Ejecutoria num. 312/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 22-10-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 312/2019. MUNICIPIO DE C., ESTADO DE CHIHUAHUA. 5 DE AGOSTO DE 2021. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: E.A.M..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de cinco de agosto de dos mil veintiuno.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Presentación de la controversia constitucional. Por escrito recibido el treinta de septiembre de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, C.T.N., presidente municipal de C., Estado de Chihuahua, promovió controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, reclamando el siguiente acto:

"IV. Norma general y acto particular cuya invalidez se demanda:

a) Plan de Inversión Estatal 2019-2021 publicado en la página oficial del Gobierno del Estado de Chihuahua el día 16 de agosto del 2019."

2. SEGUNDO.—Artículos constitucionales que se estiman vulnerados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violados son los artículos 1o., 14, 16, 49, 74, fracción IV, 75, 102, apartado B, párrafo cuarto, 115, 122, 126, 127 y 134.

3. TERCERO.—Antecedentes. El Municipio actor narró los siguientes antecedentes:

a) El dieciséis de agosto de dos mil diecinueve, el gobernador del Estado de Chihuahua publicó en la página oficial de gobierno el Plan Estatal de Inversión 2019-2021, diseñado para atender las necesidades de los sesenta y siete Municipios del Estado de Chihuahua.

b) En dicho plan se precisó que se destinaría un monto de $18,882'000,000.00 (dieciocho mil ochocientos ochenta y dos millones de pesos 00/100, moneda nacional) para diversas obras en todo el territorio del Estado.

c) El gobernador destacó que se creó una página de Internet para que la ciudadanía pudiera conocer a detalle el Plan de Inversión Estatal 2019-2021, así como dar seguimiento al avance de los proyectos, todo esto como un ejemplo de transparencia y honestidad en la ejecución de la obra pública.

4. CUARTO.—Conceptos de invalidez. El Municipio actor planteó tres conceptos de invalidez, en los cuales, en síntesis, alega lo siguiente:

• Primero. El Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021 realiza una asignación arbitraria de recursos, ya que a otros Municipios, con un índice demográfico menor les fueron asignados más recursos que los que se destinan para el Municipio de C..

• Ello evidencia que el Ejecutivo del Estado de Chihuahua no fundó ni motivó debidamente la repartición de los recursos conforme a los principios de proporcionalidad, congruencia, equidad, información y transparencia regidos por la materia presupuestaria, determinando de manera arbitraria e irracional los montos asignados sin atender a ningún razonamiento lógico-jurídico, lo que se tradujo en una asignación de recursos de forma inequitativa y discrecional, sin tomar en consideración las características y condiciones propias de cada uno de los 67 Municipios.

• La distribución de recursos determinada en el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021 no cumple con las obligaciones establecidas en los artículos 14, 16 y 134 de la Constitución Federal, pues no se precisa su contenido programático, cuáles son las acciones que lo integran o en las que se comprenda, ni cuáles son las metas y los objetivos que se pretenden alcanzar.

• También se violenta lo dispuesto en el artículo 126 constitucional, al no establecer los pagos que deberán realizar los ejecutores del gasto público con cargo a la asignación correspondiente; de modo que los gastos que se lleguen a realizar en ejercicio de dichos recursos, no tendrán sustento constitucional y podrán generar responsabilidades para los servidores públicos.

• El titular del Ejecutivo también fue omiso en fundar y motivar las asignaciones contenidas en el plan de inversión y en someter dicho instrumento a proceso legislativo, vulnerando con ello el principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

• Además, el plan de inversión transgrede los artículos 5, 6, 19, 26 y 29 de la Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público del Estado de Chihuahua, debido a que la programación, presupuestación y ejercicio de dicho plan no se apega a los lineamientos de la administración de los recursos públicos, ni es realizado con el fin de satisfacer las necesidades de desarrollo del Municipio de C.; máxime que las inversiones que ahí se prevén no se encuentran contempladas en los presupuestos de egresos de los Municipios, ni del Estado, ello también derivado de que no se tomara en cuenta la opinión del Municipio de C. y sin que exista un acuerdo y/o convenio con el Municipio para la ejecución del plan.

• Al no contemplarse la inversión del plan en los presupuestos municipales y estatal, también se viola el artículo 61, fracción II, de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual establece que en los decretos de presupuesto se deben incluir apartados específicos con información relativa a los programas, así como sus indicadores estratégicos con el fin de facilitar el análisis y valoración de la eficiencia en el uso y destino de los recursos.

• Finalmente, se dejó de atender el artículo 8 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, respecto a que toda propuesta de aumento o creación de gasto del presupuesto de egresos deberá acompañarse con la correspondiente iniciativa de ingreso, por lo que no procederá pago alguno que no esté comprendido en el mencionado presupuesto de egresos. Máxime que el plan constituye un instrumento que rompe con el principio de anualidad, pues los recursos que ahí se prevén no fueron contemplados en la iniciativa de la Ley de Ingresos del Estado de Chihuahua para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, dos mil veinte o dos mil veintiuno.

• Segundo. El gobernador no fundó ni motivó debidamente la repartición de los recursos conforme a los principios de proporcionalidad, congruencia, equidad, información y transparencia. Por el contrario, de manera arbitraria determinó cantidades sin atender a ningún razonamiento lógico-jurídico, dando como resultado una asignación de recursos inequitativa y discrecional, sin tomar en consideración las características y condiciones propias de cada uno de los Municipios. Aunado a ello, no aplicó la propuesta metodológica para la distribución del presupuesto establecida en la iniciativa de presupuesto de egresos que él mismo presentó.

• De conformidad con la fracción V del artículo 115 constitucional, el Municipio tiene facultades concurrentes en materia de desarrollo urbano, de ahí que, la atribución municipal en la materia debe entenderse sujeta a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales. Sin embargo, no debe considerarse que un Municipio deba quedar a merced de las decisiones del Estado, cuando las mismas pueden ser potencialmente arbitrarias al no contar con un control de la actuación del órgano que debe realizarlas. Por ello, era necesario que el Municipio de C. fuera tomado en cuenta para la emisión del Plan de Inversión Estatal 2019-2021.

