Ejecutoria num. 113/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 27-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 113/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 22 DE ABRIL DE 2021. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: NORMA P.C.F..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al veintidós de abril de dos mil veintiuno.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Demanda. Por oficio presentado el diecinueve de febrero de dos mil veinte, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.d.R.P.I., en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez del artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, en la porción normativa que dice "por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad",(1) publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el veinte de enero de dos mil veinte, señalando como órganos encargados de su emisión y promulgación al Congreso y al Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nuevo León.

SEGUNDO.—Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman vulnerados son los artículos 1o., 5o., 32 y 35, fracción VI. Asimismo, se alega la violación de los artículos 1, 2 y 24, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y los artículos 2, 4 y 6 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

TERCERO.—Conceptos de invalidez. La parte promovente expuso en su único concepto de invalidez, en resumen, lo siguiente:

a. Señala que el artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, en la parte que establece que se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad para ejercer la titularidad de la Oficialía Mayor y de la Contraloría Interna del Congreso Local, vulnera los derechos de igualdad y no discriminación, así como a dedicarse libremente a la profesión, industria, comercio o trabajo lícitos y a ser nombrados para cualquier empleo o comisión del servicio público, al excluir injustificadamente a aquellas personas que hubiesen adquirido su nacionalidad de forma distinta, esto es, por naturalización.

b. Señala que la exigencia de ser mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad, prevista en el artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, debe ser entendida como disposiciones que contienen una categoría sospechosa prevista en el artículo 1o. constitucional y, por tanto, discriminatoria.

c. El artículo 1o. de la Constitución Federal consagra los derechos de igualdad y no discriminación, que han sido desarrollados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, por los que se han establecido ciertas directrices de escrutinio cuyo objetivo consiste en verificar si las medidas legislativas tienen un contenido de prohibición de discriminación o no. Para ello, utilizó el análisis de escrutinio estricto de constitucionalidad.

En ese sentido, sostiene que la norma impugnada no cumple con el primer requisito, esto es, con una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, al exigir ser mexicano por nacimiento para ocupar los cargos de O.M. y Contralor Interno del Congreso del Estado de Nuevo León, pues las funciones a realizar no justifican una exigencia de este tipo, produciendo un trato discriminatorio respecto de los ciudadanos mexicanos por naturalización.

Asimismo, el segundo requisito no se encuentra cumplido, pues la medida legislativa impugnada no está estrechamente vinculada con una finalidad constitucionalmente imperiosa. Por último, el tercer requisito para determinar si la norma impugnada es discriminatoria tampoco se encuentra cumplido, toda vez que no persigue ningún objetivo constitucionalmente válido.

d. Señala que todo orden de gobierno queda obligado a respetar el derecho humano de no discriminación en cualquier circunstancia, especialmente, cuando se emiten normas que puedan hacer referencia a un sector de la población que social e históricamente ha sido discriminado, como son las personas con un origen étnico o nacional distinto. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la igualdad de oportunidades en el acceso al servicio público y, para ello se debe de tomar en cuenta el mérito personal y su capacidad profesional; en consecuencia, son inadmisibles las restricciones que impidan o dificulten llegar al servicio público con base en sus méritos.

De igual forma, refiere que el Comité de Derechos Humanos en interpretación del precepto 25 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos aduce que las distinciones entre los que tienen derecho a la ciudadanía por nacimiento y los que la adquieren por naturalización pueden plantear cuestiones de compatibilidad con las disposiciones del referido artículo.

e. Adicionalmente, sostiene que, de conformidad con los artículos 32, párrafo segundo y 73, fracción VI, constitucionales, el legislador local carece de competencia para establecer como requisito ser mexicano por nacimiento para acceder a un cargo público, al ser facultad exclusiva del Congreso de la Unión.

