Ejecutoria num. 96/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 08-10-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 96/2018. MUNICIPIO DE ZACATEPEC, MORELOS. 3 DE AGOSTO DE 2020. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIO: R.J.L.P..

Sentencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dictada en la Ciudad de México el día tres de agosto de dos mil veinte.

VISTOS, para resolver, los autos de la controversia constitucional interpuesta por el Municipio de Zacatepec, Morelos, contra los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa, respecto de la norma y acto que se precisarán en el cuerpo de la presente ejecutoria, y

RESULTANDO:

(1) I. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el dos de mayo de dos mil dieciocho (1) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.V.G., en su carácter de síndica del Municipio de Z., M., promovió controversia constitucional contra los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa, de quienes reclama lo siguiente:

NORMA GENERAL.

Decreto publicado en el Periódico Oficial "TIERRA Y LIBERTAD", órgano de difusión oficial del Estado de Morelos, de fecha 16 de marzo del 2018, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos; del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos y del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en Materia de Ordenamiento Territorial; por el que se reforman los artículos 16, 17 y 37 Bis del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en materia de ordenamiento territorial; se reforma el artículo 13 del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos; así como los requisitos para la tramitación de una fusión o división que señala el artículo 26 del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en materia de fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos en su fracción III; por los que se invade la competencia de los Municipios.

ACTO.

A) La aplicación del Decreto publicado en el Periódico Oficial "TIERRA Y LIBERTAD", órgano de difusión oficial del Estado de Morelos, de fecha 16 de marzo del 2018, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos; del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos y del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en Materia de Ordenamiento Territorial; por el que se reforman los artículos 16, 17 y 37 Bis del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en materia de ordenamiento territorial; se reforma el artículo 13 del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos; así como los requisitos para la tramitación de una fusión o división que señala el artículo 26 del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos en su fracción III; todo ello en contravención al artículo 115 Constitucional Federal.

(2) II. Preceptos constitucionales que se estiman violados. La parte actora señaló que la norma y acto que combate transgreden el artículo 115, fracciones IV y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

(3) III. Antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demanda. La parte actora manifestó, en esencia, como antecedentes los siguientes:

• El diez de junio de dos mil quince fue expedida la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento del Municipio de Zacatepec, Morelos, por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana para el periodo comprendido de dos mil dieciséis al dos mil dieciocho.

• El uno de enero de dos mil dieciséis se llevó a cabo la primera sesión ordinaria del Ayuntamiento en la que, entre otras cuestiones, el presidente municipal asumió posesión del cargo.

• El dieciséis de marzo de dos mil dieciocho se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos "Tierra y Libertad" el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos; del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos y del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en Materia de Ordenamiento Territorial.

(4) IV. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Municipio actor sostiene, en esencia, que la decisión de las demandadas le impide percibir recursos propios, lo que implica un retroceso económico, pues es insuficiente el activo con que cuenta para cubrir las necesidades, tales como, pago del agua, luz y otros; de modo que es indebido que el Estado absorba esos ingresos, invadiendo su competencia para recaudar, lo que merma su autonomía financiera.

(5) La norma general y el acto cuya invalidez se demanda son contarios al artículo 115 de la Constitución Federal, pues el Constituyente Permanente dotó a los Municipios de autonomía y libertad hacendaria para disponer de forma directa de sus recursos, en específico, decidir sobre fusiones, divisiones, fraccionamientos, condominios y conjuntos urbanos, por tanto, le corresponde su actividad, así como verificar la viabilidad y, en consecuencia, determinar el pago de los particulares.

(6) La facultad de manejar libremente la hacienda, así como formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, la creación y administración de reservas territoriales, el autorizar y controlar la utilización del suelo, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, comprendidos en el artículo 115, fracciones IV y V, de la Constitución Federal, han sido motivo de estudio por ese Alto Tribunal, estableciendo un cúmulo de garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios tendentes al fortalecimiento de su autonomía, a saber: el principio de libre administración de la hacienda municipal; el principio de ejercicio directo de los recursos que integran su hacienda; el principio de integridad de los recursos; el derecho a percibir contribuciones; el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales; la facultad de los Ayuntamientos para que, en su ámbito territorial, propongan a las Legislaturas Estatales, las cuotas y tarifas aplicables impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; y la facultad para proponer sus leyes de ingresos.

(7) Así, por lo general, la hacienda municipal está sujeta a un régimen de libre administración, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, que estipula al Municipio como un ente de carácter público, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, con la libertad de administrar e integrar su hacienda.

(8) De manera que la ley, cuya invalidez se demanda, invade la hacienda municipal, pues no existe precepto que faculte a las autoridades estatales a menoscabar el erario público municipal con el objeto de intervenir en las percepciones que forman parte de los recursos propios generados por sí mismos.

(9) IV. Turno. Por acuerdo de tres de mayo de dos mil dieciocho,(2) el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 96/2018 y, por razón de turno, se designó al M.E.M.M. como instructor del procedimiento.

(10) V.P.. Atento a lo anterior, mediante proveído del día siguiente,(3) el Ministro instructor requirió al promovente a efecto de que precisara las porciones normativas y, en su caso, los actos de aplicación que le causan afectación, el cual fue notificado en su residencia oficial el once de mayo de dos mil dieciocho,(4) sin haberlo desahogado.

(11) VI. Admisión. No obstante lo anterior, el veintidós de mayo de dos mil dieciocho,(5) el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional; tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Morelos, a quienes instruyó para que formularan su contestación de demanda; y dio vista a la Procuraduría General de la República a efecto de que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestara lo que a su representación correspondiera; además, ordenó formar el cuaderno relativo al incidente de suspensión solicitado.

(12) VII. Contestación del Poder Legislativo Local. Mediante oficio recibido el trece de julio de dos mil dieciocho(6) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, la vicepresidenta de la mesa directiva del Congreso del Estado de Morelos, dio contestación a la demanda y manifestó, esencialmente, que por lo que hace a las normas generales impugnadas no tuvo participación alguna al ser expedidas por el gobernador del Estado.

