Ejecutoria de Corte Suprema de Justícia, Pleno, 24-06-2022

Sentencia

Citas 48

Citado por

Mapa de Precedentes

Juez	José Ramón Cossío Díaz,Alberto Pérez Dayán,Juan N. Silva Meza,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Ana Margarita Ríos Farjat,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Javier Laynez Potisek,Jorge Mario Pardo Rebolledo,José Fernando Franco González Salas,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Luis María Aguilar Morales,Norma Lucía Piña Hernández,Yasmín Esquivel Mossa
Fecha de publicación	24 Junio 2022
Emisor	Pleno
Localizador	Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 14, Junio de 2022, Tomo I,462

I. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA CUANDO CONSIDERE QUE UNA NORMA GENERAL VIOLA DERECHOS HUMANOS.

II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA PRESIDENTA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS TIENE LA REPRESENTACIÓN LEGAL PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DE ÉSTA.

III. DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. SUS ALCANCES.

IV. DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. SE INTERPRETA Y CONFIGURA A PARTIR DE LOS PRINCIPIOS DE IGUALDAD ANTE LA LEY Y DE IGUALDAD EN LA LEY.

V. DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. SE CONFIGURA POR UNA DIMENSIÓN FORMAL O DE DERECHO Y OTRA SUSTANTIVA O DE HECHO.

VI. DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. DIFERENCIAS ENTRE DISTINCIÓN Y DISCRIMINACIÓN.

VII. DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. ESCRUTINIO ORDINARIO QUE REVELA UNA DISTINCIÓN ENTRE LAS PERSONAS QUE HAN SIDO SENTENCIADAS CON PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD Y AQUELLAS PERSONAS QUE NO, PARA SER ACREDITADAS COMO TESTIGOS SOCIALES, EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

VIII. ACCESO A CARGOS PÚBLICOS. EL REQUISITO DE NO HABER SIDO SENTENCIADO CON PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD PARA SER ACREDITADO COMO TESTIGO SOCIAL EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA, RESULTA DISCRIMINATORIO, AL INTRODUCIR UNA EXIGENCIA DE ORDEN MORAL NO INHERENTE AL TRABAJO POR DESEMPEÑAR [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

IX. ACCESO A CARGOS PÚBLICOS. EL REQUISITO DE NO HABER SIDO SENTENCIADO CON PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD PARA SER ACREDITADO COMO TESTIGO SOCIAL EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA, RESULTA CONTRARIO AL DERECHO PENAL DEL ACTO [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

X. ACCESO A CARGOS PÚBLICOS. EL REQUISITO DE NO HABER SIDO SENTENCIADO CON PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD PARA SER ACREDITADO COMO TESTIGO SOCIAL EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA, CONTIENE UNA DOBLE SANCIÓN, LA CONDENA MISMA Y LAS REPERCUSIONES SOCIALES QUE IMPIDEN QUE LAS PERSONAS PUEDAN EJERCER SUS DERECHOS EN CONDICIONES DE IGUALDAD [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

XI. ACCESO A CARGOS PÚBLICOS. EL REQUISITO DE NO HABER SIDO SENTENCIADO CON PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD, PARA SER ACREDITADO COMO TESTIGO SOCIAL, EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA, VIOLA EL DERECHO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

XII. DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. ESCRUTINIO ORDINARIO QUE REVELA UNA DISTINCIÓN ENTRE LAS PERSONAS QUE HAN SIDO SANCIONADAS COMO SERVIDORES PÚBLICOS YA SEA FEDERAL, ESTATAL O MUNICIPAL Y AQUELLAS PERSONAS QUE NO, PARA SER ACREDITADAS COMO TESTIGOS SOCIALES, EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO E), EN SU PORCIÓN NORMATIVA "NO HABER SIDO SANCIONADO COMO SERVIDOR PÚBLICO YA SEA FEDERAL, ESTATAL, MUNICIPAL", DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISO E), EN SU PORCIÓN NORMATIVA "NO HABER SIDO SANCIONADO COMO SERVIDOR PÚBLICO YA SEA FEDERAL, ESTATAL, MUNICIPAL", DE LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

XIII. ACCESO A CARGOS PÚBLICOS. EL REQUISITO DE NO HABER SIDO SANCIONADO COMO SERVIDOR PÚBLICO YA SEA FEDERAL, ESTATAL O MUNICIPAL, PARA SER ACREDITADO COMO TESTIGO SOCIAL, EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA, VIOLA LA PROHIBICIÓN ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, TODA VEZ QUE UNA SANCIÓN TEMPORAL ADQUIERE UNA CONSECUENCIA DE CARÁCTER PERMANENTE [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO E), EN SU PORCIÓN NORMATIVA "NO HABER SIDO SANCIONADO COMO SERVIDOR PÚBLICO YA SEA FEDERAL, ESTATAL, MUNICIPAL", DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISO E), EN SU PORCIÓN NORMATIVA "NO HABER SIDO SANCIONADO COMO SERVIDOR PÚBLICO YA SEA FEDERAL, ESTATAL, MUNICIPAL", DE LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

XIV. ACCESO A CARGOS PÚBLICOS. EL REQUISITO DE NO HABER SIDO SANCIONADO POR AUTORIDAD COMPETENTE EN EL EXTRANJERO, PARA SER ACREDITADO COMO TESTIGO SOCIAL, EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA QUE REQUIERAN DICHA PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO DE PUEBLA, VIOLA EL DERECHO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN [INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISO E), EN SU PORCIÓN NORMATIVA "O POR AUTORIDAD COMPETENTE EN EL EXTRANJERO", DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA].

XV. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SENTENCIA DE INVALIDEZ QUE SURTE EFECTOS CON MOTIVO DE LA NOTIFICACIÓN DE SUS PUNTOS RESOLUTIVOS [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 16 BIS, FRACCIÓN III, INCISOS C) Y E), DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL, Y 42 BIS, FRACCIÓN III, INCISOS C) Y E), DE LA LEY DE OBRA PÚBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LA MISMA, AMBOS DEL ESTADO DE PUEBLA].

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 31 DE AGOSTO DE 2021. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: G.P.L.A..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno.

VISTOS; para resolver la acción de inconstitucionalidad 115/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Presentación de la acción. Mediante escrito presentado(1) el veintiuno de febrero de dos mil veinte, M.d.R.P.I., presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y actos siguientes:

2. 1.1. Poderes demandados:

Ver autoridad emisora

Ver autoridad promulgadora

3. Normas impugnadas:

Ver tabla

4. SEGUNDO.—Artículos constitucionales e instrumentos internacionales que se estiman violados. La Comisión promovente señaló que los artículos cuya invalidez demanda, resultan violatorios de las siguientes disposiciones de orden constitucional y convencional:

Ver disposiciones

5. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos refirió como derechos fundamentales vulnerados, los que a continuación se indican:

Ver derechos vulnerados

6. TERCERO.—Conceptos de invalidez. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló, como conceptos de invalidez, los argumentos que enseguida se sintetizan:

Ver síntesis

• La Comisión accionante estima que los artículos impugnados que establecen como requisito para ser testigo social en las licitaciones públicas que se lleven a cabo en el Estado de Puebla, no haber sido sentenciado con pena privativa de la libertad ni sancionado como servidor público, transgreden los derechos de igualdad y no discriminación.