f. Precisa que este Alto Tribunal ya ha sostenido que son inconstitucionales las normas expedidas por las Legislaturas Locales que exijan ser mexicano "por nacimiento", para ocupar un cargo público, al ser facultad exclusiva del Congreso de la Unión, a manera de ejemplo cita la acción de inconstitucionalidad 31/2011.

g. Luego entonces, la norma impugnada es inconstitucional, al ser contraria al derecho de igualdad y no discriminación, en razón de origen nacional y porque el Congreso Local carece de atribuciones para establecer dicho requisito.

h. Refiere que el artículo 32 de la Constitución Federal establece que la facultad para determinar los cargos y funciones en los que se puede requerir ser mexicano por nacimiento le corresponde exclusivamente al legislador federal. Señala que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 48/2009, sostuvo que tal facultad de configuración legislativa le corresponde al Congreso de la Unión y que su ejercicio no es irrestricto, sino que debe satisfacer una razonabilidad en función de los cargos de que se traten.

i. Por lo anterior, las atribuciones desempeñadas por el titular de la Oficialía Mayor y el contralor interno del Congreso del Estado de Nuevo León, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad, no se advierte que guarden vinculación con ámbitos que incidan en la estructura básica estatal o en aspectos relativos a la soberanía nacional o defensa de ésta, ni corresponde con las facultades de los titulares del Congreso de la Unión.

j. Además, señala que la norma impugnada trastoca el derecho contenido en el artículo 35, fracción VI, constitucional, relativo a que cualquier ciudadano mexicano puede ocupar cargos en la función pública, en condiciones de igualdad, siempre y cuando cumplan las calidades exigidas por las leyes. Por lo que resulta claro que la norma es inconstitucional, pues el simple hecho de adquirir la nacionalidad por naturalización o tener doble y hasta múltiple nacionalidad no se puede considerar un elemento que pueda influir en méritos o capacidades de una persona.

k. Bajo esa guisa, estima que no debe existir distinción entre las personas mexicanas por nacimiento y por naturalización, con excepción de los cargos expresamente reservados por la Constitución o, en su caso, las que establezca el Congreso de la Unión a través de las leyes, siempre y cuando se ponga en riesgo la soberanía nacional.

l. Por último, solicita que, en caso de declararse la inconstitucionalidad de la norma impugnada, de igual forma se invaliden las normas relacionadas con ella, de conformidad con los artículos 41, fracción IV y el 45, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO.—Trámite. Mediante proveído de veinte de febrero de dos mil veinte, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 113/2020 y turnar el asunto al M.J.F.F.G.S., para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

Por acuerdo de veintiséis de febrero de dos mil veinte, el M.J.F.F.G.S. admitió a trámite la acción y dio vista a los órganos que emitieron y promulgaron la norma impugnada para que rindieran sus respectivos informes. Asimismo, requirió a los Poderes Legislativo y Ejecutivo para que enviaran copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada y un ejemplar del Periódico Oficial en el que conste la publicación de dicha norma, respectivamente.

De igual forma, se le dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que manifestaran lo que a su derecho conviniera.

QUINTO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. Al rendir su informe y contraargumentar la posición de la parte impugnante, el diputado J.C.R.G., en su carácter de presidente de la LXXV Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León manifestó, en síntesis, lo siguiente:

a. Considera que el único concepto de invalidez planteado deviene inoperante. En principio, señala que al momento de expedir la norma controvertida se cumplieron con todas las formalidades del proceso legislativo, por tal motivo no se transgreden las garantías de audiencia ni de seguridad jurídica, al no estar obligado por ninguna disposición legal a escuchar a los gobernados antes de expedir una norma.

b. Asimismo, que los requisitos de fundamentación y motivación, tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúan dentro del límite de las atribuciones que la Constitución les confiere y cuando las leyes se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.

c. Señala que la única adición a la norma impugnada fue "Contraloría Interna" y "y de la Contraloría Interna", por lo que dicho agregado no puede considerarse un nuevo acto legislativo, al no producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.

d. Finalmente, puntualiza que la norma impugnada no es transgresora de los derechos humanos a que se refiere la parte accionante, al estimar que es una medida necesaria para los fines que se persiguen.