• El artículo 115, fracción II, inciso c), en relación con el diverso 116, fracción VII, segundo párrafo, ambos de la Constitución Federal prevén la posibilidad de que los Estados celebren convenios con los Municipios, con la finalidad de que los primeros puedan asumir la prestación de los servicios o la atención a las funciones respectivas; sin embargo, esta posibilidad se sustenta en la propia autonomía municipal, así como en los mecanismos de coordinación que la ley general privilegia, por lo que debe reconocerse la validez pero a la luz de una coordinación y no de una imposición como la prevista en el Plan de Inversión Estatal 2019-2021.

• Tercero. En el referido plan se omitió prever un criterio de distribución conforme a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

• Además, resulta inconstitucional porque es el Ejecutivo Local el que determina discrecionalmente el presupuesto de inversión, dejando de seguir el proceso legislativo establecido legalmente para su aprobación, tomando en cuenta que es adicional y complementario del Plan Estatal de Desarrollo y, por ende, debe ser aprobado por el Poder Legislativo del Estado de Chihuahua.

• Máxime que los recursos contemplados en dicho plan contemplan una inversión conjunta lo cual debe tomarse en cuenta como parte del presupuesto base de los Municipios, de lo contrario se trataría de estimaciones futuras o inciertas y no de recursos adicionales.

• Además, al ser inversiones conjuntas por varios años, para su emisión se debió tomar en consideración a los Municipios, esto de conformidad con el artículo 25 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 10, 93, fracción XVII y 170 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua y los artículos 7, 8, 9, 11, 18, 19, 20, 23 y 24 de la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, ya que de no ser así, se corre el riesgo de no guardar congruencia con el Plan de Desarrollo Municipal e impactar en otros principios que dañan su autonomía financiera, cuyo fin es fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios. Además, de no ser así, se aplicaría una inversión de manera conjunta con el Municipio sin tomar en cuenta si ésta es una necesidad prioritaria y sin convenio de por medio, con la consecuente violación al principio constitucional de libre administración de la hacienda municipal, previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

• Por ende, el gobernador del Estado de Chihuahua al elaborar el Plan de Inversión Estatal 2019-2021 debió coordinarse con los Municipios, porque la facultad de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen, pues de lo contrario se les privaría de los apoyos necesarios para ejercer sus obligaciones constitucionales.

5. QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de uno de octubre de dos mil diecinueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 312/2019. Por razón de turno se designó como instructora a la Ministra Norma Lucía P.H..

6. Mediante proveído de once de octubre de dos mil diecinueve, la Ministra instructora admitió la demanda respectiva y tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua. Por otro lado, no proveyó de conformidad la solicitud del Municipio actor relativo a tener como terceros interesados a los sesenta y seis Municipios de la entidad, así como al Congreso del Estado. Finalmente, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República, así como al consejero jurídico de la presidencia para que manifestaran lo que a su representación correspondiera.

7. SEXTO.—Contestación de la demanda. Mediante escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cuatro de diciembre de dos mil diecinueve, J.A.E.C., consejero jurídico del Gobierno del Estado de Chihuahua, dio contestación a la demanda de controversia constitucional en los siguientes términos:

• El Gobierno del Estado no tenía necesariamente que coordinarse con los Municipios, en especial con el Municipio de C., para la elaboración del Plan de Inversión Estatal 2019-2021, ya que su emisión es facultad exclusiva del Poder Ejecutivo Local quien no tiene obligación de considerar la opinión de los Ayuntamientos. Por el contrario, dicha participación se otorga luego de que se integren los ingresos correspondientes (Ley de Ingresos), y se someta al Congreso Local el presupuesto de egresos respectivo, de conformidad con los artículos 1, 5 y 6, penúltimo párrafo, de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios.

• La controversia constitucional resulta improcedente, pues la materia de análisis no corresponde a verificar la invasión de la esfera competencial del Municipio actor.

• Tomando en consideración las atribuciones del gobernador del Estado previstas en el artículo 93, fracciones V y XVII, de la Constitución Local, se creó el Plan de Inversión Estatal 2019-2021 como instrumento de proyección y planeación, el cual permite visualizar la aplicación de los recursos, no sólo estatales, sino federales y municipales, referentes a obras de infraestructura, en el que ningún Municipio fue excluido ya que existió un análisis puntual y estratégico proponiendo el mejor rendimiento posible de la inversión y considerando las zonas con mayor necesidad y cuestiones de atención prioritaria, a la par de aquellas con economías consolidadas y con mayor población.

• El plan es un mecanismo de planeación para dar a conocer a la población, la proyección de la aplicación del presupuesto y transparentar la aplicación de los recursos para que éstos puedan ser visualizados mediante obras y regiones a las que se destinan, sin que ello constituya un acto de vinculación definitiva de las obras que se vayan a realizar, porque al ser un plan de inversión, implica la inclusión de recursos estatales, federales y municipales. Así, incluso el actual contenido de los rubros por los cuales se clasifica la información del plan no es definitivo.

• Además, dicho instrumento tiene una naturaleza diversa al presupuesto de egresos (elaborado de conformidad con el Plan Estatal de Desarrollo), no obstante, se elaboró con respeto a su contenido, procedimiento de expedición y al margen de los valores que rigen su creación.

• No existe un principio de afectación al Municipio actor con la sola existencia de un mecanismo de planeación implementado para divulgar y transparentar la aplicación de los recursos del Estado, pues los montos ahí previstos son fluctuantes y no constituyen un acto jurídico definitivo que dé lugar a un principio de agravio a partir de una invasión de esferas competenciales.

• De manera errónea el Municipio actor dota al Plan de Inversión Estatal con los elementos y procedimientos que corresponden a un presupuesto de egresos, cuando en realidad el plan es sólo un instrumento de proyección y planeación que inclusive puede ser modificado de conformidad con el contenido del presupuesto de egresos de los años para los cuales fue ideado. Por tanto, no es dable exigir que el plan cumpla con todas las prerrogativas que imponen las leyes en materia de gasto público, lo cual, además, supondría un análisis de legalidad que no corresponde a la controversia constitucional.

• El plan de inversión es un mecanismo de planeación y proyección diseñado para transparentar a la población la aplicación de los recursos en atención a lo previsto en el artículo 7o. de la Ley Orgánica del Estado de Chihuahua (encuadra dentro de la función de planeación con que cuenta el Ejecutivo Estatal) y no pretende sustituir al presupuesto de egresos.

