DESECHA."(9)

10. Por su parte, en el amparo directo 386/2016, los antecedentes del asunto son los siguientes:

• Una persona física solicitó al secretario de Medio Ambiente del Estado de Veracruz, una autorización para que se le permitiera modernizarse como Centro de Verificación Vehicular para aplicar la prueba estática y dinámica.

• Ante la negativa de respuesta a dicha solicitud, el interesado promovió juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Veracruz, donde se admitió y radicó.(10)

• Al contestar la demanda, la autoridad demandada expuso la actualización de la causa de improcedencia consistente en la inexistencia del acto impugnado, ello, al haber dado respuesta expresa a la petición de la solicitud correspondiente, para lo cual exhibió el oficio número SEDEMA/DJ-408/2015, emitido por el director jurídico de la Secretaría de Medio Ambiente.

• La instructora del juicio otorgó el plazo legal correspondiente a la parte actora para que ampliara la demanda de nulidad(11) y, posteriormente, dictó otro acuerdo en el cual desechó por extemporánea la ampliación de la demanda intentada por la parte actora.(12)

• Seguido el juicio, se dictó sentencia(13) en la cual se reconoció la validez del acto impugnado al considerar, en lo que interesa, lo siguiente:

- Al contestar la demanda, la autoridad demandada exhibió el oficio que contiene la respuesta en el cual expresó los motivos y fundamentos que apoyan la resolución negativa ficta impugnada, siendo que a la actora se le otorgó el derecho para ampliar la demanda con el fin de estar en aptitud de combatir las razones y fundamentos ahí contenidos, sin que la accionante hubiera ampliado la demanda pues el escrito correspondiente resultó extemporáneo, por lo que con dicha omisión no logra desvirtuar los fundamentos y motivos expresados por la autoridad demandada, debiéndose reconocer su validez.

• Esa resolución fue impugnada por la parte actora mediante el recurso de revisión ante la Sala Superior de ese tribunal con sede en Xalapa, Veracruz,(14) quien dictó sentencia(15) en la que se confirmó la resolución recurrida al estimar inoperantes los planteamientos vertidos ya que:

- Fue correcto considerar que si bien la autoridad demandada no dio respuesta a la correspondiente solicitud previo a la promoción del juicio (lo que actualizó la resolución negativa ficta impugnada), lo cierto es que ya en el juicio, al contestar la demanda se remitió la resolución expresa correspondiente, con la cual se le otorgó la oportunidad de ampliar la demanda a efecto de que impugnara las razones y fundamentos expuestos en ese acto; sin embargo, al no hacerlo (por resultar extemporánea la ampliación intentada), debía reconocerse la validez del acto impugnado.

• En contra de ese fallo, la afectada promovió el referido juicio de amparo directo, en cuya ejecutoria se negó el amparo(16) al considerar, en lo que interesa:

- La ampliación de la demanda es un derecho no así una obligación, pero el no ampliar la demanda implica aceptar los fundamentos y razones del acto correspondiente.

- La ampliación es procedente cuando al contestar la demanda, la autoridad propone temas diferentes a los inicialmente propuestos, por lo que el actor queda en posibilidad de debatir esos nuevos temas.

- Es ineficaz lo argumentado por la parte actora del juicio contencioso en el sentido de que (1) era innecesario ampliar la demanda pues mediante la contestación no se introdujeron nuevos argumentos, así como que (2) hubo una correcta interpretación del artículo 298 del Código de Procedimientos Contenciosos Administrativos del Estado, pues al usar el verbo "podrá", significa que la ampliación de la demanda es potestativa y no así obligatoria; ello porque al margen de que se trata de una reiteración de lo expresado en el recurso de revisión, lo cierto es que en la sentencia reclamada se declararon inoperantes tales argumentos porque a través de éstos se hacen valer argumentos que no fueron formulados en el momento procesal oportuno; esto es, en la ampliación de la demanda pues la misma resultó extemporánea, lo cual impidió analizar el acto que contiene las razones y fundamentos de la negativa recaída a la solicitud formulada.

- Así, precluyó el derecho de la actora para combatir esa resolución y, por ende, fue correcto reconocer la validez de la resolución expresa, por lo que deben prevalecer los motivos y fundamentos que la sustentan.

- Esto es, precluyó el derecho de la actora para combatir la resolución impugnada pues si la quejosa desconocía la resolución expresa es claro que no estaba en aptitud lógica, ni jurídica para impugnarla, aun cuando lo hiciera bajo argumentos genéricos, por lo que deben prevalecer los motivos y fundamentos que la sustentan. En apoyo de tal consideración se citó la tesis aislada VII.1o.A.7 A (10a.), del propio órgano.

- Luego, si lo expresado en el juicio de amparo es una mera repetición de lo expuesto en el recurso de revisión, entonces aquellos razonamientos deben pervivir al seguir rigiendo lo considerado por la Sala responsable por no haberse combatido adecuadamente.

11. A su vez, en el juicio de amparo directo 387/2016 encontramos que se trata de una solicitud similar a la que motivó el diverso juicio de amparo directo 386/2016 y que, ante la falta de respuesta, se impugnó en el tribunal contencioso local(17) la invalidez de la resolución negativa ficta recaída a tal petición. El resto de los antecedentes de ese asunto son los siguientes:

• Durante el trámite del juicio, al contestar la demanda, igualmente la autoridad demandada exhibió la resolución que contiene los motivos y fundamentos que apoyan la negativa correspondiente, por lo que se dio a la parte actora la oportunidad de ampliar la demanda, la cual se presentó pero que también resultó extemporánea.

• Así, al dictar sentencia, la Sala reconoció la validez del acto impugnado y ello fue recurrido por la parte actora mediante el recurso de revisión,(18) en la cual se confirmó el fallo recurrido y en cuya sentencia se citó la tesis aislada VII.1o.A.7 A (10a.), oportunamente referida.

• En contra de ese fallo, se promovió el referido juicio de amparo directo (en el cual se expresaron conceptos de violación similares a los vertidos en el diverso amparo directo 386/2016 ya precisado). En ese juicio se dictó sentencia(19) en la que se negó la protección solicitada al considerar, en lo que interesa:

- Son ineficaces los conceptos de violación propuestos

- Cuando en la demanda se manifiesta desconocer el acto impugnado (como lo es la resolución negativa ficta), y al contestar la demanda la autoridad exhibe las constancias correspondientes al acto desconocido junto con su notificación, y la parte actora no amplía la demanda para impugnar esos nuevos actos o lo hace pero en forma extemporánea, el tribunal contencioso no puede analizar la legalidad de lo expuesto en la demanda, pues se trata de simples manifestaciones o negativas genéricas al estar encaminadas a cuestionar un acto que se desconoce, por lo que en ese momento no se está en aptitud lógica, ni jurídica de cuestionar un acto desconocido. En apoyo de tal consideración se citó la tesis aislada VII.1o.A.7 A (10a.), del propio Tribunal Colegiado.

- Así, fue correcto lo resuelto en el fallo reclamado al desestimar el argumento relativo a que era innecesaria la ampliación de la demanda porque la respuesta dada por la autoridad demandada no propuso temas diferentes a los abordados en el ocurso inicial; ello ya que al caso era aplicable el criterio contenido en la mencionada tesis aislada VII.1o.A.7 A (10a.).

- Así se concluyó que el único concepto de violación resultaba inoperante al no desvirtuar las concretas razones que expresó la Sala responsable en la sentencia combatida.

12. Por cuanto hace a la sentencia dictada en el amparo directo 404/2016,(20) resulta innecesario reseñar los antecedentes y consideraciones del caso, ya que éstos son sustancialmente idénticos a los que soportan las resoluciones dictadas en los amparos directos 386/2016 y 387/2016.

13. En relación con la sentencia dictada en el juicio de amparo directo 562/2019, los antecedentes y consideraciones que la sustentan son los siguientes:

• Una persona moral demandó ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la nulidad de la resolución negativa ficta recaída a la solicitud del pago hecha a la Comisión del Agua del Estado de Veracruz, por concepto de trabajos ejecutados por virtud de un contrato de obra pública a precios unitarios y tiempo determinado, cuyo objeto era la "Rehabilitación y Ampliación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales", en la localidad de Pánuco, Veracruz.

• La demanda de nulidad fue admitida(21) y al contestar la demanda, la parte demandada expuso que había celebrado con la empresa actora un convenio de terminación anticipada del contrato de obra pública precisado, en el que la contratista no se reservó alguna acción en su contra y que se habían cubierto todos los pagos inherentes a dicho contrato.

• La S.F. dictó sentencia(22) en la que (1) desestimó las causas de improcedencia formuladas por la autoridad demandada; (2) tuvo por configurada la negativa ficta impugnada al no haberse acreditado que, dado con anterioridad a la fecha de presentación de la demanda, se hubiera notificado alguna resolución expresa y, (3) reconoció la validez de la resolución negativa ficta,(23) para lo cual se consideró:

- Una parte de los conceptos de violación son inoperantes porque se ocupaban de la ilegalidad en que incurrió la autoridad al no realizar el pago solicitado, esto es, un aspecto que no era materia de la litis inicial (negativa ficta), aunado a que el momento procesal oportuno para combatir la respuesta dada por la autoridad es mediante la ampliación de demanda, en la cual la propia autoridad demandada le dio a conocer los fundamentos y motivos de la negativa ficta.

- Además, de autos se sigue que las estimaciones fueron pagadas y no había saldos pendientes por cobrar, por lo que, si la actora "no controvirtió los fundamentos y motivos expuestos en la contestación de la demanda", entonces procedía reconocer la validez de la resolución negativa ficta impugnada.

