Ejecutoria de Corte Suprema de Justícia, Pleno, 09-07-2021

EmisorPleno
JuezJavier Laynez Potisek,Sergio Valls Hernández,Alberto Pérez Dayán,José Fernando Franco González Salas,Ana Margarita Ríos Farjat,Luis María Aguilar Morales,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Norma Lucía Piña Hernández,José Ramón Cossío Díaz,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Juan N. Silva Meza,Salvador Aguirre Anguiano,José de Jesús Gudiño Pelayo,Margarita Beatriz Luna Ramos,Yasmín Esquivel Mossa,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Fecha de publicación09 Jul 2021
I. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA LEGITIMACIÓN DE LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE UNA ENTIDAD FEDERATIVA SE SURTE CUANDO EN SU DEMANDA ADUZCA UNA VIOLACIÓN A DERECHOS HUMANOS.

II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBE DESESTIMARSE (DECRETO NÚMERO MIL OCHOCIENTOS CUATRO POR EL QUE SE REFORMAN DISTINTAS DISPOSICIONES DEL DIVERSO NÚMERO CIENTO NOVENTA Y UNO QUE CREA EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DENOMINADO "COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES").

III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SOBRESEIMIENTO POR EXTEMPORANEIDAD AL NO IMPUGNARSE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO (ARTÍCULOS 2, FRACCIONES IV, V, VI, VII Y IX, Y 4, FRACCIONES XV Y XVI, DEL DECRETO NÚMERO MIL OCHOCIENTOS CUATRO, POR EL QUE SE REFORMAN DISTINTAS DISPOSICIONES DEL DIVERSO NÚMERO CIENTO NOVENTA Y UNO QUE CREA EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DENOMINADO "COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES").

IV. ASENTAMIENTOS HUMANOS. LAS RESERVAS TERRITORIALES DEBEN SER ANALIZADAS COMO ZONAS URBANIZADAS O URBANIZABLES LOCALIZADAS DENTRO DE LOS LÍMITES DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN O ADYACENTES A ELLOS DESTINADOS A LA PREVISIÓN, ORDENACIÓN Y CRECIMIENTO DE AQUÉLLOS, PARA EL DESARROLLO URBANO DEL ESTADO, POR LO QUE, NO SE DIRIGEN A LAS RESERVAS ECOLÓGICAS O ÁREAS PROTEGIDAS (LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE DEL ESTADO DE MORELOS).

V. ASENTAMIENTOS HUMANOS. LA EXIGENCIA DE CONGRUENCIA ENTRE EL ORDENAMIENTO Y PLANEACIÓN DE ÉSTOS Y LA PROTECCIÓN Y CUIDADO AL MEDIO AMBIENTE CONSTITUYE UN MANDATO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL.

VI. ASENTAMIENTOS HUMANOS. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PUEDEN VÁLIDAMENTE FORMULAR Y EXPEDIR PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO REGIONAL, LOS CUALES DEBERÁN CONTENER EL ÁREA O REGIÓN QUE SE PRETENDE ORDENAR, ASÍ COMO LA DETERMINACIÓN DE LOS CRITERIOS DE REGULACIÓN ECOLÓGICA PARA LA PRESERVACIÓN, PROTECCIÓN, RESTAURACIÓN Y APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE DE LOS RECURSOS NATURALES QUE SE LOCALIZAN EN LA REGIÓN DE QUE SE TRATE, Y DE LA REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS Y LA UBICACIÓN DE AQUÉLLOS (LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE).

VII. ASENTAMIENTOS HUMANOS. LAS AUTORIDADES ESTATALES Y MUNICIPALES DEBEN HACER COMPATIBLES EL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DEL TERRITORIO Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE AQUÉLLOS, INCORPORANDO LAS PREVISIONES CORRESPONDIENTES EN LOS PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO LOCAL, EN LOS PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE Y EN LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE APLICABLES (LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE DEL ESTADO DE MORELOS).

VIII. ASENTAMIENTOS HUMANOS. EN LA PLANEACIÓN Y REALIZACIÓN DE LAS ACCIONES A CARGO DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL, CONFORME A SUS RESPECTIVAS ESFERAS DE COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES, SE DEBEN OBSERVAR LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL QUE ESTABLEZCAN EL PLAN ESTATAL DE DESARROLLO Y LOS PROGRAMAS CORRESPONDIENTES (LEY DE EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE DEL ESTADO DE MORELOS).

IX. ASENTAMIENTOS HUMANOS EN EL ESTADO DE MORELOS. LA SOLA PREVISIÓN DE LAS FACULTADES DE LA COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES, PARA CONSTITUIR Y ENAJENAR RESERVAS TERRITORIALES CON MIRAS AL DESARROLLO HABITACIONAL, INDUSTRIAL, COMERCIAL, DE SERVICIOS PÚBLICOS, PRIVADOS O VIVIENDA, NO IMPLICA UNA VULNERACIÓN AL DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE (ARTÍCULO 4, FRACCIONES V, VI, VII, VIII Y IX, DEL DECRETO MIL OCHOCIENTOS CUATRO, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL TIERRA Y LIBERTAD EL DIECISÉIS DE MARZO DE DOS MIL DIECISIETE, POR EL CUAL SE REFORMARON DISTINTAS DISPOSICIONES DEL DIVERSO DECRETO CIENTO NOVENTA Y UNO QUE CREÓ EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DENOMINADO "COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES").

X. ASENTAMIENTOS HUMANOS EN EL ESTADO DE MORELOS. LA SOLA PREVISIÓN DE LAS FACULTADES DE LA COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES, NO IMPLICA UNA VULNERACIÓN A LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO URBANO, AL EXISTIR MECANISMOS NORMATIVOS QUE BUSCAN LA COMPATIBILIDAD DE ÉSTA CON EL CUIDADO AL MEDIO AMBIENTE (ARTÍCULO 4, FRACCIONES V, VI, VII, VIII Y IX, DEL DECRETO MIL OCHOCIENTOS CUATRO, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL TIERRA Y LIBERTAD EL DIECISÉIS DE MARZO DE DOS MIL DIECISIETE, POR EL CUAL SE REFORMARON DISTINTAS DISPOSICIONES DEL DIVERSO DECRETO CIENTO NOVENTA Y UNO QUE CREÓ EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DENOMINADO "COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES").

XI. ASENTAMIENTOS HUMANOS EN EL ESTADO DE MORELOS. LA REGULACIÓN DE LA ENAJENACIÓN Y DISPOSICIÓN DE LAS RESERVAS TERRITORIALES, SE ENCUENTRA PREVISTA EN DIVERSOS ORDENAMIENTOS DE DICHO ESTADO, SIN QUE DEBA PREVERSE EN EL DECRETO DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES (ARTÍCULO 4, FRACCIONES V, VI, VII, VIII Y IX, DEL DECRETO MIL OCHOCIENTOS CUATRO, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL TIERRA Y LIBERTAD EL DIECISÉIS DE MARZO DE DOS MIL DIECISIETE, POR EL CUAL SE REFORMARON DISTINTAS DISPOSICIONES DEL DIVERSO DECRETO CIENTO NOVENTA Y UNO QUE CREÓ EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DENOMINADO "COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES").

XII. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO ES POSIBLE ANALIZAR EN ESTE MEDIO DE CONTROL CONTRADICCIONES ENTRE LAS NORMAS SECUNDARIAS Y UNA CONSTITUCIÓN LOCAL.

XIII. ASENTAMIENTOS HUMANOS EN EL ESTADO DE MORELOS. LA ATRIBUCIÓN PARA CONFORMAR RESERVAS TERRITORIALES SE ENCUENTRA REGULADA EN LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, SIN IMPLICAR UNA CONFISCACIÓN DE BIENES, SINO EN SU CASO UNA EXPROPIACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL (ARTÍCULO 4, FRACCIONES V, VI, VII, VIII Y IX, DEL DECRETO MIL OCHOCIENTOS CUATRO, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL TIERRA Y LIBERTAD EL DIECISÉIS DE MARZO DE DOS MIL DIECISIETE, POR EL CUAL SE REFORMARON DISTINTAS DISPOSICIONES DEL DIVERSO DECRETO CIENTO NOVENTA Y UNO QUE CREÓ EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DENOMINADO "COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES").

XIV. ASENTAMIENTOS HUMANOS EN EL ESTADO DE MORELOS. LA COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES CARECE DE ATRIBUCIONES PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES (ARTÍCULO 4, FRACCIONES V, VI, VII, VIII Y IX, DEL DECRETO MIL OCHOCIENTOS CUATRO, POR EL QUE SE REFORMAN DISTINTAS DISPOSICIONES DEL DIVERSO DECRETO CIENTO NOVENTA Y UNO QUE CREA EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DENOMINADO "COMISIÓN ESTATAL DE RESERVAS TERRITORIALES").



ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 24/2017. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO DE MORELOS. 18 DE MARZO DE 2021. PONENTE: NORMA LUCIA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: EDUARDO ARANDA MARTÍNEZ.

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día dieciocho de marzo de dos mil veintiuno.

VISTOS los autos para resolver la acción de inconstitucionalidad 24/2017; y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Presentación de la demanda. Por escrito presentado el diecisiete de abril de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(1) Jorge Arturo Olivares Brito, en su carácter de presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la declaración de invalidez de los artículos 2, en sus fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, fracciones V, VI, VII, VIII, IX, XV y XVI, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" No. 5482, Órgano del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos en fecha dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.

2. A juicio del organismo de protección de derechos humanos del Estado de Morelos los artículos impugnados violan:

• El derecho a un medio ambiente sano reconocido en los artículos 4o. constitucional, 12.2, inciso b), del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; y 11.1 y 11.2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador";

• El derecho a la propiedad reconocido en los artículos 27 de la Constitución Federal, 21.1, 21.2 y 21.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y XXIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

3. La Comisión accionante argumenta los siguientes conceptos de invalidez:

• Por cuanto hace al derecho a un medio ambiente sano, sostiene:

a) Que el Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", violenta el derecho humano a un medio ambiente sano debido a que permite que el Ejecutivo Estatal a través de la "Comisión Estatal de Reservas Territoriales" determine las zonas que serán declaradas como reservas territoriales para asentamientos humanos, pudiéndolas ofertar a empresas inmobiliarias para que con ello se genere un aumento en la construcción de viviendas, lo que redundaría en una disminución de zonas forestales o boscosas, o bien, en la disposición discrecional de las mismas, lo que sin duda implicaría una afectación al medio ambiente.

b) Que en el Estado de Morelos existen 523,231 viviendas particulares, con una densidad poblacional de 390 habitantes por kilómetro cuadrado, ocupando el tercer lugar a nivel nacional, además de contar con un promedio de 3.8 habitantes por vivienda, lo cual hace innecesaria la afectación de zonas forestales o boscosas que tengan como finalidad la construcción de viviendas.

c) Que si bien el daño ambiental es incierto, ello no impide que se puedan implementar acciones tendientes a evitar que se cause un daño irreversible en esa materia, estando esto estrechamente vinculado con el concepto de desarrollo sustentable.

d) Que el hecho de facilitar la venta de los espacios territoriales disponibles en el Estado de Morelos, compromete la sustentabilidad de las generaciones futuras, máxime si dicha disposición se encuentra dentro de un ámbito completamente discrecional.

e) Que, si bien la reforma tiene como objetivo dotar de viviendas a las personas que habitan el Estado de Morelos, lo cierto es que el desarrollo sustentable no se basa solamente en el avance material de ese derecho, sino que al ser los derechos humanos interdependientes, no debe soslayarse el derecho a un medio ambiente sano que permita avanzar hacia el desarrollo sustentable.

• Por cuanto hace al derecho a la propiedad, argumenta:

a) Que las normas aprobadas y publicadas por el Ejecutivo violentan el artículo 27 constitucional, el cual establece los mecanismos para trasferir tierras y aguas propiedad de la nación o del Estado, mecanismos que no son mencionados, quedando soslayados al facultar a la Comisión de Reservas Territoriales de Morelos de forma amplísima para enajenar la reserva territorial.

b) Que el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, plantea el principio de división de poderes, del cual se desprende que las facultades de cada poder no pueden ser delegadas en uno distinto o en un tercero, situación que acontece en la especie al establecerse la enajenación de bienes del dominio público y la posibilidad de contratar compromisos financieros sin autorización de Congreso o la aplicación de la normatividad que sobre deuda pública debe observarse.

c) Que con la modificación aprobada se violenta el principio de seguridad jurídica, apego a la legalidad y respeto a los derechos humanos establecidos en los artículos 1o., 14, 16, 22 y 27 constitucionales, debido a la incertidumbre generada con las modificaciones aprobadas y la discrecionalidad otorgada al Poder Ejecutivo.

d) Que la facultad que le otorga el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, a través de la Comisión de Reservas Territoriales, implica una atribución expresa de confiscación de bienes propiedad del Estado de Morelos sin más requisito que el criterio que al efecto quiera imponer el mismo Ejecutivo Estatal.

e) Que la Constitución Local prevé en su artículo 40, fracción XIV, como facultad del Congreso Local la autorización para la venta, hipoteca o cualquier gravamen de bienes raíces del Estado, así como todos los actos o contratos que comprometan dichos bienes en uso o concesión en favor de particulares y de organismos públicos, siendo que la misma no puede delegarse a un tercero como lo es la Comisión de Reservas Territoriales del Estado de Morelos, cuya Junta de Gobierno es presidida por el propio gobernador del Estado así como sus secretarios de despacho.

f) Que los preceptos impugnados facultan al Ejecutivo Estatal no sólo a enajenar valores de empresas públicas o privadas para transferir la reserva territorial, sino que lo facultan para regalar dicha reserva, lo que en términos prácticos es mucho más que una confiscación, configurándose una grave violación a la constitucionalidad, a la seguridad jurídica y económica de los habitantes del Estado de Morelos, así como una incongruencia con el artículo 40, fracción X, de la Constitución Local, pues la celebración de contratos a título oneroso para adquirir reserva territorial implica también la posibilidad de generar deuda pública, sin que al efecto medie autorización del Congreso del Estado.

g) Que la norma impugnada es inválida en la medida en que otorga facultades exclusivas pertenecientes al Congreso del Estado y al Congreso de la Unión en materia fiscal, prevista en la fracción VII del artículo 73 constitucional, ya que implica la posibilidad de generación de contribuciones.

h) Que los gobernados probablemente afectados por el decreto que se combate deben conocer de manera clara y precisa los medios y procedimientos a los cuales estará sujeta su propiedad o los derechos que surjan de la misma, sin facultades discrecionales por entes no legitimados constitucional o legalmente para poder realizar afectaciones a aquéllos.

4. SEGUNDO.—Registro, turno y admisión de la demanda. Mediante proveído de diecisiete de abril de dos mil diecisiete,(2) el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 24/2017, turnando el asunto a la Ministra Norma Lucía Piña Hernández para instruir el procedimiento respectivo.

5. Por acuerdo de dieciocho de abril de dos mil diecisiete,(3) la Ministra instructora admitió a trámite la acción y dio vista a los órganos que emitieron y promulgaron la norma impugnada para que rindieran sus respectivos informes. De igual forma, con fundamento en el artículo 68, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se requirió al Congreso de Morelos para que al rendir su informe enviara a este Alto Tribunal los antecedentes legislativos de la norma impugnada.