(13) Además, señaló que el Municipio actor carecía de interés legítimo para promover controversia constitucional, por no existir afectación alguna en su esfera de atribuciones cuya observancia pudiera ser exigible ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; de suerte que, estimó se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia.

(14) VIII. Contestación del Poder Ejecutivo Local. Mediante oficio presentado el dos de agosto de dos mil dieciocho(7) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el consejero jurídico, en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, contestó la demanda que dio origen al presente medio de control constitucional.

(15) Dentro del documento en cita expresó, medularmente, que el Municipio actor carece de legitimación en la controversia constitucional, toda vez que el Poder Ejecutivo no ha realizado acto alguno que invada o afecte su órbita de competencia; resultando aplicable la tesis 2a./J. 75/97, de rubro: "LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO.". A su vez, la autoridad estatal carece de legitimación pasiva, porque los actos demandados se emitieron en ejercicio de sus facultades y atribuciones legales y constitucionales.

(16) El Municipio actor omite señalar con precisión los preceptos del Decreto impugnado que le causar perjuicio y, como se aprecia del único concepto de invalidez hecho valer, se limita a transcribir el artículo constitucional que estima vulnerado, así como los estudios que, al respecto, ha hecho ese Alto Tribunal; pero en modo alguno expone por qué el Poder Ejecutivo Estatal invade su ámbito competencial, es decir, no expresa, los motivos por los que, en su concepto, se causa un perjuicio a la hacienda municipal.

(17) Si bien en términos del artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia, en todos los casos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios, lo cierto es que debe acreditarse que los actos impugnados son susceptibles de causar una afectación al actor deviene en una carga procesal de éste, conforme a la tesis 1a. CXXIX/2014 (10a.), de título y subtítulo: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE ASUMIRLA LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA ACREDITAR QUE LOS ACTOS IMPUGNADOS SON SUSCEPTIBLES DE CAUSAR AFECTACIÓN AL ACTOR."

(18) En ese sentido, alega que la controversia constitucional es improcedente, con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.

(19) Además, sostiene que, en el caso concreto, no estamos en presencia de una afectación real, objetiva, cierta, presente e inminente que pudiera restringir el ámbito competencial del Municipio, conforme a lo estipulado en la Constitución Federal; en ese sentido, al no acreditarse un principio de agravio, deviene improcedente el medio de control constitucional, teniendo aplicación las tesis P./J. 50/2004 y 1a. CXVIII/2014 (10a.), de rubro, título y subtítulo: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN." e "INTERÉS LEGÍTIMO EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE AGRAVIO PUEDE DERIVAR NO SÓLO DE LA INVASIÓN COMPETENCIAL A LOS ÓRGANOS LEGITIMADOS, SINO DE LA AFECTACIÓN A CUALQUIER ÁMBITO DE SU ESFERA REGULADA DIRECTAMENTE EN LA NORMA FUNDAMENTAL."

(20) Afirma que no se causa perjuicio alguno al Municipio actor, pues el Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado, conforme a su artículo 1, tiene por objeto establecer las bases de organización al interior de la administración pública estatal para regular el registro, destino, administración, control, posesión, uso, aprovechamiento y desincorporación de los bienes del Estado, teniendo aplicación únicamente para las secretarías, dependencias y entidades de la administración pública estatal, no para el Municipio actor; es decir, el destino que regula el reglamento en cuestión, corresponde a la asignación que realiza el Ejecutivo Local de los inmuebles del Estado, en el entendido de que el destino de los inmuebles no transmite la propiedad, ni otorga derecho real alguno, así como tampoco releva la realización de diversos trámites administrativos, incluso, a nivel municipal.

(21) La misma suerte deberá correr el acto impugnado, por ser inexistente; además, no pude haber aplicación alguna del Decreto impugnado, dado que, conforme a la naturaleza del mismo, sólo se establecen algunas consideraciones para aquellos casos en que el Municipio tramite una fusión o división, o bien, efectúen una modificación a los programas establecidos en el artículo 32 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado; en ese sentido, debe sobreseerse, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

(22) Por otro lado, respecto de los argumentos de invalidez, sostiene que, conforme al artículo 10, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, es facultad del gobernador expedir los reglamentos sobre las leyes que emita el Congreso de la entidad y vinculadas con las materias de competencia; en el caso, la Ley de General de Bienes y la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable, ambas del Estado, establecen en sus disposiciones transitorias la obligación a cargo del gobierno de llevar a cabo la expedición de los reglamentos impugnados.

(23) Además, en términos del párrafo tercero del referido precepto, los reglamentos cuentan con el refrendo del secretario de despacho con facultades en las materias involucradas, por lo que se sostiene la constitucionalidad de la expedición, promulgación y publicación del Decreto impugnado, toda vez que es competencia exclusiva de la autoridad estatal.

(24) Asimismo, la facultad reglamentaria del titular del Poder Ejecutivo Local, se encuentra limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, como se advierte de las tesis P./J. 79/2009 y P./J. 30/2007, de rubros: "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES" y "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES."; de modo que, el proceso para la emisión del Decreto que se controvierte llevó a cabo su expedición, promulgación y publicación, sin que tales actos hayan sido motivo de impugnación por vicios propios.

(25) El Decreto tiene como finalidad generar normas que garanticen el derecho a un ambiente sano y asegurar que los proyectos realizados por el Estado o los Municipios se ven beneficiados por la mejora regulatoria y la simplificación administrativa, contando con disposiciones claras en la materia.

(26) Respecto al Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado, en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos, así como de ordenamiento territorial, no se afecta la atribución de la autoridad municipal para otorgar las autorizaciones de fusiones, divisiones, condominios, fraccionamientos, conjuntos urbanos y sus modificaciones, respecto de los predios ubicados en su territorio y, por ende, la percepción de los derechos u otras contribuciones generadas con motivo de la aprobación, autorización y supervisión a su cargo.