• En contra de ese fallo, la actora promovió juicio de amparo directo en cuya demanda se expresó, en esencia:

- Desde la demanda de nulidad se expresaron las razones por las que se actualiza la negativa ficta, así como que el acta de finiquito no reúne los requisitos previstos en el Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

- No era necesaria la ampliación de la demanda porque los conceptos de anulación expresados desde la demanda inicial eran suficientes y aptos para invalidar el acto impugnado, por lo que una vez que la autoridad demandada los controvirtió, se fijó la litis, y no únicamente se dio la respuesta omitida.

- La Sala responsable se excedió al sostener que la actora debió efectuar las reclamaciones correspondientes en el acta de finiquito.

• El Tribunal Colegiado dictó sentencia(24) en la cual negó el amparo solicitado al estimar, sustancialmente, lo siguiente:

- Fue correcto declarar inoperantes los conceptos de anulación planteados en la demanda de nulidad pues la resolución impugnada fue una negativa ficta, por lo que el análisis de su legalidad debe hacerse conforme al procedimiento relativo.

- En el caso, se acreditó la existencia de la resolución negativa ficta impugnada porque, al contestar la demanda, la autoridad demandada no acreditó que, con anterioridad a la fecha de la propia demanda, hubiera dictado y notificado una resolución expresa a la actora, aunado a que había transcurrido en exceso el plazo de tres meses previsto en el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo

- Así, fue hasta la contestación de la demanda que la autoridad expuso las razones por las cuales considera improcedente el reclamo del pago cuya falta de respuesta generó la acción de negativa ficta, por lo que la actora conoció de ello hasta la contestación de la demanda, momento en el cual surgió su derecho para controvertir los fundamentos y motivos expresados para justificar esa negativa expresada por la autoridad, mediante la ampliación de la demanda.

- En el caso, no obstante que la autoridad demandada manifestó las razones y fundamentos para negar la pretensión de la actora, lo cierto es que la parte actora no amplió la demanda, por lo que la consecuencia de no haber ejercido ese derecho se traduce en el reconocimiento de validez de la resolución impugnada por falta de conceptos de anulación que desvirtúen su presunción de legalidad

- Es irrelevante lo alegado por la quejosa en torno a que no había necesidad de ampliar la demanda porque desde el libelo de nulidad formuló argumentos contra las razones que la autoridad demandada expresó para negar la procedencia de su pretensión, puesto que esa circunstancia en forma alguna desvirtúa la omisión en que incurrió.

- Insistió en que es hasta el momento de conocer los motivos y fundamentos de la resolución negativa expresada por la autoridad, cuando el particular está en condiciones jurídicas para impugnarla al través de la ampliación de la demanda, por lo que al no hacerlo, precluyó su derecho para combatir ese acto pues al desconocer al momento de la presentación de la demanda los motivos y fundamentos expresados en la contestación de la demanda, es claro que no estaba en aptitud lógica, ni jurídica para controvertirla, aun cuando lo hiciera bajo argumentos que "intuyeran" lo que posteriormente expresaría la autoridad demandada en la contestación.

- No es aplicable al caso, la jurisprudencia 2a./J. 106/2013 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA SALA DEBE EXAMINAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN FORMULADOS EN EL ESCRITO INICIAL DE DEMANDA CONTRA LA RESOLUCIÓN COMBATIDA, AUN CUANDO LA ACTORA MANIFIESTE DESCONOCERLA.", porque dicha jurisprudencia parte de una premisa distinta, relativa a que resultó legal la notificación de la resolución impugnada, con lo cual se destruye la afirmación del actor en el sentido de desconocer dicha resolución y por ello, ante el conocimiento de ese acto, estaba en aptitud de expresar en ésta conceptos de impugnación dirigidos a controvertirla, y la Sala estaba obligada a su análisis, lo cual es distinto de lo sucedido en el presente caso pues la actora desconocía los motivos y fundamentos de la resolución negativa ficta impugnada y tuvo conocimiento de ellos hasta que se contestó la demanda.

14. Dado que el criterio sostenido por el Tribunal Colegiado en comento, derivado del recurso de revisión fiscal 149/2013, y plasmado en la tesis aislada VII.1o.A.7 A (10a.), fue reiterado en las ejecutorias sintetizadas, eventualmente se integró la jurisprudencia número VII.1o.A. J/7 A (10a.), cuyos título, subtítulo y contenido son:

"RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA SALA NO DEBE ANALIZAR LOS CONCEPTOS DE ANULACIÓN GENÉRICOS FORMULADOS EN LA DEMANDA INICIAL, SI AL CONTESTAR LA AUTORIDAD SE CORROBORA QUE EL ACTOR LA DESCONOCÍA Y ÉSTE OMITE SU AMPLIACIÓN O SE LE DESECHA. Cuando el actor en un juicio contencioso administrativo niega lisa y llanamente conocer la resolución impugnada, afirmando que no le ha sido notificada y, no obstante lo anterior, formula conceptos de anulación genéricos en su contra, si al dar contestación, la autoridad demandada acepta esa omisión y exhibe únicamente dicha resolución, se actualiza el supuesto de la fracción II del artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el sentido de que el actor debe controvertirla en ampliación de la demanda, dado que al conocer sus motivos y fundamentos hasta la referida etapa procesal, no estaba en aptitud de refutarlos desde su libelo inicial. En tales condiciones, si el actor omite la ampliación de su demanda o ésta se le desecha, precluye su derecho para impugnar la resolución, sin que resulte válido que la Sala analice los conceptos de impugnación formulados desde el libelo inicial, ya que al ser un hecho incontrovertido que el actor desconocía esa resolución, no estaba en aptitud lógica ni jurídica para objetar su legalidad, aun cuando lo hiciera bajo argumentos genéricos, por lo que deben prevalecer los motivos y fundamentos que la sustentan, por inatacados. Lo anterior no contraviene la jurisprudencia 2a./J. 106/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXIII, Tomo 2, agosto de 2013, página 930, de título y subtítulo: ‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA SALA DEBE EXAMINAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN FORMULADOS EN EL ESCRITO INICIAL DE DEMANDA CONTRA LA RESOLUCIÓN COMBATIDA, AUN CUANDO LA ACTORA MANIFIESTE DESCONOCERLA.’, pues ésta se apoya en una premisa distinta, inaplicable al caso, relativa a que durante el juicio administrativo se destruyó la afirmación del actor, plasmada en la demanda inicial, en el sentido de que desconocía la resolución impugnada, por haber resultado legal su notificación, y al evidenciarse que la conocía previamente a la formulación de la demanda inicial sí estaba en aptitud de controvertirla en ésta."(25)

VI. Existencia de la contradicción

15. El Pleno de este tribunal ha establecido que, para actualizar la contradicción de tesis, basta la existencia de oposición respecto de un mismo punto de derecho, aunque no provengan de cuestiones fácticas exactamente iguales. En ese sentido es ilustrativa la jurisprudencia de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(26)

16. Del criterio precisado se obtiene que la existencia de la contradicción de criterios no depende de la identidad o semejanza de las cuestiones fácticas, pues es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que la variación o diferencia no incida o sea determinante para el problema jurídico resuelto; esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifiquen la situación examinada por los órganos judiciales relativos, sino que tan sólo formen parte de la historia procesal del asunto de origen.

17. Es decir, si las cuestiones fácticas fueran parecidas e influyen en las decisiones de los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único, ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de criterios, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

18. Así, es posible identificar los siguientes requisitos para la existencia de una contradicción de criterios:

a) Los tribunales contendientes resolvieron alguna cuestión litigiosa en la que ejercieron su potestad de arbitrio judicial, mediante la intelección de una norma para adoptar algún canon o método interpretativo, cualquiera que fuese.

b) Entre los ejercicios interpretativos realizados por los órganos judiciales existe –al menos– un problema jurídico analizado, ya sea mediante la adopción de algún criterio o la fijación de un principio o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

c) Lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

19. Previo a verificar la actualización de los requisitos precisados en el caso que nos ocupa, debe indicarse que por lo que toca a las resoluciones emitidas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito en los amparos directos 386/2016, 387/2016, 404/2016 y 562/2019, las mismas no serán objeto de análisis en la contradicción de tesis que nos ocupa toda vez que esta Sala advierte que los antecedentes de dichos asuntos poseen ciertos elementos fácticos y jurídicos que no se presentan en la resolución emitida por ese tribunal al analizar el recurso de revisión fiscal 149/2013, ni en el diverso amparo directo 57/2021, resuelto por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

20. De los antecedentes de los amparos directos resueltos por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito (a diferencia del recurso de revisión fiscal 149/2013 que resolvió el propio órgano y del amparo directo 57/2021 resuelto por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito), se desprende que el acto impugnado desde la demanda de nulidad fue una resolución negativa ficta (mientras que en aquellos otros asuntos se impugnaron determinados actos concretos mediante los cuales se dijo conocer de la existencia de otros actos diferentes, también impugnados en forma simultánea) y si bien en tales amparos, desde la demanda inicial la parte actora expresó argumentos encaminados a cuestiones de fondo, lo cierto es que en todos esos casos, al contestar la demanda, la autoridad demandada remitió la resolución negativa expresa, lo cual actualizaba la posibilidad de ampliar la demanda correspondiente, atento a lo previsto en los artículos 293, fracción VI, y 298, fracción I, ambos del Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz,(27) y 17, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo(28) (por ser las normas aplicables a los juicios contenciosos que motivaron esos asuntos). Lo anterior puede expresarse del modo siguiente:

Ver cuadro

21. Esto es, mientras en el recurso de revisión fiscal 149/2013 y el amparo directo 57/2021, se impugnó un acto a través del cual se manifestó conocer de la existencia de otros actos diversos y que igualmente fueron impugnados, pero con la precisión de que sólo se conocía de su existencia mas no de su contenido, los juicios de amparo directo 386/2016, 387/2016, 404/2016 y 562/2019 tienen como común denominador que en todos ellos se impugnó una resolución negativa ficta.