• El plan de inversión está diseñado de conformidad con los ejes establecidos por el Plan Estatal de Desarrollo, y no en complementación al mismo. Tampoco constituye un sistema de programación, presupuestación y captación de recursos, o diseño de planes de desarrollo urbano. Por ende, en nada vulnera al Municipio actor su falta de participación en el diseño de un mecanismo cuyo objetivo primordial es informar a la población mediante datos actualizados y transparentes respecto a las obras que conforman la inversión pública.

• Así, el plan de inversión no puede ser analizado a la luz de la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, como si se tratara del Plan Estatal de Desarrollo, ya que únicamente constituye un mecanismo que respeta el contenido del Plan Estatal de Desarrollo. Aunado a ello, la violación a preceptos de la ley referida en todo caso constituirían, únicamente, temas de legalidad que no son materia de la controversia constitucional.

• El plan no es estático ni invariable y responderá a la aprobación de los techos presupuestales de los distintos años, ya que las fuentes de financiamiento dependen del presupuesto de egresos del Estado, del presupuesto de egresos de la Federación y de otras contrapartes municipales y privadas por lo que se podrán añadir o eliminar propuestas de obras. Por ello, el monto presentado por Municipio en los eventos públicos puede cambiar, y se estima que en la mayoría será un piso de inversión.

• Por ello, son inatendibles e improcedentes los argumentos del actor respecto a la falta de fundamentación para llevar a cabo el plan de inversión debido a una arbitraria asignación de los recursos.

• El Ejecutivo del Estado no ejerció funciones que correspondan a un Municipio o a otro nivel u órgano de gobierno, sino que el plan impugnado constituye una decisión de índole política, evidentemente subjetiva, contra la que no procede la controversia constitucional.

• Por la forma en la que el Municipio actor plantea sus argumentos, para que la actuación del Ejecutivo transgrediera su esfera competencial se requeriría que el "numerario" estuviese contenido en la Ley de Ingresos de 2020, la cual no existe. Por ende, el gobernador del Estado carece de legitimación pasiva en la controversia constitucional.

8. SÉPTIMO.—Opinión de la Fiscalía General de la República y del consejero jurídico de la presidencia. El fiscal general de la República y el consejero jurídico de la presidencia no emitieron opinión en el presente asunto.

9. OCTAVO.—Audiencia para la presentación de pruebas y alegatos. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, en la que de conformidad con lo dispuesto en el diverso 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se relacionaron las pruebas documentales que obran en el expediente, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas durante la instrucción, se tuvieron por formulados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

10. NOVENO.—Remisión a Sala. Previo dictamen formulado por la Ministra instructora, por auto de siete de mayo de dos mil veinte, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, acordó remitir el asunto para su avocamiento y resolución a la Primera Sala del Alto Tribunal.

11. DÉCIMO.—Avocamiento. Mediante auto de veinticinco de mayo de dos mil veinte, el presidente de la Primera Sala determinó el avocamiento del asunto y ordenó devolver los autos a la ponencia de la Ministra instructora, para formular el proyecto de resolución correspondiente.

12. DÉCIMO PRIMERO.—Remisión al Tribunal Pleno. En sesión de diecisiete de junio de dos mil veinte, los Ministros integrantes de la Primera Sala determinaron enviar el asunto al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El asunto fue remitido por el presidente del Alto Tribunal mediante acuerdo de veintidós de septiembre siguiente.

CONSIDERANDO:

13. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i),(1) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I,(2) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2013(3) del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece.

14. SEGUNDO.—Oportunidad. De conformidad con el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, la demanda debe interponerse en un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

15. En ese sentido, el actor refiere que el Plan de Inversión Chihuahua fue publicado en la página de Internet del Gobierno del Estado el viernes dieciséis de agosto de dos mil diecinueve, fecha en la que se estima conoció de su contenido, al no existir otra manifestación al respecto.

16. Por tanto, el plazo para la promoción de la controversia constitucional corrió del diecinueve de agosto al treinta de septiembre de dos mil diecinueve, descontándose para tal efecto los días veinticuatro, veinticinco y treinta y uno de agosto, así como los días uno, siete, ocho, catorce, quince, dieciséis, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de septiembre de dos mil diecinueve, por ser inhábiles de conformidad con los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo General Número 18/2013 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

17. De ahí que, si la demanda se presentó el treinta de septiembre de dos mil diecinueve, su promoción resulta oportuna.

18. TERCERO.—Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

19. El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios para promover controversias constitucionales en las cuales reclame la constitucionalidad de los actos o disposiciones de carácter estatal.

20. Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(4) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

21. En el caso, suscribe la demanda de controversia constitucional C.T.N., presidente municipal de C., Estado de Chihuahua, carácter que acredita con copia certificada del número 74 del folleto anexo al Periódico Oficial del Gobierno del Estado, de fecha quince de septiembre de dos mil dieciocho, el cual contiene la certificación de los miembros de los sesenta y siete Ayuntamientos del Estado de Chihuahua, así como las resoluciones IEE/AM/SANTA ISABEL/09/2018, IEE/AM22/2018 y IEE/AM-JUÁREZ-42/2018, que contienen los datos de la plantilla que obtuvo mayoría en la elección del referido Municipio.

22. Ahora bien, de conformidad con el artículo 29, fracción XII, del Código Municipal para el Estado de Chihuahua, corresponde al presidente municipal la atribución de representar al Municipio, con todas las facultades de apoderado general, así como nombrar asesores y delegados y otorgar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas.(5)

24. CUARTO.—Legitimación Pasiva. Al contestar la demanda compareció por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua, J.A.E.C., en su carácter de consejero jurídico del Gobierno del Estado de Chihuahua, cargo que acredita con la copia certificada de su nombramiento efectuado por el gobernador del Estado.

25. Ahora bien, de conformidad con el artículo 36, apartado C, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua, el titular de la Consejería cuenta con la representación legal del titular del Poder Ejecutivo, con las facultades más amplias y necesarias para el desahogo de todo tipo de litigios, ante cualquier autoridad federal, estatal o municipal, así como para las acciones y controversias constitucionales en las que el Estado sea parte.(6)

26. En consecuencia, el consejero jurídico del Gobierno del Estado, en representación del Ejecutivo Local, cuenta con legitimación pasiva para acudir a la presente controversia constitucional.