(27) Siendo que la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de Morelos y la Ley de Ingresos de cada Municipio no han sido objeto de reforma, ni tampoco se generaron provisiones o exenciones fiscales; de manera que las afirmaciones del demandante son infundadas, porque ninguna disposición del Decreto impugnado va encaminada a afectar los recursos que, en la materia, tiene derecho a percibir el actor; además de que ello no resultaría jurídicamente posible, dados los principios y límites de la facultad reglamentaria.

(28) Las reformas a los reglamentos en cuestión tienen como único objeto eliminar la incertidumbre en la interpretación y aplicación de los instrumentos de planeación urbano vigentes, para proporcionar un desarrollo sustentable y establecer una regulación homogénea en el Estado, y permitir la prevalencia, en su caso, del uso de suelo más acorde a los proyectos públicos, en beneficio del interés social.

(29) Tomando en consideración que los programas de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano vigentes en el Estado señalan criterios diferentes a considerar por los Municipios para emitir una constancia de zonificación o licencia de uso de suelo sobre predios o polígonos cuya superficie tengan asignados diversos usos o destinos de suelo (como se ejemplificó en la exposición de motivos del Decreto impugnado), se determinó que, en los casos en que se trate de proyectos de carácter público, que se desarrollen tanto por el Gobierno del Estado como por los Municipios, el polígono integrado por diversos predios colindantes entre sí, con distintos usos de suelo o destinos de suelo, cuyo propietario o poseedor sea el propio Estado o el Municipio, o bien, asociaciones civiles que tengan celebrado un convenio al efecto, se podrá acceder a las compatibilidades del uso o destino de suelo que mejor se ajuste a dicho proyecto.

(30) Lo anterior, porque cualquier obstáculo normativo ocasionaría afectaciones al interés social, por tratarse de una obra pública.

(31) Se insiste en que no existe afectación a la hacienda municipal, puesto que no se regula ningún aspecto de los ingresos municipales ni existe relación alguna con disposiciones fiscales, menos se establece que el Estado recaudará los ingresos que le corresponden al actor.

(32) IX. Opinión de la procuradora general de la República. La Procuraduría General de la República no emitió opinión en el presente asunto.

(33) X. Audiencia constitucional. Agotado el trámite respectivo, el seis de septiembre de dos mil dieciocho(8) se llevó a cabo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con lo que se dejó el expediente en estado de resolución.

(34) XI. Returno. Mediante proveído de diez de octubre de dos mil diecinueve,(9) el presidente de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó returnar el expediente al M.L.M.A.M., a efecto de que continuara actuando como instructor en el presente sumario.

CONSIDERANDO:

(35) PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso i),(10) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I,(11) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I,(12) y tercero(13) del Acuerdo General 5/2013, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Zacatepec, Estado de Morelos, y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa, respecto de una norma de carácter general.

(36) SEGUNDO. Fijación de la norma general o acto cuya invalidez se demanda. En términos del artículo 41, fracción I,(14) de la ley reglamentaria de la materia, es necesario fijar de manera precisa las normas generales o actos objetos de la controversia, así como, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.

(37) Para ello, este Alto Tribunal ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, interpretándola en un sentido congruente con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que se resuelva la litis constitucional efectivamente planteada; de conformidad con la jurisprudencia P./J. 98/2009, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(15)

(38) Pues bien, con motivo del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los Reglamentos de la Ley General de Bienes y de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable, ambos del Estado de Morelos, publicados en el Periódico Oficial de dicha entidad el dieciséis de marzo de dos mil dieciocho, el Municipio impugna:

a) El artículo 13 del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos;

b) Los artículos 16, 17 y 37 Bis del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en materia de ordenamiento territorial;

c) El artículo 26, fracción III, del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos y,

d) La aplicación del Decreto de referencia.

(39) En este sentido, debe estimarse como infundado lo alegado por el Poder Ejecutivo Estatal en cuanto a que el Municipio omite señalar con precisión los preceptos del decreto impugnado que le causan perjuicio, pues, de la lectura de la demanda, particularmente, del apartado correspondiente a la norma general cuya invalidez se demanda, se advierte que el Municipio sí se refiere expresamente a determinados artículos.

(40) TERCERO. Oportunidad. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

(41) Para emprender el análisis atinente debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II,(16) de la ley reglamentaria de la materia, que prevé que, cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales, la demanda podrá promoverse en dos momentos, a saber, dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente:

– A la fecha de su publicación, y

– Al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé origen al medio de control constitucional.

(42) Pues bien, en el caso, el decreto que contiene los artículos controvertidos por el Municipio actor fue publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de Morelos el viernes dieciséis de marzo de dos mil dieciocho,(17) de modo que el plazo legalmente previsto para la presentación de la demanda transcurrió del martes veinte de marzo al lunes siete de mayo de dos mil dieciocho.

(43) Debiendo descontar de dicho plazo el sábado diecisiete, domingo dieciocho, lunes diecinueve, miércoles veintiuno, sábado veinticuatro, domingo veinticinco y del miércoles veintiocho al sábado treinta y uno de marzo, así como domingo uno, sábado siete, domingo ocho, sábado catorce, domingo quince, sábado veintiuno, domingo veintidós, sábado veintiocho y domingo veintinueve de abril; y también martes uno, sábado cinco y domingo seis de mayo, todos de dos mil dieciocho, por ser inhábiles, de conformidad con los artículos 2(18) y 3, fracción II,(19) de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163(20) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; el punto primero,(21) incisos a), b), c), f), g) y n), del Acuerdo General Plenario Número 18/2013, de diecinueve de noviembre de dos mil trece, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles respecto de los asuntos de su competencia y de descanso para su personal; 74, fracción III,(22) de la Ley Federal del Trabajo; y lo determinado por el Tribunal Pleno en su sesión privada celebrada el doce de marzo de dos mil dieciocho.

(44) Por tanto, si la demanda fue recibida en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de mayo de dos mil dieciocho,(23) es posible concluir que su presentación fue oportuna y, por ende, debe tenerse por satisfecho el requisito de procedencia en estudio.