22. Ahora bien, debe precisarse que, en materia administrativa, la resolución negativa ficta tiene ciertos elementos propios, así como reglas de impugnación particulares que no necesariamente comparte con otro tipo de actos administrativos ni con reglas para su impugnación.

23. En efecto, para actualizarse la negativa ficta, el primer elemento a considerar es que la ley así lo disponga, es decir, la existencia de un mandato normativo conforme al cual se presuma la existencia de una respuesta en sentido negativo ante una petición o solicitud a determinada autoridad. Dentro de las reglas procesales aplicables a la negativa ficta, encontramos el deber que tiene la autoridad demandada de, al contestar la demanda, exponer las razones y fundamentos expresos de la negativa ficta inicialmente impugnada, con lo cual se integrará la litis del juicio contencioso correspondiente.(29)

24. Dicho de otra manera, cuando se impugna ante un tribunal contencioso administrativo una resolución negativa ficta, al juicio correspondiente son aplicables una serie de reglas específicas como las relativas a la integración de la litis, la posibilidad de ampliar la demanda de nulidad e incluso la introducción de cuestiones novedosas,(30) las cuales no necesariamente son las mismas que cuando se impugna un acto distinto; por ende, si de los antecedentes que motivaron la emisión de las resoluciones correspondientes a los juicios de amparo 386/2016, 387/2016, 404/2016 y 562/2019 se deprende que éstos derivaron de la impugnación de resoluciones negativas fictas, entonces es claro que las conclusiones emitidas en esos asuntos derivan de las reglas aplicables a los juicios de nulidad en que se impugnan ese tipo de resoluciones, las cuales no necesariamente son extensivas a los juicios contenciosos en que se combaten otro tipo de actos. A partir de lo expuesto, deben excluirse de la presente contradicción las resoluciones emitidas en los juicios de amparo indicados, pues se estima que no poseen las características necesarias para considerar debidamente satisfecho el requisito analizado.

25. Estas características y reglas no se actualizan cuando se impugna un acto expreso y determinado; por ende, a partir de los antecedentes de los amparos directos 386/2016, 387/2016, 404/2016 y 562/2019 (en cuyos juicios de nulidad de origen se impugnó una resolución negativa ficta) y tomando en consideración que dicha figura jurídica tiene elementos y reglas propias que no se actualizan en otro tipo de actos y su impugnación, entonces debe estimarse que los criterios derivados de las referidas sentencias de amparo no resultan adecuados para integrar la presente contradicción de tesis, pues su utilización como participantes de la misma podría conducir a la emisión de una regla integradora que se usará en casos con una génesis diferente; por ello, ante tales diferencias, los criterios de mérito deben quedar excluidos de la presente contradicción.

26. Lo anterior, sin que obste que los mismos hayan integrado la jurisprudencia VII.1o.A. J/7 A (10a.), emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, cuyos título y subtítulo son: "RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA SALA NO DEBE ANALIZAR LOS CONCEPTOS DE ANULACIÓN GENÉRICOS FORMULADOS EN LA DEMANDA INICIAL, SI AL CONTESTAR LA AUTORIDAD SE CORROBORA QUE EL ACTOR LA DESCONOCÍA Y ÉSTE OMITE SU AMPLIACIÓN O SE LE DESECHA."; esto porque tal criterio tuvo su origen en el recurso de revisión fiscal 149/2013, el cual –además de tener similares antecedentes a los del juicio de amparo directo 57/2021 del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito (en cuanto a la impugnación de un acto administrativo determinado en virtud del cual se conoció de la existencia de otros actos, mas no de sus razones y fundamentos)– es por sí mismo un criterio apropiado para la integración de la presente contradicción, como se evidenciará enseguida.

27. A partir de lo expresado, en el caso que nos ocupa, el cumplimiento de los requisitos para analizar la existencia de la presente contradicción de criterios se analizará únicamente entre el sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito al resolver el recurso de revisión fiscal 149/2013 y por el contenido en la resolución emitida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en el amparo directo 57/2021.

28. Primer requisito: ejercicio interpretativo y arbitrio judicial. Para evaluar si se cumple este primer requisito, se debe verificar si los tribunales contendientes se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo para llegar a una solución determinada.

29. En el caso del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, desde la demanda de nulidad (tramitada ante el Tribunal Contencioso del Estado de Jalisco) el quejoso impugnó algunos actos (multas por refrendo vehicular) de los cuales manifestó desconocer su contenido (razones y fundamentos), pero indicó saber de su existencia en razón de otro acto (impresión de adeudo), por lo que desde el escrito inicial de demanda contenciosa, expresó algunos argumentos en contra de los actos por los que desconocía su contenido pero sabía de su existencia.

30. En la sentencia emitida por el tribunal contencioso que conoció del asunto, dichos argumentos no fueron analizados al estimar que la negativa sobre el conocimiento de esos actos era insuficiente para decretar su nulidad, pues era necesaria la ampliación de la demanda, pero como en el caso la parte actora no la formuló, entonces no podía analizar esos actos supuestamente desconocidos.

31. En el amparo directo promovido en contra de ese fallo, el Tribunal Colegiado señalado concluyó que era incorrecta la determinación del tribunal contencioso local, para lo cual se apoyó en las premisas siguientes:

• El artículo 38 de la de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco (el cual contempla los supuestos para ampliar la demanda de nulidad) no establece impedimento para que, desde el escrito inicial de demanda, la parte actora haga valer conceptos de impugnación en contra del acto que le afecta.

• Es posible que el actor del juicio contencioso pueda formular desde la demanda inicial, argumentos en contra de un acto del cual desconoce su contenido, pues ello lo hace a partir de los pocos datos que tiene sobre su existencia.

- Dada la anterior posibilidad, si en la demanda inicial del juicio contencioso se expresaron argumentos en contra de un acto del cual se desconocen sus razones y fundamentos pero se sabe de su existencia, el tribunal contencioso correspondiente invariablemente debe analizar esos argumentos en razón de la congruencia y exhaustividad requerida en sus resoluciones, por lo que el estudio de esos aspectos no está condicionado a que la demanda sea ampliada a efecto de formular conceptos de invalidez en contra del acto supuestamente desconocido.

- El derecho de acceso a la justicia y tutela efectiva deben prevalecer sobre formalismos o tecnicismos, por lo que la falta de ampliación de la demanda de nulidad no impide a la Sala responsable emitir un pronunciamiento de fondo del asunto.

32. Por su parte, el recurso de revisión fiscal 149/2013 resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito tuvo como antecedentes que mediante juicio contencioso administrativo (pero en esta ocasión, tramitado ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa) se impugnó la validez del (1) "Estado de adeudo", así como (2) de los diversos créditos ahí contenidos, de los cuales se manifestó desconocer su contenido, pero saber de su existencia en razón del primero de los actos cuestionados, para lo cual se esgrimieron argumentos de invalidez en contra de dichos adeudos e, incluso, la parte actora negó tener la calidad de patrón.

33. Dado que la autoridad demandada reconoció no haber notificado a la parte actora de las cédulas de liquidación de los créditos referidos en el "Estado de adeudo", al contestar la demanda remitió dichos actos, por lo que se otorgó al actor la oportunidad para ampliar la demanda en contra de esos actos, sin que haya ejercido tal derecho procesal.

34. En la sentencia de nulidad, la Sala Fiscal consideró que ante el reconocimiento de la autoridad en cuanto a la falta de notificación de los créditos determinados a la parte actora, procedía analizar la validez de los mismos, para lo cual se ocupó de los argumentos expresados en la demanda de nulidad y, ante la negativa lisa y llana del actor en cuanto a tener la calidad de patrón y la falta de acreditamiento de ese extremo por la autoridad demandada, declaró la nulidad lisa y llana de tales adeudos.

35. En la revisión fiscal interpuesta en contra de ese fallo, el citado Tribunal Colegiado estimó incorrecta la conclusión contenida en la sentencia recurrida, para lo cual se apoyó en las premisas siguientes:

• En términos del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el momento procesal oportuno para formular conceptos de anulación en contra de la resolución impugnada es a partir de que se conoció de ella; por ende, si eso sucede al momento de dar vista con el documento anexo a la contestación de la demanda, entonces es a partir de ese momento en que se está en condiciones de hacerlo y no previamente, es decir, en la demanda inicial, dado que entonces desconocía su contenido.

• Incorrectamente la S.F. decretó la nulidad de las resoluciones impugnadas pues omitió valorar que no hubo ampliación de la demanda a efecto de formular argumentos en contra de las cédulas de liquidación que contienen los créditos impuestos, pues si la parte actora manifestó desconocer esos adeudos por no haberle sido notificados, al haberse remitido las constancias correspondientes con la demanda, la accionante debió impugnarlos a través de la ampliación de la demanda.

• Así, al quedar demostrada la inexistencia de notificación de los mismos, la Sala no podía analizar los argumentos vertidos en la demanda inicial en contra de esos actos (cuyo conocimiento se negó en forma genérica), pues su impugnación sólo podía hacerse en la propia ampliación de la demanda, ya que en ese momento conoció a detalle las razones y fundamentos del acto desconocido y pudo combatirlos en forma particular.

36. Como puede apreciarse, para el primero de los tribunales reseñados es posible que desde la demanda inicial del juicio contencioso se formulen conceptos de invalidez en contra de un acto del cual se desconoce su contenido (razones y fundamentos), pero se conoce su existencia en virtud de otro acto también impugnado, siendo deber del tribunal contencioso correspondiente, analizar esos argumentos no obstante que estén plasmados en el escrito inicial de demanda y sin que sea necesario que tal impugnación y argumentos de invalidez sean plasmados en la ampliación de la demanda; en cambio, para el otro Tribunal Colegiado, no es posible que el tribunal contencioso competente analice argumentos vertidos desde la demanda inicial en contra de un acto respecto del cual se manifestó conocer de su existencia pero no así de las razones y fundamentos que lo soportan, pues invariablemente ello se debe hacer mediante la ampliación de la demanda ya que no es factible expresar argumentos de invalidez desde el escrito inicial, en contra de un acto del cual se desconoce su contenido.