• Señala que las personas que fueron sentenciadas con pena privativa de su libertad, así como quienes han sido sancionados como servidores públicos, una vez cumplidas dichas sanciones, deben quedar en la posibilidad de participar en la selección de testigos sociales en igualdad de circunstancias.

• Menciona que el contenido de las normas resulta discriminatorio en tanto otorga un trato injustificadamente diferenciado para las personas que aspiran a ser seleccionadas como testigos sociales en los procesos de licitación pública cuyo monto rebase el equivalente a ciento veinte mil Unidades de Medida y Actualización vigente o en los casos en los que determine la Secretaría de la Función Pública de la entidad.

A.M. constitucional aplicable

1. Derecho a la igualdad y no discriminación

• La Comisión Nacional accionante, en este apartado, desarrolla el contenido y alcance del derecho humano a la igualdad y la prohibición de discriminación.

B. Inconstitucionalidad de las normas impugnadas

1. Requisito de no haber sido "condenado por delito doloso"

• Aduce que la norma que ahora se impugna, limita de forma genérica a las personas sentenciadas por cualquier delito que amerite pena privativa de la libertad, sin considerar si los delitos de que se trata se relacionan con las funciones a desempeñar en los cargos en cuestión.

• Menciona que conviene tomar en consideración que en la Codificación Penal del Estado de Puebla existe una gran cantidad de delitos cuya sanción consiste en pena privativa de la libertad.

• Aduce que, en términos de la norma, la persona que haya sido sentenciada por, prácticamente cualquier delito, queda impedida para aspirar a ser testigo social en los procesos referidos.

• Hace referencia a las funciones que desempeñan los testigos sociales, de conformidad con el artículo 16 Bis.

• Indica que lo anterior reafirma el punto consistente en que la norma excluye de forma injustificada a un sector de la población, pues aun cuando el delito por el que han sido sancionadas las personas, no se encuentre vinculado o relacionado estrechamente con las funciones que se desempeñarán en el cargo, le quedará vedado de manera absoluta la posibilidad de ser seleccionado.

• Hace énfasis en el punto consistente en que, si bien las normas controvertidas de alguna forma pretenden acotar el requisito, al prever que las personas que pretendan ser acreditadas como testigos sociales no deben haber sido sentenciadas con pena privativa de la libertad, lo cierto es que la disposición termina por excluir a todas las personas que se encuentren en esos supuestos.

• Menciona que resulta inconcuso que las normas otorgan un trato diferenciado para ser seleccionados a las personas a quienes les haya sido impuesta una sanción privativa de la libertad, aun cuando ya hubieren compurgado la misma, otorgándoles un trato inferior respecto a las demás personas que no hayan recibido una condena similar.

• Considera que el hecho de que una persona haya sido sancionada con la privación de su libertad, forma parte de la vida privada de una persona en el pasado y su proyección social; por tanto, no es constitucionalmente válido que por esa razón se excluya a las personas de participar activamente en los asuntos que le atañen a su comunidad.

• Señala que una vez que la persona haya compurgado su sanción penal, lo que supone se ha concluido el proceso penal, se debe estimar que se encuentra en aptitud de reinsertarse en la sociedad en pleno ejercicio de sus derechos en un plano de igualdad.

• Refiere que los artículos impugnados atentan contra la dignidad humana y tienen por efecto anular y menoscabar el derecho de igualdad.

• Estima que las normas son discriminatorias con base en categorías sospechosas consistentes en la condición social y jurídica de las personas que han sido sentenciadas con pena privativa de libertad, por lo que, quienes se encuentren en las situaciones señaladas serán excluidas de la posibilidad de ser seleccionados para ser testigos sociales.

• Alega que las normas impugnadas no cumplen con el primer nivel de escrutinio, en virtud de que no existe una justificación constitucionalmente imperiosa para exigir no haber sido sentenciado con pena privativa de libertad, para fungir como testigo social en los procesos de licitación pública, dado que no hay un mandato dentro de la propia Constitución Federal que exija un requisito de esa índole para este tipo de actividades, aunado a que las tareas que les corresponde realizar no justifican restricciones tan amplias.

• Señala que, si la conclusión del primer punto de examen es que las disposiciones impugnadas no persiguen un fin constitucionalmente imperioso, tampoco puede afirmarse que se encuentra conectada con el logro de un objetivo constitucional alguno y mucho menos que se trata de la medida menos restrictiva posible.

• En suma, manifiesta que las normas impugnadas no justifican una finalidad imperiosa ni constitucionalmente válida, por lo que indiscutiblemente no aprueban un juicio estricto de proporcionalidad o razonabilidad.

• En conclusión, señala que los artículos impugnados son discriminatorios por generar una distinción, exclusión, restricción o preferencia arbitraria e injusta entre las personas que han sido sentenciadas por la comisión de un delito con pena privativa de libertad.

• Añade que, además, propician un supuesto de discriminación por motivos de condición social o jurídica, pues dicha distinción tiene como efecto obstaculizar el ejercicio de derechos en igualdad de condiciones de aquellas personas que buscan reintegrarse socialmente.

• Finalmente, menciona que, a su juicio, las disposiciones impugnadas contravienen el principio reinserción social, ya que la norma tiene como consecuencia que las personas que han sido sentenciadas con pena privativa de libertad quedan impedidas para ser testigos sociales, incluso en el caso de que los delitos de los que se trata no se relacionen con la función a desempeñar.

• En consecuencia, refiere que tales exigencias no se justifican sobre una base objetiva y razonable que se encuentre suficientemente acotada para no transgredir los derechos de las personas; y, por tanto, las normas impugnadas deben considerarse violatorias de las prerrogativas de igualdad, no discriminación, debiendo declararse su invalidez.

2. Requisito de no haber sido sancionado como servidor público

• Señala que por cuanto hace a los incisos e) de las respectivas fracciones III de los artículos impugnados, debe tomarse en cuenta que las disposiciones refieren como requisitos "no haber sido sancionado como servidor público"; sin embargo, la norma no precisa si dicha sanción se trata de materia penal, administrativa o alguna otra.

• Indica que, en cualquiera de los casos, cuando una persona ha sido sancionada por un delito por actos de corrupción, o ha sido sujeto de responsabilidad administrativa por los mismos hechos, una vez que las personas cumplen con sus sanciones, deben quedar en posibilidad de ejercer sus derechos en igualdad de circunstancias, de lo contrario se trataría de una inhabilitación perpetua.

• Menciona que, por otra parte, debe considerarse que las sanciones de inhabilitación proceden incluso por la comisión de una falta administrativa no grave, aunado a que las personas que han sido sancionadas con esta medida y han cumplido la misma, deben quedar en posibilidad de ejercer sus derechos en igualdad de circunstancias.