(46) En términos del artículo 11, párrafo primero,(24) de la ley reglamentaria de la materia, el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos y, en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

(47) En el presente asunto, suscribe la demanda, en representación del Municipio de Zacatepec, Estado de Morelos, G.V.G., en su carácter de síndica, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento, expedida el diez de junio de dos mil quince por el Consejo Municipal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana,(25) así como del acta de Cabildo de la primera sesión ordinaria celebrada el uno de enero de dos mil dieciséis, relativa a la declaratoria oficial de la instalación del Ayuntamiento para el periodo dos mil dieciséis al dos mil dieciocho.(26)

(48) De conformidad con el artículo 45, párrafo primero, fracción II,(27) de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, los síndicos son miembros del Ayuntamiento con la atribución de representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias jurisdiccionales.

(49) De manera que, quien suscribe la demanda, cuenta con la facultad de representar al Municipio actor; sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 2a. XXVIII/2012 (10a.), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MORELOS SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA."(28)

(50) Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

(51) En consecuencia, por los motivos expuestos, resulta infundada la causal de improcedencia invocada por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos consistente en la falta de legitimación activa del Municipio de Z..

(52) QUINTO. Legitimación pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de las autoridades demandadas, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dichas partes son las obligadas por ley para satisfacer las pretensiones del actor, en caso de que éstas resulten fundadas.

(54) Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucional los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos.

(55) En representación del Poder Ejecutivo Local comparece a juicio J.A.G.C.P., en su carácter de consejero jurídico, lo que acredita con la publicación del Periódico Oficial de la entidad de diecinueve de abril de dos mil diecisiete, en el que se publicó el nombramiento expedido a su favor por el gobernador del Estado el diecisiete de abril de dos mil diecisiete.(30)

(56) Al efecto, en términos de los artículos 38, fracción II,(31) en relación con el 14, párrafo primero,(32) de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 8(33) del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica, ambos del Estado de Morelos, corresponde a dicho funcionario la representación del titular del Poder Ejecutivo Estatal en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

(57) Por lo que debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, al atribuírsele la emisión y promulgación del Decreto que contiene los preceptos impugnados, así como a quien comparece en su representación, por contar con dicha facultad.

(58) En este orden de ideas, es infundado el argumento hecho valer por el consejero jurídico relacionado con la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.

(59) Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos comparece a juicio por conducto de H.F.P., en su carácter de vicepresidenta de la mesa directiva del Congreso del Estado, lo que acredita con la copia certificada del acta de sesión iniciada el veintinueve de junio de dos mil dieciséis y concluida el seis de julio siguiente, por el que se elige la mesa directiva por el periodo comprendido del uno de septiembre de dicho año al treinta y uno de agosto de dos mil diecisiete,(34) así como un extracto del acta de la sesión ordinaria número 159, en la que consta que, ante la renuncia de la presidenta, asumió sus funciones;(35) además, manifiesta, bajo protesta de decir verdad, que no se ha realizado designación de una nueva mesa directiva, por lo que continúa en funciones,(36) esto, con apoyo en el artículo 32, párrafo segundo,(37) de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado.

(60) En términos de los artículos 36, fracción XVI,(38) en relación con el 38, párrafo primero,(39) de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, es una atribución del presidente de la mesa directiva representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte y del vicepresidente sustituirlo en sus ausencias con todas las facultades establecidas en ley.

(61) Así, con apoyo en la presunción legal establecida en el artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, se tiene a la vicepresidenta de la mesa directiva del Congreso del Estado compareciendo en el presente juicio, en representación del Poder Legislativo del Estado.

(63) Tal argumento debe estimarse fundado. En efecto, de la lectura del Decreto que contiene los preceptos objeto de la controversia se advierte que fue emitido en términos de los artículos 70, fracción XVII, incisos a) y b),(40) de la Constitución Política Local y 10(41) de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, que facultan al gobernador para expedir reglamentos sobre las leyes que emita el Congreso del Estado, en este caso, la Ley General de Bienes y la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable, ambas de dicha entidad federativa.

(64) Por lo que, efectivamente, el Poder Legislativo del Estado de Morelos no es la autoridad que emitió y promulgó el Decreto que contiene los preceptos objeto de la controversia y, en ese sentido, se advierte su falta de legitimación pasiva.

(65) SEXTO. Causas de improcedencia. Se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hicieron valer las partes, o bien, que esta Sala advierta de oficio.

(66) El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos considera que la controversia constitucional es improcedente, con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII,(42) de la ley reglamentaria de la materia.

(67) Alega que el Municipio actor no expresa los motivos por los que se causa un perjuicio a la hacienda municipal, siendo que ello deviene en una carga procesal de aquél, conforme a la tesis 1a. CXXIX/2014 (10a.), de título y subtítulo: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE ASUMIRLA LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA ACREDITAR QUE LOS ACTOS IMPUGNADOS SON SUSCEPTIBLES DE CAUSAR AFECTACIÓN AL ACTOR."

(69) Resulta aplicable la tesis P./J. 135/2005, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR."(43)

(71) Apoyan la conclusión antes alcanzada los criterios que se citan a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, Poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."(44)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."(45)

(73) Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 64/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS."(49)

(74) Máxime que, en su contestación de demanda, el Poder Ejecutivo de Morelos sostuvo la inexistencia de la aplicación de los artículos impugnados.

(75) Establecido lo anterior y al no advertirse la actualización de causales de improcedencia o motivos de sobreseimiento distintos a los examinados, procede ahora emprender el estudio de los preceptos impugnados.

(76) SÉPTIMO. Estudio de fondo. El planteamiento del Municipio actor es que, con la emisión del decreto controvertido, el Estado invade su hacienda municipal, impidiéndole recaudar los ingresos que le corresponden.