37. Lo expuesto evidencia que las ejecutorias sujetas a la presente denuncia contienen un ejercicio interpretativo sobre si en el juicio contencioso administrativo es posible formular desde la demanda inicial, conceptos de invalidez en contra de un acto respecto del cual se sabe de su existencia pero se desconoce su contenido, así como si es o no deber del tribunal contencioso correspondiente, analizar esos argumentos, o bien, es necesario ampliar la demanda de nulidad para verter argumentos en contra de ese acto; por ende, queda satisfecho el primer requisito.

38. Segundo requisito: punto de toque y diferendo de criterios interpretativos.

39. Según se ha explicado, los tribunales que participan en la presente contradicción analizaron casos en los cuales se impugnó en la sede contencioso administrativa un acto administrativo a través del cual se dijo conocer de la existencia de otro acto, mas no de las razones y fundamentos que los sustentan, siendo que en la demanda inicial se expusieron argumentos en contra de ese otro acto, sólo que en un caso, el Tribunal Colegiado consideró incorrecto analizar los conceptos de impugnación vertidos desde la demanda inicial en contra de un acto respecto del cual se manifestó conocer su existencia pero no sus razones y fundamentos, pues –dijo– ello sólo puede hacerse hasta cuando se conoce del contenido de ese acto, lo cual sucede cuando la autoridad demandada contesta la demanda y remite los documentos correspondientes a efecto de ampliar la demanda de nulidad, mientras que en el otro caso, el Tribunal Colegiado concluyó que sí debían analizarse los conceptos de impugnación esgrimidos desde la demanda inicial de nulidad en contra del acto del cual se dijo conocer sobre su existencia pero no de su contenido específico, pues de esa manera se cumple con el deber de analizar la totalidad de los argumentos expresados en el juicio y se respeta lo previsto en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8, numeral 1 y 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin que sea necesario ampliar la demanda.

40. Así, es claro que, ante un mismo problema jurídico sometido a su jurisdicción, los Tribunales Colegiados contendientes arribaron a conclusiones diferentes, con lo cual se satisface el segundo requisito para la existencia de la contradicción de tesis.

41. Tercer requisito: surgimiento de la pregunta que detona la procedencia de la contradicción. Finalmente, de las constancias de autos se advierte que los puntos de vista de los tribunales contendientes, al reflejar contradicción en sus consideraciones y razonamientos, pueden dar lugar a la formulación de una pregunta genuina.

42. La cuestión a resolver puede formularse de la siguiente manera: Cuando en el juicio de nulidad se formulan conceptos de impugnación en contra de un acto del cual se dice saber de su existencia mas no así de las razones y fundamentos que lo soportan, ¿el tribunal contencioso correspondiente está obligado a analizar esos conceptos de impugnación, o es necesario que el actor del juicio impugne las razones particulares y fundamentos en que se apoya ese acto mediante la ampliación de la demanda de nulidad, una vez que la autoridad emite su contestación?

43. No obsta a la existencia de la contradicción que nos ocupa el hecho de que el juicio de nulidad del cual derivó el recurso de revisión fiscal 149/2013 se haya tramitado y resuelto conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en tanto que en el juicio contencioso que dio origen al amparo directo 57/2021 se utilizaron las normas de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco; lo anterior, pues aunque se trata de normas referidas a procedimientos de ámbitos competenciales diferentes (federal y local, respectivamente), lo cierto es que existen coincidencias en cuanto al contenido de los preceptos de esos ordenamientos, las cuales permiten la emisión de un criterio unificador, como se muestra a continuación.

Ver preceptos

44. Como puede apreciarse, ambas normas son coincidentes en cuanto a los aspectos siguientes:

• Ambas normas permiten la posibilidad de impugnar desde la demanda inicial, un acto que cuya notificación se estima ilegal (artículos 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 38, segundo párrafo, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, respectivamente).

• Al contestar la demanda, la autoridad debe acompañar constancia de la resolución administrativa correspondiente y de su notificación (artículos 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 44, fracciones I y IV, y 46, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco).

• El actor del juicio contencioso podrá ampliar la demanda a efecto de cuestionar los actos de cuyo conocimiento o notificación supo mediante la contestación de la demanda (artículo 17, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 38, segundo párrafo, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco).

• En las sentencias que dicte el respectivo tribunal contencioso se deben analizar en forma preferente los argumentos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana del acto o de la resolución impugnada (artículo 50, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 72 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco).

45. Como se aprecia, en lo sustancial existe una regulación normativa coincidente entre ambos ordenamientos jurídicos, lo cual permite que el criterio resultante de la presente contradicción pueda resolver en forma unificada la interrogante a responder, y si bien es cierto que el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que cuando la autoridad demandada, al contestar la demanda, remita las constancias del acto desconocido por el actor o notificado ilegalmente, el accionante del juicio "deberá" combatir esos actos mediante ampliación, en tanto que el artículo 38 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco establece que en tal supuesto el actor "podrá" ampliar la demanda, ello no es obstáculo para la configuración de la presente contradicción, en razón de que esta Segunda Sala previamente ha establecido que la ampliación de la demanda es un derecho para el justiciable, quien queda en posibilidad de decidir si lo ejerce o no; ello al margen de las consecuencias jurídicas que pueda traer su no ejercicio.(31)

VII. Estudio

46. Como se ha precisado oportunamente, el cuestionamiento que presenta como materia la presente contradicción involucra determinar el momento en el que el actor del juicio contencioso administrativo está en posibilidad de formular argumentos (concepto de invalidez) en contra de un acto administrativo del cual afirma conocer su existencia, pero cuyo contenido (razones y fundamentos) desconoce porque no le fue notificado; por ello es necesario ocuparnos de aspectos como el conocimiento del acto administrativo, su impugnación en la sede contenciosa y los principios de exhaustividad y congruencia en juicio.

VII. 1. Conocimiento del acto administrativo

47. En diversas ejecutorias, esta Suprema Corte ha analizado los derechos de audiencia y defensa y ha concluido que la notificación de un acto está ligada a tales derechos porque, una vez que se comunica al particular sobre la resolución o determinación adoptada por el ente administrativo, el particular queda en posibilidad de conocer el contenido y las razones en que se apoya el acto, así como –en su caso–, de emprender la impugnación correspondiente.

48. Existen diversos mecanismos para dar a conocer un acto a su destinatario, pero la que genera mayor certeza es la notificación personal, la cual es el mecanismo de comunicación jurídica e individualizada, cuyos requisitos formales están predeterminados expresamente en el ordenamiento jurídico que rige al acto, a fin de lograr la certeza del destinatario sobre su conocimiento. Esto es, a través de la notificación personal del acto administrativo se da a conocer a una persona la determinación adoptada por la autoridad, ya sea en forma unilateral, o bien, a consecuencia de una petición, solicitud, instancia o trámite formulado por el particular; de ahí que es indispensable que el gobernado tenga un conocimiento pleno del acto pues ello permitirá que dicho acto pueda ser impugnado en la vía contencioso administrativa mediante la formulación de los conceptos de impugnación que se estimen pertinentes.

49. Precisamente, ante la importancia que adquiere la notificación de un acto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en cuanto a las diversas formalidades que deben cumplirse para estimar que el particular fue debidamente informado del acto que le depara un perjuicio. Muestra de ello son los criterios siguientes:

"NOTIFICACIONES FISCALES. EL CITATORIO QUE LAS PRECEDE DEBE CONTENER LA HORA EN QUE SE ENTREGUE."(32)

"NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. PARA SU VALIDEZ NO ES NECESARIO QUE LOS NOTIFICADORES SE IDENTIFIQUEN ANTE LA PERSONA CON QUIEN VAN A ENTENDER LA DILIGENCIA RELATIVA."(33)

"CITATORIO PREVIO A LA NOTIFICACIÓN PERSONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO. NO REQUIERE QUE SE CIRCUNSTANCIE LA FORMA EN QUE EL NOTIFICADOR SE CERCIORÓ DEL DOMICILIO Y LLEGÓ A TAL CONVICCIÓN."(34)

"NOTIFICACIÓN PERSONAL PRACTICADA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. EN EL ACTA RELATIVA EL NOTIFICADOR DEBE ASENTAR EN FORMA CIRCUNSTANCIADA, CÓMO SE CERCIORÓ DE LA AUSENCIA DEL INTERESADO O DE SU REPRESENTANTE, COMO PRESUPUESTO PARA QUE LA DILIGENCIA SE LLEVE A CABO POR CONDUCTO DE TERCERO."(35)

VII. 2. Impugnación de actos administrativos

50. Como se ha mencionado, es a partir de la notificación del acto que el particular puede conocer las razones y fundamentos en que se apoya y, en caso de estimarlo incorrecto, demostrar su ilegalidad mediante los distintos medios de defensa a su alcance, entre los cuales encontramos (1) los ordinarios y (2) los extraordinarios. En el caso, resulta innecesario abordar lo relativo a los medios extraordinarios de impugnación de actos administrativos (como lo sería el juicio de amparo en contra de ciertos actos), pues la problemática a resolver corresponde a un medio de impugnación ordinario, como lo es el juicio contencioso administrativo.