• Precisa que, de conformidad con la Ley General de Responsabilidades de los Servidores Públicos, las personas que hayan sido inhabilitadas por la comisión de una falta administrativa grave o no grave quedarán impedidas para ocupar los cargos en cuestión, sin embargo, una vez que han cumplido con las mismas, no existe justificación para excluirlas de la posibilidad de ser testigos sociales en los procesos de licitación.

• Alega que tal requisito resulta injustificado y desproporcional, pues quienes ya cumplieron este tipo de sanciones administrativas deben encontrarse en la posibilidad de participar para ser acreditados como tales testigos.

• Señala que las normas impugnadas no cumplen con una finalidad imperiosa para exigir no haber sido sancionado en el servicio público, para fungir como testigos sociales, dado que las actividades que les corresponde realizar no justifican las restricciones tan amplias, por lo tanto, las normas resultan discriminatorias, por lo que tampoco puede afirmarse que se encuentra conectada con el logro de un objetivo constitucional alguno, y tampoco se trata de la medida menos restrictiva posible.

• Finalmente, señala que, a su juicio, tales exigencias no se justifican sobre una base objetiva y acotada y, por tanto, las normas impugnadas deben considerarse violatorias de las prerrogativas de igualdad y, no discriminación.

Cuestiones relativas a los efectos:

• Solicita que, de ser tildados de inconstitucionales los preceptos combatidos, se extiendan los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas.

7. CUARTO.—Registro y turno. Por acuerdo de veinticuatro de febrero de dos mil veinte, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente con el número 115/2020; y determinó turnarlo al Ministro J.M.P.R., para instruir el procedimiento respectivo.

8. QUINTO.—Admisión y trámite. Mediante diverso proveído de veinticinco de febrero de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; y, entre otras cuestiones, dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla, para que rindieran sus respectivos informes; a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde; y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, con la finalidad de que, si consideraba que la materia de la presente acción de inconstitucionalidad trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su representación correspondiera.

9. SEXTO.—Rendición de informe de los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales. Mediante sendos escritos recibidos el veintiocho de julio y diecinueve de agosto de dos mil veinte,(4) el Poder Ejecutivo de Puebla, por conducto del director de Procedimientos Constitucionales de la Consejería Jurídica de dicha entidad federativa, y el Poder Legislativo de la entidad, a través de la secretaria general del Congreso de Puebla, rindieron sus informes en el sentido de sostener la validez de los decretos impugnados y remitieron las constancias que les fueron solicitadas.

10. SÉPTIMO.—Instrucción. En acuerdos dictados los días treinta(5) de julio y veintiuno(6) de agosto de dos mil veinte, el Ministro instructor tuvo a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Puebla, rindiendo los informes que les fueron solicitados, quedando los autos a la vista de las partes para efectos de que pudieran formular sus alegatos.

11. OCTAVO.—Alegatos. Mediante escrito recibido el veintiocho de agosto de dos mil veinte, el Poder Legislativo del Estado de Puebla, hizo valer los alegatos que estimó pertinentes, los cuales, por acuerdo de treinta y uno de agosto del mismo año, se determinó agregar a los autos.

12. Mediante diversos escritos, ambos recibidos(7) el treinta y uno de agosto y tres de septiembre, ambos del dos mil veinte, el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla y la delegada de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, respectivamente, hicieron valer los alegatos que estimaron pertinentes, mismos que mediante proveídos de uno y cuatro de septiembre de la citada anualidad, se acordó agregar a los autos.

13. NOVENO.—Cierre de instrucción. Por acuerdo de cuatro de septiembre de dos mil veinte, el Ministro instructor determinó el cierre de la instrucción a efecto de que se procediere a la elaboración del proyecto de resolución respectivo.(8)

CONSIDERANDO:

14. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, planteó la invalidez de diversos artículos de la "Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal." y de la "Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado de Puebla",(9) por ser contrarios, entre otros, a los derechos de igualdad y no discriminación.

15. SEGUNDO.—Oportunidad. El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(10) dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales; y, que su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial.

16. En el caso, las normas generales que se impugnan fueron adicionadas mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la Entidad el miércoles veintidós de enero de dos mil veinte.

17. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad inició el jueves veintitrés de enero del mismo año y venció el viernes veintiuno de febrero de la referida anualidad. Luego, si la demanda se presentó precisamente el día de vencimiento del plazo, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, puede concluirse que la misma resulta oportuna.

18. TERCERO.—Legitimación. De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos está legitimada para impugnar leyes expedidas por las legislaturas estatales que estime violatorias de los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México es Parte.

19. En el caso, la demanda está firmada por M.d.R.P.I., quien demostró tener el carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante copia certificada del acuerdo emitido por la presidenta de la Mesa Directiva del Senado de la República, que data de fecha doce de noviembre de dos mil diecinueve.

20. Como ya se refirió, se impugnan preceptos de la "Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal" y de la "Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado de Puebla", expedidas por la Legislatura de esa entidad federativa, para lo cual, esencialmente se aduce la violación a los derechos humanos de igualdad y no discriminación, refiriéndose también afectación al principio de reinserción social.

21. Consecuentemente, se actualiza la hipótesis de legitimación prevista en el referido artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el asunto fue promovido por un ente legitimado y mediante su debido representante.

22. CUARTO.—Causas de improcedencia. Una lectura de los informes que rinden las autoridades demandadas permite advertir que sólo el representante del Poder Ejecutivo del Estado hizo valer como posibles argumentos orientados a sustentar la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, los siguientes:

"Se actualiza la causa de sobreseimiento prevista en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que para que sea válido un ejercicio de verificar si se transgrede o no el derecho de igualdad, antes se requiere que la parte accionante exponga un término de comparación y en el caso en concreto, no acontece.

"La parte promovente no expone el parámetro o medida válida a partir de la cual juzga o se juzgará la existencia de la supuesta discriminación, y que sirva como criterio metodológico para llevar a cabo el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas que se consideren contrarias al principio de igualdad, solo se ciñe a esgrimir criterios personales.

"De la integración del escrito presentado por las recurrentes sólo se leen argumentos relativos a presentar afirmaciones relacionadas con sus peticiones, sin embargo, no se desarrollan argumentos de las consideraciones por las cuales debe ser considerada la invalidez de la norma.

"Existe inoperancia en el planteamiento de la acción, debido a que la parte accionante no señala las consideraciones relativas a la invalidez del artículo que reclama, sólo afirma que existe discriminación."

23. Dichos argumentos se desestiman, ya que, amén de que, en materia de acciones de inconstitucionalidad, la suplencia de los conceptos de invalidez opera aun ante la ausencia de éstos, lo cierto es que la lectura de la demanda permite concluir que el concepto de invalidez sí propone un parámetro susceptible de análisis.