SEXTO.—Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León. El Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León manifiesta en su informe, únicamente, que son ciertos los hechos que se le atribuyen consistentes en la promulgación y publicación del Decreto 219, mediante el cual se reformó la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, que entre otros artículos contiene el 81 y señala estar atento a la secuela procedimental y respetar institucionalmente lo que resuelva el Máximo Tribunal Constitucional.

SÉPTIMO.—Cierre de instrucción. Una vez recibidos los informes de las autoridades, así como los alegatos de la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por auto de once de diciembre de dos mil veinte, se cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución en la presente acción de inconstitucionalidad.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea la posible contradicción del artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO.—Oportunidad. Corresponde determinar si la presente acción de inconstitucionalidad fue presentada de manera oportuna.

El artículo 60(2) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone que el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial y que, si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

En el caso, la norma general impugnada en la presente vía fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el lunes veinte de enero de dos mil veinte;(3) por tanto, el plazo para la interposición corrió del martes veintiuno de enero siguiente y feneció el miércoles diecinueve de febrero de dos mil veinte.

Consecuentemente, si la acción de inconstitucionalidad fue presentada el diecinueve de febrero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación y Correspondencia de este Alto Tribunal,(4) resulta claro que fue interpuesta en forma oportuna.

CUARTO.—Causas de improcedencia. Si bien las autoridades demandadas no hicieron valer, como tal, alguna causal de improcedencia o de sobreseimiento, lo cierto es que el presidente de la LXXV Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, al rendir su informe y contraargumentar la posición de la parte impugnante, manifestó, en esencia, que la única adición a la norma impugnada fue "Contraloría Interna" y "y de la Contraloría Interna", por lo que dicho agregado no puede considerarse un nuevo acto legislativo, al no producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.

Ver modificaciones

Como se desprende de la comparativa anterior, la modificación que sufrió el numeral 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, conforme al decreto de reformas publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el veinte de enero de dos mil veinte, tuvo por efecto ampliar el número de sujetos a los cuales les resulta aplicable la norma, de tal manera que al Contralor Interno del Congreso Local, incorporado mediante la reforma impugnada, ahora le es exigible, entre otros requisitos, el de ser ciudadano mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad para detentar dicho cargo público.

En ese sentido, este Tribunal Pleno considera que es infundado el planteamiento propuesto por la demandada, pues en reiteradas ocasiones ha sostenido que existe un nuevo acto legislativo cuando se presente una modificación que produce un efecto normativo en el texto de la disposición a la que pertenece el propio sistema.

En el caso, como se advierte, hubo una reforma a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León el veinte de enero de dos mil veinte, que permite considerar a la norma impugnada como un nuevo acto legislativo, independientemente de que no se haya modificado la porción "ser ciudadano mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad", pues lo cierto es que se llevó a cabo un proceso legislativo (criterio formal), que culminó con el Decreto Número 219 de la Legislatura del Estado y la modificación normativa que se dio fue sustantiva, pues el texto del precepto combatido, antes y después de la reforma, evidencia la inclusión de la figura del contralor interno al que se le exigen determinados requisitos para acceder al cargo, entre ellos, el ser mexicano por nacimiento, lo cual constituye un nuevo acto legislativo.

Así, de manera contraria a lo que se alega, es oportuna la promoción de la demanda, puesto que la inclusión de la figura del contralor interno constituye un nuevo acto legislativo.

Esta determinación encuentra sustento en la jurisprudencia siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y, b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."(9)

Similar criterio asumió este Tribunal Pleno al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 107/2016, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, resuelta en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte.(10)

Consecuentemente, al ser infundado el planteamiento aducido por la demandada y no existir algún otro, ni advertir de oficio este Tribunal Pleno causa alguna, procede analizar los conceptos de invalidez propuestos.