51. Dentro de los mecanismos ordinarios destacan el recurso en sede administrativa, el cual suele ser optativo y cuya resolución corresponde al superior de la autoridad que emitió el acto (como sucede a nivel federal con el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo),(36) o bien, procedimientos heterocompositivos de carácter adversarial, en donde el particular y la autoridad emisora del acto son partes, frente a un órgano distinto de la propia autoridad administrativa, a quien se encarga resolver la controversia generada, a partir de la sustanciación de un juicio integrado por etapas procesales. Este tipo de medio de impugnación ordinario se conoce como juicio contencioso administrativo, cuyo fundamento constitucional se encuentra –por lo que hace al ámbito federal– en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(37) y –en lo que toca a su regulación a nivel estatal– en el artículo 116, fracción V, del mencionado ordenamiento fundamental,(38) por lo que tanto la Federación como las entidades federativas están facultadas a expedir los ordenamientos jurídicos que desarrollen ese tipo de procedimientos. Se trata de un medio de defensa ordinario para controlar la legalidad de los actos emitidos por la administración pública ya sea federal o local (según corresponda) a través del cual se pueden nulificar (mediante su revocación o modificación) tales actos.

52. El desarrollo normativo de estos juicios se encomienda a los órganos legislativos (federal o locales), quienes mediante la expedición de las leyes correspondientes regulan todos los aspectos medulares de este tipo de procedimientos, como son supuestos de procedencia, requisitos de la demanda, plazos, y demás reglas procesales.

53. Dada la naturaleza de los procedimientos contenciosos administrativos en los que el acto administrativo goza de la presunción de validez,(39) corresponde al particular demostrar la invalidez del acto cuestionado, lo cual podrá hacerlo a través de (1) razonamientos en contra de ese acto (conceptos de nulidad, impugnación o invalidez) y (2) elementos probatorios de distinta naturaleza (periciales, documentales, etcétera), pero siempre en el entendido de que, invariablemente, será el actor del juicio quien deba acreditar la ilegalidad del acto controvertido.

VII. 3. Demanda y ampliación de demanda en el juicio contencioso administrativo.

54. El derecho de debido proceso implica la posibilidad jurídica y material de una persona para ejercer y proteger los derechos e intereses que tiene frente a su contraparte (ya sea otro particular o una autoridad), de manera que se asegure la realización efectiva de los principios de igualdad de las partes y de contradicción.(40) Estos derechos se traducen en distintos requisitos que deben observarse dentro de todo procedimiento, como lo son: 1) Derecho a ser notificado del inicio del procedimiento; 2) Derecho a ofrecer y desahogar pruebas; 3) Derecho a alegar; y, 4) Derecho al dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas a partir de analizar todos los argumentos y pruebas.(41)

55. Al acudir a la vía contencioso administrativa, el actor del juicio debe identificar en la demanda correspondiente –entre otros elementos– el acto impugnado, así como exponer los conceptos de invalidez que estime adecuados(42) a efecto de demostrar la ilegalidad del acto controvertido; sin embargo, aunque lo ordinario y deseable es que el acto haya sido debidamente notificado a su destinatario, a efecto de que éste pueda controvertirlo de manera adecuada; también es posible que (1) el acto no haya sido debidamente notificado al afectado (de lo cual dependerá la oportunidad de la impugnación hecha), o bien, (2) que el acto no se haya notificado pero que el interesado tenga conocimiento del mismo por algún otro medio.(43)

56. En el primero de esos supuestos, es decir, cuando el acto no fue debidamente notificado, pero se afirma conocer la resolución impugnada, invariablemente los conceptos de impugnación en contra de la notificación y de la resolución administrativa deben formularse desde la demanda(44) ya que, si al contestar la demanda se remitieron las constancias correspondientes y se otorgó vista para ampliar la demanda, en la sentencia correspondiente puede suceder que se concluya lo siguiente:

a) La notificación fue correcta, en cuyo caso, se verificará si la promoción del juicio de nulidad se realizó en forma oportuna. Si el juicio es oportuno, después de analizar los argumentos relacionados con la indebida notificación, se analizarán los conceptos de impugnación expresados en contra del acto impugnado y se determinará lo conducente sobre su legalidad. Si se concluye la extemporaneidad del juicio, se dictará sentencia de sobreseimiento.

b) La notificación es ilegal, caso en el cual se estimará que el actor conoció del acto en virtud de lo sucedido en el juicio y, por tanto, se analizarán los conceptos de impugnación en contra del acto.

57. Como puede verse, en tal supuesto resulta lógico que los conceptos de invalidez expresados en contra tanto de la notificación del acto, como del acto impugnado, se expresen necesariamente desde la demanda, pues en tal supuesto el accionante conoce del acto pero estima incorrecta la notificación, por lo que indudablemente está en posibilidad de expresar argumentos concretos en contra del acto, mientras que lo relativo a su indebida notificación sólo afectaría lo concerniente a la oportunidad del juicio; por tanto, ante ese conocimiento del acto, no existe posibilidad de ampliar la demanda ya que el Tribunal Contencioso deberá ajustarse exclusivamente a lo expresado en el escrito inicial de demanda. Así lo ha considerado esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 106/2013 (10a.), de título y subtítulo: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA SALA DEBE EXAMINAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN FORMULADOS EN EL ESCRITO INICIAL DE DEMANDA CONTRA LA RESOLUCIÓN COMBATIDA, AUN CUANDO LA ACTORA MANIFIESTE DESCONOCERLA."(45)

58. En el segundo supuesto, esto es, cuando el acto no fue notificado pero el particular sabe de éste por algún otro medio, puede suceder lo siguiente:

a) Se conoce de su existencia y de su contenido, lo cual permitirá al interesado acudir a la sede contenciosa y aducir la indebida notificación o su ausencia, así como exponer los conceptos de invalidez que estime pertinentes en contra del acto, los cuales deberá formular desde la demanda, por ya contar con conocimiento del contenido del acto a pesar de que no le fue notificado.

b) Sólo se conoce de su existencia, pero no de las razones y fundamentos en que se sustenta. Es precisamente este último hipotético el que se vincula a la materia de esta contradicción de tesis y en cual debe determinarse, en un primer momento, si los conceptos de invalidez en contra de ese acto deben formularse en la demanda inicial, o bien, a través de la ampliación de la demanda.

59. Así, cuando el particular conoce de la existencia del acto, pero no de su contenido, es posible que en la demanda de nulidad se impugnen:

a) Un solo acto del cual se afirma conocer de su existencia por virtud de otro acto que pudo o no serle notificado, pero de cuyo contenido se desprende la existencia del acto impugnado mas no así de las razones y fundamentos que lo soportan (como cuando se impugna una multa de tránsito de cuya existencia se supo a través de la consulta efectuada en medios electrónicos o mecanismos de acceso a la información pública).

b) Dos (o más) actos distintos pero relacionados entre sí, uno que afirma conocer plenamente por haberle sido notificado y otro cuyo contenido desconoce porque no se le notificó, pero de cuya existencia sabe porque el primero de los actos así lo refiere (como sucede cuando se impugnan actos de ejecución de un crédito y se afirma desconocer la resolución determinante del adeudo).

60. Con independencia del número de actos impugnados en el juicio contencioso y de su naturaleza jurídica, en ambos supuestos se está ante la presencia de dos actos distintos entre sí, pero relacionados: uno del cual se conoce su existencia, pero no su contenido, y otro por virtud del cual se sabe de la existencia de aquél. Incluso, puede que el acto conocido no sea impugnado o que sea un acto derivado del acto desconocido, como sucede cuando se impugna la resolución determinante de un crédito fiscal de cuya existencia se supo a través del mandamiento de ejecución y embargo del adeudo, pero sin que se impugne este último.

61. En cuanto a la impugnación del acto del cual se desconoce su contenido específico, la regulación aplicable al juicio contencioso administrativo no prohíbe que el actor del juicio exprese, desde la demanda de nulidad, argumentos encaminados a demostrar su ilegalidad; sin embargo, debe considerarse que ante ese supuesto desconocimiento de las razones y fundamentos en que se apoya el acto, en principio los motivos de invalidez planteados en la demanda contra el acto cuyas razones y fundamentos se desconocen se caracterizarán por ser:

• Genéricos; esto porque al desconocer el contenido particular del acto, no es posible exponer argumentos en forma específica en su contra (como sería que la cita de determinado precepto es incorrecta al caso concreto), sino sólo se podrán realizar argumentos en forma abstracta y general, pero sin poder ocuparse de normas y razones particulares, que se desconoce si fueron o no consideradas por la autoridad en el acto impugnado.

• Especulativos; dado que el actor desconoce las razones y fundamentos concretos del acto, pero a partir del marco normativo aplicable y vigente, puede suponer con cierto grado de certeza, que la autoridad utilizó algunos fundamentos normativos y fácticos para justificar su actuación, pero siempre ello a partir de presunción y sin contar con plena certeza de las razones y fundamentos concretos que soportan el acto.

• Ad cautelam; es decir, argumentos precautorios que serán útiles para el eventual supuesto que la especulación realizada fuera cierta.

62. Lo anterior implica que existe la posibilidad de que esos argumentos genéricos, especulativos y expuestos en forma precautoria, posean un contenido apto y suficiente para lograr invalidar por sí mismos el acto cuyo contenido se desconoce, como sería la caducidad de las facultades de la autoridad que lo emitió, la clara incompetencia de la autoridad, la negativa lisa y llana del acto o hecho que motivó la emisión del acto, la excepción de pago de un crédito, o cualquier otro argumento que tenga eficacia jurídica suficiente por sí mismo para invalidar el acto controvertido a pesar de desconocer su contenido específico.

63. En efecto, aunque el actor del juicio de nulidad pueda desconocer el contenido y fundamento particular en que se apoya el acto administrativo impugnado, como se ha señalado con antelación, la normativa aplicable al juicio contencioso (tanto federal como local) por regla no prohíbe que desde la demanda se puedan exponer argumentos en contra del acto desconocido, por lo que al no estar prohibido ello, es posible plantear argumentos con cierta eficacia jurídica para invalidar el acto del cual se desconoce su contenido particular, pues se trata de una manifestación del derecho de defensa a efecto de poder impugnar una actuación que afecta al gobernado, a pesar de que no le fue debidamente notificada o sólo se conoce de su existencia mas no de su contenido.