24. De hecho, la demanda, tanto en el apartado de "preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados" como en el denominado "marco constitucional aplicable", es clara en cuanto a los artículos y parámetros de orden constitucional y convencional a considerar en el examen de las normas impugnadas; lo cual se relaciona adecuadamente con los distintos argumentos contenidos en el concepto de invalidez. Así, es falso que no se desarrollen argumentos por los cuales la accionante estime que la norma cuestionada debe ser considerada inválida, siendo evidente que lo que se plantea es su inconstitucionalidad por transgresión a los derechos humanos de igualdad y no discriminación y al principio de reinserción social.

25. Además, si fuera el caso, conforme a lo señalado en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sería innecesario para los promoventes de una acción de inconstitucionalidad precisar puntualmente los numerales vulnerados si de su argumentación este Alto Tribunal puede advertir a qué preceptos se refieren,(11) lo que en el presente asunto es sumamente claro y referido sobre todo a los derechos de igualdad y no discriminación, que preponderantemente se consagran en el artículo 1o. de la Constitución Federal.

26. Por otro lado, es importante mencionar que no pasa desapercibido que, con posterioridad a la presentación de la demanda que da lugar al presente asunto, el artículo 16 Bis(12) de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal del Estado de Puebla fue reformado mediante decreto(13) publicado el dieciocho de enero de dos mil veintiuno; no obstante, dicha adecuación, impactó únicamente el inciso a), y no los requisitos c) y e) impugnados.

27. En lo que toca a la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado de Puebla no se advierte reforma ulterior al artículo 42 Bis impugnado.

28. Con las precisiones anteriores, no existiendo causal de improcedencia pendiente de estudio, ni advertir este Tribunal Pleno de oficio causa alguna que impida el análisis de fondo, es procedente analizar los conceptos de invalidez propuestos.

29. QUINTO.—Precisión de la litis. Corresponde a este Pleno determinar si los artículos 16 Bis, fracción III, incisos c) y e), de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, así como 42 Bis, fracción III, incisos c) y e), de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado de Puebla, son constitucionales o, de lo contrario, determinar su invalidez.

30. De lo planteado en la demanda, es posible identificar dos cuestiones importantes atinentes al fondo del asunto susceptibles de análisis en relación con dichos ordenamientos del Estado de Puebla:

Ver tema 1

Ver tema 2

31. SEXTO.—Estudio de fondo. Tema 1. La presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna los artículos 16 Bis, fracción III, inciso c), de la "Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal",(15) y 42 Bis, fracción III, inciso c), de la "Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado de Puebla", por considerar que transgreden los derechos de igualdad y no discriminación, al excluir de manera injustificada de la posibilidad de ser acreditadas como testigos sociales en las contrataciones públicas que se realizan en esa entidad federativa,(16) a las personas que han sido sentenciadas con pena privativa de libertad.

32. En opinión de la Comisión accionante, las personas que fueron sentenciadas con pena privativa de su libertad, una vez cumplida dicha sanción, deben quedar en la posibilidad de participar en la selección de testigos sociales en igualdad de circunstancias.

33. Para la Comisión, existe una gran cantidad de delitos cuya comisión puede derivar en una pena privativa de libertad, lo que limita de forma genérica a las personas sentenciadas por alguno de esos delitos, de acceder a la posibilidad de fungir como "testigo social", situación que estima, menoscaba el derecho de igualdad, máxime que no se toma en cuenta si los delitos de que se trata se relacionan con las funciones a desempeñar.

34. De conformidad a las consideraciones siguientes, se estima que el concepto de violación resulta sustancialmente fundado.

35. La Constitución Federal establece el derecho a la igualdad y no discriminación en el último párrafo del artículo 1o., el cual señala:

"Artículo 1o.

"...

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

36. Este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 107/2016,(17) sostuvo que la igualdad reconocida en el artículo 1o. de la Constitución Federal es un derecho humano expresado a través de un principio adjetivo, el cual consiste en que toda persona debe recibir el mismo trato y gozar de los mismos derechos en igualdad de condiciones que otra u otras personas, siempre y cuando se encuentren en una situación similar que sea jurídicamente relevante.

37. Se ha considerado que el derecho humano de igualdad y la prohibición de discriminación, obligan a toda clase de autoridades en el ámbito de sus competencias, pues su observancia debe ser un criterio básico para la producción normativa, para su interpretación y para su aplicación.

38. No obstante, también se ha precisado que, si bien el verdadero sentido de la igualdad es colocar a las personas en condiciones de poder acceder a los demás derechos constitucionalmente reconocidos, lo cual implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todas las personas deban ser siempre iguales en todos los ámbitos, en condiciones absolutas y bajo cualquier circunstancia. Al contrario, en lo que debe traducirse el derecho a la igualdad es en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio o privarse de un beneficio de forma injustificada; por ello, dicho principio exige tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de tal forma que habrá ocasiones en que hacer distinciones estará vedado, y habrá otras en las que no sólo estará permitido, sino que será una exigencia constitucional.(18).

39. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Empleados de la Fábrica de Fuegos de Santo Antonio de J. Vs. Brasil señaló que "los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de carácter discriminatorio, combatir las prácticas de ese carácter y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas".(19)

40. Por otro lado, en el Caso Duque Vs. Colombia, el Tribunal Interamericano reiteró que "la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se encuentren incursos en tal situación".(20)

41. En la misma línea, este Pleno se ha referido al principio y/o derecho de no discriminación, al señalar que cualquier tratamiento discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos reconocidos en la Constitución es, per se, incompatible con ésta, y que es inconstitucional toda situación que considere superior a un determinado grupo y conduzca a tratarlo con algún privilegio, o que, inversamente, por estimarlo inferior, dé lugar a que sea tratado con hostilidad, o a que de cualquier forma se le discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se encuentran incursos en tal situación. Asimismo, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado sobre el derecho a la igualdad. En efecto, en la jurisprudencia 1a./J. 125/2017 (10a.),(21) señaló que el derecho humano a la igualdad jurídica ha sido interpretado y configurado a partir de dos principios: el de igualdad ante la ley y el de igualdad en la ley (dimensión formal). Sin embargo, también tiene una dimensión sustantiva o de hecho.

42. En cuanto al principio de igualdad ante la ley, obliga a que las normas jurídicas sean aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentren en una misma situación y, a su vez, a que los órganos materialmente jurisdiccionales no puedan modificar arbitrariamente sus decisiones en casos que compartan la misma litis, salvo cuando consideren que deben apartarse de sus precedentes, momento en el que deberán ofrecer una fundamentación razonable y suficiente.

43. En esa línea, el principio de igualdad en la ley opera frente a la autoridad materialmente legislativa y tiene como objetivo el control del contenido de la norma jurídica a fin de evitar diferenciaciones legislativas sin justificación constitucional o violatorias del principio de proporcionalidad en sentido amplio.

44. Por otra parte, el derecho a la igualdad, en su dimensión sustantiva o de hecho, tiene como objetivo remover y/o disminuir los obstáculos sociales, políticos, culturales, económicos o de cualquier otra índole que impiden a ciertas personas o grupos sociales gozar o ejercer de manera real y efectiva sus derechos humanos en condiciones de paridad con otro conjunto de personas o grupo social.

