Ejecutoria num. 106/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 106/2020. PODER EJECUTIVO FEDERAL. 10 DE MARZO DE 2021. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.A.M.R.F.. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIO: F.S.P..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión virtual correspondiente al día diez de marzo de dos mil veintiuno emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la presente controversia constitucional 106/2020 promovida por el Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su consejero jurídico, en la que demandó del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California la invalidez del “Decreto del Ejecutivo Cancelación de la Caseta de Playas de Tijuana Correspondiente a la Autopista Escénica Tijuana-Ensenada”, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el siete de julio de dos mil veinte, así como los efectos y consecuencias jurídicas que deriven de su aplicación.(1)

I. ANTECEDENTES

1. De las constancias de autos se advierten como antecedentes del caso los siguientes:

2. El siete de julio de dos mil veinte se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el Decreto del Ejecutivo de Cancelación de la Caseta de Playas de Tijuana correspondiente a la autopista escénica Tijuana-Ensenada, que en la parte conducente establecía lo que a continuación se transcribe:

“ARTÍCULO PRIMERO. Quienes transiten el tramo de Playas de Tijuana a la caseta de Rosarito de la autopista escénica o carretera federal 1D dejarán de pagar el peaje respectivo, a partir de la entrada en vigor de este decreto.

ARTÍCULO SEGUNDO. Se instruye a la Secretaría de Infraestructura, Desarrollo Urbano y Reordenación Territorial a fin de que a la entrada en vigor del presente decreto inicie los contactos correspondientes ante el organismo público descentralizado del Gobierno Federal, denominado Caminos y P. Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal con el propósito de que se entregue al Gobierno del Estado el tramo carretero mencionado para su operación y mantenimiento.

ARTÍCULO TERCERO. Se instruye a la Secretaría General de Gobierno, para que a la entrada en vigor del presente decreto, se solicite el apoyo de la Fiscalía General del Estado, a través de la Guardia Estatal o de los instrumentos que considere precisos, así como de la policía municipal de Tijuana para mantener la paz y la seguridad en este sitio”.

3. Conceptos de invalidez. En su primer concepto de invalidez manifestó que la cancelación de la caseta viola el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, que consagra la facultad a favor del Congreso de la Unión para dictar leyes sobre vías generales de comunicación. Ello porque el decreto cancela la caseta y ordena que el tramo carretero se le entregue al Gobierno del Estado, no obstante que dicho tramo carretero es de jurisdicción federal.

4. Al interpretar sistemáticamente los artículos 27 y 28 de la Constitución Federal se obtiene que las vías generales de comunicación son bienes propiedad originaria de la Nación, o sea, bienes de dominio de la Federación que prestan un servicio público.

5. Además, el artículo 73, fracción XVII de la Constitución expresamente prevé como facultad del Congreso de la Unión dictar leyes sobre vías generales de comunicación, entonces estas son de la competencia federal y no local, lo cual deriva de la importancia para la Federación en cuestiones de comercio, seguridad pública y relaciones a nivel nacional e internacional. Con el Decreto impugnado se trastocó el ámbito de competencias que la Constitución le confiere expresamente a la Federación.

6. Asimismo, la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, en su artículo 2º señala que debe entenderse por caminos o carreteras, los que entronquen con algún camino del país extranjero y, los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación, como es el caso; otorgándole la naturaleza jurídica de vías generales de comunicación, de acuerdo con su fracción XVI. Además, el artículo 3 de la ley en cita establece que son parte de las vías generales de comunicación los terrenos necesarios para el derecho de vía, las obras, construcciones y demás bienes y accesorios que integran las mismas, como lo es el tramo de Playas de Tijuana a la caseta de Rosarito. También, el artículo 5º de la ley referida determina que es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes, así como el tránsito y los servicios de autotransporte federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares.

7. Conforme a las facultades que le otorgó la Constitución Federal, el Congreso de la Unión expidió la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley de Caminos, P. y Autotransportes Federal para determinar, entre otras cuestiones, qué caminos forman parte de la red de comunicación federal y regular su construcción, mantenimiento, explotación y vigilancia.

8. En el segundo concepto de invalidez el Poder actor argumenta que el Decreto impugnado conculca el artículo 73, fracción XVII, constitucional, que consagra la facultad a favor del Congreso de la Unión para dictar leyes sobre vías generales de comunicación.

