Ejecutoria num. 110/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 27-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 110/2020. DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 15 DE FEBRERO DE 2021. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: M.A.R. LEÓN Y F.S.P..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión virtual de quince de febrero de dos mil veintiuno, por el que emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por una minoría parlamentaria del Senado de la República, en contra del "Decreto por el que se abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, publicada el 14 de enero de 1985", el cual fue publicado el catorce de enero de dos mil veinte en el Diario Oficial de la Federación.

I. TRÁMITE

1. Presentación del escrito y autoridades (emisoras y promulgadoras). Una minoría parlamentaria de cuarenta y ocho (48) senadores, correspondiente al treinta y siete punto cinco por ciento (37.5%) del órgano, promovió acción de inconstitucionalidad contra la norma enunciada en el proemio. Señaló como autoridades emisoras y promulgadoras a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo Federal.

2. Normas generales impugnadas. La parte accionante impugnó el decreto mencionado en el proemio de la presente sentencia.

3. Conceptos de invalidez. La parte accionante hizo valer los siguientes conceptos de invalidez.

4. En su primer concepto de invalidez esgrimió tres argumentos que, al ser diferenciados, serán explicados en incisos independientes. Argumentó (a) que el decreto derogatorio vulneraba los artículos 72 constitucional y 9o. del Código Civil Federal, pues una norma sólo puede ser abrogada por otra ley y no por un decreto como el impugnado. Refirió que (b) existía una falta de fundamentación y motivación. Eso es, la minuta no explica de forma suficientemente precisa las razones para adoptar la acción legislativa. Aunado a ello, la minoría parlamentaria accionante sostiene que la norma no justifica lo suficiente la determinación, lo que vulnera el principio de fundamentación y motivación. Además, el artículo impugnado vulnera el artículo 16 constitucional. A juicio de los accionantes la norma carece de una técnica legislativa básica pues establece la estructura de una norma transitoria en el articulado general. Finalmente, (c) argumentó que el dictamen impugnado tiene sólo cuatro páginas considerativas, lo que demuestra una insuficiente fundamentación y motivación. El artículo 66 de la Ley Orgánica del Congreso General permite a la mesa directiva controlar la idoneidad y legalidad de los dictámenes. Por tanto, dado que el dictamen se encontraba mal fundamentado, motivado indebidamente y carente de técnica legislativa sin justificar adecuadamente las acciones a emprender, la mesa directiva debió regresar el dictamen a las Comisiones Unidas y no haber permitido su votación.

5. En su segundo concepto de invalidez la minoría parlamentaria alega que la norma genera inseguridad jurídica, pues el Ejecutivo tiene un margen amplio de actuación, lo cual, hipotéticamente, le permitiría actuar de forma arbitraria y en perjuicio de los gobernados, especialmente de quienes laboren en la Lotería Nacional y en Pronósticos.

6. La minoría accionante refiere en su tercer concepto de invalidez que el decreto derogatorio vulnera los principios del artículo 134 constitucional en materia de gasto público, a saber, legalidad, honradez, eficiencia, economía y transparencia.

7. Por último, en el cuarto concepto de invalidez argumenta que la norma vulnera el artículo 133 constitucional. A juicio de la accionante la abrogación de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional es un acto administrativo que delega al titular del Ejecutivo y de la Secretaría de Hacienda la fusión de órganos de objetos similares, pero naturaleza jurídica diferente. Dado que el decreto concede un margen de discrecionalidad al Ejecutivo para fusionar un órgano creado por ley y otro creado por decreto presidencial, se viola el principio de jerarquía normativa. Esa fusión debió darse en el régimen transitorio de una nueva Ley Orgánica de la Lotería Nacional y no a través de un acto administrativo de menor jerarquía que una ley, como lo es el decreto impugnado.

8. P. normativo cuya vulneración se aduce. Los artículos 1o., 14, 16, 72 en su apartado F, 133 y 134 de la Constitución Federal.

9. Admisión y trámite en la acción de inconstitucionalidad. El Ministro presidente formó y registró el expediente de esta acción de inconstitucionalidad en el momento oportuno y ordenó su tuno al Ministro Instructor.(1) Posteriormente, se previno a los promoventes para que exhibieran la documentación que los acreditara con el carácter de senadores.(2) El Ministro instructor admitió el presente medio de control, realizó los requerimientos y trámites ordenados por ley y tuvo por cumplida la prevención formulada.(3)

10. Informe de la Cámara de Diputados.(4) La Cámara de Diputados señaló en su informe lo siguiente:

• Se actualiza una causal de improcedencia por impugnarse un acto particular y no una norma general, ya que carece de permanencia, generalidad y abstracción, así como de contenido material. No obstante, a su consideración, los decretos dictados por el Congreso de la Unión tienen igual rango que sus leyes.(5)

• Se actualiza una causa de improcedencia porque la accionante impugna fases del procedimiento legislativo y éstas no pueden ser analizadas aisladamente sino sólo al tenor del análisis constitucional de la norma.

• Adujo que el decreto impugnado es formal y materialmente constitucional en tanto se siguió el proceso legislativo para su aprobación. Asimismo, sostuvo que el decreto impugnado satisface el principio de legalidad ya que: 1) el Congreso de la Unión esta constitucionalmente facultado para su expedición y para legislar sobre apuestas y sorteos; y, 2) se norman relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.

• Estimó que el decreto impugnado respeta el derecho de seguridad jurídica en tanto faculta a la autoridad para actuar en determinado sentido. Esto es, dota al Ejecutivo de una facultad regulatoria, sin que se esté obligado a precisar de manera específica un procedimiento para cada una de las relaciones jurídicas que se entablen. Es decir, se faculta al Ejecutivo para realizar modificaciones a diverso decreto por el que se crea Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública.

• Además, sostuvo que el decreto impugnado no contraviene los principios previstos en el artículo 134 constitucional. La observación de la Auditoria Superior de la Federación concluyó que los indicadores reflejaban un decremento en la rentabilidad de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, lo que es contrario a su objeto de creación para generar ingresos destinados a la asistencia pública. Ello se reflejó en el decreto.

• Finalmente, adujo que no se vulneró el principio de jerarquía normativa. Por un lado, se siguió el procedimiento legislativo correspondiente. Por otro, la Ley Orgánica del organismo público antes referido fue abrogada por medio de una norma general.(6)

11. Informe del Poder Ejecutivo.(7) El Ejecutivo Federal expresó que:

• De la iniciativa para abrogar la ley en comento se desprende la existencia de elementos que justifican que Lotería Nacional ha dejado de cumplir su objeto de funcionamiento.(8)

• Por otra parte, adujo que considerar que el decreto impugnado es un simple acto legislativo y no de una ley en sentido formal y material haría improcedente la acción intentada. Aunado a lo anterior, sostuvo que el primer concepto de invalidez de los accionantes(9) implica una cuestión de mera legalidad. No obstante, señala que el decreto que abroga la ley en comento es una ley en tanto que: 1) fue emitido conforme al procedimiento legislativo(10) (punto de vista formal); y, 2) es general, obligatoria y abstracta (punto de vista material).

• Sostuvo que la abrogación referida está suficientemente motivada(11) y que los legisladores tuvieron la oportunidad de analizar y discutir el dictamen de las Comisiones Unidas, siendo aprobado por la mayoría de los senadores presentes, máxime que su supuesta indebida motivación es irrelevante en tanto no se tildó de inconstitucional la regularidad del procedimiento legislativo. De igual manera, indicó que el legislador no está obligado constitucionalmente a abrogar disposición alguna en los artículos transitorios de un decreto.

• Por otro lado, mencionó que el decreto impugnado no vulnera el principio de seguridad jurídica. Los transitorios ahí previstos tienen la finalidad de establecer los lineamientos para instrumentar, administrativa y operativamente, la fusión de Lotería Nacional con Pronósticos. La creación de organismos descentralizados mediante decreto del Ejecutivo Federal tiene sustento legal, constitucional y lógico. El artículo octavo transitorio del decreto impugnado prevé que los derechos del personal de Lotería Nacional serán respetados. A su criterio, el principio de seguridad jurídica impide que los actos de los poderes públicos puedan modificarse imprevisible e intempestivamente, salvo que así lo exija el interés público. En el caso, la fusión se justificó en tanto el organismo antes mencionado ya no cumplía con el objeto para el que fue creado.

• Respecto al tercer concepto de invalidez, estimó que no se demuestra cómo se violan los principios del gasto público. El Ejecutivo Federal está facultado para crear organismos descentralizados mediante decreto. De acuerdo con el informe de la Auditoría Superior de la Federación, la rentabilidad de Lotería Nacional decreció, por lo que no resultaba conveniente mantener su existencia. La fusión busca incrementar la eficiencia y productividad de las obras de beneficencia social, protegiendo así los principios del gasto público y está regulada por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su reglamento, evitando actuaciones arbitrarias. El gasto de ejecución se cubrirá con el presupuesto previamente autorizado a cada entidad.

• Finalmente, dado que el decreto impugnado 1) tiene carácter de ley (conforme a lo anteriormente expuesto); y, 2) será fundamento de diverso decreto (acto administrativo)(12) del Ejecutivo por el que se materializará la fusión y se creará Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública, no se contraviene el principio de jerarquía normativa.

12. Informe de la Cámara de Senadores.(13) La Cámara de Senadores se pronunció en los siguientes términos:

• Se actualiza una causal de improcedencia por impugnarse un acto particular y no una norma general, ya que carece de permanencia, generalidad y abstracción, así como de contenido material. No obstante, a su consideración, los decretos dictados por el Congreso de la Unión tienen igual rango que sus leyes.(14)

• Aunado a lo anterior, la abrogación de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional obedeció a que dicho organismo dejó de cumplir con sus fines, resultando inconveniente su subsistencia para la economía nacional o el interés público. Así se fortalecería su rentabilidad y se evitaría la duplicidad de funciones, recursos y estructuras administrativas. No se requiere fundamentación reforzada al ser parte de la organización administrativa del Estado.