27. QUINTO.—Improcedencia. Este Tribunal Pleno advierte que respecto al acto materia de la presente controversia constitucional, consistente en el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, derivado de la falta de interés legítimo del Municipio accionante.

28. Al dar contestación a la demanda, el Ejecutivo Local reconoció que, efectivamente, el dieciséis de agosto de dos mil diecinueve publicó en la página oficial de gobierno el Plan de Inversión Estatal 2019-2021 (http://ceg.chihuahua.gob.mx/plan_inversion/). Sin embargo, señaló que este instrumento no constituía un acto de vinculación definitiva, pues se trataba de una proyección integrada por recursos federales, estatales y municipales, cuyos montos y mecanismos resultaban fluctuantes debido a diversos factores ajenos al Estado, por tanto, no se estaba frete a un acto de carácter definitivo pues las cantidades planteadas de manera inicial podían ser modificadas por una serie de factores externos.

29. En esa tesitura, el Poder Ejecutivo Local precisó que el Plan de Inversión Estatal constituía más bien un mecanismo de planeación diseñado para dar a conocer a la población en general, la proyección de la aplicación del presupuesto en los diferentes rubros que contempla el Plan Estatal de Desarrollo y así transparentar la aplicación de los recursos. Es decir, se trataba de un instrumento de gestión gubernamental de naturaleza digital, cuyo objetivo primordial era informar a la población mediante datos actualizados y transparentes la aplicación de los recursos públicos.

30. En consecuencia, señaló que el Municipio actor partía de una falsa apreciación al pretender dotar al acto impugnado de los elementos y procedimientos necesarios como si de un presupuesto de egresos se tratase, no obstante que son figuras que no persiguen el mismo fin ni pueden ser vistas como símiles, pues el Plan de Inversión Estatal, únicamente constituía un instrumento de proyección y planeación que inclusive podía ser modificado de conformidad con el contenido del presupuesto de egresos de los años para los cuales fue ideado.

31. Por tanto, argumentó que resultaba irrisorio que el Municipio actor pretendiera que un simple mecanismo de planeación y proyección, diseñado para transparentar a la población la aplicación de los recursos, fuera equiparable a un presupuesto de egresos y que, por tanto, debía haber cumplido con todas las prerrogativas que imponen las leyes en materia de gasto público, reiterando que el objetivo primordial de este instrumento era transparentar en beneficio de la población la aplicación de los recursos públicos.

32. En consecuencia, manifestó que la sola existencia de un mecanismo de planeación implementado para divulgar y transparentar la aplicación de los recursos del Estado no era susceptible de generar un principio de afectación en las atribuciones competenciales del Municipio actor.

34. En efecto, es criterio de este Alto Tribunal que para acudir a una controversia constitucional es necesario que el poder u orden de gobierno respectivo acredite tener un interés legítimo frente al acto o norma cuya invalidez reclama, el cual se actualiza cuando el promovente resiente una afectación en su esfera de atribuciones en razón de su especial situación frente al acto que considere lesivo; esto es, cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causarle perjuicio o privarle de un beneficio en razón de la situación de hecho en la que el accionante se encuentre, misma que necesariamente deberá estar tutelada constitucionalmente.

35. En ese tenor, para concluir que una controversia constitucional resulta procedente no basta que el promovente sea uno de los órganos reconocidos constitucionalmente para poder iniciar este medio de control constitucional, sino que, además, es necesario que dicho órgano tenga interés legítimo en el caso concreto, es decir, que exista al menos un principio de afectación sobre su esfera competencial. Sirven de fundamento a lo anterior, las siguientes tesis:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."(7)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN. En materia de controversias constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000 consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada pueda causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra; 2. En la controversia constitucional 328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en la afectación a la esfera jurídica del poder que estuviera promoviendo; 3. En la controversia constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, quedando las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de control constitucional, también lo es que no se abrogó, por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés legítimo para la procedencia de la acción, sino que se matizó considerando que era necesario un principio de afectación; y, 4. En la controversia constitucional 33/2002 retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo, y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio. Así, puede entenderse que se colmará el requisito relativo al interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o solamente un principio de afectación."(8)

36. Al respecto, cabe señalar que si bien este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación requerido para la promoción de una controversia constitucional, esto siempre ha sido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, por lo que a partir de ello se han identificado como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional dos supuestos:

1) Cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones a cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales y/o;

2) Cuando dichas alegaciones versen sobre cuestiones de estricta legalidad.

37. El criterio anterior se encuentra plasmado en la siguiente jurisprudencia del Tribunal Pleno:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el Texto Constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad."(9)

38. Finalmente, debe mencionarse que de conformidad con el criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es posible tener por actualizada la causa de improcedencia atinente a la falta de interés legítimo sin necesidad de entrar al estudio de fondo de la controversia, cuando es evidente que la norma o acto controvertidos no son susceptible de afectar en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora. Apoya lo anterior la jurisprudencia siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE ACREDITARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."(10)

39. En función de tales parámetros y como ya se adelantó, este órgano estima que el Municipio de C. no cuenta con interés legítimo para acudir a la presente controversia constitucional, pues es posible desprender que el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021, no es susceptible de afectar sus competencias constitucionales.

40. Al respecto, cabe precisar que el Gobierno del Estado manifestó que el plan de inversión no es un documento propiamente dicho, sino información desplegada en la página oficial del Gobierno del Estado de Chihuahua, lo que implica que el Municipio actor impugna un instrumento de gestión gubernamental de carácter digital.

41. En esa tesitura, es importante dejar asentado que la Ministra instructora mediante acuerdo de veintidós de enero de dos mil veinte, ordenó dar vista con estas manifestaciones al Municipio actor para que expresara lo que a su derecho correspondiera, sin que el promovente hubiere desahogado dicha vista.

42. En esa tesitura y en atención a que el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021 se encuentra disponible en la dirección de Internet http://ceg.chihuahua.gob.mx/plan_inversion/, resulta conveniente explicitar su contenido:

43. En la portada aparece el logotipo del plan de inversión, así como un video en el que se resumen la forma en la que el Gobierno del Estado ha destinado los recursos públicos en obras y cómo se destinarán en el segundo trienio de la administración.