45. Lo anterior, también ha sido reiterado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, más recientemente, en el Caso de los Empleados de la Fábrica de Fuegos de Santo Antônio de J. Vs. Brasil, donde sostuvo que el derecho a la igualdad tiene dos dimensiones: la primera es la formal, que establece la igualdad ante la ley, y la segunda es la material o sustancial, que ordena la adopción de medidas positivas de promoción a favor de grupos históricamente discriminados o marginados.

46. Bajo esta línea, señaló que el derecho a la igualdad implica la obligación de adoptar medidas para garantizar que la igualdad sea real y efectiva, es decir, corregir las desigualdades existentes para promover la inclusión y participación de los grupos históricamente marginados, garantizar a las personas o grupos en desventaja el goce efectivo de sus derechos y, en suma, brindar a las personas posibilidades concretas de ver realizada, en sus propios casos, la igualdad material.(22)

47. Sin embargo, es importante mencionar que este Tribunal Pleno también ha señalado que no toda diferencia en el trato hacia una persona o grupo de personas es discriminatoria, pues la distinción y la discriminación son jurídicamente diferentes. Pues bien, la primera constituye una diferencia razonable y objetiva, mientras que la segunda constituye una diferencia arbitraria que redunda en detrimento de los derechos humanos.

48. Las normas generales que en la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan como discriminatorias, consisten en las contenidas en los artículos 16 Bis, fracción III, inciso c), de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, y 42 Bis, fracción III, inciso c), de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma para el Estado de Puebla, las cuales son del texto siguiente:

Ver normas

49. El texto de ambas normas es prácticamente idéntico, y está referido al perfil que deben reunir las personas físicas interesadas en ser acreditadas a nivel estatal o municipal como testigos sociales, en procesos de contratación pública que requieran dicha participación en el Estado de Puebla.

50. En concreto, ello está referido a licitaciones públicas cuyo monto rebase el equivalente a ciento veinte mil Unidades de Medida y Actualización vigente en la entidad y en aquellos casos que determine la Secretaría de la Función Pública del Estado, atendiendo al impacto que la contratación tenga en los programas sustantivos de la dependencia o entidad.

51. No pasa inadvertida la previsión que los propios artículos contienen en el diverso inciso b)(23) de la misma fracción III, en el sentido de que también pueden fungir como testigos sociales, organizaciones no gubernamentales; no obstante, a éstas sería inaplicable un requisito como el cuestionado, en tanto que las condenas que establecen una pena privativa de libertad, están acotadas a las personas físicas.

52. Sin duda, una primera aproximación a la medida cuestionada permite anticipar que, para acceder a la acreditación en cuestión, existe una exclusión expresa respecto de toda persona que ha sido sancionada con una pena privativa de libertad.

53. Esto es, sería suficiente haber sido sentenciado así, en cualquier momento del pasado –reciente o no–, para que una persona pierda toda oportunidad de obtener una acreditación como testigo social.

54. Se impone entonces una exclusión de tipo atemporal, porque no está acotada la existencia de dicha sentencia privativa de libertad a un momento determinado de la vida de una persona, ni menos a determinado periodo de tiempo previo a la solicitud para ser acreditado como testigo social. Ello implica que, aun si una persona tuvo una condena así, siendo muy joven, la condición de exclusión seguiría imperando de forma idéntica en su vida adulta, y prácticamente por el resto de su vida.

55. De igual forma, existe una condición absoluta en cuanto a la duración y cumplimiento de la pena en cuestión porque no es relevante para el requisito cuestionado la extensión de la privación de la libertad impuesta por sentencia, siendo indistinto si ésta sólo consideró unos días, unos meses o varios años de prisión, e incluso, es irrelevante si dicha pena fue alternativa, objeto de condena condicional, indulto o reconocimiento de inocencia.

56. De hecho, tampoco se precisa si se trató o no de sentencia firme. A la vez, existe indefinición sobre la categoría o tipo de ilícito específico que antecedió la sentencia de prisión, así como respecto de su naturaleza dolosa o culposa. Luego, las normas contienen una cláusula de exclusión para todo aquel que, independientemente del delito cometido, fue sentenciado a la prisión.

57. Lo que importa entonces para el requisito analizado es que una persona nunca hubiese sido sentenciada a una pena privativa de libertad, aunque es evidente un mensaje valorativo dominante en contra de quienes ingresaron a la prisión en algún momento de su vida.

58. Todo lo anterior permite concluir que las normas cuestionadas sí establecen una distinción por exclusión expresa de quienes han sido sentenciados por una pena privativa de libertad, frente a una inclusión implícita de quienes no se encuentran en dicha condición.

59. Con lo ya expresado, es factible examinar ahora la constitucionalidad de la distinción que establecen las normas impugnadas.

60. Contrario a lo sostenido por la accionante, este Alto Tribunal estima que la condición de no contar con antecedentes penales, entendidos éstos, en lo general –con respecto a cualquier tipo de antecedente-, o en lo específico –con respecto a determinados delitos o penas–, no actualiza una categoría sospechosa, lo que excluye la posibilidad de someter las normas impugnadas a un escrutinio estricto.

61. Por consiguiente, la constitucionalidad de las normas será realizada a partir de un juicio de razonabilidad, lo que lleva a exponer, en primer término, las razones de los precedentes en los que este Tribunal Pleno ha resuelto que la exigencia de requisitos semejantes al de las normas impugnadas vulnera el derecho de igualdad.

62. En la acción de inconstitucionalidad 85/2018, para analizar la constitucionalidad del requisito de no contar con antecedentes penales para obtener la licencia de agente inmobiliario,(24) el Tribunal Pleno estableció las siguientes consideraciones:

"39. El legislador local realizó una distinción que no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar. Exigir que se demuestre que la persona no haya incurrido en alguna conducta que la ley considere jurídicamente reprochable no tiene una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de quien obtenga la licencia para realizar operaciones inmobiliarias en el Estado de Baja California Sur.