6. TERCERO.—Informe de la autoridad promulgadora. Por oficio presentado el veintidós de mayo de dos mil diecisiete,(4) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Anuar González Pérez, quien se ostentó como consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, actuando en su representación, rindió su informe respectivo, en el cual manifestó lo siguiente:

• Por cuanto hace al derecho a un medio ambiente sano:

a) Que tal y como lo señala el propio organismo actor en su escrito de demanda, el decreto impugnado tiene como finalidad la construcción ordenada de vivienda, considerando que el Estado de Morelos enfrenta una grave problemática relacionada con los asentamientos humanos irregulares, que en parte se debe a que el 71.42% del territorio estatal es tierra social, la cual fue originalmente destinada para el aprovechamiento agropecuario y que hoy está sujeta a procesos de urbanización no regulados; por tanto, contrario a la percepción del actor, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado consideran que la Comisión Estatal de Reservas Territoriales debe contar con un sustento legal para crear un banco de suelo en cada localidad, a fin de satisfacer de manera ordenada, anticipada y a costos viables, las necesidades de vivienda, equipamiento urbano y desarrollo regional, logrando en un futuro una urbanización ordenada con el aprovechamiento conveniente de espacios para el desarrollo adecuado de las generaciones futuras.

b) Que las reservas territoriales tienen como fundamento y límite el respeto de la sustentabilidad, por lo que no es un concepto que guarde identidad con las reservas ecológicas o áreas naturales protegidas, ya que éstas tienen como objetivo asegurar la protección y preservación de los ecosistemas, sus elementos y biodiversidad, de esa forma, las reservas ecológicas o áreas protegidas son un espacio en el cual se prohíben distintas actividades que pueden ser nocivas para el medio ambiente, mientras que la reserva territorial está concebida para el crecimiento de los asentamientos humanos.

c) Que, si bien ambas figuras guardan relación con la sustentabilidad, éstas no son idénticas, ya que las reservas ecológicas o áreas naturales protegidas, dentro de las cuales se encuentran las "reservas estatales", tienen por esencia evitar o limitar los asentamientos y las actividades humanas en las mismas, mientras que la reserva territorial se constituye justamente para lograr asentamientos humanos ordenados y sustentables.

d) Que el Poder Ejecutivo del Estado debe poner en práctica los mecanismos para salvaguardar la garantía que toda persona tiene para gozar del derecho a una vivienda digna y decorosa, por tanto, las actuaciones realizadas por dicho poder se encuentran ajustadas a lo señalado en el Texto Constitucional en su artículo 4o., ya que, por un lado, se consideran los aspectos legales, ecológicos y sociales para poder decretar el que una zona deba ser utilizada como punto de expansión urbana; y por otro, la implementación de dichas medidas responde a la necesidad de contener el crecimiento desmedido y desordenado que puede generarse en áreas conurbadas de los núcleos urbanos, de ahí que la invalidez solicitada por la Comisión accionante no tenga sustento legal.

• Por cuanto hace al derecho a la propiedad, argumenta:

e) Que la atribución prevista en la fracción VIII del artículo 4o. del Decreto Mil Ochocientos Cuatro, relativa a adquirir, enajenar, arrendar, a afectar en fideicomiso, permutar y, en general, realizar cualquier acto destinado a la constitución de reservas territoriales, así como la administración, financiamiento y promoción del suelo urbano y urbanizable apto para el desarrollo habitacional industrial, comercial, de servicios públicos, privados, turísticos y de vivienda, la regularización de la tenencia de la tierra, planes y desarrollo de la vivienda, deben ser conforme a los Programas de Desarrollo Urbano Sustentable y Estatal del Ordenamiento Territorial, y los que de este deriven, cuidando en todo caso el medio ambiente y las reservas ecológicas del Estado de conformidad con su estatuto orgánico; por tanto, las atribuciones de disposición de estos bienes se encuentran plenamente acotadas a dichos documentos rectores.

f) Que el Congreso del Estado en ejercicio de sus facultades de expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración interior, llevó a cabo la reforma del decreto hoy impugnado, otorgando a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales las atribuciones que se especifican en el artículo 4, fracciones V, VIII, IX, XV y XVI; las cuales se traducen en determinadas acciones como administrar, adquirir, enajenar y ofertar reserva territorial que requiere de procedimientos específicos tales como: i) apegarse al Programa Estatal de Reservas Territoriales; ii) solicitar la autorización de parte de su propia Junta de Gobierno; y, iii) solicitar dictámenes a la Secretaría de Desarrollo Sustentable en materia de uso de suelos, o solicitar autorización del Congreso del Estado; cuestión que a su juicio, corrobora la constitucionalidad y legalidad del decreto impugnado.

g) Que no es verdad que el Poder Legislativo le otorgue una facultad expresa al Ejecutivo Estatal para confiscar bienes propiedad del Estado, toda vez que no constituye confiscación de bienes en el sentido expresado por el Poder Judicial de la Federación en la tesis de rubro: "CONFISCACIÓN. ACTOS QUE NO LA CONSTITUYEN."

h) Que son infundados los argumentos relativos a que con el decreto impugnado se delega a un tercero una facultad exclusiva que pertenece al Congreso del Estado, violándose así el artículo 40, fracción XIV, de la Constitución Local, toda vez que la autoridad que permite la enajenación a cargo de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, es precisamente el Congreso del Estado.

i) Que conforme a lo previsto en el artículo 103 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, vigente desde dos mil nueve, los bienes inmuebles de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales que no puedan ser considerados como reserva territorial o dejen de cumplir con esa expectativa, según dictamen de la secretaría y previa autorización de su Junta de Gobierno, se podrán ofertar a particulares mediante subasta pública, destinándose los recursos que se obtengan al "Fondo para la Reserva Territorial del Estado de Morelos".

j) Que la autorización para que la Comisión Estatal de Reservas Territoriales de mérito pueda enajenar bienes de su propiedad ha sido una previsión legal a su favor por parte del Poder Legislativo desde hace casi veinte años, de ahí que resulta evidente que la supuesta impugnación y la inexacta inconstitucionalidad de la que se duele hoy el organismo actor, en todo caso se está haciendo valer fuera de tiempo.

k) Que el criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de nuevo acto legislativo, para efectos de la impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad, dicta que debe verificarse que se haya llevado a cabo un proceso legislativo y que la modificación normativa sea sustantiva o material, cuestión que no se satisface en la especie, pues la posibilidad de que la Comisión de Reservas Territoriales pueda enajenar su patrimonio se ha encontrado prevista en el marco jurídico estatal vigente desde mucho tiempo atrás, por lo que dicha facultad no es violatoria de los derechos humanos sino que se encuentra apegada a la constitucionalidad.

l) Que el organismo actor carece de legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, en razón de que no existe propiamente una violación a los derechos humanos con la emisión del decreto impugnado, ya que es de explorado derecho que los organismos estatales protectores de los derechos humanos solamente pueden promover acción de inconstitucionalidad si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal, lo cual, en la especie, no se verifica.

m) Que el Gobierno Federal ha organizado un ejercicio similar en la materia con la publicación en el Diario Oficial de la Federación del Decreto del dieciséis de diciembre de dos mil dieciséis, por el que se reestructuró la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra para transformarse en el Instituto Nacional del Suelo Sustentable, en donde se le otorgó al nuevo instituto atribuciones para desarrollar programas y ejecutar acciones para la promoción de distintas figuras jurídicas e instrumentos que permitan adquirir, enajenar y habilitar suelo en apoyo a la producción social, entre otros objetivos, permitiendo la suscripción de instrumentos en los que se hagan constar los actos de traslación de dominio de los inmuebles que regularice o enajene a favor de las personas de escasos recursos para satisfacer necesidades habitacionales, por lo que, tanto dichas disposiciones como las atacadas por el organismo actor, no resultan contrarias a la Constitución Federal ya que se erigen como vehículos que permiten con agilidad administrativa lograr la consolidación de políticas públicas en beneficio de los mexicanos en general.

7. CUARTO.—Informe de la autoridad emisora. Por oficio presentado el veintiséis de mayo de dos mil diecisiete,(5) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Beatriz Vicera Alatriste, quien se ostentó como presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, rindió su informe respectivo, en el cual manifestó lo siguiente:

a) Que corresponde al Estado emitir la legislación y normatividad que regule la política nacional en torno al derecho a la vivienda adecuada, así como determinar sus características, en el entendido de que dicha normatividad deberá respetar los elementos que constituyen el estándar mínimo de una vivienda adecuada, y que una vez emitida la normatividad correspondiente, su cumplimiento no debe quedar al arbitrio de los órganos del Estado ni de los particulares, sino que corresponde al Estado implementar las medidas adecuadas para que sus órganos y los sectores social y privado den debido cumplimiento a los compromisos adquiridos.

b) Que el Congreso del Estado de Morelos estimó necesario que el gobierno por conducto de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, cuente con el sustento legal para crear un banco de suelo en cada localidad a fin de satisfacer de manera ordenada, anticipada y a costos viables las necesidades de vivienda, equipamiento urbano y desarrollo regional a efecto de abatir la ocupación irregular del suelo.

c) Que el Decreto Mil Ochocientos Cuatro en nada transgrede los derechos humanos, por el contrario, se estima que la Comisión accionante pasa por alto que lo que se pretende es lograr un proyecto de urbanización ordenado, por lo que se amplían las facultades del Gobierno del Estado para que pueda aportar reservas territoriales, reubicar asentamientos humanos o integrarlos al desarrollo urbano ordenado, así como generar mecanismos para ofrecer tierra regular a la población de bajos ingresos, necesidad que el mercado abierto no puede ofrecer, razón por la cual se requiere de la subsidiariedad gubernamental.

d) Que en atención al criterio sustantivo o material sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no es suficiente la mera repetición de la norma en sus términos para poder impugnarla, sino que debe existir un verdadero efecto normativo en el sistema jurídico, de tal forma que la modificación impacte el alcance de la misma, por lo que para poder combatir una norma el cambio normativo debe modificar la trascendencia, contenido o alcance del precepto.

8. QUINTO.—Opinión de la Procuraduría General de la República. A pesar de habérsele dado vista mediante auto de fecha veintinueve de mayo de dos mil diecisiete, el titular de la Procuraduría General de la República no presentó pedimento alguno.

9. SEXTO.—Cierre de instrucción. Recibidos los alegatos, por proveído de veinte de junio de dos mil diecisiete,(6) se cerró la instrucción de este asunto y se envió el expediente a la Ministra instructora para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

10. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 2, en sus fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, fracciones V, VI, VII, VIII, IX, XV y XVI, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales".

11. SEGUNDO.—Oportunidad. De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(7) el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se solicita sea publicado en el correspondiente medio oficial. Lo anterior, sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

12. En el caso que nos ocupa la norma general impugnada fue publicada en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.(8) Por tanto, el plazo transcurrió del viernes diecisiete de marzo al sábado quince de abril de dicha anualidad. Sin embargo, dado que el último día del plazo fue inhábil, debe considerarse que dicho plazo concluyó el lunes diecisiete de abril, de conformidad con el último enunciado del artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia.

13. En este orden de ideas, si la demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada el lunes diecisiete de abril,(9) resulta claro que ésta fue presentada en forma oportuna.

14. TERCERO.—Legitimación. Suscribe la demanda Jorge Arturo Olivares Brito, en su carácter de presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, carácter que acredita con copias certificadas de su nombramiento.(10)

15. De conformidad con el artículo 16, fracción I, de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos,(11) el titular de dicho organismo podrá actuar como su representante legal; en consecuencia, la presente acción de inconstitucionalidad fue promovida por el funcionario que cuenta con legitimación para ello.

16. En términos del artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(12) los organismos de protección de derechos humanos equivalentes en los Estados podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes emitidas por las Legislaturas de los Estados que vulneren derechos humanos.

17. En el caso, la acción se promovió en contra de los artículos 2, en sus fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, en sus fracciones V, VI, VII, VIII, IX, XV y XVI, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Decreto Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", planteándose la vulneración del derecho a un medio ambiente sano y el derecho de propiedad, por lo que se advierte que la Comisión accionantecuenta con la legitimación necesaria para promover este medio de control constitucional.

18. No pasan inadvertidas para este Tribunal Pleno las manifestaciones hechas por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos al momento de rendir su informe correspondiente en el sentido de que el organismo actor carece de legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad en razón de que no existe propiamente una violación a los derechos humanos con la emisión del decreto impugnado.

19. Al respecto, debe señalarse, en primer lugar, que este Tribunal Pleno, al resolver las diversas acciones de inconstitucionalidad 22/2009,(13) 49/2009(14) y 42/2013,(15) estableció que para tener por satisfecho el requisito de legitimación no es necesario que se realice un análisis preliminar sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, ni hacer un pronunciamiento sobre si se afectan o no derecho humanos, puesto que ello constituye una cuestión que atañe al fondo del asunto; por lo que lo único que debe analizarse en este punto es si la impugnación que se realiza está dirigida precisamente a la salvaguarda de esos derechos fundamentales, pues de no ser así, se actualizaría su falta de legitimación para iniciar este medio de control, pues la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o en su caso las estatales, tienen una limitación constitucional en materia de legitimación que se verifica en atención al tipo de violación constitucional que pretende impugnar, al señalar específicamente el Texto Constitucional que sólo podrá interponer acción cuando se aleguen violaciones de leyes o tratados internacionales a derechos humanos y no de otro tipo.

20. A partir de estos razonamientos, en el caso se evidencia que la Comisión accionante expone los motivos por los cuales considera que las fracciones impugnadas contenidas en el artículo 2 y 4 del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro violan derechos fundamentales; por tanto, tiene legitimación activa para promover el presente medio de defensa constitucional. Ello con independencia de si las normas controvertidas efectivamente vulneran o no los derechos humanos aludidos, pues esa determinación no es propia del pronunciamiento sobre la legitimación activa, sino que atañe al estudio de fondo del presente asunto.

21. CUARTO.—Causas de improcedencia. Además de la causa de improcedencia ya analizada en el apartado anterior, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, al rendir sus informes respectivos, señalaron que las normas impugnadas no podían considerarse como un nuevo acto legislativo de conformidad con el criterio sustentado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que la demanda presentada resultaba extemporánea.

22. En ese sentido, ambas autoridades argumentaron que en materia de nuevo acto legislativo, para efectos de la impugnación en una acción de inconstitucionalidad, debe verificarse que se haya llevado a cabo un proceso legislativo y que la modificación normativa sea sustantiva o material, cuestión que a su parecer no se actualiza, pues la facultad que tiene la Comisión de Reservas Territoriales para poder enajenar su patrimonio se encuentra prevista en el marco jurídico estatal vigente desde tiempo atrás, por lo que la mera repetición de la norma en sus términos, no resulta suficiente para poder impugnarla al no haber una modificación trascendente respecto de su contenido y alcance.

23. En atención a dichos argumentos cabe precisar que la Comisión accionante impugna los artículos 2, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, fracciones V, VI, VII, VIII, IX, XV y XVI, del Decreto Mil Ochocientos Cuatro. En ese sentido, con el objeto de poder darles contestación, resulta conveniente realizar una comparación del texto normativo de cada una de dichas fracciones en relación con su texto anterior a la reforma, a fin de verificar los términos de las modificaciones realizadas, en virtud del decreto impugnado, lo que se procede a realizar en los siguientes términos:

Ver cuadro comparativo

24. En relación con el artículo 2 del cuadro comparativo es posible advertir que la modificación sufrida consistió únicamente en adicionar la fracción III (misma que no se controvierte), con lo cual el resto de las fracciones únicamente se recorrieron en cuanto a su numeración. En esa tesitura, las fracciones IV, V, VI, VI (sic) y IX que se impugnan no sufrieron un cambio en sentido normativo en términos del criterio prevaleciente de este Tribunal Pleno, pues su texto es exactamente el mismo, reiterándose de manera íntegra, de tal suerte que lo único que cambió fue la numeración.

25. En consecuencia, tal y como lo sostienen los Poderes demandados, dicha modificación no puede considerarse como un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación a través del presente medio de control constitucional, pues se reitera, la reforma que ahora se analiza no imprimió modificación alguna al texto legal de las fracciones que la Comisión accionante pretende controvertir.