64. Esta posibilidad de formular argumentos genéricos, especulativos y ad cautelam, es acorde con el derecho de debido proceso toda vez que permite la impugnación (aunque sea en forma abstracta) de un acto concreto, con lo cual el gobernado queda en plena posibilidad de defenderse como lo estime pertinente en contra del acto que le perjudica a pesar de no conocer su contenido.

65. Asimismo, al desarrollar la normativa aplicable al juicio contencioso administrativo, el legislador previó ciertas cargas procesales para la autoridad demandada, como lo es que cuando se afirma desconocer un acto –ya sea en forma absoluta, o bien, sólo en cuanto a su contenido–, al contestar la demanda, remita las constancias correspondientes a efecto de que, ante el supuesto desconocimiento por la parte actora, ésta quede en aptitud legal de imponerse de su contenido y, en su caso, amplíe la demanda de nulidad a efecto de exponer argumentos de invalidez encaminados a demostrar la ilegalidad de las razones y fundamentos que soportan el acto que dijo desconocer.

66. En efecto, ante el supuesto desconocimiento del acto (ya sea porque no se notificó o se hizo pero, en forma incorrecta), es necesario verificar lo relativo a la notificación y brindar al accionante del juicio toda la posibilidad jurídica y material de enderezar adecuadamente la correspondiente impugnación, lo que se satisface con la implementación de tal carga procesal para la autoridad demandada y cuyo incumplimiento (es decir, la falta de su exhibición con la contestación de la demanda) no admite prevención.(46)

67. Al respecto, al resolver la contradicción de tesis 188/2007, de la cual derivó la jurisprudencia 2a./J. 209/2007, de rubro: "JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN.",(47) esta Segunda Sala expresó:

"El contenido del artículo 209 bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación comentado, al imponer a la autoridad administrativa el deber de presentar tanto la constancia del acta administrativa de que se trate, como la de su notificación, para poder desvirtuar la negativa del contribuyente de que conoce el acta de referencia, sin establecer caso alguno de excepción (por lo cual tal deber se convierte en un requisito ineludible), evidencia la intención del legislador de otorgar al contribuyente protección ante posibles actos arbitrarios de la autoridad, a fin de que dentro de los procedimientos contenciosos administrativos, en los cuales el actor sostenga que desconoce el contenido del crédito que se le requiere, se respete su garantía de audiencia y, por ende los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, consagrados en el artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, evitando así que el contribuyente quedara sin defensa ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumenta no tener conocimiento.

"En efecto, la simple lectura del numeral analizado permite advertir que el legislador consideró necesario que durante el procedimiento contencioso administrativo, el actor ante su afirmación de que desconoce el contenido del crédito que se le pretende hacer efectivo, esté en condiciones de tener ante su vista la constancia administrativa que se le reclama, para que conozca así, de manera cierta y determinada, el monto de lo que se le exige y, por tanto, puede ejercer su derecho de audiencia, haciendo valer lo que a sus intereses convenga, todo ello en estricto apego a los principios constitucionales a que se ha hecho referencia.

"En este orden, es claro que la obligación de cuenta impuesta a la autoridad conlleva de manera implícita un derecho reglado a favor del contribuyente que niega conocer el crédito que se reclama, a fin de que la autoridad exhiba ambas constancias y el actor pueda conocer su contenido de manera indubitable, amplíe su demanda y haga valer lo que le convenga.

"Tal deber queda demostrado si se toma en consideración que esta Segunda Sala ya resolvió el punto relativo a la obligación del Magistrado instructor de que, al acordar sobre la admisión del escrito por el que se contesta la demanda de nulidad, otorgue a la actora, en todos los casos, el término de veinte días que establece el artículo 210 del Código Fiscal de la Federación para ampliarla, ya que de lo contrario, se le estaría dejando en estado de indefensión, al proscribir su derecho a controvertir aquellas cuestiones que le son desconocidas o que son introducidas por la demandada en su contestación; es decir, para que pueda combatir planteamientos nuevos o se esté en los supuestos del precepto en mención.

"En efecto, al fallar la contradicción de tesis 63/2001-SS, esta Segunda Sala emitió la siguiente tesis de jurisprudencia:

"‘DEMANDA DE NULIDAD. ES OBLIGACIÓN DE LA SALA FISCAL, AL ACORDAR SOBRE LA ADMISIÓN DEL ESCRITO POR EL QUE SE CONTESTA, OTORGAR AL DEMANDANTE EL TÉRMINO DE VEINTE DÍAS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 210 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA AMPLIARLA.’ (se transcribe)

"Asimismo, en estrecha relación con el punto antes definido, esta Segunda Sala, al resolver, por unanimidad de cinco votos, la contradicción de tesis 62/2006 en sesión de dos de junio de dos mil seis, llegó a la conclusión de que el actor puede ampliarla facultativamente su demanda dentro del plazo que prevé el artículo 207 del Código Fiscal de la Federación para el ejercicio de la acción y, excepcionalmente, después de contestada, en los supuestos previstos en el numeral 210 del propio ordenamiento, concretamente, en los casos en que, al contestar la demanda, el sujeto pasivo sustente circunstancias que el actor desconocía al presentar su demanda.

"Tales reflexiones fueron plasmadas en la siguiente tesis de jurisprudencia:

"‘DEMANDA DE NULIDAD FISCAL. EL ACTOR PUEDE AMPLIARLA FACULTATIVAMENTE DENTRO DEL PLAZO QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 207 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN Y, EXCEPCIONALMENTE, DESPUÉS DE CONTESTADA, EN LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN EL NUMERAL 210 DEL PROPIO ORDENAMIENTO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005).’ (se transcribe)

"En ese contexto, si como se ha visto, el actor tiene derecho a que se le otorgue un plazo para ampliar su demanda, después de que el demandado emita su contestación e introduzca aspectos que aquél desconocía; es claro que dicha posibilidad de ampliación de demanda se actualiza si desde la presentación de la demanda el actor afirma categóricamente que desconoce el contenido del crédito que se le requirió a través de la notificación, cuya constancia presenta el demandado; de aquí que deba sostenerse válidamente que ante la afirmación del desconocimiento de esa constancia, la parte demandada está obligada, en términos del artículo 209 Bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación a exhibir no sólo la constancia de notificación del requerimiento, sino el acta que contenga el crédito que se le requiere, pues de lo contrario se haría nugatorio su derecho de audiencia y de ampliación de su demanda, ya que no tendría los elementos necesarios para impugnar el contenido de un crédito que se le requirió."

68. Como puede apreciarse, en la ejecutoria transcrita se estimó que el legislador estableció una carga procesal para la autoridad en aras de salvaguardar el derecho de defensa del actor que manifiesta desconocer un acto, a efecto de que la parte demandada quede obligada a exhibir las constancias del acto cuyo conocimiento se niega por el accionante, quien podrá ampliar la litis del juicio a efecto de esgrimir argumentos en contra del acto desconocido.

69. En este sentido, conviene reiterar que si bien el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (aplicable a los juicios de nulidad en contra de actos de la autoridad administrativa federal) establece la ampliación de la demanda como un deber, lo cierto es que indudablemente se trata de un derecho del accionante –pues así lo ha reconocido esta Segunda Sala–,(48) quien queda en total libertad de decidir si amplía o no la demanda.

70. Así, cuando el actor del juicio manifiesta desconocer el acto impugnado y al contestar la demanda, la autoridad remite las constancias correspondientes tanto al acto como a su notificación y el Tribunal Contencioso otorga el plazo legal correspondiente para ampliar la demanda, queda a elección del actor del juicio el decidir si ejerce o no el derecho de ampliación de la demanda (pues tal supuesto no es un deber, sino un derecho del accionante), pero siempre en el entendido de que, en caso de no ejercer ese derecho, el actor asume las consecuencias jurídicas que deriven de lo decidido de su parte.

71. Ante ello es posible que, en ejercicio del derecho procesal de acción, el demandante de nulidad decida no ampliar la demanda al estimarlo innecesario toda vez que, en su opinión, los argumentos expuestos desde la demanda inicial en contra del acto cuyo contenido desconoce, pese a ser genéricos, especulativos y ad cautelam, son aptos para demostrar la invalidez pretendida. En este caso, la litis del juicio quedará limitada a lo expresado en la demanda inicial y la correspondiente contestación.

72. A su vez, en caso de que el accionante decida ampliar la demanda, podrá formular argumentos en contra de la notificación del acto –en caso de existir y haberse remitido las constancias correspondientes–, así como exponer conceptos de invalidez en contra del acto o resolución que, inicialmente, manifestó desconocer, pues con la contestación de la demanda y la vista dada en la instrucción del juicio, queda en posibilidad jurídica (mas no un deber) de exponer argumentos concretos y específicos en contra del acto impugnado para demostrar su ilegalidad e, incluso, ofrecer pruebas en contra de tal acto. Es decir, en este supuesto, la litis del juicio será una litis extendida compuesta de lo expresado en la demanda, la contestación, la ampliación y la contestación de la ampliación de demanda.

VII. 4. Principios de exhaustividad y congruencia

73. Derivado de lo previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al igual que todos los demás procedimientos jurisdiccionales, en el juicio contencioso administrativo existe una serie de principios que les resultan aplicables como la prontitud, la imparcialidad y la completitud. De este último principio derivan otros más, como los de exhaustividad y congruencia,(49) los cuales buscan que se resuelva sobre la pretensión del actor y sean analizados todos los argumentos expuestos por las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.