• No se trata de una norma transitoria ya que: 1) no pretende la implementación de una nueva Ley Orgánica para la Lotería Nacional ni precisa armonización alguna de otros ordenamientos; y, 2) tiene un destinatario determinado (dejar sin efectos la ley en comento). En virtud de lo anteriormente expuesto, no se justifica que la mesa directiva tuviera que regresarlo a fin de que fuera robustecido, ni renunció a su facultad para controlar la legalidad de los dictámenes.

• El artículo noveno transitorio del decreto impugnado establece las bases y parámetros generales que delimitan la actuación del Ejecutivo Federal en el sentido de otorgar a Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública atribuciones que le permitan desempeñar las actividades que ejercía Lotería Nacional, así como el cambio de denominación. En tanto, el octavo transitorio establece que los derechos de los trabajadores de Lotería Nacional serán respetados.

• Aunado a lo anterior, sostuvo que se respetan los principios de gasto público en tanto que: 1) no se deja al Ejecutivo Federal amplio margen de actuación; y, 2) se acreditó la necesidad de desincorporar Lotería Nacional (por incumplimiento de objetivos y evitar duplicidades). Finalmente, reitera sus argumentos expuestos en los primeros tres puntos de esta relatoría para combatir el cuarto concepto de invalidez de los promoventes.

13. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción el veintiséis de octubre de esta anualidad, se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

II. PRESUPUESTOS PROCESALES

III. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA

15. Las causales de improcedencia hechas valer en los diversos informes fueron dos, a saber:

1) Improcedencia de la acción de inconstitucionalidad para impugnar el decreto derogatorio, dado que la propia accionante parte de la premisa de que éste no es una norma general, lo que tornaría improcedente la acción, pues ésta sólo procede contra normas generales (única causal de improcedencia hecha valer por la Cámara de Senadores) y, en segundo lugar;

2) Improcedencia de la acción, dado que la accionante impugna fases del procedimiento legislativo y éstas no pueden ser analizadas aisladamente, sino sólo al tenor del análisis constitucional de la norma.

16. Es infundada la causa de improcedencia 1). Efectivamente, la accionante impugna un decreto abrogatorio. Es decir, impugna un decreto que funge como vehículo administrativo para la abrogación total de una norma general y no una porción normativa específica de una norma concreta.

18. Este Alto Tribunal ha sostenido tal postura en la tesis de este Tribunal Pleno P. XLII/2014 (10a.).(18) Similar criterio se siguió previamente en la acción de inconstitucionalidad 65/2012, en la que se tuvo por norma impugnada un decreto que únicamente derogaba una porción normativa y la acción de inconstitucionalidad 20/2017 en que este Tribunal Pleno abordó la constitucionalidad de derogaciones de porciones normativas.

19. Es infundada la causa de improcedencia 2). La accionante, en efecto, aduce parcialmente argumentos referentes a las violaciones que, a su juicio, ocurrieron durante el proceso legislativo [específicamente, en el inciso c) del concepto de invalidez primero]. Muestra de tales argumentos son la –a su juicio– incorrecta motivación de la minuta o los defectos de técnica legislativa que, en su concepto, ameritaban que la mesa directiva de las respectivas cámaras hubiese debido controlar los defectos de las normas y no permitir su votación.

20. Sin embargo, tales argumentos, con independencia de si son o no fundados, fueron esgrimidos por la accionante para evidenciar que la norma que abroga es en sí misma inconstitucional y no como actos cuyo reclamo se emprendió de forma autónoma. De tal suerte, este Tribunal Pleno analizará si tales argumentos de la accionante demuestran o no la invalidez de la norma general cuyo estudio se emprenderá.

IV. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

21. En la presente acción de inconstitucionalidad la minoría accionante impugna el "Decreto por el que se abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, publicada el 14 de enero de 1985". En sus conceptos de invalidez plantea razones por las cuales la totalidad del decreto es, a su juicio, inválido. Ello ocurre, por ejemplo, en sus conceptos de invalidez primero (en sus varios incisos), tercero y cuarto. Aunado a ello, en su concepto de invalidez segundo formula argumentos que, si bien intentan demostrar la inconstitucionalidad de la totalidad del decreto, particularmente combaten los artículos transitorios octavo y noveno de éste.

22. Por tanto, en la presente acción de inconstitucionalidad se tendrá por norma efectivamente impugnada la totalidad del decreto señalado por la accionante, sin perjuicio de que, cuando sus conceptos de invalidez mencionen específicamente la alegada inconstitucionalidad de un artículo concreto, tal argumento sea analizado pormenorizadamente.

V. ESTUDIO

23. Como ha sido precisado en la sección respectiva, la minoría parlamentaria accionante hace valer cuatro conceptos de invalidez. El primer concepto de invalidez tiene, a su vez, tres argumentos diferenciados, mientras que los restantes conceptos tienen una argumentación homogénea. A efecto de dar respuesta pormenorizadamente a la argumentación de la minoría accionante, se dará respuesta individualizada a los conceptos de invalidez.

1) Primer concepto de invalidez

24. En el primer concepto de invalidez, la parte accionante adujo diferenciadamente los siguientes tres planteamientos:

a. El decreto derogatorio vulnera los artículos 72 constitucional y 9o. del Código Civil Federal, pues una norma sólo puede ser abrogada por otra ley y no por un decreto como el impugnado. El decreto impugnado no es una norma, sino un acto administrativo.

b. Existe una falta de fundamentación y motivación. Esto es, la minuta no explica de forma suficientemente precisa las razones para adoptar la acción legislativa. Aunado a ello, sostiene que la norma no justifica lo suficiente la determinación, lo que vulnera el principio de fundamentación y motivación. Asimismo, el artículo impugnado trasgrede el artículo 16 constitucional. A juicio de los accionantes la norma carece de una técnica legislativa básica, pues establece la estructura de una norma transitoria en el articulado general.

c. El dictamen impugnado tiene sólo cuatro páginas considerativas, lo que demuestra una insuficiente fundamentación y motivación. El artículo 66 de la Ley Orgánica del Congreso General permite a la mesa directiva controlar la idoneidad y legalidad de los dictámenes. Por tanto, dado que el dictamen se encontraba mal fundamentado, motivado indebidamente y carente de técnica legislativa sin justificar adecuadamente las acciones a emprender, la mesa directiva debió regresar el dictamen a las Comisiones Unidas y no haber permitido su votación.

25. El tercer planteamiento puede considerarse como atinente al proceso legislativo mismo, como se explicará al hilo de su estudio. En ese sentido, al ser un vicio de invalidez de análisis preferente, este Alto Tribunal emprenderá su estudio en primer término y, con posterioridad, dará respuesta a los incisos a) y b) del propio concepto de invalidez primero. Una vez efectuado lo anterior, dará respuesta a los restantes conceptos de invalidez. Concepto de invalidez primero, inciso c). Alegada invalidez en tanto las Mesas Directivas de las Cámaras no controlaron la idoneidad, fundamentación, motivación y técnica legislativa del dictamen. Concepto de invalidez de estudio preferente al potencialmente referirse al proceso legislativo.

26. El inciso c) del primer concepto de invalidez sostiene que el dictamen impugnado tiene sólo cuatro páginas considerativas. La accionante alega que el escaso número de páginas demuestra una insuficiente fundamentación y motivación. La demanda afirma que el artículo 66 de la Ley Orgánica del Congreso General permite a la mesa directiva controlar la idoneidad y legalidad de los dictámenes legislativos. Por tanto, el argumento de la accionante es que, dado que el dictamen se encontraba mal fundamentado, motivado indebidamente y carente de técnica legislativa sin justificar adecuadamente las acciones, la mesa directiva debió regresar el dictamen a las Comisiones Unidas y no haber permitido su votación.

28. La minoría accionante formula un argumento compuesto. Parte de la premisa de que, a su juicio, (1) el dictamen se encontraba indebidamente motivado, carecía de técnica legislativa y no justificaba suficientemente las acciones. En consecuencia, estima que (2) al tenor del artículo 66, inciso d), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva de cada Cámara debió impedir su votación, pues tiene competencia para asegurar que los dictámenes "cumplan con las normas que regulan su formulación y tiempos de presentación".

29. Existen dos formas de entender este argumento. Las autoridades emisora y promulgadora plantean que, respecto a este acto, la acción de inconstitucionalidad es improcedente, en tanto se pretenden cuestionar fases del procedimiento legislativo, cuyo análisis no puede ser emprendido de forma autónoma, como fue explicado al analizar las causas de improcedencia. Una segunda forma de entender tal argumento es que los accionantes plantean que esta alegada omisión del trámite intraparlamentario es un vicio del procedimiento legislativo que deviene en la invalidez de la norma. Este Alto Tribunal abordará el argumento en esta segunda vertiente, pues permitirá dar respuesta efectiva al planteamiento de la minoría accionante.

31. Del marco normativo transcrito se aprecia que este Tribunal Pleno no ha determinado que un vicio que invalide el procedimiento legislativo federal sea, en abstracto, la ausencia de control por parte de la mesa directiva de la alegada falta de técnica legislativa, fundamentación de las razones de un dictamen o de la argumentación de éste, interpretación que novedosamente propone la minoría accionante.(20)

32. Aunado a ello, este Tribunal Pleno observa que el precepto 66, inciso d), de la Ley Orgánica del Congreso General, en que la minoría accionante basa la impugnación, establece la obligación de la mesa directiva de "Asegurar que los dictámenes, acuerdos parlamentarios, mociones, comunicados y demás escritos, cumplan con las normas que regulan su formulación y tiempos de presentación".

33. Esto es, el precepto establece con claridad una obligación formal por parte de la mesa directiva a efecto de agilizar el trabajo camaral y, contrario a lo que pretende la accionante, no establece un control sustantivo de la técnica legislativa y motivación que obligue a la mesa directiva de la respectiva cámara a impedir la discusión de iniciativas que sean presumiblemente inviables, deficientes o perfectibles.

34. En suma, este Tribunal Pleno, cuando ha analizado los vicios al procedimiento legislativo a nivel federal (como el proceso en análisis), jamás ha concluido que exista una fase de control de fondo de la legislación propuesta por parte de la mesa directiva (su viabilidad, técnica o razonabilidad), sin la cual la legislación aprobada devenga inválida, que es el argumento empleado por la accionante.