26. Por tanto, lo procedente es sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad en lo referente al artículo 2, fracciones IV, V, VI, VII y IX, pues al no constituir el decreto combatido un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

27. Lo mismo debe decirse respecto del artículo 4, fracciones XV y XVI, que impugna la Comisión accionante. Esto porque del cuadro comparativo se advierte que dichas fracciones tampoco sufrieron un cambio normativo, pues su texto es exactamente el mismo que el que se contemplaba en las fracciones VI y VII del artículo 4 anterior a la reforma de mérito.

28. En ese sentido, la única modificación que sufrieron las actuales fracciones XV y XVI fue en cuanto a su numeración, pues debido al conjunto de adiciones que se realizaron al artículo 4, dicha numeración tuvo que recorrerse, pero el texto legal se reprodujo íntegramente. En consecuencia, a la luz de estas consideraciones, es claro que no existe un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación a través de la presente vía.

29. Por tanto, debe concluirse que, en cuanto a las fracciones XV y XVI del artículo 4 que se impugna en la presente acción, también se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia, por lo que lo procedente es sobreseer en la presente acción respecto a ellas.

30. Al no haber más causas de improcedencia hechas valer por las partes ni advertidas de oficio por este Alto Tribunal, a continuación se procede al análisis de los conceptos de invalidez planteados.

31. QUINTO.—Estudio de fondo. En términos del considerando anterior, el estudio de la presente acción se centrará únicamente en el artículo 4, fracciones V, VI, VII, VIII y IX, del Decreto Mil Ochocientos Cuatro, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete, por el cual se reformaron distintas disposiciones del diverso Decreto Ciento Noventa y Uno que creó el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales".

32. Las fracciones impugnadas establecen literalmente lo siguiente:

"Artículo 4. Para el cumplimiento de su objeto, la Comisión tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"V. Ejecutar las acciones tendientes a la regularización territorial, así como promover la adopción de los mecanismos legales, administrativos, fiscales y financieros que regulen e incentiven la disponibilidad de suelo en calidad, oportunidad y precio para los distintos usos que se requieran en el Estado de Morelos;

"VI. Promover la creación de entidades ejecutoras de los fondos, subsidios y recursos federales dirigidos a atender las necesidades de suelo, así como la coordinación de las políticas y programas federales y estatales que permitan una mayor y mejor capacidad operativa y financiera;

"VII. Estructurar y contratar fuentes de fondeo y los esquemas de financiamiento, público o privado, para el cumplimiento de su objeto;

"VIII. Adquirir, enajenar, arrendar, afectar en fideicomiso, permuta y, en general, realizar cualquier acto jurídico destinado a la constitución de reservas territoriales, así como para la administración, financiamiento y promoción del suelo urbano y urbanizable apto para el desarrollo habitacional, industrial, comercial, de servicios públicos, privados, turísticos y vivienda; la regularización de la tenencia de la tierra y planes y desarrollo de la vivienda, conforme a los Programas de Desarrollo Urbano Sustentable y Estatal de Ordenamiento Territorial, y los que de este deriven, cuidando en todo caso el medio ambiente y las reservas ecológicas del Estado, de conformidad con su estatuto orgánico;

"IX. Adquirir y enajenar valores, títulos y acciones de empresas públicas o privadas relacionadas con su objeto, así como celebrar con inversionistas los contratos correspondientes, a título oneroso o gratuito, para la transferencia de reservas territoriales o de suelo apto, de acuerdo a los planes y programas de desarrollo aplicables y de conformidad con las reglas que establezca su Junta de Gobierno."

33. En función de dicho texto, se procede a dar contestación a los argumentos esgrimidos por la parte accionante.

I. Violación al derecho a un medio ambiente sano

34. La Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos alega que el decreto violenta el derecho humano al medio ambiente puesto que permite al Ejecutivo Local a través de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales determinar las zonas que serán declaradas "reservas territoriales" para asentamientos humanos, generando un aumento en la construcción de viviendas y una disminución de las zonas forestales o boscosas, o bien, su disposición discrecional, lo cual resulta, además, innecesario dado el número existente de viviendas y la densidad de población.

35. En esa tesitura, afirma que deben llevarse a cabo acciones preventivas a fin de evitar el daño al medio ambiente por lo que es necesario un desarrollo sustentable en esta materia.

36. Este Tribunal Pleno considera que tales argumentos son infundados.

37. A fin de dar respuesta al planteamiento formulado, conviene señalar que del decreto que dio origen a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales se desprende que su creación respondió a la necesidad de dar una solución al fenómeno del crecimiento anárquico de los asentamientos humanos en dicho Estado, puesto que su falta de orden y control generó una insuficiente atención de servicios, un grave deterioro del medio ambiente, inseguridad, mala aplicación de recursos, y en general, inconformidad social.

38. En respuesta, el Gobierno del Estado creo mecanismos jurídicos tendentes a conducir y controlar el proceso de urbanización en su territorio, mediante la ordenación y regulación de los asentamientos humanos y de los cambios de uso de suelo, procurando optimizar la infraestructura existente, racionalizar y disminuir la movilidad, así como la contaminación ambiental. Uno de estos mecanismos fue precisamente la creación de la Comisión Estatal de Reservas territoriales.

39. En ese orden de ideas, el artículo 2 del referido decreto de creación establece que la Comisión tiene por objeto la constitución de reservas territoriales; la administración y promoción del suelo urbano y urbanizable apto para el desarrollo habitacional, industrial, comercial, turístico, de vivienda, así como el suelo no urbanizables para la protección ecológica, el desarrollo agropecuario, forestal y de pesca; la integración y administración de bancos de suelo; así como la adquisición de terrenos necesarios para el cumplimiento de sus fines; entre otros.(16)

40. Es en función de este objeto que se establecen las atribuciones que el accionante reclama en la presente acción, como lo es, el adquirir, enajenar, arrendar y, en general, realizar cualquier acto jurídico destinado a la constitución de reservas territoriales, así como para la administración, financiamiento y promoción del suelo urbano y urbanizable apto para el desarrollo habitacional, industrial, comercial, de vivienda, etcétera.

41. Sin embargo, para este Tribunal Pleno es necesario que tales atribuciones sean entendidas dentro del marco regulatorio establecido para la ordenación del desarrollo urbano. Así, conforme a la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, las reservas territoriales son definidas como las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento, conforme a los programas de desarrollo urbano sustentable.(17)

42. Por su parte, el artículo 93 de dicho ordenamiento establece que la reserva territorial o zona apta para el desarrollo urbano sustentable comprende las tierras, áreas y predios que deben conservarse para su ocupación futura con el uso o destino y temporalidad previstos en los programas de desarrollo urbano sustentable.(18) Mientras que el artículo 97 define como reserva territorial patrimonial a las áreas, predios e instalaciones adquiridos por el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos y sus organismos públicos descentralizados para satisfacer los requerimientos de tierra que demanda el desarrollo urbano sustentable en el marco de los programas correspondientes.(19)

43. La interpretación sistemática de dichos preceptos permite sostener que las llamadas "reservas territoriales" están referidas a las áreas o espacios ubicados dentro de los límites de los centros poblacionales o adyacentes a ellos destinados a la previsión, ordenación y crecimiento de los asentamientos humanos.

44. En ese orden de ideas, el artículo 70 de la ley en comento establece que para efectos de ordenar, regular y planear el desarrollo urbano sustentable de los centros de población, su integración y delimitación comprenderá lo siguiente:(20)

• La zona urbana: que es la que se encuentra ocupada por la infraestructura, equipamientos, construcciones o instalaciones de un centro de población.

• Las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable: que son aquellas que, por sus características urbanas y naturales, se considera conveniente su incorporación a la expansión futura del centro de población.

• El área de preservación ecológica: que se refiere a aquella constituida por los elementos naturales que comprenden los condicionamientos ecológicos del centro de población.(21)

45. Claramente, las reservas territoriales, conforme a su definición, se ubican en el segundo tipo de áreas. En ese sentido, el artículo 71 de dicha ley señala que corresponderá a los Municipios aprobar y administrar la zonificación primaria y secundaria que se establecerá en los programas de desarrollo urbano sustentable de su competencia, las cuales determinarán:

• La zonificación primaria, en virtud de la cual se determinarán las áreas urbanizadas, las urbanizables a corto, mediano y largo plazo, que son las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable, así como las áreas no urbanizables, referidas a la conservación y preservación ecológica.

• La zonificación secundaria, referida a los usos y destinos de suelo, estructura urbana, vial, etcétera.(22)

• Los aprovechamientos predominantes de las distintas zonas de los centros de población.

• Los usos o destinos que, por su importancia, impacto o dimensiones requieren de un tratamiento especial.

• Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, entre otras.

46. Continúa el artículo 72 precisando que en las zonas no urbanizables sólo se permite la construcción de caminos de acceso, infraestructura de comunicaciones y suministro de energía eléctrica y equipamiento e infraestructura de apoyo a las actividades económicas; edificios e instalaciones indispensables para el mantenimiento y vigilancia de parques, zonas ecológicas o de valor histórico, artístico, cultural y recreativo; obras menores de mejoramiento o mantenimiento de las construcciones existentes; y la explotación de bancos de materiales para construcción, precisando que estas áreas no urbanizables quedarán sujetas a políticas y normas congruentes con el ordenamiento ecológico.(23)

47. En esa tesitura, el artículo 77 de la ley local de ordenamiento territorial, ordena que los programas de desarrollo urbano sustentable mediante los cuales se regulen los usos de suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas dentro de los límites de los centros de población. Por el contrario, cuando se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano sustentable fuera del límite de los centros de población, se sujetará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo.

48. Es en ese contexto que se insertan las facultades de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, pues los artículos 99 a 101 de la ley de la materia disponen lo siguiente:

"Artículo 99. La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, por si o conjuntamente con las autoridades municipales, con apego al Programa Estatal de Reservas Territoriales y en congruencia con los programas de desarrollo urbano sustentables, previo dictamen de uso o destino de la secretaría en su caso, y autorización de su Junta de Gobierno, podrán llevar a cabo acciones en materia de reservas territoriales con objeto de:

"I. Constituir reserva territorial patrimonial;

"II. Programar la adquisición y oferta de tierra para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Evitar la especulación de las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable;

"IV. Ofertar reserva territorial que atienda preferentemente las necesidades de los grupos sociales de bajo ingreso, para reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios;

"V. Atender la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los programas;

"VI. Ofertar en subasta pública a personas privadas, reserva territorial con uso específico determinado por la secretaría, que sea necesario para cumplir con acciones de vivienda o infraestructura de desarrollo; y,

"VII. Abatir el deterioro de las áreas naturales y sus elementos, propiciado por la ocupación irregular de los asentamientos humanos.

"Los Gobierno (sic) del Estado y los Ayuntamientos, así como sus organismos desconcentrados o descentralizados, tendrá derecho de preferencia sobre la reserva territorial.

"La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, podrá administrar, adquirir, enajenar y ofertar reserva territorial, previo dictamen de la secretaría, en el que se determine que es compatible con el uso o destino correspondiente y con el Programa Estatal de Reserva Territorial, además de contar con autorización de su Junta de Gobierno, y del Congreso del Estado.

"La subasta pública señalada en la fracción VI, se realizará previa convocatoria que se publicará con quince días de anticipación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ y simultáneamente en un periódico de mayor circulación en el Estado, fijándose un ejemplar de la misma en los tableros de avisos de la presidencia municipal y de la oficina de rentas de la cabecera del Municipio en el cual esté ubicado el inmueble; informándose con la misma anticipación al Congreso Local. En el acto de subasta pública habrá un notario para dar fe de hechos."

"Artículo 100. Para los efectos del artículo anterior, la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, suscribirá los acuerdos de coordinación con las entidades y dependencias de la administración pública federal, estatal y municipal, y, en su caso, convenios de concertación, contratos públicos privados con los sectores social y privado para:

"I. Determinar e integrar el inventario de inmuebles susceptibles de constituirse como reserva territorial patrimonial;

"II. La adquisición y constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Protocolizar el traslado de dominio a favor de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, respecto de los bienes que corresponda;

"IV. Coordinar las acciones e inversiones que comprometan la Federación, el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos y, en su caso, los sectores social y privado, para la constitución, adquisición, transmisión y ocupación de los inmuebles objeto de esta materia;

"V. Transferir reserva territorial patrimonial a proyectos de desarrollo, previa autorización del Congreso del Estado;

"V. (sic) Establecer las medidas que propicien el aprovechamiento de las áreas y predios baldíos que cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; y,

"VI. Apoyar las actividades y acciones que involucren programas con reservas territoriales y el cumplimiento de sus fines."

"Artículo 101. La Comisión Estatal de Reservas Territoriales y la autoridad municipal correspondiente, promoverán la incorporación de tierra de propiedad social, pública y privada a favor de proyectos de desarrollo urbano sustentable en las áreas previstas para ello, conforme las disposiciones jurídicas aplicables y estableciendo los convenios de coordinación con las dependencias federales, estatales y de concertación con los propietarios involucrados."

"Artículo 102. Corresponde a los Ayuntamientos y al Gobierno del Estado asignar los recursos necesarios para la adquisición y constitución de la reserva territorial que permitan el cumplimiento de los programas aprobados, recursos que serán aportados al fondo financiero denominado Fondo para la Reserva Territorial del Estado de Morelos, mismos que se destinarán exclusivamente a la adquisición de predios que se constituyan como reserva territorial y serán administrados por la comisión y los Municipios correspondientes."

49. Por tanto, del análisis de las facultades impugnadas en relación con el sistema normativo en el cual se insertan es posible advertir que la declaración de las reservas territoriales y la celebración de actos jurídicos relacionadas con ellas, en principio, están referidas a las zonas urbanizadas o urbanizables localizadas dentro de los límites de los centros de población con el fin de permitir su crecimiento, por lo que no se dirigen a las reservas ecológicas o áreas protegidas.

50. Esta distinción es importante porque mientras las reservas ecológicas o áreas protegidas constituyen espacios en los cuales se prohíben distintas actividades que pueden ser nocivas para el medio ambiente, la reserva territorial está concebida para el crecimiento de los asentamientos humanos.

51. Ahora bien, es innegable que, si la finalidad de estas reservas es permitir el crecimiento de los centros poblacionales –de manera ordenada–, dicho crecimiento, naturalmente, genera tensiones con el cuidado al medio ambiente y la protección de los recursos naturales, aspecto que desde luego debe ser protegido y salvaguardado. Sin embargo, lo que no se comparte es que la sola previsión de estas facultades en favor de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales genere en automático, una afectación al derecho humano en cuestión.

52. Más bien, se aprecia que la argumentación de la accionante parte de una apreciación aislada y desarticulada de dichas atribuciones, porque, como ha quedado señalado, del análisis sistemático de las leyes que buscan regular el desarrollo urbano en el Estado es posible advertir el establecimiento de ciertos ejes rectores que buscan compatibilizar dicho desarrollo con el cuidado al medio ambiente, tales como la sustentabilidad de dicho proceso, el cual debe estar encaminado entre otros aspectos, a la preservación de los recursos naturales y la protección del medio ambiente.

53. En ese sentido, y en relación con la materia concreta de impugnación, ha quedado expuesto que el artículo 77 de la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Morelos sienta la regla general según la cual los programas de desarrollo urbano sustentable mediante los cuales se regulen los usos de suelo se referirán únicamente a las áreas localizadas dentro de los límites de los centros de población. Es cierto que la propia ley prevé la posibilidad de ampliar dichos centros, o bien, de realizar proyectos de desarrollo urbano sustentable fuera del límite de los centros de población; sin embargo, establece que tales acciones se sujetarán a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico.