74. El alcance de esos principios se traduce en el deber de los tribunales de lo contencioso administrativo de que al resolver los asuntos que son puestos a su conocimiento, sea analizada en forma completa y total la demanda y su contestación, a efecto de dar una debida respuesta a todos los puntos litigiosos, al margen de que éstos resulten fundados o no; es decir, el tribunal contencioso invariablemente debe analizar todo lo expresado por el actor del juicio en la demanda inicial, frente a lo aducido por la autoridad al contestar la demanda, y a partir de los argumentos vertidos y pruebas ofrecidas, determinar lo que en derecho proceda.

75. Esta regla de estudio es igualmente aplicable al caso de que la litis del juicio contencioso se hubiera extendido por virtud del ejercicio del derecho para ampliar la demanda de nulidad en los casos en que así proceda; por ende, en ese hipotético caso, deberá analizarse lo expuesto en la demanda y su contestación, así como en la correspondiente ampliación de demanda y su respectiva contestación.

76. Al caso resulta aplicable, por las razones que la integran, la jurisprudencia 2a./J. 163/2016 (10a.), de título y subtítulo: "PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONFORME AL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 50 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, LA SALA DEL CONOCIMIENTO, AL EMITIR SU SENTENCIA, DEBE EXAMINAR TODOS LOS ARGUMENTOS DE LAS PARTES, CON LAS SALVEDADES CORRESPONDIENTES."(50)

77. De lo hasta ahora expresado se tienen las siguientes premisas:

• Las normas aplicables a los procedimientos contenciosos administrativos permiten impugnar actos que no fueron debidamente notificados o de los cuales sólo se conoce de su existencia más no su contenido.

• En la demanda de nulidad, el actor queda en posibilidad de expresar los conceptos de invalidez que estime pertinentes en contra del acto impugnado, incluso aunque desconozca su contenido.

• Si se desconoce el contenido de un acto impugnado en la vía contencioso administrativa, en principio los conceptos de invalidez expresados en su contra serán genéricos, especulativos y precautorios, pero no por ello pierden la eventual eficacia que puedan tener para invalidar el acto impugnado.

• La ampliación de la demanda de nulidad es un derecho del actor, quien queda en libertad de decidir si lo ejerce o no, pero en caso de no hacerlo, acepta las consecuencias jurídicas de tal decisión.

• Si la demanda no se amplía, la litis del juicio será limitada a lo expresado en la demanda inicial; en cambio, si se amplía la demanda, la litis del juicio será extendida y quedará compuesta por lo expresado en la demanda, la contestación de la demanda, la ampliación de la demanda y la respectiva contestación.

• Los principios de exhaustividad y congruencia en el juicio contencioso administrativo imponen el deber de que el tribunal correspondiente analice todos los planteamientos que componen la litis del asunto de que se trate.

78. Con base en lo anterior, esta Segunda Sala concluye que si en el escrito inicial de demanda, el actor del juicio formula conceptos de impugnación en contra del acto que manifestó desconocer, una vez que la autoridad demandada contesta la demanda y exhibe las constancias del acto supuestamente desconocido y se otorga vista al accionante para ampliar la demanda y éste decide no ampliar la demanda a efecto de extender la litis y formular argumentos concretos y adicionales en contra del acto supuestamente desconocido, en tal caso hipotético, el tribunal contencioso correspondiente invariablemente deberá analizar los argumentos vertidos desde el escrito inicial de demanda a efecto de determinar si resultan o no adecuados y suficientes los motivos de invalidez ahí expresados y, en su caso, resolver conforme proceda en derecho.

79. Esto porque al analizarse lo expresado en tal supuesto mediante la demanda inicial, se podrá verificar hasta qué grado esos argumentos que en principio eran genéricos, especulativos y ad cautelam, realmente no tienen fuerza suficiente para invalidar el acto impugnado, o bien, verificar si por sí mismos tienen plena eficacia para demostrar la ilegalidad del acto controvertido, lo cual es propio precisamente de un pronunciamiento que al efecto se realice mediante el estudio pormenorizado de esos planteamientos inicialmente propuestos.

80. La anterior conclusión obedece a que con tal proceder se atiende a lo previsto en el artículo 17 constitucional,(51) en la medida en que se evitan formalismos procesales innecesarios y se privilegia el estudio del fondo del asunto, ya que al no ser la ampliación de la demanda un deber sino un derecho, se sigue atendiendo a lo expresado por el actor desde el escrito inicial de demanda, para lo cual el tribunal contencioso respectivo deberá analizar pormenorizadamente si lo ahí expuesto es apto y suficiente por sí mismo para obtener la invalidez del acto controvertido (ya sea para efectos o en forma lisa y llana), pero siempre condicionado a la eficacia de aquellos argumentos, incluso aunque sean genéricos, especulativos y precautorios ante el desconocimiento de las razones concretas que soportar el acto impugnado.

81. Asimismo, la conclusión expresada reconoce a la ampliación de la demanda de nulidad como un derecho y no así como un deber en la medida en que no se impone al actor la carga procesal de ampliar la demanda, sino que se le deja en libertad de valorar la conveniencia de ejercer o no tal derecho, y si bien su ejercicio permite realizar una impugnación más adecuada y correcta para obtener la invalidez del acto por tratarse de una nueva oportunidad para esgrimir argumentos más concretos y aptos para evidenciar la ilegalidad del acto, en caso de no ejercerse, el propio actor acepta las eventuales consecuencias de su decisión, como sería que lo expresado en el escrito inicial de demanda pueda resultar insuficiente, inoperante o inadecuado para evidenciar los vicios atribuidos al acto cuestionado.

82. De igual manera, se satisfacen los principios de exhaustividad y congruencia que rigen en el juicio contencioso administrativo porque tal criterio obliga al tribunal contencioso correspondiente a analizar la litis del juicio a partir de la forma en que ésta se integró; es decir, si se trata de un juicio con litis limitada por no haberse ampliado la demanda, el tribunal sólo analizará tal controversia a partir de lo expresado en la demanda y su contestación, mientras que si la litis fue extendida, entonces invariablemente se agregará lo expuesto en la ampliación y la correspondiente contestación, pero siempre en el entendido de que al ser la ampliación de la demanda un derecho del accionante, éste asume las consecuencias generadas por el no ejercicio de ese derecho a las que se hizo alusión en el párrafo que antecede.

83. En este sentido, el analizar lo expresado en la demanda no es una cuestión potestativa para el tribunal contencioso; por el contrario, se trata de un deber derivado de los principios de exhaustividad y congruencia y, por tanto, al margen de que exista o no ampliación de la demanda, si el actor manifestó desconocer el contenido del acto impugnado pero tuvo la precaución de formular argumentos en su contra (aunque puedan ser genéricos, especulativos o ad cautelam), éstos deben ser analizados pues el estudio sobre su idoneidad para invalidar el acto impugnado es una cuestión que invariablemente implica un pronunciamiento al respecto.

VIII. Jurisprudencia que debe prevalecer

84. Una vez hecho el estudio correspondiente, se considera que, al ser existente la presente contradicción de tesis, con fundamento en los artículos 215, 216 y 218 de la Ley de Amparo, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el siguiente:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes llegaron a posturas contrarias al analizar casos en los cuales se impugnó en la sede contencioso administrativa un acto administrativo a través del cual se dijo conocer de la existencia de otro acto, mas no de las razones y fundamentos que lo sustentan, siendo que en la demanda inicial se expusieron argumentos en contra de ese otro acto, pues mientras un tribunal consideró incorrecto analizar los conceptos de impugnación vertidos desde la demanda inicial en contra de un acto respecto del cual se manifestó conocer su existencia pero no sus razones y fundamentos, pues ello sólo puede hacerse hasta cuando se conoce el contenido de ese acto, lo cual sucede cuando la autoridad demandada contesta la demanda y remite los documentos correspondientes a efecto de ampliar la demanda de nulidad; el otro Tribunal Colegiado concluyó que sí debían analizarse los conceptos de impugnación esgrimidos desde la demanda inicial de nulidad, pues de esa manera se cumple con el deber de analizar la totalidad de los argumentos expresados en el juicio.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que cuando en el juicio contencioso administrativo el actor manifiesta desconocer un acto (ya sea porque no se le notificó, se le notificó indebidamente o conoce su existencia pero no su contenido) y en la demanda se formulan conceptos de invalidez en su contra, y durante la secuela del juicio la parte demandada exhibe las constancias relativas y se otorga al actor la oportunidad de ampliar la demanda, sin que ejerza tal derecho, en la sentencia correspondiente, el respectivo tribunal deberá analizar los planteamientos expresados en la demanda inicial, al margen de que en principio pueden ser genéricos, especulativos y ad cautelam.

Justificación: La ampliación de la demanda es un derecho y no una obligación, por lo que queda a la decisión del actor del juicio valorar la conveniencia o no de su ejercicio, sin que sea una obligación o carga procesal ampliar la demanda de nulidad, pero en el entendido de que, en caso de no hacerlo, el accionante acepta las consecuencias procesales y jurídicas que puedan producirse como la inoperancia o insuficiencia de lo expresado en la demanda inicial. Además, al analizarse esos planteamientos se evitan formalismos procesales innecesarios y se privilegia el estudio del fondo del asunto, aunado a que se respetan los principios de exhaustividad y congruencia que rigen al juicio contencioso, ya que para los tribunales de lo contencioso no es potestativo el analizar o no determinados argumentos, sino que tienen el deber de estudiar en forma completa y total lo expresado por las partes durante el desarrollo del juicio, lo cual incluye lo manifestado desde la demanda inicial, aunque lo ahí expresado pueda resultar insuficiente o inoperante para evidenciar la ilegalidad del acto, pues ello será materia precisamente del análisis que al efecto se realice.

85. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala.

TERCERO.—P. la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de esta resolución y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P. (ponente) y presidenta Y.E.M..