"40. Es pertinente señalar que la formulación de la norma en la porción ‘Constancia de no antecedentes penales’ comprende todo tipo de delitos –graves o no graves, culposos o dolosos–, cualquiera que sea la pena impuesta y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes o tan sólo de la sujeción a un proceso penal en curso. La generalidad del requisito se traduce en una prohibición absoluta y sobreinclusiva en el caso concreto. Por ello, el pronunciamiento de esta ejecutoria se limita a este tipo de normas sobreinclusivas sin prejuzgar sobre otras que pudieran exigir no contar con antecedentes penales sobre determinados delitos (por ejemplo, patrimoniales); sobre la forma de su comisión (culposa o dolosa), o sobre su penalidad (cualquiera o sólo pena de prisión)."(25)

63. De igual forma, en la acción de inconstitucionalidad 50/2019, se analizó similar requisito establecido como condición para formar parte de los Comités de Contraloría Social, contenido en el artículo 80 Ter de la Ley de Desarrollo Social del Estado de H.:(26)

"Así, se concluye que la formulación de la norma combatida en la porción normativa que dice "sin antecedentes penales" del artículo 80 Ter de la Ley de Desarrollo Social del Estado de H., impugnado en este asunto, comprende todo tipo de delitos, graves o no graves; culposos o dolosos; cualquiera que sea la pena impuesta; y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes o tan solo por la sujeción a un proceso penal en curso, por lo que el pronunciamiento de esta ejecutoria se limita a este tipo de normas en extremo sobreinclusivas, sin prejuzgar sobre aquellas otras que pudieran exigir no contar antecedentes penales sobre determinados delitos (por ejemplo patrimoniales); a la forma de su comisión (culposa y dolosa o sólo ésta); a su penalidad (cualquiera o sólo de prisión); entre otros."(27)

64. Con razones afines, en la acción de inconstitucionalidad 83/2019, se analizó el requisito establecido en el artículo 28, fracción X, de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo, consistente en no haber sido condenado, por delito doloso:(28)

"Ahora bien, examinadas las porciones controvertidas, se aprecia que es contraria al derecho de igualdad, porque si bien está dirigida a todas aquellas personas que puedan ser aspirantes al ejercicio del notariado en el Estado de Q.R., lo cierto es que establece, entre otros requisitos para acceder al cargo, ‘no haber sido condenado por delito doloso’, ‘ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial’, con lo cual el legislador local hizo una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil.

"En el caso concreto, como se dijo la formulación de la norma en las porciones normativas que dicen ‘no haber sido condenado por delito doloso’, resulta general, ya que comprende cualquier persona condenada por cualquier delito doloso sin distinguir respecto de cuáles delitos podrían incidir en el correcto ejercicio de la patente estatal, incluso aquellos delitos cuya comisión corresponda sanción alternativa que incluya una pena no privativa de libertad, ni la gravedad del delito, la pena impuesta o el grado de culpabilidad; y en la porción normativa ‘ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial’, la formulación de la norma también es general e imprecisa, ya que las personas que fueron parte en un juicio civil de carácter patrimonial, incluso con sentencia favorable, no podrán ser aspirantes al ejercicio del notariado en el Estado de Quintana Roo."(29)

65. Similar enfoque se realizó en la acción de inconstitucionalidad 117/2020, al evaluarse el requisito de "no haber recibido condena por delitos dolosos", en relación con el ejercicio de las profesiones en el trabajo social, la psicología o carreras afines de las instituciones públicas o privadas que realicen estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción, asunto en el que se determinó la invalidez de la fracción V del artículo 9 de la Ley de Adopciones del Estado de Chihuahua:(30)

"... el efecto de la norma impugnada es que la persona condenada es objeto de una doble sanción: por un lado, la sanción que le es impuesta en ejercicio de la facultad punitiva del Estado con motivo de la comisión de un delito y, por otro, el reproche social posterior a la compurgación de su pena que tiene como consecuencia limitar alguno de sus derechos, una vez que se reinserta en la sociedad. Esta última, a juicio de este Alto Tribunal, no tiene razón de ser; y ello es así porque estriba, precisamente, en la concepción estigmatizante y caduca de que una persona que ha cometido un delito no puede reinsertarse de manera funcional a la sociedad y, específicamente, en el ejercicio de un oficio o profesión.

"...

"56. En el caso, además, se destaca, la Legislatura Local, al referirse a los delitos dolosos, no distinguió cuáles de esos delitos serían un impedimento para aspirar a ejercer profesiones en el trabajo social y psicología o carreras afines en las instituciones públicas o privadas que realicen estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción, así como tampoco determinó su gravedad o la pena impuesta.

"57. Por todo ello, la Legislatura Local realizó una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar, ya que exigir a la persona aspirante que compruebe que no ha sido condenada por delito doloso, implica que, para efectos del acceso al empleo, como ya se dijo, se introduzca una exigencia, en el sentido de que la persona no debe haber incurrido antes en alguna conducta que la ley considere jurídicamente reprochable para que pueda aspirar a la obtención del cargo, sin que ello tenga realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de dicha labor."(31)

66. En la presente acción de inconstitucionalidad, el tema objeto de examen presenta cierta afinidad al tratado en los precedentes arriba mencionados, en tanto que el requisito cuestionado objeta el que las personas que deseen ser acreditadas como testigos sociales hayan sido sentenciadas con una pena privativa de libertad, sin que ello esté vinculado con la comisión de un ilícito en particular cuya naturaleza pueda trascender al desempeño de las funciones a cargo de un testigo social.

67. En ese contexto, puede afirmarse que la formulación de las normas cuestionadas resulta en extremo general, ya que comprende a cualquier persona condenada por cualquier delito que hubiese ameritado una pena privativa de libertad, sin importar el tipo de delito cometido, su gravedad, su naturaleza dolosa o culposa, la duración de la pena impuesta o cualquier otro factor relacionado que permita evaluar objetivamente si una distinción así es razonable y está justificada en atención a la función que se va a desempeñar.

68. Es cierto que los testigos sociales, como se ha explicado, surgen como una institución que materializa la participación ciudadana, buscando servir a, cuando menos, tres propósitos de orden constitucional:

69. A. La transparencia gubernamental garantizada por el artículo 6o., apartado A, de la Constitución Federal, a partir del acceso de primera mano a información generada en los procesos de licitación pública.

70. B. El combate a la corrupción, esfuerzo alineado al título cuarto de la Constitución Federal (artículos 108, 109 y 113) en materia del combate a la corrupción.

71. C. La observancia de los principios aplicables a la administración de los recursos públicos contenidos en el artículo 134 constitucional: eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

72. En ese alcance, puede aceptarse, en principio, que las normas impugnadas, al desarrollar los requisitos mínimos que las personas deben cumplir para ser acreditadas como testigos sociales, pretenden satisfacer una finalidad constitucionalmente válida, en cuanto a la intención de que los testigos sociales cumplan con un perfil que asegure que los propósitos señalados se cumplirán de la mejor forma.

73. Sin embargo, lo que no resulta constitucionalmente válido es recurrir a cuestiones morales o prejuicios sociales, dado que ello no garantiza que una persona pueda ejercer correctamente una función determinada.

74. En el caso, las normas cuestionadas parecen más bien partir de la idea de que una persona que en algún momento de su vida fue sentenciada a una pena privativa de libertad no es ni será nunca honesta, honorable, responsable o digna de desempeñar una función ciudadana como la que llevan a cabo los testigos sociales a partir de su participación en determinados procesos de licitación pública, situación que, además, tiende a una cuestión estigmatizante que presume que una persona que ha cometido un delito necesariamente seguirá delinquiendo; lo cual es contrario al derecho penal del acto, que ha sido recogido por la Constitución Federal a partir de la reforma constitucional de dos mil ocho.