54. En esa tesitura, cabe recordar que la congruencia y armonía que debe existir entre la ordenación y planeación de los asentamientos humanos y la protección y cuidado al medio ambiente constituye un mandato previsto expresamente en el artículo 27 constitucional, cuyo párrafo tercero, establece lo siguiente:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."

55. En atención a dicho mandato, la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece en sus artículos 17, 23, 98 y 99, lo siguiente:(24)

"Artículo 17. En la planeación nacional del desarrollo se deberá incorporar la política ambiental y el ordenamiento ecológico que se establezcan de conformidad con esta ley y las demás disposiciones en la materia.

"En la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, así como en el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieran al Gobierno Federal para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, se observarán los lineamientos de política ambiental que establezcan el Plan Nacional de Desarrollo y los programas correspondientes."

"Artículo 23. Para contribuir al logro de los objetivos de la política ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la vivienda, además de cumplir con lo dispuesto en el artículo 27 constitucional en materia de asentamientos humanos, considerará los siguientes criterios:

"I. Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en cuenta los lineamientos y estrategias contenidas en los programas de ordenamiento ecológico del territorio;

"II. En la determinación de los usos del suelo, se buscará lograr una diversidad y eficiencia de los mismos y se evitará el desarrollo de esquemas segregados o unifuncionales, así como las tendencias a la suburbanización extensiva;

"III. En la determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de población, se fomentará la mezcla de los usos habitacionales con los productivos que no representen riesgos o daños a la salud de la población y se evitará que se afecten áreas con alto valor ambiental;

"IV. Se deberá privilegiar el establecimiento de sistemas de transporte colectivo y otros medios de alta eficiencia energética y ambiental;

"V. Se establecerán y manejarán en forma prioritaria las áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos;

"VI. Las autoridades de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en la esfera de su competencia, promoverán la utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles con la protección y restauración del medio ambiente y con un desarrollo urbano sustentable;

"VII. El aprovechamiento del agua para usos urbanos deberá incorporar de manera equitativa los costos de su tratamiento, considerando la afectación a la calidad del recurso y la cantidad que se utilice;

"VIII. En la determinación de áreas para actividades altamente riesgosas, se establecerán las zonas intermedias de salvaguarda en las que no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u otros que pongan en riesgo a la población;

"IX. La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la población y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una relación suficiente entre la base de recursos y la población, y cuidar de los factores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de la vida; y,

"X. Las autoridades de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en la esfera de su competencia, deberán de evitar los asentamientos humanos en zonas donde las poblaciones se expongan al riesgo de desastres por impactos adversos del cambio climático."

"Artículo 98. Para la preservación y aprovechamiento sustentable del suelo se considerarán los siguientes criterios:

"I. El uso del suelo debe ser compatible con su vocación natural y no debe alterar el equilibrio de los ecosistemas;

"II. El uso de los suelos debe hacerse de manera que éstos mantengan su integridad física y su capacidad productiva;

"III. Los usos productivos del suelo deben evitar prácticas que favorezcan la erosión, degradación o modificación de las características topográficas, con efectos ecológicos adversos;

"IV. En las acciones de preservación y aprovechamiento sustentable del suelo, deberán considerarse las medidas necesarias para prevenir o reducir su erosión, deterioro de las propiedades físicas, químicas o biológicas del suelo y la pérdida duradera de la vegetación natural;

"V. En las zonas afectadas por fenómenos de degradación o desertificación, deberán llevarse a cabo las acciones de regeneración, recuperación y rehabilitación necesarias, a fin de restaurarlas; y,

"VI. La realización de las obras públicas o privadas que por sí mismas puedan provocar deterioro severo de los suelos, deben incluir acciones equivalentes de regeneración, recuperación y restablecimiento de su vocación natural."

"Artículo 99. Los criterios ecológicos para la preservación y aprovechamiento sustentable del suelo se considerarán en:

"I. Los apoyos a las actividades agrícolas que otorgue el Gobierno Federal, de manera directa o indirecta, sean de naturaleza crediticia, técnica o de inversión, para que promuevan la progresiva incorporación de cultivos compatibles con la preservación del equilibrio ecológico y la restauración de los ecosistemas;

"II. La fundación de centros de población y la radicación de asentamientos humanos;

"III. El establecimiento de usos, reservas y destinos, en los planes de desarrollo urbano, así como en las acciones de mejoramiento y conservación de los centros de población;

"IV. La determinación de usos, reservas y destinos en predios forestales;

"V. El establecimiento de zonas y reservas forestales;

"VI. La determinación o modificación de los límites establecidos en los coeficientes de agostadero;

"VII. Las disposiciones, lineamientos técnicos y programas de protección y restauración de suelos en las actividades agropecuarias, forestales e hidráulicas;

"VIII. El establecimiento de distritos de conservación del suelo;

"IX. La ordenación forestal de las cuencas hidrográficas del territorio nacional;

"X. El otorgamiento y la modificación, suspensión o revocación de permisos de aprovechamiento forestal;

"XI. Las actividades de extracción de materias del subsuelo; la exploración, explotación, beneficio y aprovechamiento de sustancias minerales; las excavaciones y todas aquellas acciones que alteren la cubierta y suelos forestales; y,

"XII. La formulación de los programas de ordenamiento ecológico a que se refiere esta ley."

56. En relación con el ordenamiento ecológico, la ley general lo define como el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.(25)

57. Es por ello que en su formulación ordena que se deberán considerar, entre otros criterios, la naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerza soberanía y jurisdicción; la vocación de cada zona o región en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes; los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos y las actividades económicas, el equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales, así como el impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras y actividades, entre otros aspectos.(26)

58. En esa tesitura, se establece que el programa de ordenamiento ecológico general del territorio tendrá por objeto determinar la regionalización ecológica del territorio nacional, así como definir los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos.(27)

59. Se precisa que los gobiernos de las entidades federativas podrán formular y expedir programas de ordenamiento ecológico regional, los cuales deberán contener el área o región que se pretende ordenar, así como la determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales referidas a la conservación y preservación ecológica.

• La zonificación secundaria, referida a los usos y destinos de suelo, estructura urbana, vial, etcétera.(22)

• Los aprovechamientos predominantes de las distintas zonas de los centros de población.

• Los usos o destinos que, por su importancia, impacto o dimensiones requieren de un tratamiento especial.

• Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, entre otras.

46. Continúa el artículo 72 precisando que en las zonas no urbanizables sólo se permite la construcción de caminos de acceso, infraestructura de comunicaciones y suministro de energía eléctrica y equipamiento e infraestructura de apoyo a las actividades económicas; edificios e instalaciones indispensables para el mantenimiento y vigilancia de parques, zonas ecológicas o de valor histórico, artístico, cultural y recreativo; obras menores de mejoramiento o mantenimiento de las construcciones existentes; y la explotación de bancos de materiales para construcción, precisando que estas áreas no urbanizables quedarán sujetas a políticas y normas congruentes con el ordenamiento ecológico.(23)

47. En esa tesitura, el artículo 77 de la ley local de ordenamiento territorial, ordena que los programas de desarrollo urbano sustentable mediante los cuales se regulen los usos de suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas dentro de los límites de los centros de población. Por el contrario, cuando se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano sustentable fuera del límite de los centros de población, se sujetará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo.

48. Es en ese contexto que se insertan las facultades de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, pues los artículos 99 a 101 de la ley de la materia disponen lo siguiente:

"Artículo 99. La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, por si o conjuntamente con las autoridades municipales, con apego al Programa Estatal de Reservas Territoriales y en congruencia con los programas de desarrollo urbano sustentables, previo dictamen de uso o destino de la secretaría en su caso, y autorización de su Junta de Gobierno, podrán llevar a cabo acciones en materia de reservas territoriales con objeto de:

"I. Constituir reserva territorial patrimonial;

"II. Programar la adquisición y oferta de tierra para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Evitar la especulación de las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable;

"IV. Ofertar reserva territorial que atienda preferentemente las necesidades de los grupos sociales de bajo ingreso, para reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios;

"V. Atender la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los programas;

"VI. Ofertar en subasta pública a personas privadas, reserva territorial con uso específico determinado por la secretaría, que sea necesario para cumplir con acciones de vivienda o infraestructura de desarrollo; y,

"VII. Abatir el deterioro de las áreas naturales y sus elementos, propiciado por la ocupación irregular de los asentamientos humanos.

"Los Gobierno (sic) del Estado y los Ayuntamientos, así como sus organismos desconcentrados o descentralizados, tendrá derecho de preferencia sobre la reserva territorial.

"La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, podrá administrar, adquirir, enajenar y ofertar reserva territorial, previo dictamen de la secretaría, en el que se determine que es compatible con el uso o destino correspondiente y con el Programa Estatal de Reserva Territorial, además de contar con autorización de su Junta de Gobierno, y del Congreso del Estado.

"La subasta pública señalada en la fracción VI, se realizará previa convocatoria que se publicará con quince días de anticipación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ y simultáneamente en un periódico de mayor circulación en el Estado, fijándose un ejemplar de la misma en los tableros de avisos de la presidencia municipal y de la oficina de rentas de la cabecera del Municipio en el cual esté ubicado el inmueble; informándose con la misma anticipación al Congreso Local. En el acto de subasta pública habrá un notario para dar fe de hechos."

"Artículo 100. Para los efectos del artículo anterior, la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, suscribirá los acuerdos de coordinación con las entidades y dependencias de la administración pública federal, estatal y municipal, y, en su caso, convenios de concertación, contratos públicos privados con los sectores social y privado para:

"I. Determinar e integrar el inventario de inmuebles susceptibles de constituirse como reserva territorial patrimonial;

"II. La adquisición y constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Protocolizar el traslado de dominio a favor de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, respecto de los bienes que corresponda;

"IV. Coordinar las acciones e inversiones que comprometan la Federación, el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos y, en su caso, los sectores social y privado, para la constitución, adquisición, transmisión y ocupación de los inmuebles objeto de esta materia;

"V. Transferir reserva territorial patrimonial a proyectos de desarrollo, previa autorización del Congreso del Estado;

"V. (sic) Establecer las medidas que propicien el aprovechamiento de las áreas y predios baldíos que cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; y,

"VI. Apoyar las actividades y acciones que involucren programas con reservas territoriales y el cumplimiento de sus fines."

"Artículo 101. La Comisión Estatal de Reservas Territoriales y la autoridad municipal correspondiente, promoverán la incorporación de tierra de propiedad social, pública y privada a favor de proyectos de desarrollo urbano sustentable en las áreas previstas para ello, conforme las disposiciones jurídicas aplicables y estableciendo los convenios de coordinación con las dependencias federales, estatales y de concertación con los propietarios involucrados."

"Artículo 102. Corresponde a los Ayuntamientos y al Gobierno del Estado asignar los recursos necesarios para la adquisición y constitución de la reserva territorial que permitan el cumplimiento de los programas aprobados, recursos que serán aportados al fondo financiero denominado Fondo para la Reserva Territorial del Estado de Morelos, mismos que se destinarán exclusivamente a la adquisición de predios que se constituyan como reserva territorial y serán administrados por la comisión y los Municipios correspondientes."

49. Por tanto, del análisis de las facultades impugnadas en relación con el sistema normativo en el cual se insertan es posible advertir que la declaración de las reservas territoriales y la celebración de actos jurídicos relacionadas con ellas, en principio, están referidas a las zonas urbanizadas o urbanizables localizadas dentro de los límites de los centros de población con el fin de permitir su crecimiento, por lo que no se dirigen a las reservas ecológicas o áreas protegidas.

50. Esta distinción es importante porque mientras las reservas ecológicas o áreas protegidas constituyen espacios en los cuales se prohíben distintas actividades que pueden ser nocivas para el medio ambiente, la reserva territorial está concebida para el crecimiento de los asentamientos humanos.

51. Ahora bien, es innegable que, si la finalidad de estas reservas es permitir el crecimiento de los centros poblacionales –de manera ordenada–, dicho crecimiento, naturalmente, genera tensiones con el cuidado al medio ambiente y la protección de los recursos naturales, aspecto que desde luego debe ser protegido y salvaguardado. Sin embargo, lo que no se comparte es que la sola previsión de estas facultades en favor de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales genere en automático, una afectación al derecho humano en cuestión.

52. Más bien, se aprecia que la argumentación de la accionante parte de una apreciación aislada y desarticulada de dichas atribuciones, porque, como ha quedado señalado, del análisis sistemático de las leyes que buscan regular el desarrollo urbano en el Estado es posible advertir el establecimiento de ciertos ejes rectores que buscan compatibilizar dicho desarrollo con el cuidado al medio ambiente, tales como la sustentabilidad de dicho proceso, el cual debe estar encaminado entre otros aspectos, a la preservación de los recursos naturales y la protección del medio ambiente.

53. En ese sentido, y en relación con la materia concreta de impugnación, ha quedado expuesto que el artículo 77 de la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Morelos sienta la regla general según la cual los programas de desarrollo urbano sustentable mediante los cuales se regulen los usos de suelo se referirán únicamente a las áreas localizadas dentro de los límites de los centros de población. Es cierto que la propia ley prevé la posibilidad de ampliar dichos centros, o bien, de realizar proyectos de desarrollo urbano sustentable fuera del límite de los centros de población; sin embargo, establece que tales acciones se sujetarán a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico.

54. En esa tesitura, cabe recordar que la congruencia y armonía que debe existir entre la ordenación y planeación de los asentamientos humanos y la protección y cuidado al medio ambiente constituye un mandato previsto expresamente en el artículo 27 constitucional, cuyo párrafo tercero, establece lo siguiente:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."

55. En atención a dicho mandato, la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece en sus artículos 17, 23, 98 y 99, lo siguiente:(24)

"Artículo 17. En la planeación nacional del desarrollo se deberá incorporar la política ambiental y el ordenamiento ecológico que se establezcan de conformidad con esta ley y las demás disposiciones en la materia.

"En la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, así como en el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieran al Gobierno Federal para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, se observarán los lineamientos de política ambiental que establezcan el Plan Nacional de Desarrollo y los programas correspondientes."

"Artículo 23. Para contribuir al logro de los objetivos de la política ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la vivienda, además de cumplir con lo dispuesto en el artículo 27 constitucional en materia de asentamientos humanos, considerará los siguientes criterios:

"I. Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en cuenta los lineamientos y estrategias contenidas en los programas de ordenamiento ecológico del territorio;

"II. En la determinación de los usos del suelo, se buscará lograr una diversidad y eficiencia de los mismos y se evitará el desarrollo de esquemas segregados o unifuncionales, así como las tendencias a la suburbanización extensiva;

"III. En la determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de población, se fomentará la mezcla de los usos habitacionales con los productivos que no representen riesgos o daños a la salud de la población y se evitará que se afecten áreas con alto valor ambiental;

"IV. Se deberá privilegiar el establecimiento de sistemas de transporte colectivo y otros medios de alta eficiencia energética y ambiental;

"V. Se establecerán y manejarán en forma prioritaria las áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos;

"VI. Las autoridades de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en la esfera de su competencia, promoverán la utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles con la protección y restauración del medio ambiente y con un desarrollo urbano sustentable;

"VII. El aprovechamiento del agua para usos urbanos deberá incorporar de manera equitativa los costos de su tratamiento, considerando la afectación a la calidad del recurso y la cantidad que se utilice;

"VIII. En la determinación de áreas para actividades altamente riesgosas, se establecerán las zonas intermedias de salvaguarda en las que no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u otros que pongan en riesgo a la población;

"IX. La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la población y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una relación suficiente entre la base de recursos y la población, y cuidar de los factores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de la vida; y,

"X. Las autoridades de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en la esfera de su competencia, deberán de evitar los asentamientos humanos en zonas donde las poblaciones se expongan al riesgo de desastres por impactos adversos del cambio climático."