QUINTO.—Estudio de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos solicita que se declare la invalidez del artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el veinte de enero de dos mil veinte, por dos argumentos torales:

a) Las normas impugnadas vulneran los derechos consagrados en los numerales 1o., 5o., 30, 32 y 35, fracción VI, de la Constitución Federal, así como los artículos 1, 2 y 24, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2 y 26, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 2, 4 y 6, del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y,

b) El numeral 32 de la Constitución Federal establece que la facultad para determinar los cargos y funciones en los que se puede requerir ser mexicano por nacimiento le corresponde exclusivamente al legislador federal, sin que cuenten con tal facultad las Legislaturas Locales, dado que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 48/2009, se pronunció respecto a quién le corresponde dicha facultad, determinando, además, que su ejercicio no es irrestricto, sino que debe satisfacer una razonabilidad en función de los cargos de que se traten.

Ahora bien, el precepto normativo que se combate es del tenor literal siguiente:

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León

"Artículo 81. Para ser titular de la Oficialía Mayor, Tesorería, Contraloría Interna o Centro de Estudios Legislativos del Congreso, se requiere:

"...

(Reformado, P.O. 20 de enero de 2020)

"En los casos del titular de la Oficialía Mayor y de la Contraloría Interna, se requerirá además, ser ciudadano mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad."

Con base en el contenido del precepto anterior, para ser titular de la Oficialía Mayor y de la Contraloría Interna del Congreso del Estado, se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad, situación que la promovente de la acción de inconstitucionalidad considera violatoria, por un lado, de los principios de igualdad, no discriminación y libertad de trabajo y, por otro lado, en virtud de que el legislador local, en términos de lo previsto en el numeral 32 de la Constitución Federal, no cuenta con facultades para prever como requisito para ocupar dichos cargos el ser mexicano por nacimiento.

En efecto, tal como se resolvió en dichas acciones de inconstitucionalidad, particularmente, en las más recientes 111/2019 y 157/2017, este Tribunal Pleno considera que la habilitación constitucional a cargo de la Federación o de los Estados para regular una determinada materia es un presupuesto procesal de la mayor relevancia para cualquier análisis de fondo, pues, de concluirse –como sucede en el caso– que el Congreso del Estado de Nuevo León no se encuentra habilitado para establecer dichas exigencias, se actualizará inmediatamente la invalidez de la disposición impugnada, sin necesidad de analizar si la norma tiene un fin válido, toda vez que resultará inconstitucional al haberse emitido por una autoridad incompetente.

De los preceptos constitucionales transcritos se desprende lo siguiente:

• La nacionalidad mexicana podrá adquirirse por nacimiento o por naturalización (nacionalidad mexicana originaria y derivada, respectivamente).

• La nacionalidad mexicana por nacimiento está prevista en el apartado A del artículo 30 constitucional, a través de los sistemas de ius soli y de ius sanguinis, esto es, en razón del lugar del nacimiento y de la nacionalidad de los padres o de alguno de ellos, respectivamente.

• La nacionalidad por naturalización, denominada también derivada o adquirida, es conforme al apartado B del citado artículo 30 constitucional, aquella que se adquiere por voluntad de una persona, mediante un acto soberano atribuido al Estado que es quien tiene la potestad de otorgarla una vez que se surten los requisitos que el propio Estado establece para tal efecto.

• De acuerdo con el artículo 30 constitucional, apartado B, son mexicanos por naturalización los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones Exteriores la carta de naturalización y la mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o mujer mexicanos, que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y reúnan los requisitos establecidos en la ley relativa.

• Se dispone lo relativo a la doble nacionalidad, así como lo relativo a los cargos y funciones para los que se requiera ser mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad.

• Finalmente, se establece que ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad y los motivos de pérdida de la nacionalidad mexicana por naturalización.