9. El tramo carretero a que se refiere el Decreto impugnado constituye una vía general de comunicación, cuya facultad regulatoria corresponde exclusivamente a la Federación. La Ley General de Bienes Nacionales, en sus artículos 3, 6 y 7, determina que son bienes nacionales de uso común las carreteras que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia y que están sujetos al régimen de dominio público de la Federación.

10. Agrega que la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, en su artículo 2, fracción I, incisos a) y c), señala que debe entenderse por caminos o carreteras los que entronquen con algún camino de país extranjero (como es el caso), otorgándole la naturaleza jurídica de vías generales de comunicación, de acuerdo con la fracción XVI del precepto aludido.

11. Además, se tiene que de conformidad con los artículos 2, 3 y 7 de la ley referida, el uso y aprovechamiento de las vías generales de comunicación corresponde originalmente a la Nación, por conducto del Ejecutivo Federal, por lo que a este último le corresponde en exclusiva su total administración pudiendo otorgar a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes concesiones para construir, mantener, conservar y explotar las vías generales de comunicación. Consideró aplicable la tesis P. XXI/2005, de rubro: “VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. LOS CAMINOS, CARRETERAS Y PUENTES QUE COMUNICAN A DOS O MÁS ESTADOS, O ENTRONCAN CON ALGÚN CAMINO DE PAÍS EXTRANJERO, SON BIENES DE USO COMÚN PROPIEDAD ORIGINARIA DE LA NACIÓN Y, EN CONSECUENCIA, ESTÁN SUJETOS A LA JURISDICCIÓN FEDERAL”.

12. De lo anterior, concluye, que el decreto impugnado trastoca el ámbito de competencias que la Constitución ha conferido expresamente a la Federación, toda vez que dicho tramo carretero es una vía general de comunicación cuya regulación corresponde exclusivamente a la Federación, de conformidad con los artículos 73, 40, 41, 116 y 124 de la Constitución Federal.

13. En el tercer concepto de invalidez el Poder actor manifiesta que el decreto impugnado viola los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, toda vez que fue expedido por autoridad carente de competencia para tal efecto, pues como se expuso en el primer y segundo conceptos de invalidez, conforme a los artículos 73 y 124 de la Constitución Federal, dictar leyes sobre vías generales de comunicación es una facultad privativa de la Federación.

14. Los artículos constitucionales que el Poder actor señala que fueron violados son los artículos 14, 16, 27 y 73, fracción XVII, de la Constitución Federal.

II. TRÁMITE

15. Admisión y trámite. El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el número 106/2020 y lo turnó al M.J.L.G.A.C. para que fungiera como instructor.

16. El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo por presentado al Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo Federal como representante del Presidente de la República; como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, a quien emplazó para que formulara su contestación; solo tuvo como tercero interesado al Congreso de la Unión; y, dio vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

17. Contestación del Poder Ejecutivo Local. El Poder Ejecutivo local, por conducto del S. General de Gobierno del Estado de Baja California, en su contestación señaló, en síntesis, que la controversia constitucional es improcedente en virtud de que han cesado los efectos de las normas generales impugnadas, en virtud de que el decreto número 39 impugnado, fue revocado por el decreto número 45 publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta de julio de dos mil veinte, por lo que han cesado los efectos del cuerpo normativo que la parte demandante tilda de inconstitucional. Sin que sea aplicable la jurisprudencia 52/97 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de rubro: “LEYES AUTOAPLICATIVAS. CUANDO ESTABLECEN HIPÓTESIS NORMATIVAS DE NATURALEZA POSITIVA SU DEROGACIÓN NO IMPLICA, GENERALMENTE, LA CESACIÓN DE SUS EFECTOS”, pues tal criterio se sostuvo en relación con el juicio de amparo por lo que no rige para la controversia constitucional.

18. Manifestaciones de la Cámara de Senadores. La Cámara de Senadores aduce los argumentos siguientes:

a) Resulta fundado el argumento de que el decreto impugnado trastocó el ámbito de competencias que la Constitución Federal le confirió al Congreso General en el artículo 73, fracción XVII, para dictar leyes sobre vías generales de comunicación. Conforme a la distribución de competencias que regula la Constitución Federal, cada nivel de gobierno es autónomo en su ejercicio, de tal suerte que los Estados no deben interferir en el quehacer gubernamental de la Federación y viceversa, salvo en los casos que expresamente se permita, pues de lo contrario se estaría ante una invasión de competencias. El artículo 73, fracción XVII de la Constitución Federal establece como una facultad reservada exclusivamente a la Federación el dictar leyes sobre vías generales de comunicación. Al respecto, el Congreso de la Unión expidió la Ley de Vías Generales de Comunicación así como la Ley de Caminos, P. y Autotransportes Federal, para determinar, entre otras cuestiones, qué caminos forman parte de la red de comunicación federal y regular su construcción, mantenimiento, explotación y vigilancia.