35. Lo anterior ha sido así, pues la razonabilidad de una iniciativa o la técnica que emplea ésta al preferir una opción regulatoria obedece a razones políticas. Tales razones, como la conveniencia de legislar en un determinado sentido o las razones para emitir legislación o modificarla, son evaluadas al tenor del debate deliberativo de las Cámaras. Las condiciones que este Alto Tribunal ha delineado para invalidar legislación por vicios en el procedimiento parlamentario garantizan esta deliberación, pues se requiere que: 1) todas las fuerzas puedan participar en el procedimiento legislativo para expresar y defender su opinión; 2) el procedimiento deliberativo culmine aplicando con las reglas de votación establecidas; 3) la deliberación y la votación sea pública; y, 4) se respeten los lineamientos relacionados con el derecho a la participación deliberativa (esto es, que todas las cuestiones que se sometan a votación del órgano legislativo sucedan en un contexto de deliberación por las partes a quienes la ley les otorga el derecho de intervenir en los debates).

36. En ese sentido, resulta claro que el argumento de los accionantes no refiere que se haya coartado la deliberación parlamentaria o que la norma no haya sido aprobada por las mayorías correspondientes. Lo que alega es que las razones de la mayoría parlamentaria no fueron técnicamente adecuadas y que la técnica legislativa empleada era perfectible.

37. En suma, los argumentos de la accionante materialmente no controvierten la constitucionalidad del decreto abrogatorio impugnado, más bien disienten de su oportunidad política, de su necesidad y ofrecen razones que, a su juicio, demuestran que era posible realizar tal acción de manera diferente o redactar los preceptos de manera distinta.

38. Esta Suprema Corte recuerda que cumple con un rol exclusivo como único Tribunal Constitucional del Estado Mexicano y, como tal, es el intérprete último, final y definitivo del Texto Constitucional. Es, por tanto, el único tribunal que puede invalidar erga omnes una norma, característica definitoria de un Tribunal Constitucional. Sin embargo, no es el intérprete último de la conveniencia política de adoptar determinada legislación, ni sobre la forma óptima de legislar, siempre y cuando la legislación efectivamente emitida no conflictúe con el Texto Constitucional.

Concepto de invalidez primero, inciso b). Falta de fundamentación y motivación

39. El concepto de invalidez primero, en su argumentación resumida bajo el inciso b), refiere que existe una falta de fundamentación y motivación del decreto impugnado. A su juicio, la minuta no explica de forma suficientemente precisa cuáles fueron las razones para adoptar tal determinación legislativa lo que vulnera el artículo 16 constitucional. La minoría accionante aduce que no se citan suficientes estudios para justificar la abrogación ni se hacen mayores razonamientos al respecto. Por tanto, la accionante solicita a este Alto Tribunal que valore la razonabilidad de la abrogación.

40. El concepto de invalidez es infundado. Este Tribunal Pleno ya ha referido ampliamente que la garantía de fundamentación y motivación contenida en el artículo 16 constitucional es un derecho de los ciudadanos. A saber, tal artículo tutela el derecho a no sufrir molestias en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino "en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento". El concepto de "fundamentación" es la obligación de toda autoridad de expresar específicamente los preceptos en los que su actuar se basa (una vertiente refleja del principio jurídico de que una autoridad sólo pude hacer lo que una norma expresamente lo habilite a hacer). Por otro lado, el concepto de "motivación" implica que la autoridad debe expresar las razones concretas que determinan su actuación.

41. De tal suerte, el artículo 16 constitucional establece requisitos específicos para realizar afectaciones a los derechos de los ciudadanos en actuaciones concretas. Sin embargo, tales obligaciones no son predicables sin más al proceso legislativo. El proceso legislativo sigue sus propias reglas específicas, a saber, las establecidas en los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución Federal. Derivado de la habilitación normativa expresamente establecida en el artículo 71 constitucional "La Ley del Congreso determinará el trámite que deba darse a las iniciativas.", esto es, cuál es su procedimiento interno y cuáles son los requisitos necesarios para presentarlas.

42. Por tanto, el artículo 16 constitucional en lo concerniente a la garantía de fundamentación y motivación tiene una interpretación distinta cuando se predica del proceso legislativo.

43. El procedimiento legislativo contiene múltiples garantías políticas para la correcta discusión y deliberación del texto de las respectivas normas aprobadas, modificadas o derogadas. No es factible, por tanto, que esta Suprema Corte evalúe las razones políticas en abstracto por las cuales se adopta, deroga o modifica una norma y que se erija en árbitro de la corrección de sus razones o de los modelos que resulten más eficientes. En las ocasiones en que este Alto Tribunal se ha pronunciado sobre opciones regulativas específicas (idoneidad de una medida o medidas alternativas menos lesivas a la empelada) ha sido porque se han empleado mecánicas como el test de proporcionalidad o test de razonabilidad para evaluar su impacto en un derecho fundamental o principio constitucional específico. Este Tribunal Constitucional únicamente tiene competencia para juzgar si una norma es o no conforme al Texto Constitucional y no para determinar, aisladamente, si había razones para actuar en sentido diverso, estudios o doctrina que pudo haber sido considerada alternativamente. Ello pertenece al ámbito del debate político y parlamentario, no de la discusión judicial.

44. En ese sentido, este Tribunal Pleno ya ha emitido jurisprudencia en la que expresamente hemos zanjado el tema concerniente al inciso b) del concepto de invalidez primero, a saber, que la garantía de fundamentación y motivación tiene una aplicación distinta en el proceso legislativo.

46. Ejemplo de tales criterios interpretativos es la jurisprudencia del Pleno: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."(21) De igual manera, ambas S. de este Alto Tribunal han sostenido criterios con similar contenido que, si bien no son vinculantes para este Tribunal Pleno, pueden ser considerados indiciariamente.

47. Aunado a ello, este tribunal no olvida que, en determinadas hipótesis, nuestra jurisprudencia ha determinado la necesidad de empleo de una motivación reforzada, inter alia, en el empleo de categorías sospechosas o, por ejemplo, en la modificación de iniciativas legislativas de leyes de ingresos que presentan los Municipios a las Legislaturas de las entidades federativas. En el presente caso, empero, no nos encontramos en alguna de las hipótesis limitadas que permiten a este Alto Tribunal revisar la motivación específica empleada en una iniciativa legislativa, sino que estamos en presencia de un procedimiento legislativo genérico atinente a una materia ordinaria.

50. Más aún, tal ejercicio competencial se da en virtud de una reorganización administrativa de un organismo descentralizado y un organismo descentralizado sectorizado (regulación legislativa de la administración pública federal) cuya regulación es competencia del Congreso de la Unión. En tal virtud, es claro que la norma se encuentra fundada dentro del entendimiento de la fundamentación de actos legislativos.

51. Por su parte, la motivación de actos legislativos se refiere a que las normas regulen relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas. En el presente caso, la norma se refiere a la reorganización administrativa de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública y el organismo público descentralizado Pronósticos para la Asistencia Pública, lo cual constituye una relación social cuya regulación jurídicamente estimó necesaria modificar tanto la Cámara de Diputados como el Senado de la República en el ejercicio del margen de valoración política que la Constitución le confiere. Las razones para ello, se encuentran contenidas en la exposición de motivos y los correspondientes dictámenes. Por tanto, resulta claro que la norma se encuentra debidamente motivada en el entendimiento de este Alto Tribunal de la "motivación" frente a actos legislativos.

56. Fuera de esta regla, el resto del articulado constitucional regula el proceso parlamentario o legislativo, pero no la técnica legislativa propiamente referida. Es decir, dan instrucciones de bajo qué proceso y mayorías aprobar una norma, pero nada dicen sobre cuáles son las mejores prácticas para redactarlas.

57. Bajo ese entendimiento, sólo existe un lineamiento de técnica legislativa, a saber, el nombre de la potencial resolución y la fórmula promulgatoria. En el presente caso, el decreto impugnado respeta la regla constitucional, en tanto emplea la fórmula establecida por la Constitución.

58. De tal suerte, una norma no puede ser declarada inconstitucional por la sola razón de que se aduzca que padece vicios de técnica legislativa si estos vicios no producen, a su vez, que tal norma vulnere algún artículo constitucional específico. Por ejemplo, este Tribunal Pleno ha controlado la constitucionalidad en innumerables ocasiones de tipos penales cuya redacción es confusa y ambigua, declarándolos inconstitucionales. Esta inconstitucionalidad, sin embargo, la ha derivado este Alto Tribunal de que tal redacción ha producido una vulneración al principio de taxatividad del artículo 14 constitucional y no por vulnerar en abstracto reglas de técnica legislativa.

59. Por tanto, el hecho de que, a juicio de la accionante, la estructura de la norma sea perfectible, pues la abrogación de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional pudo haberse realizado creando una nueva ley y estableciendo la abrogación de la presente en sus artículos transitorios, o que las disposiciones del articulado general del decreto tendrían hipotéticamente mejor acogida en la parte transitoria de éste, no es una razón con potencial de invalidar por inconstitucionalidad, por lo cual este Tribunal Pleno no abordará su análisis.

Concepto de invalidez primero, inciso a). Alegada inconstitucionalidad de la norma por emplear la terminología "decreto" y no "ley".

60. Es infundado el concepto de invalidez primero en el argumento resumido en su inciso a). La minoría parlamentaria accionante refiere que el decreto impugnado resulta inconstitucional, pues solamente una ley puede jurídicamente abrogar o derogar una norma diversa. El hecho de que el decreto impugnado, a su juicio, abrogue la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública vulnera los artículos 72 constitucional, apartado F y 9o. del Código Civil Federal.

62. Ello no ocurre en el presente caso respecto al Código Civil Federal. La Constitución no confiere al Código Civil Federal una habilitación expresa para regular el proceso legislativo que, por su parte, se encuentra constitucionalizado en los artículos 71 y 72 de la Carta Magna. Bajo ese tenor, al no constituir parámetro constitucional, no serán analizados los argumentos de la minoría senatorial accionante respecto a la contravención del Código Civil Federal.