El texto vigente de los artículos 30, 32 y 37, constitucionales, tiene su origen en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, de cuyo procedimiento destaca lo siguiente:

• La reforma tuvo por objeto la no pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento, independientemente de que se adopte alguna otra nacionalidad o ciudadanía, para que quienes opten por alguna nacionalidad distinta a la mexicana puedan ejercer plenamente sus derechos en su lugar de residencia en igualdad de circunstancias.

• La reforma se vio motivada por el importante número de mexicanos residentes en el extranjero y que se ven desfavorecidos frente a los nacionales de otros países cuyas legislaciones consagran la no pérdida de su nacionalidad.

• Con la reforma, México ajustó su legislación a una práctica internacional facilitando a los nacionales la defensa de sus intereses.

• Se consideró que la reforma constituía un importante estímulo para los mexicanos que han vivido en el exterior, pues se eliminarían los obstáculos jurídicos para que después de haber emigrado puedan repatriarse a nuestro país.

• En concordancia con el establecimiento de la no pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento, se propuso eliminar las causales de pérdida de nacionalidad mexicana por nacimiento señaladas en el apartado A del artículo 37 constitucional, salvo en circunstancias excepcionales, exclusivamente aplicables a personas naturalizadas mexicanas.

• Por otra parte, se fortalecieron criterios específicos para asegurar que los mexicanos por naturalización acrediten plenamente un vínculo efectivo con el país, así como la voluntad real de ser mexicanos.

• Se agregó un nuevo párrafo al artículo 32, para que aquellos mexicanos por nacimiento que posean otra nacionalidad, al ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones, siempre sean considerados como mexicanos, para lo cual, al ejercitar tales derechos y cumplir sus obligaciones, deberán sujetarse a las condiciones establecidas en las leyes nacionales.

Por otra parte, en el dictamen de la Cámara Revisora (de diputados), se sostuvo lo siguiente:

• Las reformas constitucionales tienen como principal objetivo establecer la no pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento, independientemente de que se adopte otra nacionalidad, ciudadanía o residencia, salvo en circunstancias excepcionales aplicables exclusivamente a personas naturalizadas mexicanas, siempre con la intervención del Poder Judicial, por lo que desaparecen las causales de pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento señaladas en el inciso A del artículo 37 constitucional.

• En el artículo 30 se establece la transmisión de la nacionalidad a los nacidos en el extranjero, hijos de mexicanos nacidos en territorio nacional y a los hijos de mexicanos por naturalización que nazcan en el extranjero, lo que permitirá asegurar en estas personas el mismo aprecio que sus progenitores tienen por México.

• Se fortalecen tanto en el artículo 30, relativo a los extranjeros que contraen matrimonio con mexicanos, como en el artículo 37, relativo a la pérdida de la nacionalidad, los criterios específicos para asegurar que los mexicanos por naturalización acrediten plenamente un vínculo efectivo con el país y una voluntad real de ser mexicanos.

• Se agrega un nuevo párrafo al artículo 37, para que aquellos mexicanos por nacimiento que adquieran otra nacionalidad, al ejercer sus derechos derivados de la legislación mexicana, sean considerados como mexicanos, por lo que, para el ejercicio de esos derechos, deberán sujetarse a las condiciones que establezcan las leyes nacionales. Esta disposición tiene por objeto dejar en claro que aquellos mexicanos que se hayan naturalizado ciudadanos de otro país no podrán invocar la protección diplomática de gobierno extranjero, salvaguardando así otras disposiciones constitucionales, tales como la relativa a la doctrina C..

• La reforma del artículo 32 resulta fundamental para evitar conflictos de intereses o dudas en la identidad de los mexicanos con doble nacionalidad respecto del acceso a cargos que impliquen funciones públicas en este país. De ahí la conveniencia de que el precepto ordene que "la ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad" y que "el ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad".