b) Resulta fundado el argumento de que el tramo carretero a que hace referencia el Decreto impugnado es una vía general de comunicación cuya regulación corresponde exclusivamente a la Federación. En efecto, el artículo 73, fracción XVII de la Constitución Federal establece que es facultad reservada exclusivamente a la Federación el dictar leyes sobre vías generales de comunicación, por lo que el Poder Ejecutivo local no puede regular en esta materia. El tramo a que se refiere el Decreto impugnado constituye una vía general de comunicación, cuya facultad regulatoria corresponde exclusivamente a la Federación. Ello porque la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal señala en su artículo 2 que debe entenderse por caminos o carreteras los que entronquen con algún camino de país extranjero, como es el caso; otorgándole la naturaleza jurídica de vías generales de comunicación. Además, el uso y aprovechamiento de las vías generales de comunicación corresponde originalmente a la Nación, por conducto del Ejecutivo Federal, por lo que a este último le corresponde en exclusiva su total administración pudiendo otorgar a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes concesiones para construir, mantener, conservar y explotar vías generales de comunicación.

c) Resulta fundado el argumento de que el Decreto impugnado transgrede los principios de legalidad y seguridad jurídica, en virtud de que carece de una debida fundamentación, pues fue expedido por autoridad carente de competencia para tal efecto. Ello porque el Gobernador se extralimitó en sus facultades e invadió el campo competencial reservado a la Federación para dictar leyes sobre vías generales de comunicación. Por lo que debe declararse inválido en su totalidad, así como sus efectos y consecuencias jurídicas que deriven de su aplicación. La expedición del decreto transgrede los artículos 73, fracción XVII y 124 constitucionales, conforme a los cuales dictar leyes sobre vías generales de comunicación es una facultad privativa de la Federación. En ese tenor, si ninguno de los poderes del Estado de Baja California pueden dictar leyes sobre vías generales de comunicación, al ser un rubro que constitucionalmente está reservado para la Federación, es que deviene lógico que el Decreto impugnado, que regula tal materia, resulta violatorio de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

19. Manifestaciones de la Cámara de Diputados. La Cámara de Diputados, por conducto de la Presidenta de su Mesa Directiva, manifestó lo siguiente:

a) La controversia constitucional es improcedente porque han cesado los efectos del decreto impugnado.

b) Es fundado el concepto de invalidez relativo a que el Decreto impugnado resulta violatorio del ámbito competencial del Congreso de la Unión al pretender regular una vía general de comunicación como lo es el tramo carretero ahí aludido. Conforme al artículo 73 constitucional corresponde al Congreso de la Unión de manera exclusiva la facultad de dictar leyes sobre vías generales de comunicación, como lo es el tramo carretero de la autopista Escénica Tijuana-Ensenada. En consecuencia se deberá declarar la invalidez del Decreto impugnado.

c) Es fundado el concepto de invalidez relativo a que el Decreto impugnado carece de la debida fundamentación y motivación, toda vez que el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California no posee facultades en materia de vías generales de comunicación. El Decreto impugnado utilizó como sustento normativo el artículo 49 de la Constitución local y el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, mientras que las consideraciones que lo sustentaron fueron que la autopista de mérito se ha convertido en un detonador de la actividad económica, que el concesionario ya recuperó la inversión, y que la caseta de cobro ha sido parte de la agenda política del Gobernador del Estado, y que las autoridades federales han tenido falta de sensibilidad y falta de voluntad o convicción de resolver este problema. Por lo que es claro que el Decreto impugnado no satisfizo las exigencias de fundamentación y motivación.

20. Opinión de la Fiscalía General de la República. Este servidor público no rindió opinión a pesar de estar debidamente notificado.

21. Audiencia. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(2) se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por formulados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

22. Radicación en la Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

III. COMPETENCIA

23. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los Puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

IV. PRECISIÓN DEL ACTO IMPUGNADO

24. De conformidad con los artículos 39 y 41, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia,(3) procede ahora precisar los actos impugnados que serán motivo de análisis en la presente controversia constitucional.