63. Ahora bien, la Constitución Federal regula de forma detallada el proceso legislativo. El artículo 71 constitucional regula la iniciativa legislativa, al establecer los sujetos que tienen "el derecho de iniciar leyes o decretos" (presidente de la República, diputados y senadores, Legislaturas de las entidades federativas y la iniciativa ciudadana, consistente en el cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores). Aunado a ello, el propio numeral establece una delegación a la ley secundaria para regular el trámite intraparlamentario de las iniciativas, así como la figura de la iniciativa preferente presidencial y su trámite.

64. Por su parte, el artículo 72 constitucional establece el trámite correspondiente al proceso bicameral genérico legislativo. Así, dispone que todo proyecto de ley o decreto deberá discutirse sucesivamente en ambas cámaras, siempre que no se refiera a facultades exclusivas de algunas de éstas. Ahora bien, en la parte conducente referida por la minoría parlamentaria, el artículo 72 constitucional, base f), refiere que: "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación".

66. El artículo 72 constitucional, por su parte, complementa este dispositivo al establecer que el procedimiento genéricamente previsto en los artículos 71 y 72 constitucionales será aplicable igualmente para la "interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos". En ese sentido el artículo 71 constitucional refiere cuál es el proceso para iniciar leyes, mientras que el numeral 72 constitucional refiere que el mismo proceso establecido en el artículo 71, se empleará para reformar, derogar o interpretar leyes (interpretación auténtica).

68. La iniciativa legislativa (iniciación de leyes o decretos) es la posibilidad de proponer la creación de un texto normativo íntegro. P. que el Código Nacional de Procedimientos Penales o la Ley Nacional de Ejecución Penal son textos normativos de creación reciente que no tenían un anclaje normativo preexistente en normas diversas. No fueron reformas a norma alguna, sino normas creadas íntegramente en un cuerpo homogéneo.

69. El concepto de "interpretación" de leyes, alude a la facultad parlamentaria de emitir un decreto o ley que clarifique la recta interpretación de un texto con efecto vinculante. A ello se le ha denominado "ley interpretativa" y, a pesar de su desuso constitucional, es un concepto contemplado por la Constitución.(22) Este Tribunal Pleno había tenido previamente ocasión de pronunciarse sobre esta facultad en la acción de inconstitucionalidad 13/2001 si bien acotado a legislación local.(23) Con posterioridad, el propio Tribunal Pleno establecería en la acción de inconstitucionalidad 26/2004 y sus acumuladas(24) que el artículo 72, inciso F) constitucional explícitamente contenía la facultad de interpretación auténtica. Sostuvimos que tal interpretación "No deroga ni modifica la norma que interpreta, sino que simplemente establece su sentido con miras a su aplicación o individualización". Apuntamos también que tal interpretación auténtica sólo podía decantarse por una interpretación jurídicamente válida del texto ya existente y no crear, de facto, una nueva norma no contenida en el texto previo. Así, el hecho de que para hacer uso de la interpretación legislativa vinculante tenga que agotarse todo el proceso legislativo ha hecho que, con frecuencia, los cuerpos legislativos opten directamente por modificar la legislación, clarificándola y no establecer interpretaciones auténticas.

70. Por su parte, la reforma de leyes consiste en la modificación de un texto normativo previamente existente, sea por alterar la redacción del texto de sus preceptos o por agregar artículos no preexistentes en el cuerpo normativo (piénsese en la adición íntegra del libro quinto en materia de acciones colectivas efectuada en el año dos mil once al Código Federal de Procedimientos Civiles).

71. Finalmente, por derogación debe entenderse la posibilidad de eliminar jurídicamente un texto normativo y privarlo de validez, es decir, tornarlo inexistente en el ordenamiento jurídico. Esta supresión puede comprender una porción normativa, un artículo completo o varios de ellos o, inclusive, el texto completo de una ley. A esta última acción, la doctrina del derecho parlamentario ha denominado "abrogación". P., por ejemplo, en la abrogación de la Ley de Amparo de mil novecientos treinta y seis, efectuada en el artículo transitorio segundo de la Ley de Amparo vigente.

72. Si bien el concepto de "abrogación" (equivalente a la derogación de un texto normativo íntegro) no es reconocido de forma textual por el artículo 72, la propia Constitución sí lo ha empleado en su articulado transitorio que forma parte del Texto Constitucional. Así, en el articulado transitorio de la Constitución, ésta ha empleado expresamente la palabra abrogación –derogación íntegra de la ley– en las reformas constitucionales de mil novecientos treinta y cuatro, dos mil quince (justicia para adolescentes), dos mil dieciséis (salario mínimo) y dos mil diecinueve (reforma educativa, en dos ocasiones).

73. En ese sentido, a pesar de que el concepto constitucional de "derogación" presente en el artículo 72 constitucional, al no establecer limitación alguna, ya permitiría bajo ese concepto la abrogación íntegra de un texto (pues se derogaría cada una de sus porciones normativas), la propia Constitución ha adoptado en diversas ocasiones el término de "abrogación", lo que robustece que el Constituyente reconoce el término empleado por la doctrina contemporánea del derecho parlamentario. Constitucionalmente, es posible derogar un precepto o abrogar una ley, siempre y cuando se siga el procedimiento respectivo previsto para la creación de una ley.

74. De lo expuesto resulta claro que el Constituyente concibió al proceso legislativo como una garantía política. Toda modificación a una norma en sentido material debe ocurrir mediante el proceso legislativo que requiere mayorías que tutelan que la voluntad de la nación sea oída y que garantiza que las minorías parlamentarias sean escuchadas en un debate parlamentario robusto a efectos de ejercer una facultad de control sobre las propuestas mayoritarias, o bien, mediante la discusión profunda de las propuestas, contribuir al perfeccionamiento y mejora de los textos legislativos. En síntesis, lo que la Constitución tutela es que, tanto si se crea un nuevo cuerpo normativo, como si se deroga, reforma o interpreta parlamentariamente, ello ocurra mediante el proceso legislativo y no de forma unilateral y fuera de éste. Dado que un texto reformado tiene la misma validez que un cuerpo íntegro de reciente creación o una ley que se abroga y pierde validez (y, por tanto, ese acto dispone de la potestad legislativa íntegra), la Constitución requiere el uso del proceso legislativo.

76. La ley es un cuerpo legislativo íntegro que regula alguna cuestión atinente a la sociedad o al Estado de forma general, abstracta o impersonal. Por su parte, el decreto, en su acepción parlamentaria, tiene dos entendimientos. Por un lado, un decreto es el vehículo administrativo en el cual se consagran las modificaciones normativas (reformas o, derogación de un artículo o abrogación de una ley), mientras que también puede ser una disposición de carácter concreto y personal, como aquella que concede licencia al presidente de la República.(25)

77. Este Tribunal Pleno recuerda que el nombre "decreto" puede estar asociado a un acto legislativo (si atañe a la creación, modificación o derogación de una norma general) o puede tener una naturaleza no legislativa si regula situaciones particulares, concretas e individuales. Por tanto, el decreto mediante el cual se reforma una ley o Constitución Local es un acto legislativo, como lo fue, sólo por ejemplificar, indudablemente el Decreto 351 cuya validez constitucional se analizó en la acción de inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas. En cambio, si un decreto no tiene tales características entonces no goza materialmente de la naturaleza de acto legislativo, como por ejemplo el decreto mediante el cual se aprueba una cuenta pública, hipótesis que analizamos en la controversia constitucional 36/2006.

79. El primer concepto de invalidez, en su inciso a), afirma que resulta inválida la abrogación de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública porque el texto producto del proceso legislativo lleva por título "decreto" y no "ley". Sin embargo, como ha sido analizado, en primer término, un decreto como el presente materialmente goza de la naturaleza de un acto legislativo.

81. De tal suerte, el artículo 72 constitucional es tajante al establecer que en la "derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación". Es decir, la Constitución establece una obligación jurídica de seguir el proceso legislativo para derogar normas (o abrogarlas, al ser ésta una subespecie amplia de derogación), no establece una obligación de dar un "título" al resultado de una forma específica.

82. En el presente caso, la abrogación del cuerpo normativo fue producto del empleo genérico del proceso legislativo predeterminado por la Constitución. Esto es, diversos diputados presentaron una iniciativa para abrogar la norma en la Cámara de Diputados (Cámara de Origen en este caso). Al haber sido aprobada tal iniciativa en comisiones y, posteriormente en pleno, fue remitida al Senado de la República (Cámara Revisora) que efectuó el mismo proceso parlamentario. Como resultado de tal proceso parlamentario, la norma fue remitida al Ejecutivo Federal en términos de la fracción A, del artículo 72 constitucional. Éste, a su vez, promulgó el decreto correspondiente.

83. La accionante no cuestiona que se haya efectuado el proceso parlamentario correspondiente, no cuestiona que haya sido discutido el texto normativo en la Cámara de Origen y en la Cámara Revisora y haya sido remitido al Ejecutivo Federal, sino únicamente que el título del texto sea "decreto" y no "ley".

84. O. dicta, este Alto Tribunal se percata de que tal alegato se encuentra basado en que el artículo 9o. del Código Civil Federal dispone que "La ley sólo queda abrogada o derogada por otra posterior que así lo declare ...". De tal numeral, que la accionante incorrectamente supone integra el parámetro constitucional, la demanda concluye que el título específico que debe tener el texto que abrogue una norma debe ser "ley".

85. Como se ha sostenido anteriormente, el Código Civil Federal no integra el parámetro constitucional en el proceso legislativo. Por tanto, una abrogación normativa será inconstitucional si vulnera alguna disposición establecida en el Texto Constitucional o en los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que el Estado Mexicano sea Parte, no si conflictúa con el Código Civil.

86. El Código Civil Federal es una norma sometida a la Constitución y no el tamiz bajo el cual se evalúa si una norma es compatible con los contornos de la Carta Magna. Únicamente a efectos de clarificación, este Tribunal Pleno recuerda que el precepto contenido en el artículo 9o. del Código Civil proviene de la histórica centralidad de los códigos civiles en el régimen de los ordenamientos de civil law para establecer una codificación comprensiva de las conductas sociales. En múltiples ordenamientos jurídicos, por una razón histórica, los Códigos Civiles han establecido las reglas de entrada en vigor de las normas o el entendimiento de su derogación.