Del análisis de la exposición de motivos se desprende la consideración esencial del constituyente de que la nacionalidad mexicana no se agota por una demarcación geográfica, sino que se relaciona con el sentimiento de pertenencia, lealtad a las instituciones, a los símbolos, a la cultura y a las tradiciones; además, se consideró que la nacionalidad es una expresión espiritual que va más allá de los límites impuestos por las fronteras y las normas; en tanto que fue, precisamente, en el marco de esta reforma –que amplió los supuestos para la naturalización– que el Constituyente determinó que el ejercicio de ciertos cargos y funciones que se relacionan con el fortalecimiento de la identidad y soberanía nacionales deben ser desempeñados por mexicanos por nacimiento, pues "sus titulares tienen que estar libres de cualquier vínculo jurídico o sumisión a otros países".

En ese contexto se inserta, precisamente, la previsión del artículo 32 de la Constitución Federal, en el que el propio Constituyente, como ya se vio, estableció expresamente diversos cargos públicos que deberán ser ocupados por mexicanos por nacimiento.

Así, considerando que, en relación con dicho mandato constitucional, este Tribunal Pleno en sus diversas integraciones ha construido varias interpretaciones, de las cuales pueden surgir distintas interrogantes; sin embargo, en el presente asunto, la cuestión a dilucidar se constriñe a determinar únicamente si la atribución de establecer como requisito de elegibilidad para ocupar cargos públicos el ser mexicano por nacimiento, en términos del artículo 32 constitucional, le compete o no a las Legislaturas de los Estados.

En ese sentido, este Alto Tribunal arriba a la convicción de que el criterio que debe prevalecer es el relativo a que, si el artículo 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reserva de manera exclusiva al Constituyente Federal la facultad de determinar los cargos públicos en los que su titular deba cumplir con el requisito de ser mexicano por nacimiento, las entidades federativas no pueden establecer en ningún caso ese requisito para acceder a otros cargos distintos a los expresamente señalados en la Constitución Federal.(19)

Asimismo, tal como se resolvió en la diversa acción de inconstitucionalidad 111/2019,(21) el estudio antes desarrollado se considera aplicable también a los casos en que se impida a los ciudadanos mexicanos que "adquieran otra nacionalidad" el acceso a determinados cargos públicos no previstos en el catálogo de puestos para los que la Constitución Federal requiere dicha condición. Ello, porque el segundo párrafo del artículo 32 constitucional otorga al Congreso de la Unión la facultad no sólo de establecer en las leyes que expida las reservas aplicables a los casos en que se requiera ser mexicano por nacimiento, sino también, en conexión con ello, a quienes tengan dicha calidad y no adquieran otra nacionalidad, razón suficiente para también determinar la invalidez del último párrafo del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, en la porción normativa "no adquirir otra nacionalidad".

Sin que obste a lo anterior que de la demanda –en particular, en su apartado III, relativo a la "N. general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicó"– se advierta que la parte actora reclamó el artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el veinte de enero de dos mil veinte, únicamente en lo tocante al requisito de ser "mexicano por nacimiento", la cual establece:

"Artículo 81. Para ser titular de la Oficialía Mayor, Tesorería, Contraloría Interna o Centro de Estudios Legislativos del Congreso, se requiere:

"...

"En los casos del titular de la Oficialía Mayor y de la Contraloría Interna, se requerirá además, ser ciudadano mexicano por nacimiento."

De ahí que, tal como se resolvió en la acción de inconstitucionalidad ya citada (111/2019),(23) en cuyo asunto se hicieron valer argumentos muy similares a los contenidos en la presente acción, la conclusión a la que aquí se arriba debe considerarse igualmente aplicable a los casos en que se impida a los ciudadanos mexicanos que "adquieran otra nacionalidad" el acceso a determinados cargos públicos no previstos en el catálogo de puestos para los que la Constitución Federal requiere dicha condición.