25. De la lectura integral de la demanda y sus anexos, esta Primera Sala advierte que el acto impugnado en la presente controversia constitucional lo conforma el Decreto del Ejecutivo de Cancelación de la Caseta de Playas de Tijuana Correspondiente a la Autopista Escénica Tijuana-Ensenada, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el siete de julio de dos mil veinte.

V. SOBRESEIMIENTO

27. El alcance de las disposiciones legales citadas, en cuanto a la cesación de efectos se refiere, ha sido interpretada por el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 54/2001, cuyo rubro es: “CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIA DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS”.(4)

28. Del criterio señalado se desprende que tratándose de la controversia constitucional se actualiza la hipótesis prevista en la fracción V, del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su Ley Reglamentaria.

29. En el caso, la materia de impugnación lo fue el decreto mediante el cual el Gobernador del Estado de Baja California determinó que se cancelaría la caseta del tramo de Playas de Tijuana correspondiente a la autopista escénica Tijuana-Ensenada.

30. Es decir, la controversia constitucional fue promovida para combatir, precisamente, la posible afectación que resentiría el Poder Ejecutivo Federal con la determinación de cancelar la caseta de mérito, en virtud de que considera que es una materia cuya regulación es exclusiva de la Federación, de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Federal, y en ese sentido, el Congreso de la Unión, por medio de las leyes que ha expedido, concedió al Ejecutivo Federal regular su construcción, mantenimiento, explotación y vigilancia.

31. Ahora bien, esta Primera Sala advierte que el Gobernador del Estado de Baja California emitió el diverso Decreto “Revocación del Decreto de Cancelación de la Caseta de Playas de Tijuana Correspondiente a la Autopista Escénica Tijuana-Ensenada”, en el que se establece:(5)

“ARTÍCULO PRIMERO. Se REVOCA en todos sus términos, el Decreto de Cancelación de la caseta de Playas de Tijuana correspondiente a la autopista escénica Tijuana-Ensenada, publicado en el Periódico Oficial del Estado en fecha 07 de Julio de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. Se instruye a todos los S.s de Ramo del Gobierno del Estado de Baja California, para que en el ámbito de su respectiva competencia y en coordinación con el Titular del Ejecutivo del Estado, realicen todas las gestiones, trámites y negociaciones pertinentes ante las diversas autoridades correspondientes hasta lograr la reubicación de forma definitiva de la caseta de cobro ubicada en Playas de Tijuana de la autopista escénica Tijuana-Ensenada, debiendo considerar el tema como un asunto prioritario y urgente de la presente administración estatal”.

32. Además, este último Decreto surtió efectos a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado, siendo publicado el treinta de julio de dos mil veinte; ello de conformidad con su artículo primero transitorio.(6)

33. En ese contexto, se desprende que el acto impugnado ha desaparecido. La potencial afectación que adujo resentir el Poder Ejecutivo Federal ha dejado de existir. En efecto, el Decreto que determinó la cancelación de la caseta de mérito, ha quedado sin efectos en razón de que, posteriormente, el propio Gobernador del Estado emitió un nuevo Decreto en el que revocó en todos sus términos el Decreto de cancelación de la caseta.

34. En estas condiciones, al haber cesado en sus efectos el acto impugnado, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 19, fracción V, del propio ordenamiento.

35. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

R E S U E L V E

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N. por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la Ministra Norma Lucía P.H., M.J.L.G.A.C.(., J.M.P.R., A.G.O.M. y M.P.A.M.R.F..

Firma la Ministra Presidenta de la Primera Sala, el Ministro Ponente y el S. de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA ANA MARGARITA RÍOS FARJAT

PONENTE

MINISTRO J.L.G.A.C.

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. R.M.P.

________________

1. El escrito de demanda de controversia constitucional fue presentado, vía electrónica, el catorce de julio de dos mil veinte, ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

2. La audiencia se celebró el catorce de enero de dos mil veintiuno.

3. “Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; [...]”.

4. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII. Abril de 2001. Página 882.

5. Consultable en la página en línea oficial del Periódico Oficial del Estado de Baja California: https://wsextbc.ebajacalifornia.gob.mx/CdnBc/api/Imagenes/ObtenerImagenDeSistema?sistemaSolicitante=PeriodicoOficial/2020/Julio&nombreArchivo=Periodico-45-CXXVII-2020730-N%C3%9AMERO%20ESPECIAL.pdf&descargar=false

6. Se cita en apoyo de dicho argumento, por analogía, la tesis 1a. XLVIII/2006, de esta Primera Sala, de la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, marzo de 2006, página 1412, de rubro y texto: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva”.