87. Lo anterior se relaciona, en buena medida, con el movimiento codificador francés y el hecho de que el Código Civil era el ordenamiento central bajo el movimiento codificador. En efecto, los primeros códigos civiles (locales) fueron publicados en los primeros años de la proclamación de la independencia mexicana, y los primeros códigos federales vigentes fueron creados una vez cumplidas las primeras cinco décadas de su vida independiente.(26) Así, los sucesos armados y políticos internos que transcurrieron durante los primeros años de la nación mexicana independiente, surgieron, se desarrollaron y culminaron sin haber definido antes, como resultaría prima facie necesario, su identidad política constitucional. Esta razón histórica, empero, no torna al Código Civil en un parámetro de validez del proceso legislativo.

88. Sin perjuicio de lo anterior, obiter dicta, se recuerda que el artículo 9 en comento, por otro lado, implica que una norma sólo queda derogada o abrogada cuando otra norma posterior lo declare expresamente o contenga disposiciones compatibles con ésta. En suma, sólo se derogará una norma cuando un nuevo proceso legislativo lo determine expresamente. Ésta ha sido la misma interpretación que este Tribunal Pleno ha sostenido, por ejemplo, en la jurisprudencia P./J. 36/2005.(27) Así, la doctrina de este Tribunal Pleno ha sido que una norma sólo es derogada cuando se refiera expresamente por una norma diversa (derogación explícita) o cuando una nueva norma de igual jerarquía establezca disposiciones incompatibles manifiestamente con ésta (derogación implícita). La doctrina de este Tribunal Pleno no ha sostenido que la derogación o abrogación de una norma debe tener un título específico so pena de perder su validez constitucional. 89. Debe recordarse que la regla que establece el artículo 9o. del Código Civil Federal, en realidad es una regla constitucionalmente prefijada. En efecto, al establecer el artículo 72, apartado F, constitucional que "en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación" se refiere que una norma sólo podrá ser modificada o derogada cuando otro acto normativo que haya seguido el proceso bicameral así lo declare. No hay procedimiento alternativo, que no sea el prefijado constitucionalmente, para modificar o derogar normas. Ello, en tanto, a contrario sensu del propio 72, apartado F, se advierte que cuando no se hayan seguido los mismos trámites que para la formación de una norma, no se podrá entender que ésta ha sido reformada o derogada.

90. Por tanto, la regla citada por la minoría accionante del artículo 9º del Código Civil Federal (que no integra parámetro constitucional) no es sino una regla que también se deriva del propio artículo 72, apartado F, constitucional, que sí integra tal parámetro.

91. En el presente caso, es claro que el decreto por el que se abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública ha sido el resultado de un proceso legislativo bicameral con la intervención de los sujetos políticos respectivos. La norma impugnada es, por tanto, una norma jurídica y no un decreto administrativo sin fuerza legislativa. Por tanto, es infundado el concepto de invalidez respectivo.

2) Segundo concepto de invalidez

92. En su segundo concepto de invalidez, la accionante refiere que la norma genera inseguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima, específicamente en el artículo noveno transitorio del decreto, pues el Ejecutivo tiene un margen amplio de actuación lo cual, hipotéticamente, le permitiría actuar de forma arbitraria y en perjuicio de los gobernados, especialmente de quienes laboren en la Lotería Nacional y en Pronósticos para la Beneficencia. El concepto de invalidez es infundado.

93. El argumento puede ser entendido bajo dos vertientes diversas. En primer término, una vulneración a la seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima respecto a los derechos laborales de los trabajadores de los organismos respectivos. En segundo lugar, un amplio margen de actuación al Poder Ejecutivo en el proceso de fusión respectivo como un argumento genérico.

94. Para dar respuesta al presente concepto de invalidez, es menester recordar el contenido del artículo noveno transitorio respecto al cual se esgrime el concepto de invalidez respectivo:

"Noveno. El Ejecutivo Federal contará con un plazo de 180 días, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para publicar en el Diario Oficial de la Federación las modificaciones pertinentes al decreto por el que se crea un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se denominará Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública, a efecto de otorgar a dicho organismo las atribuciones que le permitan desempeñar las actividades que hasta la entrada en vigor del presente decreto desempeñaba la Lotería Nacional para la Asistencia Pública.

"Sin perjuicio a lo dispuesto en el artículo cuarto transitorio de este decreto, el Ejecutivo Federal realizará las modificaciones pertinentes para realizar la transferencia de funciones, y cambiar la denominación del organismo público descentralizado denominado Pronósticos para la Asistencia Pública, para quedar como Lotería Nacional."

95. Bajo este tenor, el artículo noveno transitorio tiene los siguientes mandatos expresos al Poder Ejecutivo: 1) realizar las modificaciones al decreto de creación de Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública; 2) respetar un plazo regulatorio específico (180 días); 3) otorgar un cúmulo de atribuciones concretas a tal organismo (las que expresamente desempeñaba la Lotería Nacional para la Asistencia Pública); 4) realizar la transferencia de funciones enlistadas en él y, finalmente, 5) emplear una denominación expresa del nuevo organismo público descentralizado.

96. Dado que el concepto de invalidez también refiere que tal inseguridad jurídica hipotéticamente iría en detrimento de quienes laboren en la Lotería Nacional y en Pronósticos para la Asistencia Pública, conviene recordar el diverso artículo transitorio octavo, no citado por la minoría accionante:

"Octavo. Los derechos de los trabajadores de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública serán respetados conforme a la legislación y normativa aplicables. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública realizarán las acciones necesarias para que los recursos humanos de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública sean transferidos a Pronósticos para la Asistencia Pública."

97. Esto es, el artículo transitorio octavo del decreto expresa e indubitablemente refiere que todos los derechos de los trabajadores de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública serán respetados atendiendo a la legislación y normativa aplicable (a saber, la Constitución y toda ley que genere algún derecho de carácter laboral o distinto en su favor). Finalmente, establece una orden expresa para que sean transferidos a Pronósticos para la Asistencia Pública en respeto a su situación laboral.

99. De tal suerte, la Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 103/2018 (10a.), refirió que la confianza legítima es una manifestación del derecho a la seguridad jurídica en su vertiente de prohibición de la arbitrariedad.(28) Así, en dicha tesis sostuvo que tal principio "no debe entenderse en el sentido de que el orden jurídico ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares", más bien afirmó que "tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás en una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un estado de indefensión".

100. Así, en uno de los precedentes que integró la tesis previa (amparo en revisión 894/2015), la Segunda Sala clarificó que tratándose de actos legislativos, el principio de confianza legítima implica el respeto a nivel de derechos adquiridos y la irretroactividad de normas en perjuicio.(29)

101. Por otro lado, la Primera Sala emitió la tesis 1a. LII/2019 (10a.),(30) en que analizaba si determinada norma de naturaleza tributaria vulneraba tal principio. En el precedente del que derivó esta tesis (amparo en revisión 1014/2016) la Primera Sala refirió que "el principio de confianza legítima válidamente puede adoptarse en el sistema jurídico mexicano". Sostuvo que tal principio podía descansar en el aspecto subjetivo del derecho a la seguridad jurídica, a saber, que el destinatario de la norma "tenga un conocimiento cierto, claro y de antemano sobre lo que la disposición manda, permite o prohíbe".

102. Finalmente, en el propio precedente, refirió que "la confianza legítima en el caso de actos legislativos debe encuadrarse en el ámbito del principio de irretroactividad de la ley".

105. Finalmente, respecto al alegato genérico de "discrecionalidad" en el futuro actuar del Poder Ejecutivo, este Alto Tribunal recuerda que constitucionalmente el Poder Ejecutivo tiene por función expresa en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal el "Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia".

106. Aunado a lo anterior, el artículo 90 constitucional consigna las bases de la administración pública federal, pues señala que ésta será centralizada y paraestatal y, expresamente, remite a una ley orgánica que expida el Congreso para ello (la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).(31) Dicha ley orgánica, en su artículo 45, por habilitación expresa del artículo 90 constitucional, refiere que los organismos descentralizados pueden ser creados en leyes o decretos del Congreso de la Unión o en decretos expedidos por el Ejecutivo Federal, como por cierto interpretó este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 16/2003.(32)

107. Aunado a ello, como refirió este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 71/2009, de la lectura de los artículos 80, 89 y 90 constitucionales "se advierte que se otorga al presidente de la República la titularidad del Poder Ejecutivo Federal y la administración pública federal, cuyo funcionamiento y desarrollo, en virtud de su complejidad, requiere del auxilio de órganos secundarios y diversas dependencias, tal como lo prevé el artículo 90 constitucional".

108. En esa tesitura, el esquema constitucional de los artículos 89 y 90 de la Carta Magna, permite afirmar que la creación o modificación de organismos descentralizados es válida tanto cuando es realizada mediante una norma jurídica (ley) como mediante actuación del Poder Ejecutivo (decreto), como por otra parte lo dispone también de forma expresa el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal a que remite el artículo 90 de la Constitución. El marco constitucional permite que el Ejecutivo cree, incluso unilateralmente, organismos descentralizados, respecto de los cuales en su creación goza de un margen de discrecionalidad.

109. Por tanto, a pesar de que el marco constitucional permite la facultad del Ejecutivo de creación o modificación de tales órganos (a la par que permite la creación de éstos, en virtud de una ley aprobada por el Congreso), en el presente caso, es una propia norma general aprobada por el Congreso de la Unión la que dispone de forma detallada un estrecho marco de actuación del Poder Ejecutivo.

110. Así, como se hizo referencia previamente, el artículo noveno transitorio impugnado no dispone una delegación amplia para realizar la fusión referida (hipótesis cuyo estudio no emprende este Alto Tribunal en consecuencia), sino que lo constriñe a realizar una serie de modificaciones tasadas bajo un estrecho margen destinado a acotar la discrecionalidad del Ejecutivo.