Ver portada

44. A continuación, se muestra el presupuesto proyectado como inversión total en millones de pesos para el trienio en cuestión, así como el monto que de esa inversión corresponde a la Federación, al Estado y a los Municipios. En la parte izquierda de la pantalla aparecen opciones para delimitar la búsqueda de obras por Municipio y por temática, así como un mapa del Estado de Chihuahua el cual permite el acceso directo a la información de obras por Municipio.

Ver pantalla

45. Después la plataforma ofrece una búsqueda especializada de las obras atendiendo a la clasificación "inversión por temas".

Ver inversión por temas

46. Finalmente, el portal muestra un catálogo con las obras a las que estará destinada la inversión, así como información que incluye el nombre de la obra, el Municipio en el que se realiza, la región a la que pertenece el Municipio, el estatus de la obra (programado, en proceso o terminado), así como los recursos que se le destinarán, divididos en financiación estatal, federal, y municipal. El listado que se muestra cambia de acuerdo con los criterios de búsqueda.

Ver catálogo con las obras

47. El contenido del portal electrónico se agota en esta sección y no existen diversos vínculos para poder acceder a alguna otra información.

Ver sección

48. De la revisión anterior se aprecia que efectivamente, el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021 es un instrumento de naturaleza digital que únicamente contiene las proyecciones de los recursos que serán destinados a la realización de obras públicas en los sesenta y siete Municipios del Estado de Chihuahua en los años dos mil diecinueve, dos mil veinte y dos mil veintiuno.

49. Es decir, constituye un mero instrumento de planeación que no contempla una decisión definitiva ni vinculante sobre los montos, mecanismos y formas en las que habrán de aplicarse efectivamente los recursos públicos, sino una mera proyección que estará sujeta a los instrumentos financieros que sí contemplan estas decisiones, tales como las leyes de ingresos, los presupuestos de egresos y los diversos instrumentos que conforman la planeación del desarrollo estatal.

50. En esa tesitura, este Tribunal Pleno advierte que el plan impugnado más que una asignación presupuestal específica, o la determinación final sobre el uso y destino de los recursos, constituye un instrumento de gestión gubernamental con fines informativos, de transparencia y de rendición de cuentas a fin de dar a conocer a la ciudadanía cómo el Gobierno del Estado planea y proyecta invertir los recursos públicos durante el segundo trienio de la administración.

51. Para sustentar tal afirmación es precisó hacer referencia a la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, en la cual se prevén las normas y principios que rigen la planeación del desarrollo en el Estado, las bases para el establecimiento y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación Democrática y las bases para que el Ejecutivo del Estado coordine sus actividades de planeación tanto con el Ejecutivo Federal como con los Ayuntamientos.

52. En ese tenor, en el artículo 2 de dicho ordenamiento se establece que la planeación deberá llevarse a cabo como medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Gobierno del Estado y de los Gobiernos Municipales, sobre el desarrollo integral de la entidad, de acuerdo a los principios, fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Local.(11)

53. Por su parte en el artículo 3 se asienta que la planeación para el desarrollo es la ordenación racional y sistemática de las acciones de las diversas instancias de gobierno con la participación de los sectores social y privado, a fin de transformar la realidad socioeconómica de la entidad, y elevar la calidad de vida de su población. También se precisa que mediante la planeación se fijarán prioridades, objetivos, estrategias, indicadores y metas en los ámbitos político, social, económico, cultural y ambiental; se asignarán recursos, responsabilidades, tiempos de ejecución y se evaluarán resultados.(12)

54. El artículo 4 prevé que corresponde al titular del Ejecutivo Local conducir la planeación estatal para el desarrollo con la participación democrática de los sectores social y privado, mediante los mecanismos de coordinación, concertación e inducción, en su caso, de acuerdo a lo establecido en la presente ley.(13)

55. En el artículo 6 se precisan los siguientes componentes del Sistema Estatal de Planeación Democrática: a) un proceso de planeación democrática, que permita, a través de la formulación de planes y programas, articular las demandas sociales y traducirlas en decisiones y acciones de gobierno; así como la participación de los sectores social y privado en la formulación, instrumentación, control y evaluación de los mismos; b) Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Chihuahua, a través del cual participarán las dependencias federales, estatales y municipales en la formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y programas; y, c) una infraestructura de apoyo, conformada por las instituciones sociales y privadas que integren sus esfuerzos mediante su participación concertada o inducida dentro del sistema.(14)

56. Y finalmente, en el artículo 7o. se precisan los documentos en los cuales quedará plasmado el sistema en mención:

"Artículo 7o. El Sistema Estatal de Planeación Democrática se plasmará en los siguientes documentos:

"I. A nivel estatal:

"A) El Plan Estatal de Desarrollo.

"A Bis) El Plan Estatal de Seguridad Pública.

"B) Los programas de mediano plazo:

"– Sectoriales

"– Regionales

"– Especiales

"– Institucionales

"C) Los Programas Operativos Anuales.

"D) El Convenio Único de Desarrollo.

"E) El presupuesto de egresos del Estado.

"F) Los Convenios de Coordinación entre el sector público y de concertación con los sectores social y privado.

"II. A nivel municipal:

"A) Los Planes Municipales de Desarrollo.

"B) Los Programas Operativos Anuales.

"C) El presupuesto de egresos del Municipio.

"D) Los Convenios de Coordinación entre el sector público, y de concertación con los sectores social y privado."

57. De los instrumentos a los que se refiere el artículo transcrito, cobran relevancia el Plan Estatal de Desarrollo y los programas a mediano plazo, por ser instrumentos que tienen incidencia en la elaboración del presupuesto de egresos del Estado en el que se determina el gasto público estatal cada año.(15)

58. Respecto al Plan Estatal de Desarrollo, de conformidad con el artículo 11 de la Ley de Planeación Estatal, éste: a) precisará los objetivos, estrategias y prioridades para el desarrollo integral del Estado; b) determinará los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; c) sus previsiones se referirán al conjunto de las actividades económicas y sociales; y, d) contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados para el cumplimiento de sus fines, a través del programa operativo anualizado y regirá el contenido de los programas que se deriven del Plan Estatal de Desarrollo, y lineamientos generales que fijen acciones para el ejercicio de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, de conformidad con lo establecido en las leyes en la materia.(16)

59. En cuanto a los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales a mediano plazo, éstos derivan del Plan Estatal de Desarrollo y atienden a los objetivos ahí establecidos.