"Artículo 98. Para la preservación y aprovechamiento sustentable del suelo se considerarán los siguientes criterios:

"I. El uso del suelo debe ser compatible con su vocación natural y no debe alterar el equilibrio de los ecosistemas;

"II. El uso de los suelos debe hacerse de manera que éstos mantengan su integridad física y su capacidad productiva;

"III. Los usos productivos del suelo deben evitar prácticas que favorezcan la erosión, degradación o modificación de las características topográficas, con efectos ecológicos adversos;

"IV. En las acciones de preservación y aprovechamiento sustentable del suelo, deberán considerarse las medidas necesarias para prevenir o reducir su erosión, deterioro de las propiedades físicas, químicas o biológicas del suelo y la pérdida duradera de la vegetación natural;

"V. En las zonas afectadas por fenómenos de degradación o desertificación, deberán llevarse a cabo las acciones de regeneración, recuperación y rehabilitación necesarias, a fin de restaurarlas; y,

"VI. La realización de las obras públicas o privadas que por sí mismas puedan provocar deterioro severo de los suelos, deben incluir acciones equivalentes de regeneración, recuperación y restablecimiento de su vocación natural."

"Artículo 99. Los criterios ecológicos para la preservación y aprovechamiento sustentable del suelo se considerarán en:

"I. Los apoyos a las actividades agrícolas que otorgue el Gobierno Federal, de manera directa o indirecta, sean de naturaleza crediticia, técnica o de inversión, para que promuevan la progresiva incorporación de cultivos compatibles con la preservación del equilibrio ecológico y la restauración de los ecosistemas;

"II. La fundación de centros de población y la radicación de asentamientos humanos;

"III. El establecimiento de usos, reservas y destinos, en los planes de desarrollo urbano, así como en las acciones de mejoramiento y conservación de los centros de población;

"IV. La determinación de usos, reservas y destinos en predios forestales;

"V. El establecimiento de zonas y reservas forestales;

"VI. La determinación o modificación de los límites establecidos en los coeficientes de agostadero;

"VII. Las disposiciones, lineamientos técnicos y programas de protección y restauración de suelos en las actividades agropecuarias, forestales e hidráulicas;

"VIII. El establecimiento de distritos de conservación del suelo;

"IX. La ordenación forestal de las cuencas hidrográficas del territorio nacional;

"X. El otorgamiento y la modificación, suspensión o revocación de permisos de aprovechamiento forestal;

"XI. Las actividades de extracción de materias del subsuelo; la exploración, explotación, beneficio y aprovechamiento de sustancias minerales; las excavaciones y todas aquellas acciones que alteren la cubierta y suelos forestales; y,

"XII. La formulación de los programas de ordenamiento ecológico a que se refiere esta ley."

56. En relación con el ordenamiento ecológico, la ley general lo define como el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.(25)

57. Es por ello que en su formulación ordena que se deberán considerar, entre otros criterios, la naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerza soberanía y jurisdicción; la vocación de cada zona o región en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes; los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos y las actividades económicas, el equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales, así como el impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras y actividades, entre otros aspectos.(26)

58. En esa tesitura, se establece que el programa de ordenamiento ecológico general del territorio tendrá por objeto determinar la regionalización ecológica del territorio nacional, así como definir los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos.(27)

59. Se precisa que los gobiernos de las entidades federativas podrán formular y expedir programas de ordenamiento ecológico regional, los cuales deberán contener el área o región que se pretende ordenar, así como la determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localizan en la región de que se trate, así como la realización de actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos.(28)

60. De manera específica, el artículo 20 Bis 5 de dicho ordenamiento general, dispone lo siguiente:

"Artículo 20 Bis 5. Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecológico local, serán determinados en las leyes de las entidades federativas en la materia, conforme a las siguientes bases:

"I. Existirá congruencia entre los programas de ordenamiento ecológico marinos, en su caso, y general del territorio y regionales, con los programas de ordenamiento ecológico local;

"II. Los programas de ordenamiento ecológico local cubrirán una extensión geográfica cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad con lo previsto en esta ley;

"III. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecológico local del territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población. Cuando en dichas áreas se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano, se estará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo, el cual sólo podrá modificarse mediante el procedimiento que establezca la legislación local en la materia;

"IV. Las autoridades locales harán compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y la ordenación y regulación de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, así como en los planes o programas de desarrollo urbano que resulten aplicables.

"Asimismo, los programas de ordenamiento ecológico local preverán los mecanismos de coordinación, entre las distintas autoridades involucradas, en la formulación y ejecución de los programas;

"V. Cuando un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida, competencia de la Federación, o parte de ella, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la secretaría y los gobiernos de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, según corresponda;

"VI. Los programas de ordenamiento ecológico local regularán los usos del suelo, incluyendo a ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, expresando las motivaciones que lo justifiquen;

"VII. Para la elaboración de los programas de ordenamiento ecológico local, las leyes en la materia establecerán los mecanismos que garanticen la participación de los particulares, los grupos y organizaciones sociales, empresariales y demás interesados. Dichos mecanismos incluirán, por lo menos, procedimientos de difusión y consulta pública de los programas respectivos.

"Las leyes locales en la materia, establecerán las formas y los procedimientos para que los particulares participen en la ejecución, vigilancia y evaluación de los programas de ordenamiento ecológico a que se refiere este precepto; y,

"VIII. El Gobierno Federal podrá participar en la consulta a que se refiere la fracción anterior y emitirá las recomendaciones que estime pertinentes."

61. Es en atención a dichos mandatos que la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Morelos ordena que las autoridades estatales y municipales deberán hacer compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, en los planes municipales de desarrollo urbano sustentable y en los programas de desarrollo urbano sustentable aplicables.(29)

62. En esa línea, el artículo 78 decreta que los programas de desarrollo urbano sustentable contendrán las disposiciones acordes al ordenamiento ecológico, con el objeto de mantener, mejorar o restaurar el equilibrio de los elementos naturales y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de la población.(30)

63. Por su parte, la Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Morelos establece en su artículo 14 un mandato general conforme al cual en la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, así como en el ejercicio de las atribuciones para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económicos y social, se observarán los lineamientos de política ambiental.(31)

64. Específicamente, se ordena que en la planeación del desarrollo del Estado deberán incluirse estudios previos y la evaluación de impacto ambiental de aquellas obras, acciones o servicios que se realizan y que puedan generar un deterioro de los ecosistemas.(32) Finalmente, en cuanto al ordenamiento ecológico del Estado, la ley en comento prevé lo siguiente:

"Artículo 17. En la formulación del ordenamiento ecológico del territorio de la entidad, se deberán considerar los siguientes criterios:

"I. La naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio de la entidad;

"II. La vocación de cada zona en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes;

"III. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de las actividades económicas o de otras actividades humanas, de los asentamientos humanos o fenómenos naturales;

"IV. El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y las condiciones ambientales; y,

"V. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o actividades."

"Artículo 18. El ordenamiento ecológico territorial será considerado en:

"I. Los planes de desarrollo urbano estatal, municipal y de centros de población;

"II. La fundación de los nuevos centros de población;

"III. La creación de áreas naturales protegidas y reservas territoriales, así como en la determinación de usos, provisiones y destinos del suelo;

"IV. La ordenación urbana del territorio y los programas del Gobierno Estatal para infraestructura, equipamiento urbano y vivienda;

"V. Los financiamientos para la infraestructura, equipamiento y vivienda sean de naturaleza crediticia o de inversión;

"VI. Los apoyos a las actividades productivas que otorgue el Gobierno Estatal u otra fuente de financiamiento, de manera directa o indirecta, sean de naturaleza crediticia, técnica o de inversión; deberán promover progresivamente los usos de suelo que sean compatibles con el ordenamiento territorial;

"VII. La realización de las obras públicas que impliquen el aprovechamiento de los recursos naturales o que pueden influir en la localización de las actividades productivas;

"VIII. El financiamiento a las actividades económicas para inducir su adecuada localización, y en su caso, su reubicación;

"IX. Las autorizaciones para la construcción y operación de las plantas o establecimientos industriales, comerciales o de servicios; y,

"X. Los demás previstos en ésta ley y demás disposiciones relativas."

"Artículo 19. El ordenamiento ecológico del territorio del Estado de Morelos, se formulará en congruencia con el ordenamiento ecológico que establezca la Federación, y particularizará a través de los programas de ordenamiento ecológico:

"I. Regional y

"II. Local."

"Artículo 21. Los programas de ordenamiento ecológico regional tendrán por objeto:

"I. La zonificación ecológica del territorio del Estado de Morelos, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de recursos naturales, así como de las actividades productivas que en ellas se desarrollen y de la ubicación y situación de los asentamientos humanos existentes, de conformidad con el programa general de ordenamiento ecológico del territorio; y,

"II. Los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los elementos naturales, así como para la localización de actividades productivas de los asentamientos humanos."

"Artículo 24. Los Programas de Ordenamiento Ecológico Local serán formulados, aprobados, expedidos y evaluados por los gobiernos municipales, en el término de un año contado a partir de la fecha en que inicie una nueva administración municipal y tendrán por objeto:

"I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por sus habitantes;

"II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo de acuerdo a su vocación con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos; y,

"III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en los planes de desarrollo municipales y programas de desarrollo urbano correspondientes."

"Artículo 25. Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecológico local, serán determinados conforme a las siguientes bases:

"I. Existirá congruencia entre los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y regionales, con los programas de ordenamiento ecológico local;

"II. Los programas de ordenamiento ecológico local cubrirán una extensión geográfica cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad a su competencia;

"III. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecológico local del territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población. Cuando en dichas áreas se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano se sujetará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo, el cual sólo podrá modificarse mediante el procedimiento que establezca la legislación;

"IV. Las autoridades municipales harán compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y la planeación y regulación de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, así como en los planes de desarrollo municipales y programas de desarrollo urbano que resulten aplicables;

"Asimismo, los programas de ordenamiento ecológico local preverán los mecanismos de coordinación, entre las distintas autoridades involucradas, en la formulación y ejecución de los programas.

"V. En caso de que un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida o parte de ella, ya sea de competencia federal o estatal, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por el Gobierno Federal, Estatal y Municipal, según corresponda;

"VI. Los programas de ordenamiento ecológico local regularán los usos del suelo, incluyendo a ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, con la participación de las asambleas correspondientes expresando las motivaciones que lo justifiquen;

"VII. Para la elaboración de los programas de ordenamiento ecológico local, se establecerán mecanismos que garanticen la participación de las instituciones académicas, de los particulares, los grupos y organizaciones sociales, empresariales y demás interesados. Dichos mecanismos incluirán por lo menos procedimientos de difusión y consulta pública, además de las formas y los procedimientos públicos para que los particulares participen en la ejecución, vigilancia y evaluación de los programas de ordenamiento ecológicos a que se refiere éste precepto; y,

"VIII. El Gobierno Federal podrá participar en la consulta a que se refiere la fracción anterior y emitirá las recomendaciones que estime pertinentes; y,

"IX. Los programas de ordenamiento locales y sus correspondientes decretos aprobatorios serán inscritos en el Registro Público de la Propiedad con los respectivos planos y demás documentos anexos y en el Sistema Estatal de Información Ambiental."

65. Derivado de esta regulación, este Tribunal Pleno reitera que, si bien la ordenación urbana y el desarrollo de los asentamientos humanos tiene una injerencia directa en el cuidado y la preservación del medio ambiente, lo que no se comparte es que la sola previsión de las facultades de la referida Comisión para constituir y enajenar reservas territoriales con miras al desarrollo habitacional, industrial, comercial, de servicios públicos, privados o vivienda, se constituya en automático en una vulneración del derecho humano, pues dichas facultades deben interpretarse y analizarse a la luz del contexto normativo en el que se insertan.

66. Bajo esa línea de pensamiento, lo que se advierte es que la regulación en la materia permite advertir que la ley local, en acatamiento de la Constitución y de la ley general respectiva, adopta una serie de mecanismos jurídicos que tienen por objeto compatibilizar el desarrollo urbano con el cuidado del medio ambiente, pues se impone como un mandato general a todas las autoridades del Estado que la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, así como en el ejercicio de las atribuciones para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económicos y social, se observarán los lineamientos de política ambiental.

67. Para luego contemplar obligaciones específicas en la planeación y desarrollo de los centros de población, ordenando que sea sustentable, esto es, encaminada a mejorar la calidad de vida de la población, elevar la productividad, preservar los recursos naturales y proteger el medio ambiente. De ahí que establezca la necesidad de adecuar estos planes de desarrollo urbano sustentable con los ordenamientos ecológicos, entendidos precisamente como los instrumentos de planeación ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, en las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

68. Desde luego que con esto no se quiere decir que con la sola previsión de dichos mecanismos de protección el cuidado del medio ambiente esté plenamente garantizado, pues los procesos de urbanización resultan complejos y, dada la estrecha vinculación que guardan con las posibles afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales, siempre será necesario la inspección, vigilancia, revisión y fiscalización a fin de asegurar que en la implementación de las acciones y políticas se respeten y cumplan los mecanismos de protección previstos en la propia Constitución General y en los distintos ordenamientos de la materia, debiéndose tener como eje fundamental el cuidado y preservación del medio ambiente.

69. Sin embargo, para efectos de la resolución del presente asunto, lo que se advierte es que la sola previsión de una atribución como la que se combate en favor de un organismo descentralizado encargado de la administración y promoción del suelo urbano, resulta insuficiente para poder declarar su invalidez por vulnerar el derecho humano al medio ambiente.

70. Lo mismo debe decirse respecto a la exigencia de sustentabilidad alegada por la Comisión Accionante. Desde luego, garantizar la sustentabilidad del desarrollo urbano constituye una exigencia expresa de nuestra Constitución General. Sin embargo, lo que no se advierte para efectos del presente asunto es que la sola previsión de las facultades de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales vulnere dicha sustentabilidad, pues desde el punto de vista normativo es posible advertir la existencia de mecanismos que buscan garantizar la compatibilidad del desarrollo urbano con la sustentabilidad y cuidado del medio ambiente.

71. En ese sentido, es claro que la sola previsión normativa no siempre resultará suficiente a fin de garantizar esta compatibilidad y el cuidado al medio ambiente; sin embargo, el aspecto que se identifica en el presente asunto es que dicha problemática se ubica en un escenario distinto, pues ello dependerá de la aplicación e implementación en la práctica de estos mecanismos de protección, en los que, se reitera, será necesaria una labor de acompañamiento, inspección, vigilancia, revisión y fiscalización a fin de hacerlos efectivos; sin embargo, ello trasciende al ámbito del diseño normativo que es lo que impugna el promovente en el presente asunto.

72. Es por estas razones que este Tribunal Pleno arriba a la convicción de que los argumentos esgrimidos por la Comisión promovente sobre este primer tema, deben declararse infundados.

II. Violación al derecho de propiedad

73. La Comisión demandante sostiene que las normas controvertidas vulneran el artículo 27 constitucional, puesto que, al facultar a la Comisión de Reservas Territoriales de Morelos para enajenar la reserva territorial, no se hace mención alguna sobre los mecanismos que en el precepto constitucional se establecen para transferir tierras y aguas propiedad de la nación o del Estado.

74. Debe recordarse que, conforme a la Ley de Ordenación Territorial y Desarrollo Sustentable del Estado de Morelos, las reservas territoriales están referidas a bienes de jurisdicción estatal, no de la Nación, por lo que su régimen jurídico viene definido por la normativa local.

75. Hecha esta precisión, el problema que se advierte es que el argumento de la Comisión de Derechos Humanos del Estado parece sostener que era obligatorio para el legislador local establecer en el propio decreto de creación de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales las reglas relativas a la enajenación y disposición de dichas reservas. Sin embargo, de la lectura del artículo 27 constitucional, este Tribunal Pleno no advierte la existencia de una reserva de fuente que permita sostener tal consideración.