111. De tal suerte, el citado artículo lo constriñe a modificar un decreto específico, le impone un plazo tasado, le define expresamente cuáles atribuciones debe transferir y le impone una denominación expresa del organismo descentralizado resultante, vinculándolo a que éste tenga personalidad jurídica y patrimonio propio.

112. Siendo así, no resulta inconstitucional que el Congreso de la Unión, mediante ley, ordene la fusión de un organismo descentralizado de la administración pública federal con otro organismo descentralizado diverso estableciendo tal obligación al Ejecutivo Federal, en su calidad de garante de la exacta observación de las normas y dotándolo de lineamientos estrechos para realizar tal proceso.

3) Tercer concepto de invalidez

113. La minoría accionante refiere en su tercer concepto de invalidez que el decreto derogatorio vulnera los principios del artículo 134 constitucional en materia de buen gasto público. Así, alude que se vulnera el principio de legalidad,(33) en tanto se contraviene el artículo 9o. del Código Civil Federal. Se trasgrede el principio de honradez, pues en tanto el Ejecutivo Federal tiene un margen discrecional para organizar el órgano fusionado, no hay certeza de que el gasto se ejerza honradamente. La medida vulnera el principio de eficiencia, pues había "otras medidas menos agresivas como lo es una reingeniería financiera y una afinación de procesos". La discrecionalidad de la Secretaría de Hacienda para la fusión "incide en una falta de certeza sobre un ejercicio recto y prudente del gasto público" lo que contraviene el principio de economía. Finalmente, refieren que no se establecen mecanismos autónomos para saber cómo se ejercerá el gasto público, lo que vulnera el principio de transparencia. El concepto de invalidez es infundado.

Marco normativo en torno a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez

115. Como puede observarse, el artículo 134 constitucional sujeta el gasto público a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. Tales principios fueron incorporados en la Constitución Federal en el año dos mil ocho por iniciativa del Ejecutivo Federal. La iniciativa de reforma constitucional refirió expresamente que tenía por intención "garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público para asegurar que los recursos se utilicen de forma eficiente, así como para destinar más recursos al desarrollo social y económico".

116. La iniciativa de reforma constitucional, que reformó el numeral 134 en el año dos mil ocho, sostuvo que una motivación toral para ello era atender a tres objetivos específicos, a saber: 1) incrementar la calidad del gasto público; 2) fortalecer las erogaciones plurianuales para la inversión en infraestructura; y, 3) fortalecer la transparencia y rendición de cuentas.

117. En la acción de inconstitucionalidad 163/2007, sostuvimos que el artículo 134 constitucional establece que los recursos económicos de que dispongan los Estados, se deben administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

118. También referimos que la Constitución Federal establece claras e ineludibles directrices aplicables a los órganos de gobierno en lo referente a la utilización de los recursos públicos; y su administración eficaz, en tanto éstos se originan por la fuente de la que provienen y tienen como destino final los propios gobernados.

119. Así, en tal acción de inconstitucionalidad se afirmó que la intención del Constituyente Permanente fue reconocer el esfuerzo que hacen los gobernados, en general, para contribuir al gasto público, mejorando sustancialmente la manera en que el gobierno administra y utiliza los recursos públicos, incrementando la calidad del gasto, con la finalidad de lograr un gasto público más eficiente, eficaz y transparente, con una rendición de cuentas oportuna, con resultados tangibles para los ciudadanos.

121. De dicha acción derivó la jurisprudencia P./J. 106/2010.(34) En tal jurisprudencia se estableció expresamente que, para cumplir con el artículo 134 constitucional "es necesario que las leyes expedidas en torno al uso de recursos públicos recojan, desarrollen y permitan que estos principios y mandatos constitucionales puedan ser efectivamente realizados".

122. Por otro lado, los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, economía y honradez garantizan que el gasto público sea prescrito en el presupuesto de egresos o en una ley expedida por el Congreso de la Unión; que no se emplee de forma abusiva o diversa al gasto específicamente programado, que se busque maximizar el logro del fin para el cual ha sido empleado el gasto público, que se ejerza de forma que se busque obtener las mejores condiciones para el Estado para realizar su gasto. Tales principios, sobre los que este Tribunal Pleno no se ha pronunciado con la profundidad que sí ha ocurrido en el caso del principio de transparencia, serán explicados pormenorizadamente en las siguientes secciones al dar contestación específica a las vulneraciones que individualizadamente se alegaron sobre ellos.

Alegada vulneración al principio de legalidad

123. Este Tribunal Pleno observa que la accionante hace depender la alegada vulneración al principio de legalidad de la supuesta infracción al Código Civil Federal en su artículo 9o. porque, a su juicio, un decreto, y no una ley, derogó una norma jurídica. Dado que este Alto Tribunal se ha pronunciado en secciones anteriores sobre tal argumento y lo ha determinado infundado, no lo abordará nuevamente en obvio de repeticiones innecesarias reiterando la calificativa.

Alegada vulneración al principio de honradez

124. La minoría accionante refiere que se vulnera el principio de honradez. La totalidad de su argumentación refiere que el hecho de que exista discreción en la ... "organización de la fusión por parte de la Secretaría de Hacienda y por el otro en la organización del órgano fusionado al deber emitir las modificaciones al decreto presidencial con el que se estableció pronósticos, por tanto, no hay certeza de que el gasto público se ejerza de forma honrada."

125. En ese sentido, la demanda no señala que se contravenga el principio de honradez, sino que, a su juicio, "no hay certeza" de que hipotéticamente la Secretaría de Hacienda o el Ejecutivo Federal no decidan ejercer el gasto público de forma no honrada, sin señalar cuáles serían tales formas o por qué motivos. El argumento es infundado.

129. Por otro lado, el decreto impugnado sí establece mecanismos particulares para que el gasto público sea aplicado específicamente a los objetivos autorizados. A saber, en su artículo transitorio segundo refiere los montos que deberán destinarse del presupuesto fiscal con la finalidad específica de cubrir la fusión y terminantemente prohíbe la autorización de asignaciones extraordinarias o aumento a los presupuestos. De igual forma, establece disposiciones que evitan un gasto público irregular, por ejemplo, que los derechos y obligaciones contraídas por la Lotería Nacional para la Asistencia Pública serán ejercidos por Pronósticos para la Asistencia Pública, siempre y cuando los expendedores respectivos se encuentren al corriente de sus obligaciones fiscales y con la institución (transitorio sexto). Por último, no establece tampoco habilitaciones subrepticias para que tal gasto se destine de forma distinta o establece normas habilitantes para crear discrecionalmente gastos no programados.

Alegada vulneración al principio de eficiencia

131. La minoría accionante sólo sostiene respecto a la vulneración de este principio que "pudiendo haberse tomado otras medidas menos agresivas, como lo es la reingeniería financiera y afinación de procesos, se recurre a la más extrema, la fusión y, por tanto, no se tiene que la medida sea la más eficiente".

132. En ese sentido, la demanda refiere que existe una obligación constitucional de tomar siempre las medidas que realicen menos cambios en el destino del gasto público porque, si la medida es la más "agresiva", vulnerará el principio de eficiencia. El argumento es infundado.

134. Por tanto, contrario a lo referido por la minoría accionante, el parámetro constitucional del principio de eficiencia no estriba en determinar si había medidas menos "agresivas" o cambios menos "profundos" que pudieron haberse emprendido alternativamente, sino en determinar si la norma busca maximizar que el gasto público logre el efecto para el cual está siendo destinado.

135. La minoría accionante no refiere en ningún momento que una "reingeniería financiera" o una "afinación de procesos" logren maximizar la capacidad del gasto público para lograr el efecto deseado en mayor medida que la fusión por la que se ha decantado la norma impugnada, sino únicamente que la opción emprendida es "agresiva".

136. Aun así, este Alto Tribunal recuerda que la Suprema Corte no es una sede de análisis de políticas públicas o un órgano que pueda controlar ex ante la potencial eficacia de la legislación. Esto es, aún si tal hubiese sido el argumento planteado por la minoría accionante, este Alto Tribunal no podría emprender un análisis de eficiencia material para determinar, mediante un análisis de impacto regulatorio, si la medida resulta más o menos eficiente y, en su caso, invalidarla.

138. Bajo el principio de eficiencia este Alto Tribunal no puede emprender un análisis pormenorizado prospectivo que intente determinar con precisión cómo funcionará una medida concreta sino, a lo sumo, puede analizar los contornos de su diseño para verificar que éstos no entorpezcan frontalmente las posibilidades de que el gasto público logre el efecto buscado por la medida. Es decir, este principio puede medirse por una correlación de diseño y no por la medición precisa de sus efectos empíricos.

139. En ese sentido, si la normativa busca, mediante un margen de valoración política, contribuir a la eficiencia del gasto público, respetará los principios consagrados en el artículo 134 constitucional en su subprincipio de eficiencia.

140. En el presente caso, la norma establece una abrogación de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional y la fusión de dicho organismo con el diverso Pronósticos para la Beneficencia Pública. En la exposición de motivos, los legisladores proponentes expresamente interpretaron un informe de la Auditoría Superior de la Federación que concluyó que los indicadores reflejan un decremento de la rentabilidad de la Lotería Nacional y, por consiguiente, que ésta no cumplía consistentemente con el objeto de su creación, a saber, generar ingresos para ser aportados a la asistencia pública.

141. En ese sentido, la médula toral de la iniciativa partió precisamente de un análisis de eficiencia. Identificó una institución concreta y, con base en los estudios que estimó prudentes, estimó que la actual institución no maximizaba la capacidad del gasto público para lograr su objeto expreso. En el correspondiente dictamen de la Comisión de Gobernación y Población de la Cámara de Diputados que recayó a la propuesta se consideró que la fusión, al evitar la duplicidad institucional, tornaría más eficiente el proceso de recabar recursos. Finalmente, lo propio ocurrió en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos Segunda sobre la propia minuta, que refirió que, a su juicio, la actual operación de ambas instituciones no resultaba eficiente y que una transición al modelo adoptado lo volvería "más eficiente ... con el propósito de coadyuvar con las actividades del Gobierno Federal en materia de asistencia pública".