60. En particular los programas sectoriales especifican los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán, asimismo, estimaciones de recursos y determinaciones sobre instrumentos y, responsables de su ejecución.(17)

61. Por su parte, los programas regionales, se refieren a las regiones que se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos fijados en el Plan Estatal de Desarrollo y cuya extensión territorial represente el ámbito jurisdiccional de dos o más Municipios.(18)

62. Los programas institucionales son elaborados por las entidades de la administración pública paraestatal y se sujetan a las previsiones contenidas en el Plan Estatal de Desarrollo, en el programa sectorial correspondiente y a las normas jurídicas que regulen su organización y funcionamiento.(19)

63. Finalmente, los programas especiales se sujetan a las prioridades del desarrollo integral del Estado, fijadas en el Plan Estatal de Desarrollo o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadas del sector.(20)

64. La ley de referencia también prevé que estos programas regirán las actividades de la administración pública en su conjunto y servirán de orientación para la integración de los programas operativos anuales, los anteproyectos de presupuestos de egresos del Estado, de la Federación y de los Municipios, conforme a la legislación aplicable.(21)

65. De conformidad con los artículos 18, 19 y 20, tanto el Plan Estatal de Desarrollo como los programas a mediano plazo, son sometidos por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado a la consideración y aprobación del gobernador del Estado (el plan además debe ser remitido al Congreso Local para su aprobación) y deben publicarse en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua. Asimismo, estos instrumentos resultan obligatorios para la administración pública estatal.(22)

66. Finalmente, con respecto a los presupuestos de egresos estatales, en el artículo 24 de la Ley de Planeación Local se prevé que el gobernador del Estado de Chihuahua al enviar al Congreso Estatal las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos del presupuesto de egresos, hará mención de su relación con los objetivos y prioridades de los Planes Estatales de Desarrollo y de Seguridad Pública y sus programas.(23)

67. Con esta exposición sobre la forma en la que legalmente se regula en el Estado de Chihuahua la planeación estatal, queda evidenciado que el denominado Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021 no se ubica dentro de los documentos en los que formalmente se refleja el Sistema Estatal de Planeación Democrática.

68. En efecto, no se trata del Plan Estatal de Desarrollo, el cual debe someterse a la aprobación del Congreso del Estado, ni tampoco, a pesar de su denominación trianual, constituye uno de los programas a mediano plazo a los que alude el artículo 7o., fracción II, inciso B), de la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua.

69. Es preciso señalar que el propio demandado reconoce que el plan de inversión tiene sustento en el Plan Estatal de Desarrollo y en las estrategias para mejorar las condiciones de vida de los habitantes el Estado, característica que comparte con los programas de mediano plazo.

70. Sin embargo, basta la visualización del contenido de dicho plan de inversión para constatar que únicamente constituye un portal en el cual se puede conocer información sobre los recursos que proyecta el Gobierno del Estado y la forma en la que planea destinarlos para obras públicas en cada uno de los Municipios que lo integran. Además, el portal incluye información tanto de obras en proceso como de aquellas que ya fueron finalizadas.

71. Por tanto, el Plan de Inversión Estatal que aparece en el portal electrónico: a) no es un programa sectorial porque en él no se especifican los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades de algún sector administrativo; b) no es un programa regional porque aunque en él se aprecia un criterio de búsqueda de los Municipios atendiendo a la región, no se refiere a alguna región determinada que se considere prioritaria o estratégica en función del Plan Estatal de Desarrollo; c) tampoco es un programa institucional porque la información ahí contenida no se limita a una dependencia de la administración pública descentralizada; ni tampoco es un programa especial, pues su contenido no se sujeta a una prioridad del desarrollo integral del Estado, fijadas en el Plan Estatal de Desarrollo o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadas del sector, sino que abarca toda la proyección de obra pública que se realizará en los años dos mil diecinueve, dos mil veinte y dos mil veintiuno.

72. Por el contrario, se trata únicamente del mecanismo informativo que el Gobierno del Estado consideró adecuado para dar a conocer a la población los recursos proyectados, así como las obras que se tiene contemplado realizar en cada uno de los sesenta y siete Municipios en la segunda parte de su administración (años dos mil diecinueve a dos mil veintiuno).

73. Dadas estas características, se concluye que el plan de inversión no es un acto que tenga efectos jurídicos vinculantes, pues no existe disposición legal alguna que sujete la distribución de recursos de la manera en la que se plantea en el plan de inversión.

74. Tampoco existe alguna norma que, por lo menos, aluda a que deba tomarse en cuenta el contenido de dicho plan de inversión al momento de asignar los recursos públicos a los Municipios (a través del presupuesto de egresos), como sí acontece con el Plan de Desarrollo Estatal y con los programas de mediano plazo previstos en la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua y respecto a los cuales la Ley de Planeación exige sean tomados en cuenta para la elaboración del presupuesto.

75. En ese sentido, no existe algún sustento jurídico para afirmar no sólo que el Plan de Inversión Estatal 2019-2021 constituya una manera de asignar recursos a los Municipios del Estado de Chihuahua, sino tampoco para sustentar que la información contenida en el plan de inversión deba tomarse en cuenta para la asignación de tales recursos a través de los presupuestos de egresos de los años ahí contemplados.

76. Ello desde luego obedece a que el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021, sólo constituye el instrumento digital que tiene como objetivo fundamental, transparentar y publicitar la gestión presupuestal que pretende realizar gobierno del Estado, a fin de que la población conozca los proyectos que pretenden realizarse en el segundo trienio de su gestión en cada uno de los sesenta y siete Municipios que comprenden el Estado.

77. Ahora bien, no se desconocen los siguientes planteamientos que el Municipio de C. formuló en su demanda:

• Existe una asignación arbitraria e inequitativa de recursos; que no se tomó en cuenta las características y necesidades de los Ayuntamientos en la elaboración del plan.

• Existen deficiencias en el contenido programático de los recursos.

• No se atendió a las disposiciones legales que debieron regir la emisión del plan.

• De conformidad con el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, al ser concurrente la materia de desarrollo urbano debió tomársele en cuenta para la elaboración del plan de inversión.

• El plan de inversión constituye un acto de ejercicio discrecional y arbitrario por parte del Gobierno del Estado del presupuesto en materia de inversión, pues debió ser aprobado por el Poder Legislativo, tal como acontece con el Plan Estatal de Desarrollo.