Nota: Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 163/2016 (10a.) y 1a./J. 11/2014 (10a.) y aisladas 1a. CCXCI/2014 (10a.) y VII.1o.A.7 A (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 18 de noviembre de 2016 a las 10:29 horas, 28 de febrero de 2014 a las 11:02 horas, 8 de agosto de 2014 a las 8:05 horas y 14 de febrero de 2014 a las 11:05 horas, respectivamente.

________________

4. Por la Primera Sala Unitaria de ese tribunal, donde se radicó en auto de nueve de enero de dos mil veinte, en el expediente 0004/2020.

5. El treinta de octubre de dos mil veinte.

6. Visible en la página 536 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 9, agosto de 2014, Tomo I, Décima Época, con registro digital: 2007064.

7. Segunda Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con sede en Xalapa, Veracruz, expediente 1789/12-13-02-9.

8. Sentencia de ocho de abril de dos mil trece.

9. Registro digital: 2005604, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Décima Época, Materia administrativa, tesis VII.1o.A.7 A (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, febrero de 2014, Tomo III, página 2625.

10. De esa demanda conoció la Sala Regional Unitaria, Zona Sur, con residencia en Coatzacoalcos, Veracruz, en el juicio contencioso administrativo 53/2015.

11. Auto de primero de julio de dos mil quince.

12. Auto de dieciocho de agosto de dos mil quince.

13. Veintidós de octubre de dos mil quince.

14. Toca 294/2015.

15. De dieciocho de abril de dos mil dieciséis.

16. De veintisiete de octubre de dos mil dieciséis.

17. Juicio contencioso administrativo número 59/2015/II, del índice de la Sala Regional Unitaria, Zona Sur, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Veracruz de I. de la Lave, con residencia en Coatzacoalcos.

18. Toca 299/2015.

19. Veintisiete de octubre de dos mil dieciséis.

20. De fecha veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis.

21. Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con residencia en Xalapa, Veracruz, juicio contencioso administrativo 738/19-13-01-7.

22. De treinta de agosto de dos mil diecinueve.

23. Ello no obstante que en la foja 10 de ese fallo se exprese que se "declaró la invalidez de la resolución negativa ficta", pues de la consulta de la sentencia de nulidad correspondiente se sigue que el tercer resolutivo de tal sentencia dispone: "III. Se reconoce la validez de la resolución negativa ficta, por los fundamentos y motivos expuestos en el considerando quinto".

24. De dos de julio de dos mil veinte.

25. Registro digital: 2022251. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Décima Época. Materia administrativa. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 79, octubre de 2020, Tomo II, página 1667.

26. Tesis P./J. 72/2010, consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., página 7, agosto de 2010, con número de registro: 164120, cuyo texto establece: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

27. Artículo 293. La demanda, además de los requisitos previstos en los artículos 21, 22 y 24 de este código, deberá señalar lo siguiente:

(Reformada, G.O. 13 de agosto de 2013)

"I. ...

(Reformada, G.O. 19 de diciembre de 2017)

"VI. Los conceptos de impugnación y las pretensiones que se deducen. En caso de que el acto impugnado se trate de una resolución negativa ficta, la demanda podrá presentarse sin expresión de conceptos de impugnación, los que deberán formularse en la ampliación de demanda."

"Artículo 298. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los diez días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los siguientes casos:

"I. Cuando se impugne una negativa ficta."

28. "Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los diez días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

I. Cuando se impugne una negativa ficta ...

29. "NEGATIVA FICTA Y NEGATIVA EXPRESA EN MATERIA FISCAL, RECAÍDAS A LA MISMA PETICIÓN. SON RESOLUCIONES DIVERSAS CON EXISTENCIA PROPIA E INDEPENDIENTE PARA EFECTOS DEL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE NULIDAD.". Registro digital: 200767. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Tesis: 2a./J. 26/95. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, julio de 1995, página 77.

30. "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. TRATÁNDOSE DE LA RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA, EN LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA, CON BASE EN EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA, PUEDEN INTRODUCIRSE ARGUMENTOS NOVEDOSOS PARA CUESTIONAR LAS VIOLACIONES COMETIDAS DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO O RECURSO DEL CUAL DERIVE LA RESOLUCIÓN DE MÉRITO, SIN QUE LA OMISIÓN DE IMPUGNAR AQUÉLLAS EN LA DEMANDA HAGA PRECLUIR SU DERECHO PARA HACERLO.". Registro digital: 166925. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Tesis 2a./J. 87/2009. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, página 403.

31. "DEMANDA DE NULIDAD. SU AMPLIACIÓN CONSTITUYE UN DERECHO PARA EL ACTOR Y UNA OBLIGACIÓN PARA LA SALA FISCAL DE RESPETAR EL PLAZO DE 20 DÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA HACERLO.". Registro digital: 167269. Novena Época. Materia administrativa. Tesis 2a./J. 71/2009. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2009, página 139, tipo: jurisprudencia.

32. Registro digital: 195396. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Tesis 2a./J. 75/98. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., octubre de 1998, página 502.

33. Registro digital: 179849. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Tesis 2a./J. 187/2004. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de 2004, página 423.

34. Registro digital: 169934. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Tesis 2a./J. 60/2008. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, abril de 2008, página 501.

35. Registro digital: 172183. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Tesis 2a./J. 101/2007. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, junio de 2007, página 286.

36. "Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

"En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente."

37. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

(Reformada, D.O.F. 8 de octubre de 1974)

"I.

"...

"XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.

"El tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.

"Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

"El tribunal funcionará en Pleno o en Salas Regionales.

"La Sala Superior del Tribunal se compondrá de dieciséis Magistrados y actuará en Pleno o en Secciones, de las cuales a una corresponderá la resolución de los procedimientos a que se refiere el párrafo tercero de la presente fracción.

"Los Magistrados de la Sala Superior serán designados por el presidente de la República y ratificados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo quince años improrrogables.

"Los Magistrados de Sala Regional serán designados por el presidente de la República y ratificados por mayoría de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo diez años pudiendo ser considerados para nuevos nombramientos.

"Los Magistrados sólo podrán ser removidos de sus cargos por las causas graves que señale la ley."

38. "Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

(Reformado [N. de E. este párrafo], D.O.F. 20 de diciembre de 2019)

"I. ...

(Reformada, D.O.F. 27 de mayo de 2015)

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Los tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Estatal o Municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales."

39. Como lo prevé el artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo al disponer:

"Artículo 42. Las resoluciones y actos administrativos se presumirán legales. Sin embargo, las autoridades deberán probar los hechos que los motiven cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho."

40. "DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO.". Registro digital: 2005716. Instancia: Primera Sala. Décima Época. Materias constitucional y común. Tesis 1a./J. 11/2014 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, página 396.

41. "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.". Registro digital: 200234. Instancia: Pleno. Novena Época. Materias constitucional y común. Tesis P./J. 47/95. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, diciembre de 1995, página 133.

42. Como lo prevé a nivel federal, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

"Artículo 14. La demanda deberá indicar:

"(Reformada, D.O.F. 13 de junio de 2016)

"I. El nombre del demandante, domicilio fiscal, así como domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la jurisdicción de la Sala Regional competente, y su dirección de correo electrónico.

"Cuando se presente alguno de los supuestos a que se refiere el capítulo XI, del título II, de esta Ley, el juicio será tramitado por el Magistrado instructor en la vía sumaria.

"II. La resolución que se impugna. En el caso de que se controvierta un decreto, acuerdo, acto o resolución de carácter general, precisará la fecha de su publicación.

"III. La autoridad o autoridades demandadas o el nombre y domicilio del particular demandado cuando el juicio sea promovido por la autoridad administrativa.

"IV. Los hechos que den motivo a la demanda.

"V. Las pruebas que ofrezca.

"En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos.

"En caso de que ofrezca pruebas documentales, podrá ofrecer también el expediente administrativo en que se haya dictado la resolución impugnada.

"Se entiende por expediente administrativo el que contenga toda la información relacionada con el procedimiento que dio lugar a la resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del procedimiento, los actos administrativos posteriores y a la resolución impugnada. La remisión del expediente administrativo no incluirá las documentales privadas del actor, salvo que las especifique como ofrecidas. El expediente administrativo será remitido en un solo ejemplar por la autoridad, el cual estará en la Sala correspondiente a disposición de las partes que pretendan consultarlo.

"VI. Los conceptos de impugnación. ..."

43. Como lo reconoce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

44. Como lo establece el artículo 16, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

45. Registro digital: 2004255. Instancia: Segunda Sala. Décima Época. Materia administrativa. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, L.X., agosto de 2013, Tomo 2, página 930.

46. "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, NO ADMITE REQUERIMIENTO A LA AUTORIDAD.". (Registro digital: 161281. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Tesis 2a./J. 117/2011, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 317).

47. Registro digital: 170712. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 203.

48. Jurisprudencia 2a./J. 71/2009, de rubro: "DEMANDA DE NULIDAD. SU AMPLIACIÓN CONSTITUYE UN DERECHO PARA EL ACTOR Y UNA OBLIGACIÓN PARA LA SALA FISCAL DE RESPETAR EL PLAZO DE 20 DÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA HACERLO.", previamente citada.

49. Previstos en el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

50. Registro digital: 2013081. Instancia: Segunda Sala. Décima Época. Materia administrativa. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 36, noviembre de 2016, Tomo II, página 1482.

51. "Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

[N. De E. en relación con la entrada en vigor del presente párrafo, véase segundo transitorio del decreto que modifica la Constitución.]

(Adicionado, D.O.F. 15 de septiembre de 2017)

"Siempre que no se afecte la igualdad entre las partes, el debido proceso u otros derechos en los juicios o procedimientos seguidos en forma de juicio, las autoridades deberán privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales. ..."

Esta sentencia se publicó el viernes 12 de noviembre de 2021 a las 10:23 horas en el Semanario Judicial de la Federación.