Alegada vulneración al principio de economía

143. La minoría accionante refiere que se contraviene el principio de economía. Para ello, únicamente aduce que:

"La amplitud de discreción que tiene la Secretaría de Hacienda para la implementación de la fusión pone en peligro. Todo lo anterior incide en una falta de certeza sobre un ejercicio recto y prudente del gasto público que implica dicha fusión, por tanto, se contraviene el principio de economía."

145. En ese sentido el principio de economía no implica la ausencia de cualquier resquicio posible discrecionalidad en la implementación de acciones administrativas, sino su gasto racional, planeado. El argumento de la accionante parte de una situación hipotética, a saber, que "la implementación de la fusión (sic) pone en peligro" y que la discrecionalidad otorgada al Ejecutivo Federal "incide en una falta de certeza sobre un ejercicio recto y prudente del gasto público".

147. La existencia del principio de economía implica que la actuación estatal y su normativa deben orientarse a la maximización de la operatividad del principio, pero no que este Alto Tribunal se convierta en una sede de discusión para determinar la invalidez de una norma si es posible demostrar que existía alguna posibilidad en el mundo fáctico de disminuir un solo peso del gasto que ella genera.

149. El artículo segundo transitorio del decreto impugnado refiere que los costos generados por la acción dispuesta por la norma se cubrirán exclusivamente con el presupuesto autorizado a cada entidad en el ejercicio fiscal correspondiente, sin autorizar aumentos o asignaciones extraordinarias. Aunado a ello, se refiere que el Ejecutivo Federal (artículo noveno transitorio) deberá emitir las modificaciones requeridas para que sea un solo organismo público descentralizado el que cumpla las funciones anteriormente ejercidas por dos de ellos de naturaleza diferente. Bajo el entendimiento del Congreso General, ello coadyuvaría a garantizar el principio de economía, pues eventualmente permitiría reducir la duplicidad institucional aligerando los costos estatales.

Alegada vulneración al principio de transparencia

150. En la presente acción de inconstitucionalidad la minoría accionante refiere en concreto que se vulnera el principio de transparencia por no establecerse mecanismos específicos de seguimiento a la forma en que se ejercerá el gasto público.

151. Es infundado. La minoría accionante, en su concepto de invalidez, supone que toda norma debe expresamente disponer mecanismos específicos para cada figura en concreto que permitan transparentar el gasto público. Tal interpretación es desacertada.

152. La Constitución establece propiamente un marco normativo de control y transparencia del gasto público aplicable de forma general a todo el gasto público. Este marco, naturalmente, incluye al gasto público derivado del decreto impugnado. En efecto, el artículo 134, párrafo segundo, refiere que los resultados del ejercicio de los recursos públicos "serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación y las entidades federativas, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo precedente. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 26, apartado C, 74, fracción VI y 79 de esta Constitución". Por su lado, en materia local, el propio artículo 134 constitucional también preconfigura una evaluación del ejercicio de los recursos públicos por parte de las entidades federativas y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.

153. Aunado a lo anterior, el artículo 73, fracción XXIV, establece la facultad del Congreso de la Unión para regular la organización y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así como para expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del sistema nacional anticorrupción. Más aún, el artículo 74 constitucional otorga facultades exclusivas a la Cámara de Diputados para revisar la cuenta pública a través de la Auditoría Superior de la Federación para evaluar "los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas".

154. Todo ello se concatena con una compleja regulación del derecho de acceso a la información, previsto en el artículo 6o. que garantiza que la información sobre el gasto público sea documentada y accesible (apartado A, fracción I) de forma gratuita (apartado A, fracción III). Aunado a lo anterior, la Constitución obliga [artículo 6o., apartado A, fracción (sic)] a las autoridades a publicar "la información completa y actualizada sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos". Inclusive, la Constitución dispone que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos entregados a personas físicas y morales en los términos de ley (artículo 6o., apartado A, fracción VI).

155. En ese entendido, la Constitución ya dispone una serie de instrumentos y mecanismos que garantizan la transparencia del gasto público en sus múltiples vertientes. La minoría accionante aduce que cada ley debe disponer mecanismos propios de transparencia so pena de vulnerar el artículo 134 constitucional en cuanto al principio de transparencia y, como el presente decreto no estableció medios propios, vulnera tal principio. Ello no es acertado.

156. El principio de transparencia referido en el artículo 134 constitucional se traduce, como sostuvimos en la acción de inconstitucionalidad 163/2007, en que "los recursos públicos que se destinen al pago del financiamiento obtenido no deben escapar del régimen aplicable a su manejo en materia de transparencia, fiscalización y, en general, los deberes en materia de rendición de cuentas".

157. Precisamente, en tal acción de inconstitucionalidad 163/2007 se determinó la invalidez de una norma local por pretender sustraer de los controles de transparencia e información ciertos montos correspondientes al gasto público.

158. El principio de transparencia del artículo 134 constitucional implica que las autoridades se encuentran obligadas a no sustraer indebidamente del régimen de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas a los recursos económicos de los que disponga el Estado ni evitar que dichos recursos sean evaluados por las instancias técnicas respectivas.

159. La minoría parlamentaria accionante no argumenta en momento alguno que la norma sustraiga de evaluación, fiscalización o rendición de cuenta dichos recursos, sino simplemente que no estableció ulteriores mecanismos de transparencia autónomos distintos a los establecidos en el Texto Constitucional o la ley.

4) Cuarto concepto de invalidez

162. Para dar respuesta a tal concepto de invalidez conviene entender el verdadero planteamiento de los accionantes. Evidentemente, el artículo 133 constitucional citado no tiene previsión alguna que prohíba la fusión de organismos descentralizados creados por una fuente diferente. Recordemos que, como se ha establecido al hilo del concepto de invalidez anterior, los órganos descentralizados pueden ser creados, sea por ley (Congreso de la Unión), o por decreto administrativo del Ejecutivo Federal.

163. Ni el artículo 89, 90, ni el 133 constitucionales regulan los potenciales procedimientos de fusión respecto de tales organismos. Lo que en realidad alega la minoría parlamentaria accionante es que, como Lotería Nacional para la Asistencia Pública fue creado por ley, y el diverso Pronósticos para la Asistencia Pública fue creado por decreto presidencial, el fusionarlos mediante un acto administrativo implicaría que un decreto presidencial tuviese prevalencia sobre una ley. Esta alegada prevalencia implicaría que el decreto presidencial extinguiese un órgano descentralizado creado por ley, lo que prueba, a juicio de la accionante, que el Decreto del Ejecutivo se impondría a una norma general.

164. Esta hipótesis planteada por la accionante en que un decreto presidencial pretenda extinguir o fusionar un órgano descentralizado creado por ley ciertamente resulta de interés, pero no es la hipótesis en estudio.

165. Recordemos que, en el presente caso, el decreto impugnado es una norma jurídica general, abstracta e impersonal y no un decreto administrativo como pretende la minoría accionante, al hilo de lo analizado en el primer concepto de invalidez. El hecho de que el decreto cuya validez se analiza sea una norma general es precisamente lo que permite que sea analizado a través de la acción de inconstitucionalidad, pues de lo contrario, este Tribunal Pleno sobreseería la acción, pues ésta no es apta para controlar decretos administrativos.

166. Por tanto, el decreto de abrogación en análisis es claramente una norma general y no un acto administrativo, como refiere la accionante. En ese entendido, ha sido una norma emitida por el Congreso de la Unión mediante el procedimiento legislativo (y no un decreto presidencial) la que ha ordenado tanto la abrogación de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional como la fusión de dos organismos descentralizados. 167. Esto es, en primer término, ha sido el decreto impugnado (un acto legislativo) el que, en su artículo único, ha abrogado la norma y ha sido el decreto impugnado el que en sus diez artículos transitorios ha constreñido al Ejecutivo Federal, bajo lineamientos precisos, a que proceda a realizar las acciones allí relatadas con precisión a efecto de modificar el diverso decreto por el que se crea un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que se denominará Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública.

168. En ese sentido, fue una norma jurídica la que dispuso la creación de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública y fue también una norma jurídica emitida por el Congreso General, la que ha dispuesto la abrogación de esta ley y la transferencia de las funciones de ese órgano cuya derogación fue realizada por el decreto impugnado a otro órgano.

169. Por tanto, no existe contravención al artículo 133 constitucional que dispone el principio de supremacía constitucional y enumera los objetos normativos integrantes del concepto de "ley suprema de la Unión" en tanto ha sido una norma en sentido material (decreto impugnado) la que ha dispuesto la abrogación de otra norma y, en su régimen transitorio, diversas obligaciones precisamente delineadas a cargo del Ejecutivo Federal.

170. Por su parte, cuando el Ejecutivo Federal expresamente obligado por la norma general en análisis lleve a cabo las acciones allí delineadas tampoco violentará el principio de jerarquía constitucional, en virtud de que su actuación tendrá fundamento expreso en una norma general que lo ha constreñido a actuar en determinado sentido.

171. Al haber resultado infundados los conceptos de invalidez planteados por la accionante y no encontrando deficiencia de la queja que suplir, esta Suprema Corte debe reconocer la validez del decreto por el que se abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, publicada el 14 de enero de 1985, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil veinte.

En consecuencia,

RESUELVE:

PRIMERO.—Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se reconoce la validez del decreto por el que se abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, publicada el 14 de enero de 1985, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil veinte, en los términos del apartado V de esta decisión.

TERCERO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y archívese el expediente como concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III y IV relativos, respectivamente, al trámite, a los presupuestos procesales, a las causas de improcedencia y a la precisión de las normas impugnadas.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M. apartándose de algunas consideraciones, F.G.S. salvo algunas consideraciones, P.R. salvo las consideraciones alusivas a la confianza legítima, P.H. separándose de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. separándose de las consideraciones, respecto del apartado V, relativo al estudio, consistente en reconocer la validez del procedimiento legislativo que culminó en el decreto por el que se abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, publicada el 14 de enero de 1985, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil veinte, así como del decreto en sí. Los señores M.G.O.M. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El señor M.L.M.A.M. y la señora M.A.M.R.F. no asistieron a la sesión de quince de febrero de dos mil veintiuno previo aviso a la presidencia.