Al ser fundado el concepto de impugnación en estudio, lo procedente es declarar la invalidez de la porción normativa "por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad", contenida en el último párrafo del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, por carecer el Estado de competencia para establecer esos requisitos.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez del artículo 81, párrafo último, en su porción normativa "por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad", de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, reformado mediante el Decreto Núm. 219, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veinte de enero de dos mil veinte, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Nuevo León, por las razones señaladas en los considerandos quinto y sexto de esta decisión.

TERCERO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M. separándose del criterio del cambio normativo, F.G.S., A.M., P.R. separándose del criterio del cambio normativo, P.H. apartándose del criterio del cambio normativo, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando cuarto, relativo a las causas de improcedencia.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M. apartándose de las consideraciones, G.A.C., E.M., F.G.S. con reserva de criterio, A.M., P.R., P.H. en contra de las consideraciones, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez del artículo 81, párrafo último, en su porción normativa "por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad", de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, reformado mediante el Decreto Núm. 219, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veinte de enero de dos mil veinte. Las Ministras y los Ministros G.O.M., P.H., R.F. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes. El Ministro P.R. reservó su derecho de formular voto concurrente.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a los efectos, consistente en determinar que la declaratoria de invalidez decretada en este fallo surta sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Nuevo León.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en esta ejecutoria, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas.

________________

1. "Artículo 81. Para ser titular de la Oficialía Mayor, Tesorería, Contraloría Interna o Centro de Estudios Legislativos del Congreso, se requiere:

"...

(Reformado, P.O. 20 de enero de 2020)

"En los casos del titular de la Oficialía Mayor y de la Contraloría Interna, se requerirá además, ser ciudadano mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad."

Sin que obste que en la demanda, particularmente, en el apartado III, relativo a la: "N. general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicó", la parte actora reclamó el artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el veinte de enero de dos mil veinte, únicamente en lo tocante al requisito de ser "mexicano por nacimiento".

No obstante, de la lectura integral del escrito de demanda se advierte que en diversas partes, así como en el apartado ".O. nacional como una categoría sospechosa protegida por el artículo 1o. constitucional" y en el identificado como "C. Reserva exclusiva de cargos públicos para mexicanos por nacimiento", de los conceptos de invalidez, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos también impugna la parte relativa a "no adquirir otra nacionalidad", señalando –sustancialmente– que no sólo es contraria al derecho de igualdad y no discriminación por exigir ser mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad, sino que, adicionalmente, el Congreso Local carece de atribuciones para establecer tales requisitos.

2. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnados sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse al primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

3. Tal como se desprende de la consulta del portal ponencias.

4. Consultable en el portal ponencias.

5. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución. Asimismo los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal."

6. "Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

7. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1513, «registro digital: 172641».

8. Lo anterior de acuerdo con la jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.), de título, subtítulo y texto:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.".Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, página 65, registro digital: 2012802.

9. Décima Época. Registro digital: 2012802. Pleno. Jurisprudencia. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, materia común, tesis P./J. 25/2016 (10a.), página 65.

10. Por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R. con salvedades, P.H. con salvedades, R.F. con salvedades, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando cuarto, relativo a la causa de improcedencia.

11. En sesión de 7 de enero de 2020, por unanimidad de diez votos en cuanto al sentido de la propuesta y por mayoría de 6 votos por lo que se refiere a las consideraciones, de los Ministros G.O.M. por no superar un test de escrutinio estricto, G.A.C., E.M. por no superar un test de razonabilidad, F.G.S. con reservas, A.M., P.R., P.H., R.F. por una interpretación armónica de los derechos humanos y no superar un test de escrutinio estricto, P.D. y presidente Z.L. de L. por tratarse de una distinción indisponible para las leyes federales o locales. La Ministra P.H. anunció votos aclaratorio y concurrente.

12. Fallado en sesión de 17 de febrero de 2020, por mayoría de diez votos a favor de la propuesta del proyecto, con voto en contra la Ministra E.M..