75. Lo anterior se agrava desde la perspectiva de que las normas impugnadas parecen contener el mensaje dominante de que cualquier estadía en la prisión con motivo de una sentencia penal inhabilita de por vida a las personas para desempeñar cualquier función, incluso aquellas afectas al propio ejercicio de la ciudadanía, como la participación social, en el caso, traducida en las funciones propositivas, de evaluación y de seguimiento de contrataciones públicas que se encomiendan a los testigos sociales.

76. Como la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sostenido en las tesis 1a./J. 21/2014(32) y 1a./J. 19/2014,(33) la dignidad humana protegida por el artículo 1o. constitucional es la condición y base de todos los derechos humanos; además, al proteger la autonomía de la persona, rechaza cualquier modelo de Estado autoritario que permita proscribir ideologías o forzar modelos de excelencia humana a través del uso del poder punitivo, por lo que el derecho penal únicamente puede prohibir la comisión de conductas específicas (no la personalidad). Así, destaca el hecho de que la Constitución haya eliminado la posibilidad de que el sistema penal opere bajo la premisa de que alguien es desadaptado, lo que fundamenta la convicción de que nuestro sistema se decanta por un derecho penal sancionador de delitos y no de personalidades.

77. Así, el abandono del término "delincuente" exhibe la intención del Constituyente Permanente de eliminar cualquier vestigio de un "derecho penal de autor", el cual permitía la estigmatización de quien hubiese cometido un delito. Esta conclusión se enlaza, además, con la prohibición de penas inusitadas contenida en el primer párrafo del artículo 22 constitucional, la cual reafirma la prohibición de cualquier consideración vinculada con etiquetas a la personalidad.

78. En este contexto, el efecto de las normas impugnadas es que la persona condenada es objeto de una doble sanción: por un lado, la sanción que le es impuesta en ejercicio de la facultad punitiva del Estado con motivo de la comisión de un delito y, por otro, el reproche social posterior a la compurgación de su pena que tiene como consecuencia limitar alguno de sus derechos una vez que se reinserta en la sociedad. Esta última, a juicio de este Alto Tribunal, no tiene razón de ser; y ello es así porque estriba, precisamente, en la concepción estigmatizante y caduca de que una persona que ha cometido un delito no puede reinsertarse de manera funcional a la sociedad y, específicamente, en el ejercicio de un oficio o profesión.

79. A todo ello se suma que la formulación normativa "no haber sido sentenciado con pena privativa de libertad" contenida en las normas impugnadas en este medio de control constitucional comprende, como ya se explicó, todo tipo de delitos, graves o no graves; culposos o dolosos; cualquiera que sea la duración de la pena impuesta; y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes, de manera tal que se trata de una configuración normativa sobreinclusiva, sin prejuzgar sobre aquellas otras que pudieran exigir no contar con antecedentes penales sobre determinados delitos (por ejemplo patrimoniales); a la forma de su comisión (culposa y dolosa o sólo ésta); a su penalidad (cualquiera o sólo de prisión); entre otros.

80. En esos términos, las porciones normativas impugnadas vulneran el principio de igualdad, pues si bien van dirigidas a todas las personas que potencialmente puedan fungir como testigos sociales, lo cierto es que el legislador local hizo una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar, pues exigir al aspirante que demuestre que en su pasado no ha incurrido en una conducta que el sistema de justicia le haya reprochado, y ello haya dado lugar a sujetarlo a un proceso penal y/o, en su caso, a imponerle una pena privativa de libertad, entraña que, para efectos del acceso al empleo, se introduzca una exigencia en el sentido de que la persona no debe haber incurrido antes en alguna conducta que la ley considerara jurídicamente reprochable para que pueda aspirar a la obtención del cargo, sin que ello tenga realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de la función en cuestión.

81. Esto es, la sobreinclusión de la que se habla impide analizar de manera objetiva los motivos o causas que llevaron al legislador a excluir a las personas sentenciadas en algún momento de su vida con una pena privativa de libertad de realizar funciones propositivas, de evaluación y de seguimiento relacionadas con los procesos de contratación pública encomendadas a los testigos sociales. Luego, es posible concluir que dicha distinción no encuentra una justificación razonable y que, por tanto, sí es discriminatoria.

82. Lo anterior, máxime que, para las normas referidas, no importa tanto el delito cometido, su gravedad, la intención de cometerlo, la duración de la pena o la antigüedad de la condena.

83. Más bien, lo que es relevante para las normas en análisis es que la persona haya sido sentenciada a la prisión, mensaje que parece partir del prejuicio y no de una afectación directa al perfil requerido para el desempeño de una función determinada.

84. Atendiendo a lo expuesto, este Tribunal Pleno concluye que debe estimarse esencialmente fundado lo argumentado por la Comisión accionante, en tanto que la exclusión contenida en las normas generales impugnadas, vulnera el derecho a la igualdad y a la no discriminación protegido por el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

85. En consecuencia, se declara la invalidez de:

• El artículo 16 Bis, fracción III, inciso c),(34) de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal(35) y

• El artículo 42 Bis, fracción III, inciso c),(36) de Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma para el Estado de Puebla.

86. Lo anterior, sin que sea necesario(37) examinar el resto de los conceptos de invalidez formulados por la promovente de esta acción en relación con las propias normas, referidos, entre otros aspectos, a la violación a la vida privada y al principio de reinserción social.

87. Estudio del Tema 2. La Comisión accionante solicita la invalidez de los artículos 16 Bis, fracción III, inciso e), de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, y 42 Bis, fracción III, inciso e), de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma para el Estado de Puebla, cuyo texto es el siguiente:

Ver artículo 16 Bis

Ver artículo 42 Bis

88. Lo anterior se cuestiona, esencialmente, toda vez que:

• Las normas referidas no acotan si se trata de una sanción penal, administrativa o de alguna otra clase.

• Una vez que las personas cumplen sus sanciones, deberían quedar en posibilidad de ejercer sus derechos en igualdad de circunstancias.

• La distinción en cuestión contiene una categoría sospechosa que exige un análisis estricto de constitucionalidad.

• Las normas impugnadas no justifican una finalidad imperiosa ni constitucionalmente válida, ya que no aprueban un juicio estricto de proporcionalidad o razonabilidad ni se justifican sobre una base objetiva y acotada, por lo que deben considerarse violatorias de las prerrogativas de igualdad y no discriminación.

89. Lo planteado por la accionante resulta esencialmente fundado, como se expone en las siguientes consideraciones.

Ver requisito

90. 2.1. De las normas impugnadas, se aprecia un primer componente en común, que será analizado inicialmente, y que establece como uno de los presupuestos para que el aspirante pueda ser acreditado como "testigo social", por parte de la Secretaría de la Función Pública del Gobierno del Estado o de la Contraloría Municipal, el "no haber sido sancionado como servidor público ya sea federal, estatal, municipal".

91. Al respecto, este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 111/2019,(38) analizó conforme al derecho a la igualdad y a la no discriminación diversas porciones normativas de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Q.R., que preveían como condición para acceder a diversos cargos en dicha Fiscalía General un requisito similar al aquí cuestionado, consistente en que los aspirantes, esencialmente, no contaren con un antecedente de destitución o inhabilitación como servidores públicos.