El señor Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos, dejando a salvo el derecho de las señoras Ministras y los señores Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.

Nota: Las ejecutorias relativas a las acciones de inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019, y 163/2007 citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de marzo de 2021 a las 10:08 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 84, Tomo I, marzo de 2021, página 411, con número de registro digital: 29688; y Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2010, página 1415, con número de registro digital: 22290, respectivamente.

______________

1. Proveído de diecisiete de febrero de dos mil veinte.

2. Proveído de diecinueve de febrero de dos mil veinte.

3. Proveído de once de marzo de dos mil veinte. Es decir, se requirió los respectivos informes con copia certificada de los antecedentes legislativos del decreto impugnado, incluyendo las iniciativas, dictámenes de comisiones, actas de las sesiones en que se haya aprobado, en que conste la votación de los integrantes del órgano legislativo, y diario de debates, al Poder Legislativo Federal, así como requirió al Poder Ejecutivo Federal, un ejemplar del Diario Oficial de la Federación en el que conste su publicación.

4. Informe entregado el veinticuatro de agosto de dos mil veinte. Véanse las pp. 4 a 44 del informe.

5. Ello, de conformidad con el artículo 70 constitucional, por lo que sólo se diferencian en los nombres.

6. Ello, conforme a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su reglamento.

7. Informe entregado el tres de agosto de dos mil veinte.

8. Esto es, se cumple la hipótesis prevista en el artículo 16 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, por lo que debe desincorporarse dicho organismo. V. p. 17.

9. Es decir, el relativo a que las leyes sólo pueden derogarse por leyes, conforme al artículo 9 del Código Civil Federal.

10. Ello, conforme al artículo 72, apartado F, constitucional y el artículo 9 del Código Civil Federal.

11. Para lo cual transcribe la parte conducente de la iniciativa y los dictámenes emitidos.

12. Con fundamento en el decreto impugnado y los artículos 45 de la Ley Orgánica para la Administración Pública Federal y 15 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

13. Informe entregado el veinticuatro de agosto de dos mil veinte.

14. Ello, de conformidad con el artículo 70 constitucional, por lo que sólo se diferencian en los nombres.

15. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal y, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

16. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional establece un plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad. El decreto impugnado se publicó en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil veinte. El plazo de impugnación transcurrió del quince de enero al trece de febrero de la misma anualidad. Por tanto, es oportuna la demanda presentada el trece de febrero de dos mil veinte ante este Alto Tribunal. V. el sello fechador obrante en la página 64 de la demanda.

17. De igual forma, este Tribunal Pleno observa que la demanda se encuentra signada por cuarenta y ocho senadores. Esto es, más del equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de esta Cámara, requerido para ejercer la acción de inconstitucionalidad conforme al inciso b), fracción II del artículo 105 Constitucional. Suscriben la demanda las senadoras G.A.C.B., B.X.G.R., M.H.R., K.L.R., M.C.M.A., M.L.M.S., N.N.A., M.G.M.G., G.E.N.S., A.N.R.S., I. de J.R.S.R., M.G.S.C., J.V.M., C.E.A.M., S.B.S., V.M.G., N.M.M.D., V.R.M., C.R.M.S., V.D.G., I.K.M. y D.P.M.C., así como los senadores J.E.B.M., V.O.F.S., Marco Antonio Gama Basarte, I.G.C. de Vaca, M.K.G., G.E.M.M., J.A.M.d.C.M.d.C., R.J.M.C., R.P.A., J.R.d.P., D.Z.V., M.Á.O.C., C.H.A.d.O., M.A.B., Á.G.Y., J.C.R.M., M.Z.G., C.C.H., N.F.C.R., D.A.D.R., S.A.G.S., J.R.E.H., J.M.Z.H., M.Á.M.E., J.M.F.P. y A.G.C., acreditados con documental idónea. V. proveído de once de marzo de dos mil veinte.

18. De rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE CONTRA DECRETOS QUE DEROGAN PORCIONES NORMATIVAS.", visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 11, Tomo I, octubre de dos mil catorce, página 205, registro digital: 2007554, «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 3 de octubre de 2014 a las 9:30 horas». Dicha tesis derivó de la acción de inconstitucionalidad 65/2012.

19. En obvio de repeticiones, se remite sobre ello a la siguiente sección que estudia toralmente este argumento en vía principal y no accesoria como en el presente.

20. Así, si bien en la controversia constitucional 132/2017 apreciamos que existía una obligación por parte de un Congreso Local de incluir en el dictamen correspondiente diversas consideraciones, ello resultó porque diverso cuerpo normativo (la Ley de Planeación Democrática de la correspondiente entidad) así lo había dispuesto expresamente y no porque tal obligación genéricamente derivase del marco constitucional en abstracto.

21. Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239, registro digital: 232351. Su texto es ilustrativo: "Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.". Esta jurisprudencia ha sido citada, inter alia, en las acciones de inconstitucionalidad 13/2001, 170/2007, 40/2008, 32/2011 y 30/2011.

22. B., I., Derecho Constitucional Mexicano (15 ed.), México, P., 2002, p. 92.

23. V. la tesis P./J. 69/2005, de rubro: "LEYES. SU INTERPRETACIÓN NO SÓLO COMPETE AL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN A TRAVÉS DE SUS RESOLUCIONES, SINO TAMBIÉN AL ÓRGANO LEGISLATIVO CORRESPONDIENTE, SIEMPRE Y CUANDO CUMPLA LOS MISMOS REQUISITOS QUE DEBEN OBSERVARSE PARA SU FORMACIÓN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXII, julio de dos mil cinco, página 790, registro digital: 177919. Así, en la acción de inconstitucionalidad 13/2001 referimos que "la interpretación de las leyes en forma posterior a su emisión, no sólo compete al Poder Judicial a través de la jurisprudencia, sino también al órgano legislativo correspondiente, siempre y cuando se guarden los mismos requisitos que se observan en la expedición de una ley".

24. De ella derivó la jurisprudencia P./J. 87/2005, de rubro: "INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY. SUS LÍMITES.", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Garceta, «Novena Época», Tomo XXII, julio de dos mil cinco, página 789, registro digital: 177924.

25. B., E., "Artículo 70", en Cossío, J.R. (coord.), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, T. lo B., 2017, p. 1004.

26. R. de S.M.J.N.. "Pandectas Hispano-Mexicanas", Estudio Introductorio de M.d.R.G., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1991, p. XXI.

27. De rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL Y SU REGLAMENTO, PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 27 DE DICIEMBRE DE 1978 Y EL 7 DE JULIO DE 1982, RESPECTIVAMENTE, NO FUERON DEROGADOS EXPRESA NI TACITAMENTE POR EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO DEL DECRETO DE REFORMAS AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PUBLICADO EL MISMO MEDIO EL 3 DE FEBRERO DE 1983.", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXI, mayo de dos mil cinco, página 1197, registro digital: 178398.

28. Tesis de rubro: "CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD.", visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, «Décima Época», Libro 59, Tomo I, octubre de dos mil dieciocho, página 847, registro digital: 2018050 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de octubre de 2018 a las 10:15 horas».

29. Ello dio lugar a la emisión de la jurisprudencia 2a./J. 4/2020 (10a.), de rubro: "CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS.", visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, «Décima Época», Libro 74, Tomo I, enero de dos mil veinte, página 869, registro digital: 2021455 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de enero de 2020 a las 10:25 horas».

30. De rubro: "RENTA. LA ELIMINACIÓN DEL RÉGIMEN DE CONSOLIDACIÓN FISCAL Y EL ESQUEMA DE SALIDA CORRESPONDIENTE PREVISTO EN LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA.", visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, «Décima Época», Libro 67, Tomo II, junio de dos mil diecinueve, página 1027, registro digital: 2020142 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 21 de junio de 2019 a las 10:27 horas».

31. V. la tesis de este Tribunal Pleno P. XCII/99, de rubro: "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo X, diciembre de mil novecientos noventa y nueve, página 21, registro digital: 192756.

32. Esta dualidad de creación fue también reconocida por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, cuyo criterio se invoca no de forma vinculante sino orientativa, de rubro: "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. ENTRE ELLOS NO EXISTE UNA RELACIÓN DE JERARQUÍA DIRECTA.", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Décima Época», Libro XX, Tomo 1, mayo de dos mil trece, página 987, registro digital: 2003677.

33. El principio de "legalidad" no lo cita del Texto Constitucional sino de una tesis aislada emitida por la Primera Sala, a saber, 1a. CXLV/2009, de rubro: "GASTO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA MATERIA.", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXX, septiembre de dos mil nueve, página 2712, registro digital: 166422. En la parte conducente, tal tesis no vinculante para este Tribunal Pleno sostuvo: "Del citado precepto constitucional se advierte que el correcto ejercicio del gasto público se salvaguarda por los siguientes principios: 1. Legalidad, en tanto que debe estar prescrito en el Presupuesto de Egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el Congreso de la Unión, lo cual significa la sujeción de las autoridades a un modelo normativo previamente establecido ..."

34. De rubro: "RECURSOS PÚBLICOS. LA LEGISLACIÓN QUE SE EXPIDA EN TORNO A SU EJERCICIO Y APLICACIÓN, DEBE PERMITIR QUE LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ QUE ESTATUYE EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUEDAN SER EFECTIVAMENTE REALIZADOS.", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», T.X., noviembre de dos mil diez, página 1211, registro digital: 163442.

35. P.L., M., "Gasto Público, Fiscalización y Administración de Recursos Públicos", Cuestiones Constitucionales, México, Núm. 22, enero-junio de 2010, p. 216.

36. Didácticamente así lo refieren L.A., S. y F., A., "El ciclo de los recursos públicos en el ordenamiento jurídico mexicano", en Merino, M. et al, La estructura de la rendición de cuentas en México, México, IIJ-UNAM, 2009, p. 507.

Esta sentencia se publicó el viernes 27 de mayo de 2022 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.