76. Esto no significa que los actos jurídicos que se realicen sobre las reservas territoriales no están sujetos a un régimen jurídico específico, lo único que se precisa es que dicho régimen no tiene como condición de validez el tener que estar necesariamente previsto en el decreto impugnado. Por lo contrario, y como ya se dijo, ese régimen se localiza en las diversas leyes locales, tales como la propia Ley de Ordenación Territorial y la Ley General de Bienes, ambos del Estado de Morelos.

77. En ese sentido, conviene recordar que el artículo 95 del primero de los ordenamientos citados prevé que, en el ámbito del desarrollo urbano sustentable del Estado, corresponde al organismo descentralizado denominado Comisión Estatal de Reservas Territoriales establecer los mecanismos jurídicos y técnicos que estudien, constituyan, administren, protejan y oferten la reserva territorial, conforme a las atribuciones propias de la Comisión.

78. Por su parte, los artículos 99 y 100 de dicha ley disponen lo siguiente:

"Artículo 99. La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, por si o conjuntamente con las autoridades municipales, con apego al Programa Estatal de Reservas Territoriales y en congruencia con los programas de desarrollo urbano sustentables, previo dictamen de uso o destino de la secretaría en su caso, y autorización de su Junta de que se localizan en la región de que se trate, así como la realización de actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos.(28)

60. De manera específica, el artículo 20 Bis 5 de dicho ordenamiento general, dispone lo siguiente:

"Artículo 20 Bis 5. Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecológico local, serán determinados en las leyes de las entidades federativas en la materia, conforme a las siguientes bases:

"I. Existirá congruencia entre los programas de ordenamiento ecológico marinos, en su caso, y general del territorio y regionales, con los programas de ordenamiento ecológico local;

"II. Los programas de ordenamiento ecológico local cubrirán una extensión geográfica cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad con lo previsto en esta ley;

"III. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecológico local del territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población. Cuando en dichas áreas se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano, se estará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo, el cual sólo podrá modificarse mediante el procedimiento que establezca la legislación local en la materia;

"IV. Las autoridades locales harán compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y la ordenación y regulación de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, así como en los planes o programas de desarrollo urbano que resulten aplicables.

"Asimismo, los programas de ordenamiento ecológico local preverán los mecanismos de coordinación, entre las distintas autoridades involucradas, en la formulación y ejecución de los programas;

"V. Cuando un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida, competencia de la Federación, o parte de ella, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la secretaría y los gobiernos de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, según corresponda;

"VI. Los programas de ordenamiento ecológico local regularán los usos del suelo, incluyendo a ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, expresando las motivaciones que lo justifiquen;

"VII. Para la elaboración de los programas de ordenamiento ecológico local, las leyes en la materia establecerán los mecanismos que garanticen la participación de los particulares, los grupos y organizaciones sociales, empresariales y demás interesados. Dichos mecanismos incluirán, por lo menos, procedimientos de difusión y consulta pública de los programas respectivos.

"Las leyes locales en la materia, establecerán las formas y los procedimientos para que los particulares participen en la ejecución, vigilancia y evaluación de los programas de ordenamiento ecológico a que se refiere este precepto; y,

"VIII. El Gobierno Federal podrá participar en la consulta a que se refiere la fracción anterior y emitirá las recomendaciones que estime pertinentes."

61. Es en atención a dichos mandatos que la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Morelos ordena que las autoridades estatales y municipales deberán hacer compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, en los planes municipales de desarrollo urbano sustentable y en los programas de desarrollo urbano sustentable aplicables.(29)

62. En esa línea, el artículo 78 decreta que los programas de desarrollo urbano sustentable contendrán las disposiciones acordes al ordenamiento ecológico, con el objeto de mantener, mejorar o restaurar el equilibrio de los elementos naturales y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de la población.(30)

63. Por su parte, la Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Morelos establece en su artículo 14 un mandato general conforme al cual en la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, así como en el ejercicio de las atribuciones para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económicos y social, se observarán los lineamientos de política ambiental.(31)

64. Específicamente, se ordena que en la planeación del desarrollo del Estado deberán incluirse estudios previos y la evaluación de impacto ambiental de aquellas obras, acciones o servicios que se realizan y que puedan generar un deterioro de los ecosistemas.(32) Finalmente, en cuanto al ordenamiento ecológico del Estado, la ley en comento prevé lo siguiente:

"Artículo 17. En la formulación del ordenamiento ecológico del territorio de la entidad, se deberán considerar los siguientes criterios:

"I. La naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio de la entidad;

"II. La vocación de cada zona en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes;

"III. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de las actividades económicas o de otras actividades humanas, de los asentamientos humanos o fenómenos naturales;

"IV. El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y las condiciones ambientales; y,

"V. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o actividades."

"Artículo 18. El ordenamiento ecológico territorial será considerado en:

"I. Los planes de desarrollo urbano estatal, municipal y de centros de población;

"II. La fundación de los nuevos centros de población;

"III. La creación de áreas naturales protegidas y reservas territoriales, así como en la determinación de usos, provisiones y destinos del suelo;

"IV. La ordenación urbana del territorio y los programas del Gobierno Estatal para infraestructura, equipamiento urbano y vivienda;

"V. Los financiamientos para la infraestructura, equipamiento y vivienda sean de naturaleza crediticia o de inversión;

"VI. Los apoyos a las actividades productivas que otorgue el Gobierno Estatal u otra fuente de financiamiento, de manera directa o indirecta, sean de naturaleza crediticia, técnica o de inversión; deberán promover progresivamente los usos de suelo que sean compatibles con el ordenamiento territorial;

"VII. La realización de las obras públicas que impliquen el aprovechamiento de los recursos naturales o que pueden influir en la localización de las actividades productivas;

"VIII. El financiamiento a las actividades económicas para inducir su adecuada localización, y en su caso, su reubicación;

"IX. Las autorizaciones para la construcción y operación de las plantas o establecimientos industriales, comerciales o de servicios; y,

"X. Los demás previstos en ésta ley y demás disposiciones relativas."

"Artículo 19. El ordenamiento ecológico del territorio del Estado de Morelos, se formulará en congruencia con el ordenamiento ecológico que establezca la Federación, y particularizará a través de los programas de ordenamiento ecológico:

"I. Regional y

"II. Local."

"Artículo 21. Los programas de ordenamiento ecológico regional tendrán por objeto:

"I. La zonificación ecológica del territorio del Estado de Morelos, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de recursos naturales, así como de las actividades productivas que en ellas se desarrollen y de la ubicación y situación de los asentamientos humanos existentes, de conformidad con el programa general de ordenamiento ecológico del territorio; y,

"II. Los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los elementos naturales, así como para la localización de actividades productivas de los asentamientos humanos."

"Artículo 24. Los Programas de Ordenamiento Ecológico Local serán formulados, aprobados, expedidos y evaluados por los gobiernos municipales, en el término de un año contado a partir de la fecha en que inicie una nueva administración municipal y tendrán por objeto:

"I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por sus habitantes;

"II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo de acuerdo a su vocación con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos; y,

"III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en los planes de desarrollo municipales y programas de desarrollo urbano correspondientes."

"Artículo 25. Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecológico local, serán determinados conforme a las siguientes bases:

"I. Existirá congruencia entre los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y regionales, con los programas de ordenamiento ecológico local;

"II. Los programas de ordenamiento ecológico local cubrirán una extensión geográfica cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad a su competencia;

"III. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecológico local del territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población. Cuando en dichas áreas se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano se sujetará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo, el cual sólo podrá modificarse mediante el procedimiento que establezca la legislación;

"IV. Las autoridades municipales harán compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y la planeación y regulación de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, así como en los planes de desarrollo municipales y programas de desarrollo urbano que resulten aplicables;

"Asimismo, los programas de ordenamiento ecológico local preverán los mecanismos de coordinación, entre las distintas autoridades involucradas, en la formulación y ejecución de los programas.

"V. En caso de que un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida o parte de ella, ya sea de competencia federal o estatal, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por el Gobierno Federal, Estatal y Municipal, según corresponda;

"VI. Los programas de ordenamiento ecológico local regularán los usos del suelo, incluyendo a ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, con la participación de las asambleas correspondientes expresando las motivaciones que lo justifiquen;

"VII. Para la elaboración de los programas de ordenamiento ecológico local, se establecerán mecanismos que garanticen la participación de las instituciones académicas, de los particulares, los grupos y organizaciones sociales, empresariales y demás interesados. Dichos mecanismos incluirán por lo menos procedimientos de difusión y consulta pública, además de las formas y los procedimientos públicos para que los particulares participen en la ejecución, vigilancia y evaluación de los programas de ordenamiento ecológicos a que se refiere éste precepto; y,

"VIII. El Gobierno Federal podrá participar en la consulta a que se refiere la fracción anterior y emitirá las recomendaciones que estime pertinentes; y,

"IX. Los programas de ordenamiento locales y sus correspondientes decretos aprobatorios serán inscritos en el Registro Público de la Propiedad con los respectivos planos y demás documentos anexos y en el Sistema Estatal de Información Ambiental."

65. Derivado de esta regulación, este Tribunal Pleno reitera que, si bien la ordenación urbana y el desarrollo de los asentamientos humanos tiene una injerencia directa en el cuidado y la preservación del medio ambiente, lo que no se comparte es que la sola previsión de las facultades de la referida Comisión para constituir y enajenar reservas territoriales con miras al desarrollo habitacional, industrial, comercial, de servicios públicos, privados o vivienda, se constituya en automático en una vulneración del derecho humano, pues dichas facultades deben interpretarse y analizarse a la luz del contexto normativo en el que se insertan.

66. Bajo esa línea de pensamiento, lo que se advierte es que la regulación en la materia permite advertir que la ley local, en acatamiento de la Constitución y de la ley general respectiva, adopta una serie de mecanismos jurídicos que tienen por objeto compatibilizar el desarrollo urbano con el cuidado del medio ambiente, pues se impone como un mandato general a todas las autoridades del Estado que la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, así como en el ejercicio de las atribuciones para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económicos y social, se observarán los lineamientos de política ambiental.

67. Para luego contemplar obligaciones específicas en la planeación y desarrollo de los centros de población, ordenando que sea sustentable, esto es, encaminada a mejorar la calidad de vida de la población, elevar la productividad, preservar los recursos naturales y proteger el medio ambiente. De ahí que establezca la necesidad de adecuar estos planes de desarrollo urbano sustentable con los ordenamientos ecológicos, entendidos precisamente como los instrumentos de planeación ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, en las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

68. Desde luego que con esto no se quiere decir que con la sola previsión de dichos mecanismos de protección el cuidado del medio ambiente esté plenamente garantizado, pues los procesos de urbanización resultan complejos y, dada la estrecha vinculación que guardan con las posibles afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales, siempre será necesario la inspección, vigilancia, revisión y fiscalización a fin de asegurar que en la implementación de las acciones y políticas se respeten y cumplan los mecanismos de protección previstos en la propia Constitución General y en los distintos ordenamientos de la materia, debiéndose tener como eje fundamental el cuidado y preservación del medio ambiente.

69. Sin embargo, para efectos de la resolución del presente asunto, lo que se advierte es que la sola previsión de una atribución como la que se combate en favor de un organismo descentralizado encargado de la administración y promoción del suelo urbano, resulta insuficiente para poder declarar su invalidez por vulnerar el derecho humano al medio ambiente.

70. Lo mismo debe decirse respecto a la exigencia de sustentabilidad alegada por la Comisión Accionante. Desde luego, garantizar la sustentabilidad del desarrollo urbano constituye una exigencia expresa de nuestra Constitución General. Sin embargo, lo que no se advierte para efectos del presente asunto es que la sola previsión de las facultades de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales vulnere dicha sustentabilidad, pues desde el punto de vista normativo es posible advertir la existencia de mecanismos que buscan garantizar la compatibilidad del desarrollo urbano con la sustentabilidad y cuidado del medio ambiente.

71. En ese sentido, es claro que la sola previsión normativa no siempre resultará suficiente a fin de garantizar esta compatibilidad y el cuidado al medio ambiente; sin embargo, el aspecto que se identifica en el presente asunto es que dicha problemática se ubica en un escenario distinto, pues ello dependerá de la aplicación e implementación en la práctica de estos mecanismos de protección, en los que, se reitera, será necesaria una labor de acompañamiento, inspección, vigilancia, revisión y fiscalización a fin de hacerlos efectivos; sin embargo, ello trasciende al ámbito del diseño normativo que es lo que impugna el promovente en el presente asunto.

72. Es por estas razones que este Tribunal Pleno arriba a la convicción de que los argumentos esgrimidos por la Comisión promovente sobre este primer tema, deben declararse infundados.

II. Violación al derecho de propiedad

73. La Comisión demandante sostiene que las normas controvertidas vulneran el artículo 27 constitucional, puesto que, al facultar a la Comisión de Reservas Territoriales de Morelos para enajenar la reserva territorial, no se hace mención alguna sobre los mecanismos que en el precepto constitucional se establecen para transferir tierras y aguas propiedad de la nación o del Estado.

74. Debe recordarse que, conforme a la Ley de Ordenación Territorial y Desarrollo Sustentable del Estado de Morelos, las reservas territoriales están referidas a bienes de jurisdicción estatal, no de la Nación, por lo que su régimen jurídico viene definido por la normativa local.

75. Hecha esta precisión, el problema que se advierte es que el argumento de la Comisión de Derechos Humanos del Estado parece sostener que era obligatorio para el legislador local establecer en el propio decreto de creación de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales las reglas relativas a la enajenación y disposición de dichas reservas. Sin embargo, de la lectura del artículo 27 constitucional, este Tribunal Pleno no advierte la existencia de una reserva de fuente que permita sostener tal consideración.

76. Esto no significa que los actos jurídicos que se realicen sobre las reservas territoriales no están sujetos a un régimen jurídico específico, lo único que se precisa es que dicho régimen no tiene como condición de validez el tener que estar necesariamente previsto en el decreto impugnado. Por lo contrario, y como ya se dijo, ese régimen se localiza en las diversas leyes locales, tales como la propia Ley de Ordenación Territorial y la Ley General de Bienes, ambos del Estado de Morelos.

77. En ese sentido, conviene recordar que el artículo 95 del primero de los ordenamientos citados prevé que, en el ámbito del desarrollo urbano sustentable del Estado, corresponde al organismo descentralizado denominado Comisión Estatal de Reservas Territoriales establecer los mecanismos jurídicos y técnicos que estudien, constituyan, administren, protejan y oferten la reserva territorial, conforme a las atribuciones propias de la Comisión.

78. Por su parte, los artículos 99 y 100 de dicha ley disponen lo siguiente:

"Artículo 99. La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, por si o conjuntamente con las autoridades municipales, con apego al Programa Estatal de Reservas Territoriales y en congruencia con los programas de desarrollo urbano sustentables, previo dictamen de uso o destino de la secretaría en su caso, y autorización de su Junta de Gobierno, podrán llevar a cabo acciones en materia de reservas territoriales con objeto de:

"I. Constituir reserva territorial patrimonial;

"II. Programar la adquisición y oferta de tierra para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Evitar la especulación de las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable;

"IV. Ofertar reserva territorial que atienda preferentemente las necesidades de los grupos sociales de bajo ingreso, para reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios;

"V. Atender la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los programas;

"VI. Ofertar en subasta pública a personas privadas, reserva territorial con uso específico determinado por la secretaría, que sea necesario para cumplir con acciones de vivienda o infraestructura de desarrollo; y,

"VII. Abatir el deterioro de las áreas naturales y sus elementos, propiciado por la ocupación irregular de los asentamientos humanos.

"Los Gobierno (sic) del Estado y los Ayuntamientos, así como sus organismos desconcentrados o descentralizados, tendrá derecho de preferencia sobre la reserva territorial.