(77) Para dar solución a lo anterior, debe tomarse en consideración el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, así como la interpretación de este Tribunal Pleno en diversos precedentes –entre ellos, destaca lo resuelto en la controversia constitucional 50/2012,(50) en la que se analizó la constitucionalidad de diversos artículos del Código Urbano del Estado de Querétaro a la luz del artículo 115, fracción IV, de la Constitución General–. En este sentido, el precepto constitucional dispone lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

(78) D. referido precepto fundamental podemos advertir, sustancialmente que los Estados tienen al Municipio como base de su división territorial y de su organización política y administrativa.

(80) El derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

(82) Además, prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.(53)

(84) La facultad de los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, para proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

(87) Este principio implica, como se sostuvo en la controversia constitucional 50/2012, que todos los recursos que integran la hacienda municipal, inclusive los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria –como las aportaciones federales–, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.(56)

(88) La facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios y de éstos para aprobar sus presupuestos de egresos.

(90) Así, las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal, aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de su utilización, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(57)

(91) En atención a que se cuestiona un reglamento expedido por el gobernador del Estado, alegando que impide al Municipio recaudar los ingresos que le corresponden, de todo el conjunto de garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario que se acaba de referir, para efectos del presente caso, cobra relevancia las precisadas en los incisos c) y d), es decir, el derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y otros ingresos que las Legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse, necesariamente: las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (respecto de las cuales las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna); las participaciones en recursos federales y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

(92) Ahora bien, establecido lo anterior, a efecto de determinar el mérito del concepto de invalidez planteado por el accionante, es menester ahora analizar el contenido de los artículos impugnados, para verificar si incide en alguna de las garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario reconocidas por la norma fundamental en favor de las haciendas públicas municipales.

(94) Como se advierte del texto trasunto, el precepto controvertido en cita, interpretado en relación con el artículo 1(58) del propio reglamento, prevé las consideraciones que deberá tomar en cuenta la administración pública estatal en los casos en que destine un inmueble del Estado al servicio público o uso común.

(95) Así es, el precepto en cuestión hace referencia a los aspectos que deben tomarse en consideración para destinar los inmuebles estatales al servicio público o uso común, a saber, que estén disponibles y cuenten con las características solicitadas, y la compatibilidad entre el uso de suelo y el destino pretendido, así como los aspectos que deberán tenerse en cuenta para determinar este aspecto.

(96) Por el contrario, dicho dispositivo jurídico no contiene previsión alguna que impida al accionante percibir las contribuciones establecidas a su favor por el legislador local, o bien, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, ni tampoco otorga exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.

(97) Esto pues, se insiste, dicho precepto se relaciona con el uso y destino de los bienes inmuebles que se encuentran fuera del patrimonio municipal, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6(59) de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos y, por tanto, su contenido, no incide en alguna de las garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario reconocidas por la norma fundamental en favor de las haciendas públicas municipales.

(98) Consecuentemente, desde esta perspectiva, ha lugar a desestimar el planteamiento que, al respecto, hace valer el actor y, consecuentemente, se reconoce la validez del referido artículo 13 del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos.

(100) Como se advierte del texto transcrito, los artículos 16 y 17 antes aludidos prevén las posibilidades de respuesta frente a un estudio de impacto urbano; los supuestos que dan lugar a la expedición del documento por el que se establece la factibilidad para la realización del proyecto en cuestión; así como el contenido y el término legal para que la Secretaría de Desarrollo Urbano lo formule.

(101) De esta forma, los dispositivos jurídicos en cita prevén cuestiones formales respecto de los trámites antes referidos que, conviene destacar, se relacionan con procedimientos a cargo de una dependencia del Gobierno del Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 7, fracción IX(60), y 127(61) de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado, en relación con el 4(62) del propio reglamento.

(102) Por su parte, el artículo 37 Bis regula los supuestos en los que podrá efectuarse la modificación de los programas previstos en el artículo 32(63) de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado, a saber, cuando el destino de suelo no se encuentre contemplado en el Programa de Desarrollo Urbano vigente; un uso o destino de suelo esté indicado en la carta urbana o similar, pero no se encuentre en la tabla o matriz de compatibilidad o imposibilite determinar que el proyecto pretendido es viable; se pretenda modificar el uso de suelo de un predio con el objetivo de adquirir otro uso.

(103) Además, por virtud de la reforma controvertida, tales programas también pueden modificarse, cuando se pretenda cambiar el uso o destino de suelo de predios o polígonos, con el fin de desarrollar proyectos que revistan un fin público, interés general o sea para uso común; entendiendo por dichos proyectos los ejecutados por la administración pública federal, estatal o municipal, o bien, por asociaciones civiles que tengan celebrado un convenio con el Gobierno Estatal o Municipal, en este último supuesto, cuando sea con el objeto de coadyuvar con una estrategia de reconstrucción, como respuesta a las consecuencias de desastres de origen natural o antropogénico.

(104) Por otro lado, el precepto dispone que en las zonas residenciales de baja densidad no se permitirá modificar el uso de suelo, a excepción del supuesto referido en el párrafo anterior; que el uso de suelo industrial podrá modificarse por otro, pero no podrá modificarse el resto de usos de suelo para hacerlos compatibles con actividades industriales y, finalmente, que similar tratamiento se dará a los usos o destinos con tratamiento especial, dada su incompatibilidad por el grado de contaminación que producen o por la disparidad de actividades y los impactos que se derivan de ellas; en este supuesto, mediante dictamen la Coordinación Estatal o Dirección Municipal de Protección Civil determinarán el tratamiento especial que se requiera.

(105) Pues bien, a partir de las consideraciones anteriores, es posible concluir que, como se adelantó, resulta igualmente infundado el concepto de invalidez hecho valer en relación con los preceptos previamente aludidos, pues es claro que su contenido tampoco incide en forma alguna en las garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario reconocidas por la Norma Fundamental en favor de las haciendas públicas municipales.

(106) Esto, pues en ningún caso impiden u obstaculizan que el Municipio perciba las contribuciones establecidas a su favor por el legislador local o los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, ni tampoco otorgan exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.