13. Resuelto en sesión de 21 de abril de 2020, por unanimidad de once votos en cuanto al sentido del proyecto y en cuanto a las consideraciones por mayoría de seis votos.

14. En sesión de 18 de junio de 2020, se falló tal asunto por unanimidad de once votos a favor del sentido del proyecto y por mayoría de seis votos a favor de las consideraciones relativas a la incompetencia de la Legislatura Local.

15. Resuelto en sesión de 21 de julio de 2020, por unanimidad de once votos, a favor del sentido del proyecto y por mayoría de seis votos en cuanto a las consideraciones.

16. Fallado en sesión del 23 de julio de 2020, por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M. apartándose de las consideraciones, G.A.C., E.M., F.G.S. con reserva de criterio, A.M., P.R., P.H., R.F. apartándose de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones.

17. En sesión del 30 de julio de 2020, se falló la referida acción por unanimidad de once votos y por mayoría de seis en cuanto a sus consideraciones.

18. Resuelto en sesión de 14 de enero de 2021, por unanimidad de once votos a favor del sentido del proyecto; el M.G.O.M. vota en contra de consideraciones, el M.G.A.C. anuncia voto concurrente, la M.E.M., en contra de consideraciones; el M.F.G.S., con reserva de criterio; el M.A.M., con razones adicionales; la M.P.H., en contra de consideraciones y anuncia voto concurrente; la Ministra R.F., en contra de consideraciones y reserva su derecho a formular voto concurrente; y el Ministro presidente Z.L. de L., en contra de consideraciones y con anuncio de voto concurrente.

19. Sin que ello implique, en este momento, un pronunciamiento respecto de la eventual facultad del Congreso de la Unión para regular esta materia, dado que el tema tratado en la presente acción de inconstitucionalidad versa sobre la invalidez de una norma perteneciente a una legislación local.

20. Idéntico criterio sustentó este Tribunal Pleno en las acciones de inconstitucionalidad ya señaladas y, además, con anterioridad en las diversas 59/2018, 4/2019 y 40/2019, resueltas, respectivamente, en sesiones de siete y veintisiete de enero de dos mil veinte, en las que se analizó el mismo tema de constitucionalidad.

21. Específicamente en su párrafo 69, resuelto en sesión de 21 de julio de 2020, por unanimidad de once votos a favor del sentido del proyecto y por mayoría de seis votos en cuanto a las consideraciones.

22. Fojas 14 y 23 del escrito de demanda.

23. Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M. apartándose de las consideraciones, G.A.C., E.M. en contra de las consideraciones, F.G.S. con reserva de criterio, A.M. con precisiones y consideraciones adicionales, P.R., P.H. en contra de las consideraciones, R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones, respecto del considerando octavo, relativo al estudio de fondo del tema 2, denominado "Exclusión de cargos públicos de quienes no son ciudadanos por nacimiento o de los mexicanos que cuentan con otra nacionalidad", consistente en declarar la invalidez, en suplencia de la deficiencia de la queja, de los artículos 74, fracción I, en su porción normativa "por nacimiento", 75, fracción I, en su porción normativa "por nacimiento", 85, apartado A, fracción I, en sus porciones normativas "por nacimiento" y "sin tener otra nacionalidad", y 86, apartado A, fracción I, en su porción normativa "por nacimiento", de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Quintana Roo, expedida mediante Decreto Número 357, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de septiembre de dos mil diecinueve. Los Ministros G.O.M., E.M. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto concurrente conjunto con la Ministra P.H.. El M.F.G.S. reservó su derecho de formular voto concurrente.

24. Sin que sea el caso de hacer extensiva la invalidez a las normas relacionadas con el precepto declarado inconstitucional, en tanto en la ley impugnada no existe algún otro precepto relacionado con él.

Esta sentencia se publicó el viernes 27 de agosto de 2021 a las 10:35 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 30 de agosto de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.