• El plan de inversión supone un riesgo de dañar la autonomía financiera municipal prevista en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General porque contempla inversiones conjuntas multianuales entre Municipios y Gobierno Estatal, las cuales podrían no guardar congruencia con el Plan de Desarrollo Municipal y, por tanto, condicionarían el ejercicio de los recursos municipales para ser destinados a rubros que no se estimen prioritarios.

78. Sin embargo, resulta claro que el Plan de Inversión Estatal 2019-2021, no tiene el alcance que pretende atribuirle el Municipio actor y a partir del cual se generan todos sus motivos de disenso.

79. Es decir, como ya se asentó en párrafos precedentes, el acto reclamado no constituye un mecanismo real y vinculante de distribución de recursos entre los Municipios del Estado de Chihuahua, ni tampoco condiciona o determina los recursos que le corresponderán al Municipio actor (cuestiones que constituyeron el principio de agravio que motivó la presentación de la controversia constitucional).

80. De ahí que, si el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021, constituye únicamente un instrumento de transparencia y rendición de cuentas generado por el Gobierno del Estado dirigido principalmente a la ciudadanía, es posible concluir entonces que dicho plan no es susceptible de afectar la esfera competencial del Municipio actor. Por ende, se actualiza la causa de improcedencia de falta de interés legítimo.

81. No se deja de advertir de conformidad con el último párrafo del artículo 105, fracción I, de la Constitución General,(24) en este tipo de mecanismos de protección constitucional es posible hacer valer la violación a derechos humanos. Sin embargo, de la lectura integral del escrito inicial de demanda no se advierte que el Municipio hubiera formulado un planteamiento reclamando la vulneración de los derechos humanos de su población.(25)

82. Es cierto que en una parte de su demanda, el accionante afirma que la asignación inequitativa y discrecional de los recursos genera un proceso de discriminación en contra del titular del Municipio, así como un detrimento a los derechos fundamentales de sus habitantes. Sin embargo, debe decirse que no es posible analizar de forma autónoma tales argumentos, pues más que un planteamiento sobre la vulneración a derechos humanos, lo que pretende evidenciar son las consecuencias generadas por la supuesta asignación presupuestal arbitraria e irracional.

83. En esa tesitura, si como ha quedado establecido, tal asignación no existe, pues el plan de inversión combatido es un mero instrumento informativo que pretende transparentar a la ciudadanía la forma en la que se planea y proyecta aplicar los recursos públicos durante el periodo de 2019 a 2021, es claro entonces que se parte de una premisa equivocada.

84. Finalmente, no se desconoce lo resuelto por la Primera Sala en el recurso de reclamación 174/2019-CA, en el que se determinó confirmar la admisión de la presente controversia constitucional.(26) Sin embargo, la conclusión a la que se arriba en la presente resolución no se contrapone con lo resuelto en dicho recurso.

85. Esto básicamente, porque la materia de análisis de dicho medio de impugnación fue distinta, en tanto se circunscribió a verificar si en el caso se actualizaba una causa notoria y manifiesta de improcedencia a la luz de los agravios planteados por el Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua.

86. En ese sentido, el análisis desarrollado en dicho recurso se centró en determinar si resultaba patente y absolutamente claro de la simple lectura de la demanda y sus anexos, que los argumentos del Municipio actor se centraban en cuestiones de mera legalidad y no en la violación a cláusulas sustantivas de la Constitución General y en esa tesitura, que no se habían agotado los medios ordinarios de defensa para resolver la controversia.

87. En consecuencia, es claro que el estudio abordado en la presente ejecutoria es diverso, no sólo porque no se circunscribe a analizar si la causa de improcedencia alegada es notoria y manifiesta, sino porque el tema que se estudia es diverso, en tanto que, lo que se pretende demostrar es que el acto combatido consistente en el Plan de Inversión Estatal 2019-2021, no es susceptible de afectar la esfera de competencia del Municipio accionante.

88. En esa tesitura, toda vez que la presente resolución guarda congruencia con determinaciones anteriores y ha quedado demostrado que en el presente caso no existe un principio de afectación en la esfera competencial del promovente, debe concluirse que no se suerte el interés legítimo del Municipio de C. para controvertir en controversia constitucional el Plan de Inversión Chihuahua 2019-2021.

89. Por tanto, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.

Se aprobó por mayoría de diez votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, consistente en sobreseer en el presente asunto. La M.E.M. votó en contra y anunció voto particular.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas.

_________________

1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

2. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

3. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención."

4. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

5. "Artículo 29. La persona titular de la presidencia municipal tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"XII. Representar al Municipio, con todas las facultades de un apoderado general; nombrar asesores y delegados y otorgar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas."

6. "Artículo 36. Además de las dependencias a que se refiere el artículo 24 de esta ley, el Ejecutivo del Estado, para el mejor despacho de los asuntos del orden administrativo, contará con la Coordinación de Comunicación Social, la Coordinación de Relaciones Públicas, Coordinación de Asesores y Proyectos Especiales, Coordinación de Política Digital y la Consejería Jurídica. ...

"C. Para el cumplimiento de sus funciones, y salvo disposición en contrario de la ley, el titular de la Consejería Jurídica será el abogado del Estado y tendrá las facultades de representación legal del titular del Poder Ejecutivo más amplias y necesarias para el desahogo de todo tipo de litigios, ante cualquier autoridad federal, estatal o municipal, así como para las acciones y controversias constitucionales en las que el Estado sea parte. Estas facultades podrán ser delegadas.

"Asimismo, será la encargada de todos los aspectos propios de su naturaleza relacionados con la asesoría jurídica al gobernador, y los demás asuntos que le encomiende directamente."

7. Novena Época. Registro digital: 189327. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2001, materia constitucional, tesis P./J. 83/2001, página 875.

8. Novena Época. Registro digital: 170357. Instancia: Segunda Sala. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, materia constitucional, tesis 2a. XVI/2008, página 1897.

9. Décima Época. Registro digital: 2010668. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, materia constitucional, tesis P./J. 42/2015 (10a.), página 33.

10. Novena Época. Registro digital: 181168. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, materia constitucional, tesis P./J. 50/2004, página 920.

11. "Artículo 2o. La planeación deberá llevarse a cabo, como medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Gobierno del Estado y de los Gobiernos Municipales, sobre el desarrollo integral de la entidad, de acuerdo a los principios, fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua."