(107) No se soslaya que la modificación de los programas antes aludidos puedan tener una repercusión financiera en el Municipio pero, además de que esto constituye una cuestión hipotética que, en todo caso, tendría que combatirse a partir de un acto concreto en el que la autoridad estatal se pronuncie sobre la modificación o cambio de uso respectivo, tal afectación se relaciona con el ámbito competencial previsto a favor del Municipio en el artículo 115, fracción V,(64) de la Constitución Federal, respecto de lo cual el actor no hace valer causa de pedir alguna.

(108) En ese sentido, se estima que, para que un reglamento emitido por el gobernador del Estado pudiera incidir en la recaudación de los ingresos que le corresponden al actor, tendría que regular aspectos relacionados con las contribuciones establecidas a su favor, los rendimientos de los bienes que le pertenecen, de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo o, en su caso, establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las referidas contribuciones, lo cual no acontece con ninguno de los preceptos antes aludidos.

(109) Por tanto, atento a las consideraciones antes indicadas, lo conducente es determinar que es infundado el concepto de invalidez que se hace valer contra los preceptos previamente estudiados y, consecuentemente, procede reconocer la validez de los artículos 16, 17 y 37 Bis del Reglamento la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en Materia de Ordenamiento Territorial.

(111) Como se advierte de la transcripción anterior, este artículo se refiere a los datos que deberá indicar y la documentación que debe acompañar todo interesado en obtener una autorización de fusión o división de inmuebles ante la Dirección Estatal de Fraccionamientos, Condominios y Conjuntos Urbanos.

(112) Particularmente, establece que, en el caso de una fusión de inmuebles en los que se desarrolle un proyecto que reviste un fin público, interés general o sea de uso común, las autoridades competentes del gobierno federal, estatal o municipal, deberán presentar la licencia de uso de suelo que pretendan que prevalezca, para acceder a las compatibilidades que resulten aplicables.

(113) En efecto, el dispositivo jurídico en cita prevé que, para tramitar una fusión o división, se requiere que en la solicitud se señale la ubicación, clave catastral y superficie total del predio y que se acompañe con el original o copia certificada de la licencia de uso de suelo con el plano autorizado vigente.

(114) Además, señala que para el caso de la fusión de inmuebles en los que se desarrollen proyectos que revistan fin público, interés general, o sean de uso común, el Gobierno Federal, Estatal o Municipal podrá acceder a las compatibilidades que resulten aplicables, para lo cual deberán presentar la licencia que pretendan que prevalezca.

(115) En relación con esto último, resulta evidente que dicha norma, eventualmente, puede tener aplicación en el Municipio, con motivo de los proyectos ahí señalados; sin embargo, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación arriba a la conclusión de que tal circunstancia no genera una afectación a la hacienda pública del accionante.

(116) Esto es así porque, según se dijo, el numeral en análisis prevé el procedimiento a seguir para acceder a las compatibilidades que resulten aplicables frente a una fusión o división de inmuebles cuya autorización esté a cargo de la dependencia estatal, pero en modo alguno contiene una regulación relacionada con las contribuciones establecidas a su favor, los rendimientos de los bienes que le pertenecen o los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

(117) Por tanto, como en el caso de los preceptos antes referidos, el que ahora se analiza no impide u obstaculiza al Municipio actor para que perciba las contribuciones establecidas a su favor por el legislador local o los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, ni tampoco otorga exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.

(118) Así, como en los supuestos antes estudiados, lo conducente es desestimar el motivo de invalidez en análisis y, por tanto, reconocer la validez del artículo 26, fracción III, del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos.

(119) Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto del acto denominado "de aplicación" de los preceptos combatidos, en términos del considerando sexto de esta decisión.

TERCERO.—Se reconoce la validez de los artículos 13 del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos, 26, fracción III, del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos en Materia de Fusiones, Divisiones, F., Condominios y Conjuntos Urbanos, 16, 17 y 37 Bis del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en materia de ordenamiento territorial, reformados mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de marzo de dos mil dieciocho, por las razones expuestas en el considerando séptimo de esta determinación.

CUARTO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; por oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la fijación de la norma general o acto cuya invalidez se demanda, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en: 1) desestimar las causas de improcedencia hechas valer por el Poder Ejecutivo del Estado.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en: 2) sobreseer respecto del denominado "acto de aplicación" del decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil dieciocho.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C. con consideraciones adicionales, E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez de los artículos 13 del Reglamento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos, 16 y 17 del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en materia de ordenamiento territorial, y 26, fracción III, del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos en materia de fusiones, divisiones, fraccionamientos, condominios y conjuntos urbanos, reformados mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de marzo de dos mil dieciocho.

Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo 37 Bis del Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, en materia de ordenamiento territorial, reformado mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de marzo de dos mil dieciocho. El Ministro G.A.C. votó en contra y anunció voto particular.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 75/97, P./J. 30/2007 y P./J. 79/2009 citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos VII, enero de 1998, página 351, con número de registro digital: 196956; XXV, mayo de 2007, página 1515, con número de registro digital: 172521; y XXX, agosto de 2009, página 1067, con número de registro digital: 166655, respectivamente.

Las tesis aisladas 1a. CXVIII/2014 (10a.) y 1a. CXXIX/2014 (10a.) citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas y 4 de abril de 2014 a las 10:40 horas; así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 4, Tomo I, marzo de 2014, página 721, con número de registro digital: 2006022; y 5, Tomo I, abril de 2014, página 912, con número de registro digital: 2006102, respectivamente.

________________

1. Fojas 1 a 8.

2. Foja 20.

3. Fojas 21 a 23.

4. Foja 41.

5. Fojas 51 a 53.

6. Fojas 93 a 95.

7. Fojas 118 a 135.

8. Foja 211.

9. Foja 230.

10. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; ..."

11. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

12. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquellas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención.

"Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las Salas para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente; ..."

13. "TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

14. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

15. De texto: "El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536.

16. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: ...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

17. Fojas 192 a 198.

18. "Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

19. "Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes: ...

"II. Se contarán sólo los días hábiles, y ..."

20. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la Ley."