"La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, podrá administrar, adquirir, enajenar y ofertar reserva territorial, previo dictamen de la secretaría, en el que se determine que es compatible con el uso o destino correspondiente y con el Programa Estatal de Reserva Territorial, además de contar con autorización de su Junta de Gobierno, y del Congreso del Estado.

"La subasta pública señalada en la fracción VI, se realizará previa convocatoria que se publicará con quince días de anticipación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" y simultáneamente en un periódico de mayor circulación en el Estado, fijándose un ejemplar de la misma en los tableros de avisos de la presidencia municipal y de la oficina de rentas de la cabecera del Municipio en el cual esté ubicado el inmueble; informándose con la misma anticipación al Congreso Local. En el acto de subasta pública habrá un notario para dar fe de hechos."

"Artículo 100. Para los efectos del artículo anterior, la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, suscribirá los acuerdos de coordinación con las entidades y dependencias de la administración pública federal, estatal y municipal, y, en su caso, convenios de concertación, contratos públicos privados con los sectores social y privado para:

"I. Determinar e integrar el inventario de inmuebles susceptibles de constituirse como reserva territorial patrimonial;

"II. La adquisición y constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Protocolizar el traslado de dominio a favor de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, respecto de los bienes que corresponda;

"IV. Coordinar las acciones e inversiones que comprometan la Federación, el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos y, en su caso, los sectores social y privado, para la constitución, adquisición, transmisión y ocupación de los inmuebles objeto de esta materia;

"V. Transferir reserva territorial patrimonial a proyectos de desarrollo, previa autorización del Congreso del Estado;

"V. (sic) Establecer las medidas que propicien el aprovechamiento de las áreas y predios baldíos que cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; y,

"VI. Apoyar las actividades y acciones que involucren programas con reservas territoriales y el cumplimiento de sus fines."

79. Por su parte, la Ley General de Bienes del Estado de Morelos establece que el Estado y sus Municipios están investidos de personalidad y capacidad jurídica para adquirir y poseer toda clase de bienes, muebles e inmuebles, que les fueren necesarios para el cumplimiento y desarrollo de sus funciones y realización de los programas de gobierno.(33)

80. En ese sentido, se indica que el patrimonio de estos entes está conformado por bienes de dominio público y bienes muebles e inmuebles de dominio privado. Para efectos del presente asunto, es importante señalar que la propia ley precisa que los bienes inmuebles y muebles de los organismos descentralizados del Gobierno del Estado, como lo es la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, quedan comprendidos en esta clasificación.(34)

81. Ahora bien, los artículos 6 y 10 de dicho ordenamiento legal establecen que son bienes del dominio privado del Estado de Morelos, entre otros, las tierras y aguas de propiedad estatal no consideradas de dominio público, susceptibles de ser enajenadas a particulares, incluyendo los bienes inmuebles que el Gobierno del Estado de Morelos adquiera por vías de derecho público y tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra.(35)

82. En lo relativo a los bienes inmuebles de dominio privado, se establece que podrán ser objeto de todos los contratos que regula el derecho común, con exclusión de la donación y del comodato, salvo que estos contratos estén expresamente autorizados por la presente ley.(36) Igualmente, se dispone que los actos jurídicos, convenios y contratos que realicen las dependencias y organismos descentralizados del Ejecutivo del Estado y los Municipios en contravención a lo dispuesto por dicha ley, será nulos de pleno derecho.(37)

83. Luego entonces, es claro que los actos de disposición sobre las reservas territoriales están sujetos a un régimen jurídico que busca dar certeza sobre las autoridades competentes y sus facultades. De ahí que el hecho de que en las normas reclamadas no se establezcan estas reglas de disposición no las vuelve inconstitucionales, pues en todo caso dichas reglas están previstas en otros ordenamientos legales, sin que al efecto exista una reserva de fuente que obligue al legislador a contemplarlas en el decreto impugnado. Por tanto, debe declararse infundado dicho argumento.

84. En ese mismo sentido, deben estimarse infundados los argumentos de la Comisión promovente en los cuales hace valer que el artículo 4, en sus fracciones V, VI, VII, VIII y IX, vulnera el artículo 40, fracciones X y XIV, de la Constitución del Estado de Morelos, al no contemplar la facultad de autorización por parte del Congreso del Estado en materia de venta, hipoteca o cualquier otro gravamen sobre bienes raíces del Estado, así como en materia de contratación de empréstitos o créditos. Las fracciones referidas de la Constitución Local, establecen lo siguiente:

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"X. En materia de deuda pública:

"a) Establecer, observando las prohibiciones y limitaciones previstas por el artículo 117, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante la expedición de una ley, las bases conforme a las cuales el Estado, los Municipios, los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria, los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal y los organismos y empresas intermunicipales, podrán contratar obligaciones o empréstitos, siempre que los recursos correspondientes se destinen a inversiones públicas productivas, así como fijar anualmente en las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios los conceptos y montos respectivos.

"b) Autorizar, conforme a las bases establecidas en la ley, al Estado, a los Municipios, a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria, a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal y a los organismos y empresas intermunicipales, para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma la requieran.

"...

"XIV. Autorizar la venta, hipoteca o cualquier otro gravamen de bienes raíces del Estado, así como todos los actos o contratos que comprometan dichos bienes en uso o concesión en favor de particulares y de organismos públicos."

85. En primer lugar, debe advertirse que dicho argumento plantea una contradicción entre la norma cuestionada y la Constitución Local, lo cual no es propio del presente medio de control, ya que en este mecanismo lo que se busca analizar son las contradicciones existentes entre las normas secundarias y la Constitución General, por lo que el parámetro de regularidad que el accionante pretende establecer a fin de analizar su argumento es impropio de este medio de control.

86. Pero, adicionalmente a la imposibilidad de aplicar el parámetro de regularidad pretendido por el accionante, en relación con la autorización en materia de venta, hipoteca o cualquier otro gravamen sobre bienes raíces del Estado, lo cierto es que su razonamiento parte de un entendimiento descontextualizado de las normas cuestionadas, pues si bien en ellas no se refiere nada sobre la facultad del Congreso para autorizar este tipo de actos, lo cierto es que ello es así porque tal regulación está establecida en la Ley de Ordenación Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, pues en sus artículos 99 y 100, los cuales han quedado transcritos en párrafos anteriores, se establece expresamente que para enajenar y ofertar reserva territorial es necesaria la autorización del Congreso del Estado.

87. Lo mismo debe decirse sobre la materia de contratación de empréstitos o créditos, pues aunque pudiera suplirse la deficiencia de la queja a fin de reconstruir el parámetro de regularidad constitucional y referirlo al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución General,(38) lo cierto es que sucede lo mismo que con el argumento anterior, el accionante parte de una lectura desarticulada del precepto combatido, pues el establecimiento de las facultades de la Comisión de Reservas Territoriales no deroga en sentido alguno el régimen legal y constitucional al que se encuentra sujeta la contratación de deuda pública, por lo que los artículos 117, fracción VIII, de la Constitución General; 40, fracción X, de la Constitución Local y, en general, la normativa federal y local en la materia de deuda pública, habrá de cumplirse en caso de que se actualicen los supuestos que al efecto se prevén, sin que la norma controvertida genere un régimen especial o de excepción a la normativa en la materia.

88. Por otro lado, la Comisión accionantesostiene que la facultad que se le otorga al Poder Ejecutivo a través de la Comisión de Reservas Territoriales implica una facultad de confiscación de bienes, lo cual vulnera los principios de seguridad jurídica y legalidad, generando incertidumbre al no establecerse requisitos para tal actuación.

89. La confiscación de bienes es una de las penas prohibidas por el artículo 22 constitucional,(39) consistente en la apropiación sin título legítimo y sin contraprestación por parte de la autoridad, de la totalidad de los bienes de una persona o de una parte significativa de los mismos.(40)

90. Sin embargo, de la lectura de las fracciones del artículo 4 que se impugnan, no se advierte que alguna de ellas autorice a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales para confiscar bienes. Por el contrario, en ellas se prevén las facultades para ejecutar acciones tendientes a la regularización territorial, la adopción de mecanismos que regulen e incentiven la disponibilidad de suelo, la creación de entidades ejecutoras de los recursos dirigidos a atender las necesidades de suelo, así como la coordinación con las políticas y programas federales, la estructuración y contratación de fuentes de fondeo y financiamiento para al cumplimiento de su objeto, la realización de cualquier acto jurídico destinado a la constitución de reservas territoriales, la adquisición y enajenación de valores, títulos y acciones de empresas relacionadas con su objeto, así como la celebración de los contratos correspondientes para la transferencia de reservas territoriales o de suelo.

91. Ninguna de estas prerrogativas se refiere a la posibilidad de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales de confiscar bienes en perjuicio de las personas. Cabe aclarar que, en relación con la conformación de reservas territoriales, la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Morelos establece que se consideran causas de utilidad pública las acciones necesarias para la generación y constitución de reserva territorial patrimonial que promuevan los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado.(41)

92. Por su parte, el artículo 102 del referido ordenamiento legal establece que a los Ayuntamientos y al Gobierno del Estado les corresponderá asignar los recursos necesarios para la adquisición y constitución de la reserva territorial que permitan el cumplimiento de los programas aprobados.(42) En ese contexto, los artículos 117 y 118, establecen lo siguiente:

"Capítulo V
"De la expropiación estatal para fines del desarrollo urbano sustentable

"Artículo 117. Para efectos de expropiación, se considerará como causa de utilidad pública las que se indican en la Ley de Expropiaciones, tanto federal como estatal, así como el procedimiento expropiatorio, la determinación de los importes y condiciones para el pago de las indemnizaciones, se sujetarán a la legislación en la materia."

"Artículo 118. Corresponderá a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, en colaboración con las dependencias del Ejecutivo Estatal, la integración de los expedientes técnicos y la tramitación del procedimiento expropiatorio ante las instancias correspondientes hasta su publicación."

93. Sin embargo, tales previsiones claramente no se refieren a la confiscación de bienes, sino a la figura de la expropiación, la cual es una institución que se encuentra reconocida expresamente por el artículo 27 de la Constitución General(43) y que conceptualmente se opone a la confiscación, pues para su procedencia es necesaria la existencia de una causa de utilidad pública, debe mediar una indemnización en favor de la persona y debe sujetarse a los requisitos y procedimientos establecidos en la ley. Por tanto, es claro que se trata de figuras distintas.

94. En consecuencia, toda vez que, contrario a lo que afirma la accionante, de la revisión del precepto impugnado y de su interpretación sistemática no se advierte la facultad de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales para confiscar bienes en perjuicio de los particulares, se estima infundado dicho planteamiento.

95. Finalmente, se arriba a la misma conclusión respecto del argumento según el cual la norma impugnada es inválida por contravenir la fracción VII del artículo 73 de la Constitución General, al otorgar a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales facultades exclusivas pertenecientes al Congreso del Estado y al Congreso de la Unión en materia fiscal, consistentes en la posibilidad de establecer contribuciones.

96. Es infundado porque de la lectura del artículo 4 del decreto impugnado en las fracciones que se tildan de inconstitucionales no se advierte autorización alguna otorgada a la referida Comisión de Reservas para establecer contribuciones, pues sin desconocer que los actos que celebre dicho organismo podrían dar lugar a la actualización de ciertas contribuciones en materia inmobiliaria (derechos, impuestos por adquisición de inmuebles, etcétera), ello no significa en sentido alguno que la Comisión por sí pueda imponerlas o regularlas, de ahí que no se advierte elemento que permita concluir que se está invadiendo injustificadamente la facultad contributiva que corresponde a los Congresos Federal y Locales.

97. Por tanto, toda vez que los argumentos de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos resultaron infundados, debe reconocerse la validez del artículo 4, fracciones V, VI, VII, VIII y IX, del Decreto Mil Ochocientos Cuatro que reforma distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el Organismo Descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.

Por lo expuesto y fundado, se:

RESUELVE:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente, pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se sobresee la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 2, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, fracciones XV y XVI, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete, en términos del considerando cuarto de esta decisión.

TERCERO.—Se reconoce la validez del artículo 4, fracciones V, VI, VII, VIII y IX, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete, de conformidad con lo expuesto en el considerando quinto de esta determinación.

CUARTO.—Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

Notifíquese; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Franco González Salas, Aguilar Morales, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando cuarto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer respecto de los artículos 2, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, fracciones XV y XVI, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete. La Ministra Esquivel Mossa, el Ministro Pardo Rebolledo y la Ministra Piña Hernández votaron en contra.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa en contra de los párrafos del ochenta y cuatro al ochenta y siete, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo 4, fracciones V, VI, VII, VIII y IX, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Gobierno, podrán llevar a cabo acciones en materia de reservas territoriales con objeto de:

"I. Constituir reserva territorial patrimonial;

"II. Programar la adquisición y oferta de tierra para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Evitar la especulación de las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable;

"IV. Ofertar reserva territorial que atienda preferentemente las necesidades de los grupos sociales de bajo ingreso, para reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios;

"V. Atender la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los programas;

"VI. Ofertar en subasta pública a personas privadas, reserva territorial con uso específico determinado por la secretaría, que sea necesario para cumplir con acciones de vivienda o infraestructura de desarrollo; y,

"VII. Abatir el deterioro de las áreas naturales y sus elementos, propiciado por la ocupación irregular de los asentamientos humanos.

"Los Gobierno (sic) del Estado y los Ayuntamientos, así como sus organismos desconcentrados o descentralizados, tendrá derecho de preferencia sobre la reserva territorial.

"La Comisión Estatal de Reservas Territoriales, podrá administrar, adquirir, enajenar y ofertar reserva territorial, previo dictamen de la secretaría, en el que se determine que es compatible con el uso o destino correspondiente y con el Programa Estatal de Reserva Territorial, además de contar con autorización de su Junta de Gobierno, y del Congreso del Estado.

"La subasta pública señalada en la fracción VI, se realizará previa convocatoria que se publicará con quince días de anticipación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" y simultáneamente en un periódico de mayor circulación en el Estado, fijándose un ejemplar de la misma en los tableros de avisos de la presidencia municipal y de la oficina de rentas de la cabecera del Municipio en el cual esté ubicado el inmueble; informándose con la misma anticipación al Congreso Local. En el acto de subasta pública habrá un notario para dar fe de hechos."

"Artículo 100. Para los efectos del artículo anterior, la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, suscribirá los acuerdos de coordinación con las entidades y dependencias de la administración pública federal, estatal y municipal, y, en su caso, convenios de concertación, contratos públicos privados con los sectores social y privado para:

"I. Determinar e integrar el inventario de inmuebles susceptibles de constituirse como reserva territorial patrimonial;

"II. La adquisición y constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano sustentable;

"III. Protocolizar el traslado de dominio a favor de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, respecto de los bienes que corresponda;

"IV. Coordinar las acciones e inversiones que comprometan la Federación, el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos y, en su caso, los sectores social y privado, para la constitución, adquisición, transmisión y ocupación de los inmuebles objeto de esta materia;

"V. Transferir reserva territorial patrimonial a proyectos de desarrollo, previa autorización del Congreso del Estado;

"V. (sic) Establecer las medidas que propicien el aprovechamiento de las áreas y predios baldíos que cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; y,

"VI. Apoyar las actividades y acciones que involucren programas con reservas territoriales y el cumplimiento de sus fines."