12. "Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, se entiende por planeación para el desarrollo, la ordenación racional y sistemática de las acciones de las diversas instancias de gobierno con la participación de los sectores social y privado, a fin de transformar la realidad socioeconómica de la entidad, y elevar la calidad de vida de su población.

"Mediante la planeación se fijarán prioridades, objetivos, estrategias, indicadores y metas en los ámbitos político, social, económico, cultural y ambiental; se asignarán recursos, responsabilidades, tiempos de ejecución y se evaluarán resultados."

13. "Artículo 4o. Al titular del Poder Ejecutivo del Estado, le corresponde conducir la planeación estatal para el desarrollo con la participación democrática de los sectores social y privado, mediante los mecanismos de coordinación, concertación e inducción, en su caso, de acuerdo a lo establecido en la presente ley."

14. "Artículo 6o. Los elementos integrantes del Sistema Estatal de Planeación Democrática serán:

"I. Un proceso de planeación democrática, que permita, a través de la formulación de planes y programas, articular las demandas sociales y traducirlas en decisiones y acciones de gobierno; así como la participación de los sectores social y privado en la formulación, instrumentación, control y evaluación de los mismos. Este proceso deberá velar por el respeto a los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas, la no discriminación, un medio ambiente sano y la interculturalidad en el Estado.

"II. Una estructura institucional, constituida por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Chihuahua, a través del cual participarán las dependencias federales, estatales y municipales en la formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y programas, así como por los foros de consulta ciudadana, en las diferentes etapas del proceso de planeación.

"III. Una infraestructura de apoyo, conformada por las instituciones sociales y privadas que, de acuerdo a los requerimientos del desarrollo económico y social del Estado y a su ámbito de acción, integren sus esfuerzos mediante su participación concertada o inducida dentro del sistema."

15. Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público del Estado de Chihuahua.

"Artículo 29. El gasto público se basará en un presupuesto que se elaborará cada año calendario, se expresará en términos monetarios y se formulará con apoyo en programas presupuestarios que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, de conformidad con los programas operativos anuales correspondientes."

16. "Artículo 11. Los Planes Estatales de Desarrollo y de Seguridad Pública deberán elaborarse y remitirse, dentro de un plazo de seis meses, contado a partir de la fecha en que tome posesión el gobernador del Estado, y su vigencia no excederá del período constitucional que le corresponda, aun cuando podrá contener consideraciones y proyecciones de largo plazo.

"El Plan Estatal de Desarrollo precisará los objetivos, estrategias y prioridades para el desarrollo integral del Estado; determinará los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de las actividades económicas y sociales; contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados para el cumplimiento de sus fines, a través del programa operativo anualizado y regirá el contenido de los programas que se deriven del Plan Estatal de Desarrollo, y lineamientos generales que fijen acciones para el ejercicio de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, de conformidad con lo establecido en las leyes en la materia. ..."

17. "Artículo 13. Los programas sectoriales, se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan Estatal de Desarrollo y especificarán los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán, asimismo, estimaciones de recursos y determinaciones sobre instrumentos y, responsables de su ejecución."

18. "Artículo 14. Los programas regionales, se referirán a las regiones que se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos fijados en el Plan Estatal de Desarrollo y cuya extensión territorial represente el ámbito jurisdiccional de dos o más Municipios."

19. "Artículo 15. Los programas institucionales, que deban elaborar las entidades de la administración pública paraestatal, se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan Estatal de Desarrollo, en el programa sectorial correspondiente y a las normas jurídicas que regulen su organización y funcionamiento."

20. "Artículo 16. Los programas especiales, se sujetarán a las prioridades del desarrollo integral del Estado, fijadas en el Plan Estatal de Desarrollo o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadas del sector."

21. "Artículo 17. Los programas sectoriales, regionales, especiales e institucionales deberán ser congruentes entre sí, regirán las actividades de la administración pública en su conjunto y servirán de orientación para la integración de los programas operativos anuales, de los anteproyectos de presupuestos de egresos del Estado, de la Federación y de los Municipios, conforme a la legislación aplicable."

22. "Artículo 18. Los Planes Estatales de Desarrollo y de Seguridad Pública y los programas sectoriales, regionales y especiales de la administración pública estatal, deberán ser sometidos por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado a la consideración y aprobación del gobernador del Estado.

"Los programas institucionales, deberán ser sometidos por el órgano de gobierno de la entidad paraestatal de que se trate, a la aprobación del titular de la dependencia coordinadora del sector, y posteriormente deberán ser sometidos por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado a la consideración y aprobación del Gobernador del Estado. ..."

"Artículo 19. Los planes y los programas, una vez aprobados, serán obligatorios para las dependencias y entidades de la administración pública estatal, en el ámbito de sus respectivas competencias. ..."

"Artículo 20. Los Planes Estatales de Desarrollo y de Seguridad Pública y los programas sectoriales, regionales y especiales deberán publicarse en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado."

23. "Articulo 24. El gobernador del Estado, al enviar al Congreso del Estado las iniciativas de Leyes de Ingresos y los Proyectos del Presupuesto de Egresos, hará mención de su relación con los objetivos y prioridades de los Planes Estatales de Desarrollo y de Seguridad Pública y sus programas."

24. "Art. 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) ... l)

"...

"En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

25. Registro digital: 187883. Instancia: Pleno. Novena Época. Materias constitucional. Tesis: P./J. 12/2002. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2002, página 418, tipo jurisprudencia.

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ QUE SE HAGAN VALER DEBE EFECTUARSE A LA LUZ DE LAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL VIGENTES AL MOMENTO DE RESOLVER. Al ser la acción de inconstitucionalidad un medio de control de la constitucionalidad de normas generales, emitidas por alguno de los órganos que enuncia el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el estudio de los conceptos de invalidez que se hagan valer debe efectuarse a la luz de las disposiciones constitucionales vigentes en el momento de resolver, aun cuando la presentación de la demanda sea anterior a la publicación de reformas o modificaciones a la N.F., ya que a nada práctico conduciría examinar la constitucionalidad de la ley impugnada frente a disposiciones que ya dejaron de tener vigencia."

26. Resuelto en sesión de diecinueve de febrero de dos mil veinte por unanimidad de cinco votos.

Esta sentencia se publicó el viernes 22 de octubre de 2021 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 25 de octubre de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.