21. "Primero. Para efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considerarán como días inhábiles:

"a) Los sábados;

"b) Los domingos;

"c) Los lunes en que por disposición de la Ley Federal del Trabajo deje de laborarse; ...

"f) El veintiuno de marzo;

"g) El primero de mayo; ...

"n) Los demás que el Tribunal Pleno determine como inhábiles."

22. "Artículo 74. Son días de descanso obligatorio: ...

"III. El tercer lunes de marzo en conmemoración del 21 de marzo; ..."

23. Foja 8- vuelta.

24. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

25. Foja 9.

26. Fojas 11 a 19.

27. "Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones: ...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos; ..."

28. De texto: "El artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, que faculta a los Ayuntamientos para promover controversias constitucionales, debe interpretarse en concordancia con el diverso 45, fracción II, del propio ordenamiento, que otorga a los síndicos la atribución de procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales y representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éstos sean parte. De esta forma, el Ayuntamiento ejerce su facultad para promover controversias constitucionales por conducto del síndico, a quien la ley confiere la representación jurídica de dicho órgano de gobierno, así como la procuración y defensa de los derechos e intereses municipales, sin que, para ello, sea necesario emitir un acuerdo de Cabildo en el que se le otorgue tal atribución, al ser la propia ley la que lo faculta para hacerlo.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro VII, Tomo 2, abril de 2012, página 1274

29. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, Poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."

30. Foja 183.

31. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones: ...

"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

32. "Artículo 14. Al frente de cada Secretaría o Dependencia habrá una persona titular, quien para el despacho de los asuntos de su competencia se auxiliará, en su caso, por los coordinadores generales, subsecretarios, directores generales, directores de área, subdirectores y jefes de departamento, así como por los demás servidores públicos que, conforme a la suficiencia presupuestal correspondiente, se establezcan en las disposiciones administrativas, reglamentarias, manuales administrativos y demás normativa aplicable, los que definirán su competencia y atribuciones, así como sus grados de responsabilidad administrativa. ..."

33. "Artículo 8. Al frente de la Consejería Jurídica habrá una persona titular que dependerá en forma directa del gobernador."

34. Fojas 96 a 101.

35. Fojas 110 a 112.

36. Foja 94.

37. "Artículo 32. ...

"El presidente de la mesa directiva, conduce las sesiones del Congreso del Estado y asegura el debido desarrollo de los debates, discusiones y votaciones del pleno; garantiza que en los trabajos legislativos se aplique lo dispuesto en la Constitución y en la presente ley. En caso de falta de nombramiento de mesa directiva para el segundo y tercer año legislativo, la mesa directiva en turno continuará en funciones hasta el día 5 del siguiente mes, o hasta que se nombre la nueva mesa directiva."

38. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva: ...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado; ..."

39. "Artículo 38. El vicepresidente auxiliará al presidente de la mesa directiva en el desempeño de sus funciones y lo sustituirá en sus ausencias, con todas las facultades establecidas por esta Ley. ..."

40. "Artículo 70. Son facultades del gobernador del Estado: ...

"XVII. En materia de legislación y normatividad estatal:

"a) Promulgar y hacer cumplir las Leyes o Decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia;

"b) Expedir los Reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, incluyendo las disposiciones derivadas del cumplimiento de la normativa federal, y ..."

41. "Artículo 10. El gobernador del Estado promulgará, publicará y ejecutará las leyes y decretos que expida el Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Asimismo, cumplirá y ejecutará las leyes y decretos relativos al Estado que expida el Congreso de la Unión.

"El gobernador del Estado expedirá los reglamentos sobre leyes que emita el Congreso del Estado y vinculadas con las materias de su competencia.

"Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el gobernador del Estado, para su validez y observancia, deberán ser refrendados por el secretario que corresponda, según la materia de que se trate, y cuando se refieran a materias de dos o más secretarías, deberán refrendarse por los titulares de las mismas que conozcan de esas materias conforme a las leyes."

42. "Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar: ...

"VII. Los conceptos de invalidez."

43. De texto: "Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062.

44. Tesis P./J. 50/2004, Jurisprudencia, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, página 920. Registro digital: 181168

45. Tesis P./J. 92/99, Jurisprudencia, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, registro digital: 193266

46. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

47. "Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar: ...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado; ..."

48. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."

49. De texto: "Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan "todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia", la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461.

50. Resuelta mediante sesión de seis de junio de dos mil dieciséis, por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R. por consideraciones diversas, P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..

51. Tesis P./J. 6/2000, de contenido siguiente: "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514.

52. Tesis: P./J. 5/2000, de contenido siguiente: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 515.

53. Así lo sostuvo el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, al resolver la controversia constitucional 14/2004 en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

54. Tesis P./J. 46/2004, de contenido siguiente: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES. La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883.

55. Tesis: P./J. 111/2006, de contenido siguiente: "HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN. La regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, es el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario: mientras en éste la facultad de iniciativa legislativa se agota con la presentación del documento ante la Cámara decisoria, en aquél la propuesta del Municipio sólo puede modificarse por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable, por lo que es válido afirmar que se trata de una potestad tributaria compartida, toda vez que en los supuestos señalados por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la potestad tributaria originalmente reservada para el órgano legislativo, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se complementa con los principios de fortalecimiento municipal y reserva de fuentes, y con la norma expresa que le otorga la facultad de iniciativa; de ahí que, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que tendrá que sustentar en el caso de que se aparte de la propuesta municipal.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 1129.

56. Este principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal, previsto en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004.

57. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514.

58. "Artículo 1. El presente reglamento es de orden público y tiene por objeto establecer las bases de organización al interior de la administración pública estatal para regular el registro, destino, administración, control, posesión, uso, aprovechamiento y desincorporación de los bienes del Estado de Morelos, garantizando el estricto cumplimiento de la Ley General de Bienes del Estado de Morelos."

59. "Artículo 4. El patrimonio del Estado de Morelos y de sus Municipios, se compone:

"I. Bienes de dominio público; y

"II. Bienes inmuebles y muebles de dominio privado.