92. En ese precedente, a partir de un test simple de razonabilidad, este Tribunal Pleno consideró que dichos requisitos eran inconstitucionales por resultar sobreinclusivos; situación que, por mayoría de razón, es aplicable al presente asunto, en el que las normas impugnadas ni siquiera precisan el tipo de sanción que impide el acceso a la acreditación como "testigo social". Luego, en el caso, cualquier persona sancionada en el pasado como servidor público estará excluida de fungir como testigo social, sin importar la falta cometida ni la sanción impuesta.

93. Esto impacta todo tipo de faltas graves y no graves, así como todo tipo de sanciones (suspensión, destitución, sanción económica o inhabilitación temporal, entre otras), lo que es en extremo genérico.

94. Si bien el legislador local pretendió buscar para los testigos sociales un perfil exento de cualquier antecedente de sanción afecta al servicio público, lo cierto es que una previsión así resulta irrazonable y abiertamente desproporcional, en la medida en que requisitos así:

• No permiten identificar el tipo de sanción impuesta (suspensión, destitución, inhabilitación, multa, o alguna otra, como la prisión);

• No precisan si se trata de sanciones impuestas a servidores públicos por resolución de naturaleza administrativa, penal o política;

• No precisan si se trata de resoluciones firmes o in judice sobre las que exista un medio de impugnación pendiente de fallarse;

• No distinguen entre sanciones impuestas por conductas dolosas o culposas, ni entre faltas o delitos graves o no graves;

• No contienen límite temporal, en cuanto a si la respectiva sanción o conducta sancionada es reciente o si fue impuesta hace varios años; y

• No distinguen entre personas sancionadas que ya cumplieron con la respectiva sanción o pena, y entre sanciones que están vigentes o siguen surtiendo sus efectos.

95. Incluso, como se indica, son tan abiertas las normas generales impugnadas, que no aclaran si precisamente se trató de una sanción definitiva y ejecutada, ya que podría darse el caso de una persona sancionada en determinado momento, pero que logró la revocación o nulidad de dicha sanción a partir de los medios de defensa respectivos. Así, se trata de normas generales que contienen una exclusión irrazonable y abiertamente desproporcional para la acreditación en la función de "testigo social" respecto de cualquier persona que, como servidor público, ha sido sancionada a lo largo de su vida, sin importar la conducta o falta que motivó la sanción, el periodo que ha transcurrido desde que se cometió la conducta o se impuso la respectiva falta, la gravedad de ésta, su naturaleza y, sobre todo, si la misma ya fue debidamente cumplida.

96. En dichas condiciones, el gran número de posibles supuestos comprendidos en las hipótesis normativas objeto de análisis impide incluso valorar si los mismos tienen realmente una relación directa con las capacidades o calidades necesarias para fungir como "testigo social", lo que involucra, según el caso, el desarrollo, entre otras, de las siguientes funciones:

a) Proponer a las dependencias, entidades, a la Secretaría de la Contraloría o, en su caso, a la Contraloría Municipal mejoras para fortalecer la transparencia, imparcialidad y las disposiciones legales;

b) Dar seguimiento al establecimiento de las acciones que se recomendaron derivadas de su participación en las contrataciones; y

c) Emitir al final de su participación el testimonio correspondiente.(39)

97. Es así que las normas impugnadas no superan el test de razonabilidad al ser sobreinclusivas, ya que restringen el acceso a un esquema de participación ciudadana conocido como "testigo social", al excluir por igual y de manera genérica a cualquier persona que haya sido sancionada administrativa, penal o políticamente por cualquier razón o motivo y en cualquier momento, lo que, de manera evidente, ilustra la falta de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, en virtud de que el gran número de posibles supuestos comprendidos en las hipótesis normativas objeto de análisis impide incluso valorar si tienen realmente una relación directa con las capacidades necesarias para el desempeño de la función en cuestión.

98. En ese tenor, la restricción a la función de mérito, por el sólo hecho de que el solicitante haya sido sancionado en el pasado, sin especificar el tipo de sanción impuesta o su gravedad, y si ésta ya fue ejecutada o cumplida, hace patente una condición de desigualdad no justificada frente a otros potenciales solicitantes de la acreditación como testigos sociales, sobre todo, si el respectivo antecedente de sanción no incide de forma directa e inmediata en la capacidad funcional para ejecutar de manera eficaz y eficiente dicha actividad.

99. Evidentemente, en las normas examinadas el legislador local hizo una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente a la función a desempeñar, sino en cierta forma con su honor y reputación, a partir de no haber incurrido nunca en su pasado en una conducta que haya sido reprochada a partir de una sanción por algún tipo de responsabilidad como servidor público, lo cual, como se ha expresado, contiene un problema de sobreinclusión.

100. De este modo, se coloca en una condición social determinada e inferior con respecto a otros integrantes de la sociedad a cualquier persona que ha sido sancionada como servidor público y se le excluye indefinidamente y de por vida de la posibilidad de acceder a la función social a la que se refiere la norma impugnada.

101. Así, el referido requisito provoca un efecto inusitado y trascendente a cualquier sanción por responsabilidad impuesta en el pasado a una persona que fue servidor público, comprometiendo de forma indirecta la prohibición establecida en el artículo 22 constitucional, en tanto que sanciones impuestas en un determinado momento, con carácter temporal, adquieren una consecuencia de carácter permanente en la vida de la persona, en la medida en que dicha exclusión tiene un efecto discriminante, no justificado y que origina un vicio de inconstitucionalidad de la norma.

102. Cabe aclarar –como se determinó en la referida acción de inconstitucionalidad 111/2019– que tal conclusión no excluye la posibilidad de que, para determinados empleos o funciones, podría resultar posible incluir una condición con respecto a determinados delitos o faltas que, por sus características específicas, tengan el potencial de incidir de manera directa e inmediata en la función a desempeñar y en las capacidades requeridas para ello, lo que tendría que justificarse y analizarse caso por caso. Lo anterior, ya que podría ocurrir que el perfil de una persona sancionada por determinadas conductas, por ejemplo, graves o dolosas, o afines a faltas o delitos relacionados con la función a desempeñar, no resulte idóneo para el ejercicio de alguna función o comisión en el servicio público, en tanto que ello podría comprometer la eficiencia y eficacia requeridas, sobre todo si la conducta sancionada es relativamente reciente.

103. Sin embargo, lo que no es posible aceptar es el diseño de normas abiertamente sobreinclusivas como las impugnadas, en las que, de forma arbitraria, se prejuzga la idoneidad para el desempeño de un empleo o, en el caso, de una función social vinculada a la participación ciudadana sobre la base de que una persona cuenta con un antecedente de sanción sin importar el origen, momento o circunstancias de ello, o si ya ha sido cumplida. Lo anterior, máxime que dicha condición no necesariamente presupone que una persona que fue sancionada en el pasado es actualmente corrupta, deshonesta, ímproba o que no es capaz de realizar una función como la aquí analizada.