"Los bienes inmuebles y muebles de los organismos descentralizados del gobierno del Estado y de los Municipios, quedan comprendidos en la clasificación anterior."

"Artículo 5. Son bienes de dominio público del Estado de Morelos:

"I. Los de uso común;

"II. Las tierras y aguas no comprendidas en el artículo 27, párrafos cuarto y quinto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"III. Los inmuebles destinados por el Estado a un servicio público; los que de hecho se utilicen para dicho fin y los equiparados a estos, conforme a la ley;

"IV. Los monumentos históricos o artísticos, inmuebles o muebles, de propiedad estatal;

"V. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienable (sic) e imprescriptibles;

"VI. Los terrenos ganados, natural o artificialmente a los ríos, lagunas o vasos propiedad del Estado;

"VII. Los terrenos de propiedad federal (sic) que circunden las poblaciones, y que mediante decreto del Poder Ejecutivo de la federación, se declaren pertenecientes al Estado de Morelos, con la finalidad de satisfacer necesidades de crecimiento y desarrollo integral urbano;

"VIII. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;

"IX. Las vías terrestres de comunicación, que no tengan carácter de federales o pertenecientes a particulares;

"X. Los puentes sobre vías estatales o corrientes de jurisdicción local, de acuerdo a las disposiciones de la ley de vías generales de comunicación;

"XI. Los inmuebles expropiados a favor del Estado para destinarlos a un servicio público o al uso común;

"XII. Los canales, zanjas y acueductos, adquiridos o construidos por el Estado, así como los cauces de los ríos que hayan dejado de serlo;

"XIII. Los muebles propiedad del Estado que por naturaleza no sean normalmente substituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas; los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados, importantes y raros, así como las colecciones de esos bienes; las piezas etnológicas y paleontológicas; los especímenes tipo de la flora y de la fauna; las colecciones científicas, filatélicas y numismáticas; los archivos, las fonograbaciones, películas, archivos fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes y sonidos, y las piezas artísticas e históricas de los museos;

"XIV. Las pinturas murales, las esculturas y cualquiera obra artística incorporada permanentemente a los inmuebles propiedad del Estado de Morelos; y

"XV. Los demás bienes inmuebles o muebles no considerados en las fracciones anteriores, que sean de interés público o de uso común y no pertenezcan a la Federación, los Municipios o a particulares."

"Artículo 6. Son bienes de dominio privado del Estado de Morelos:

"I. Las tierras y aguas de propiedad estatal, no comprendidas en el artículo anterior, ubicadas dentro del territorio del Estado, que sean susceptibles de ser enajenadas a particulares;

"II. Los bienes muebles que se encuentren dentro del territorio de la entidad, considerados mostrencos;

"III. Los que hayan formado parte del patrimonio de corporaciones y organismos públicos de carácter local que se extingan o liquiden y no tengan utilidad pública;

"IV. Los bienes muebles de propiedad estatal al servicio de los Poderes Locales, no comprendidos en la fracción XIII del artículo anterior;

"V. Los demás bienes de la misma índole que por cualquier título adquiera el gobierno del Estado de Morelos y que no estén destinados a un servicio público;

"VI. Los bienes inmuebles y muebles que el gobierno del Estado de Morelos adquiera en otra u otras entidades federativas;

"VII. Los bienes inmuebles que el gobierno del Estado de Morelos adquiera por vías de derecho público y tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra; y

"VIII. Los inmuebles vacantes o abandonados que no tengan dueño cierto y conocido.

"También se consideran bienes inmuebles del dominio privado del Estado, aquellos que formen ya parte de su patrimonio y que por naturaleza sean susceptibles de ser destinados a la solución de problemas de habitación popular."

60. "Artículo 7. Son facultades de la Secretaría de Desarrollo Sustentable: ...

"IX. Formular los dictámenes de impacto urbano para las acciones urbanas que lo requieran, de conformidad con esta Ley y el reglamento de ordenamiento territorial; ..."

61. "Artículo 127. Las autoridades en el ámbito de su competencia, solicitarán el Dictamen de Impacto Urbano expedido por la Secretaría de Desarrollo Sustentable, para aquellas acciones urbanas que aún y cuando sean compatibles con el uso establecido, alteren el funcionamiento de la estructura urbana del centro de población, de la región, Zona Conurbada o Zona Metropolitana. El dictamen de impacto urbano señalará, en su caso, la necesidad de formular un Programa Parcial de Desarrollo Urbano Sustentable, cuya elaboración se sujetará a las disposiciones establecidas al efecto en el reglamento de ordenamiento territorial."

62. "Artículo 4. Conforme a lo dispuesto en los artículos 7, fracción IX y 127 de la ley, corresponde a la Secretaría formular y expedir el Dictamen de Impacto Urbano para aquellas edificaciones urbanas que aun cuando sean compatibles con el uso de suelo establecido, alteren o pudieran alterar el buen funcionamiento de la estructura urbana previa de los centros de población, región o zona conurbada, indicando, en su caso, si es necesario formular un Programa Parcial de Desarrollo Urbano Sustentable."

63. "Artículo 32. El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano sustentable de los centros de población en la entidad forman parte, como política sectorial, de los Sistemas Nacional y Estatal de Planeación Democrática, y se llevarán a efecto a través de:

"I. El programa estatal de ordenamiento territorial y desarrollo urbano sustentable;

"II. Programas de ordenamiento de zonas conurbadas y zonas metropolitanas interestatales e intermunicipales;

"III. Programas municipales de desarrollo urbano sustentable;

"IV. Programas de desarrollo urbano sustentable de centros de población;

"V. Los programas de desarrollo urbano sustentable, derivados y/o modalidades de los tres últimos anteriores, que son:

"1. Programas regionales;

"2. Programas parciales, y

"3. Programas sectoriales."

64. "Artículo 115. ...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los Poderes Federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i)."

Esta sentencia se publicó el viernes 08 de octubre de 2021 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 11 de octubre de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.