79. Por su parte, la Ley General de Bienes del Estado de Morelos establece que el Estado y sus Municipios están investidos de personalidad y capacidad jurídica para adquirir y poseer toda clase de bienes, muebles e inmuebles, que les fueren necesarios para el cumplimiento y desarrollo de sus funciones y realización de los programas de gobierno.(33)

80. En ese sentido, se indica que el patrimonio de estos entes está conformado por bienes de dominio público y bienes muebles e inmuebles de dominio privado. Para efectos del presente asunto, es importante señalar que la propia ley precisa que los bienes inmuebles y muebles de los organismos descentralizados del Gobierno del Estado, como lo es la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, quedan comprendidos en esta clasificación.(34)

81. Ahora bien, los artículos 6 y 10 de dicho ordenamiento legal establecen que son bienes del dominio privado del Estado de Morelos, entre otros, las tierras y aguas de propiedad estatal no consideradas de dominio público, susceptibles de ser enajenadas a particulares, incluyendo los bienes inmuebles que el Gobierno del Estado de Morelos adquiera por vías de derecho público y tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra.(35)

82. En lo relativo a los bienes inmuebles de dominio privado, se establece que podrán ser objeto de todos los contratos que regula el derecho común, con exclusión de la donación y del comodato, salvo que estos contratos estén expresamente autorizados por la presente ley.(36) Igualmente, se dispone que los actos jurídicos, convenios y contratos que realicen las dependencias y organismos descentralizados del Ejecutivo del Estado y los Municipios en contravención a lo dispuesto por dicha ley, será nulos de pleno derecho.(37)

83. Luego entonces, es claro que los actos de disposición sobre las reservas territoriales están sujetos a un régimen jurídico que busca dar certeza sobre las autoridades competentes y sus facultades. De ahí que el hecho de que en las normas reclamadas no se establezcan estas reglas de disposición no las vuelve inconstitucionales, pues en todo caso dichas reglas están previstas en otros ordenamientos legales, sin que al efecto exista una reserva de fuente que obligue al legislador a contemplarlas en el decreto impugnado. Por tanto, debe declararse infundado dicho argumento.

84. En ese mismo sentido, deben estimarse infundados los argumentos de la Comisión promovente en los cuales hace valer que el artículo 4, en sus fracciones V, VI, VII, VIII y IX, vulnera el artículo 40, fracciones X y XIV, de la Constitución del Estado de Morelos, al no contemplar la facultad de autorización por parte del Congreso del Estado en materia de venta, hipoteca o cualquier otro gravamen sobre bienes raíces del Estado, así como en materia de contratación de empréstitos o créditos. Las fracciones referidas de la Constitución Local, establecen lo siguiente:

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"X. En materia de deuda pública:

"a) Establecer, observando las prohibiciones y limitaciones previstas por el artículo 117, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante la expedición de una ley, las bases conforme a las cuales el Estado, los Municipios, los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria, los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal y los organismos y empresas intermunicipales, podrán contratar obligaciones o empréstitos, siempre que los recursos correspondientes se destinen a inversiones públicas productivas, así como fijar anualmente en las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios los conceptos y montos respectivos.

"b) Autorizar, conforme a las bases establecidas en la ley, al Estado, a los Municipios, a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria, a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal y a los organismos y empresas intermunicipales, para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma la requieran.

"...

"XIV. Autorizar la venta, hipoteca o cualquier otro gravamen de bienes raíces del Estado, así como todos los actos o contratos que comprometan dichos bienes en uso o concesión en favor de particulares y de organismos públicos."

85. En primer lugar, debe advertirse que dicho argumento plantea una contradicción entre la norma cuestionada y la Constitución Local, lo cual no es propio del presente medio de control, ya que en este mecanismo lo que se busca analizar son las contradicciones existentes entre las normas secundarias y la Constitución General, por lo que el parámetro de regularidad que el accionante pretende establecer a fin de analizar su argumento es impropio de este medio de control.

86. Pero, adicionalmente a la imposibilidad de aplicar el parámetro de regularidad pretendido por el accionante, en relación con la autorización en materia de venta, hipoteca o cualquier otro gravamen sobre bienes raíces del Estado, lo cierto es que su razonamiento parte de un entendimiento descontextualizado de las normas cuestionadas, pues si bien en ellas no se refiere nada sobre la facultad del Congreso para autorizar este tipo de actos, lo cierto es que ello es así porque tal regulación está establecida en la Ley de Ordenación Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Morelos, pues en sus artículos 99 y 100, los cuales han quedado transcritos en párrafos anteriores, se establece expresamente que para enajenar y ofertar reserva territorial es necesaria la autorización del Congreso del Estado.

87. Lo mismo debe decirse sobre la materia de contratación de empréstitos o créditos, pues aunque pudiera suplirse la deficiencia de la queja a fin de reconstruir el parámetro de regularidad constitucional y referirlo al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución General,(38) lo cierto es que sucede lo mismo que con el argumento anterior, el accionante parte de una lectura desarticulada del precepto combatido, pues el establecimiento de las facultades de la Comisión de Reservas Territoriales no deroga en sentido alguno el régimen legal y constitucional al que se encuentra sujeta la contratación de deuda pública, por lo que los artículos 117, fracción VIII, de la Constitución General; 40, fracción X, de la Constitución Local y, en general, la normativa federal y local en la materia de deuda pública, habrá de cumplirse en caso de que se actualicen los supuestos que al efecto se prevén, sin que la norma controvertida genere un régimen especial o de excepción a la normativa en la materia.

88. Por otro lado, la Comisión accionantesostiene que la facultad que se le otorga al Poder Ejecutivo a través de la Comisión de Reservas Territoriales implica una facultad de confiscación de bienes, lo cual vulnera los principios de seguridad jurídica y legalidad, generando incertidumbre al no establecerse requisitos para tal actuación.

89. La confiscación de bienes es una de las penas prohibidas por el artículo 22 constitucional,(39) consistente en la apropiación sin título legítimo y sin contraprestación por parte de la autoridad, de la totalidad de los bienes de una persona o de una parte significativa de los mismos.(40)

90. Sin embargo, de la lectura de las fracciones del artículo 4 que se impugnan, no se advierte que alguna de ellas autorice a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales para confiscar bienes. Por el contrario, en ellas se prevén las facultades para ejecutar acciones tendientes a la regularización territorial, la adopción de mecanismos que regulen e incentiven la disponibilidad de suelo, la creación de entidades ejecutoras de los recursos dirigidos a atender las necesidades de suelo, así como la coordinación con las políticas y programas federales, la estructuración y contratación de fuentes de fondeo y financiamiento para al cumplimiento de su objeto, la realización de cualquier acto jurídico destinado a la constitución de reservas territoriales, la adquisición y enajenación de valores, títulos y acciones de empresas relacionadas con su objeto, así como la celebración de los contratos correspondientes para la transferencia de reservas territoriales o de suelo.

91. Ninguna de estas prerrogativas se refiere a la posibilidad de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales de confiscar bienes en perjuicio de las personas. Cabe aclarar que, en relación con la conformación de reservas territoriales, la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Morelos establece que se consideran causas de utilidad pública las acciones necesarias para la generación y constitución de reserva territorial patrimonial que promuevan los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado.(41)

92. Por su parte, el artículo 102 del referido ordenamiento legal establece que a los Ayuntamientos y al Gobierno del Estado les corresponderá asignar los recursos necesarios para la adquisición y constitución de la reserva territorial que permitan el cumplimiento de los programas aprobados.(42) En ese contexto, los artículos 117 y 118, establecen lo siguiente:

"Capítulo V
"De la expropiación estatal para fines del desarrollo urbano sustentable

"Artículo 117. Para efectos de expropiación, se considerará como causa de utilidad pública las que se indican en la Ley de Expropiaciones, tanto federal como estatal, así como el procedimiento expropiatorio, la determinación de los importes y condiciones para el pago de las indemnizaciones, se sujetarán a la legislación en la materia."

"Artículo 118. Corresponderá a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales, en colaboración con las dependencias del Ejecutivo Estatal, la integración de los expedientes técnicos y la tramitación del procedimiento expropiatorio ante las instancias correspondientes hasta su publicación."

93. Sin embargo, tales previsiones claramente no se refieren a la confiscación de bienes, sino a la figura de la expropiación, la cual es una institución que se encuentra reconocida expresamente por el artículo 27 de la Constitución General(43) y que conceptualmente se opone a la confiscación, pues para su procedencia es necesaria la existencia de una causa de utilidad pública, debe mediar una indemnización en favor de la persona y debe sujetarse a los requisitos y procedimientos establecidos en la ley. Por tanto, es claro que se trata de figuras distintas.

94. En consecuencia, toda vez que, contrario a lo que afirma la accionante, de la revisión del precepto impugnado y de su interpretación sistemática no se advierte la facultad de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales para confiscar bienes en perjuicio de los particulares, se estima infundado dicho planteamiento.

95. Finalmente, se arriba a la misma conclusión respecto del argumento según el cual la norma impugnada es inválida por contravenir la fracción VII del artículo 73 de la Constitución General, al otorgar a la Comisión Estatal de Reservas Territoriales facultades exclusivas pertenecientes al Congreso del Estado y al Congreso de la Unión en materia fiscal, consistentes en la posibilidad de establecer contribuciones.

96. Es infundado porque de la lectura del artículo 4 del decreto impugnado en las fracciones que se tildan de inconstitucionales no se advierte autorización alguna otorgada a la referida Comisión de Reservas para establecer contribuciones, pues sin desconocer que los actos que celebre dicho organismo podrían dar lugar a la actualización de ciertas contribuciones en materia inmobiliaria (derechos, impuestos por adquisición de inmuebles, etcétera), ello no significa en sentido alguno que la Comisión por sí pueda imponerlas o regularlas, de ahí que no se advierte elemento que permita concluir que se está invadiendo injustificadamente la facultad contributiva que corresponde a los Congresos Federal y Locales.

97. Por tanto, toda vez que los argumentos de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos resultaron infundados, debe reconocerse la validez del artículo 4, fracciones V, VI, VII, VIII y IX, del Decreto Mil Ochocientos Cuatro que reforma distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el Organismo Descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.

Por lo expuesto y fundado, se:

RESUELVE:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente, pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se sobresee la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 2, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, fracciones XV y XVI, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete, en términos del considerando cuarto de esta decisión.

TERCERO.—Se reconoce la validez del artículo 4, fracciones V, VI, VII, VIII y IX, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete, de conformidad con lo expuesto en el considerando quinto de esta determinación.

CUARTO.—Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

Notifíquese; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Franco González Salas, Aguilar Morales, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando cuarto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer respecto de los artículos 2, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 4, fracciones XV y XVI, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete. La Ministra Esquivel Mossa, el Ministro Pardo Rebolledo y la Ministra Piña Hernández votaron en contra.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa en contra de los párrafos del ochenta y cuatro al ochenta y siete, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo 4, fracciones V, VI, VII, VIII y IX, del Decreto Número Mil Ochocientos Cuatro, por el que se reforman distintas disposiciones del diverso Número Ciento Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea.

El Ministro presidente Zaldívar Lelo de Larrea declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Nota: Las tesis aisladas de rubros: "CONFISCACIÓN. ACTOS QUE NO LA CONSTITUYEN.", "PEDIMENTO ADUANAL. LA IMPOSIBILIDAD DE RECTIFICARLO EN SU INTEGRIDAD, DESPUÉS DE ACCIONAR EL MECANISMO DE SELECCIÓN ALEATORIA, NO CONSTITUYE UNA CONFISCACIÓN DE BIENES PROHIBIDA POR EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL (ARTÍCULO 62 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 1996)." y "MERCANCÍA EXTRANJERA. SU PERDIDA EN FAVOR DEL FISCO FEDERAL POR NO ACREDITARSE SU LEGAL ESTANCIA EN EL PAÍS, NO CONSTITUYE CONFISCACIÓN DE BIENES (ARTÍCULO 130 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE EN 1988)." citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas con las claves XIII.1o.7 A, P. LXXI/2000 y P. LXXV/96, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos IV, agosto de 1996, página 644, con número de registro digital: 201663, XI, abril de 2000, página 121, con número de registro digital: 191956 y III, mayo de 1996, página 114, con número de registro digital: 200127, respectivamente.







________________
1. Folios 1 a 09 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

2. Folio 34 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

3. Folios 35 a 36 vuelta del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

4. Folios 44 a 76 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017

5. Folios 202 a 222 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

6. Folio 346 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

7. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

8. Ejemplar consultable a folios 14 a 33 del expediente en que se actúa.

9. Véase el sello visible al reverso del folio 67 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 19/2014 en que se actúa.

10. Documentos visibles a folios 10 a 27 del expediente.

11. "Artículo 16. El presidente de la Comisión será electo por el Congreso del Estado, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros y protestará el cargo ante ellos, en la sesión que se señale para el efecto y tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:
"I. Ejercer la representación legal de la Comisión."

12. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas."

13. Resuelta el 4 de marzo de 2010. En la votación reflejada en el engrose correspondiente respecto del tema de la legitimación, se señaló expresamente lo siguiente: "... y en cuanto a la propuesta modificada del considerando tercero, en el sentido de que la legitimación de las Comisiones de Derechos Humanos para promover una acción de inconstitucionalidad se surte cuando se hacen valer planteamientos de violación a cualquier derecho fundamental; que el estudio respectivo se realizará de manera somera en el considerando de legitimación y que si la autoridad demandada objeta ésta, se le dará la respuesta. ... Por mayoría de siete votos de los Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Aguilar Morales y presidente Ortiz Mayagoitia, en cuanto a que la legitimación de las Comisiones de Derechos Humanos para hacer valer acciones de inconstitucionalidad les permite plantear violaciones a derechos humanos previstos expresamente en la Constitución General de la República, incluso violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales; los Ministros Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Silva Meza votaron en contra y en el sentido de que las Comisiones de Derechos Humanos tienen legitimación para promover acciones de inconstitucionalidad en las que se haga valer la invalidez de una ley por violar derechos fundamentales previstos en tratados internacionales. El Ministro Gudiño Pelayo anunció que realizaría voto particular."

14. Resuelta el 9 de marzo de 2010. En el considerando tercero de esta sentencia se adoptaron los mismas argumentaciones que en la diversa 22/2009 y fueron aprobadas por unanimidad de votos.

15. Resuelta el 29 de junio de 2017. En el considerando tercero de esta sentencia se adoptaron las mismas argumentaciones que en las diversas 22/2009 y 49/2009 y fueron aprobadas unanimidad de votos.

16. "Artículo 2. La Comisión, tendrá por objeto:
"I. La constitución de reservas territoriales, la administración y promoción del suelo urbano y urbanizable apto para el desarrollo habitacional, industrial, comercial, de servicios públicos, privados, turísticos y vivienda; interviniendo en esta última hasta la entrega de los instrumentos jurídicos de propiedad que dé certeza jurídica a los solicitantes, así como el suelo no urbanizable para la protección ecológica, el desarrollo agropecuario, forestal y de pesca;
"II. Promover y dar seguimiento a las acciones de regularización de la tenencia de la tierra de predios en los que existan asentamientos humanos irregulares con factibilidad técnica y jurídica que se encuentren en territorio del Estado, siempre que estos no correspondan a zonas federales, con la finalidad de otorgarles a los posesionarios certeza jurídica en su patrimonio;
"III. Integrar y administrar bancos de suelo con viabilidad financiera, técnica, ambiental y jurídica para el desarrollo del Estado;
"IV. Adquirir los terrenos necesarios, por cualquier título o medio legal, para el cumplimiento de sus fines, así como aprovechar para ello aquéllos del dominio privado del Estado que el Poder Ejecutivo le asigne en patrimonio y que, por su naturaleza, sean susceptibles de ser destinados a la solución de problemas de vivienda, observando las disposiciones legales respectivas;
"V. Enajenar bienes territoriales que formen parte de su patrimonio, de conformidad con los Programas de Desarrollo sobre la materia que impulsen la Federación, el Gobierno del Estado, los Municipios y los particulares, así como lo que establece la Constitución Política y las Leyes del Estado;
"VI. Celebrar operaciones de compra y venta, promesa de venta, fideicomisos, arrendamientos, hipoteca, garantía de créditos o de cualquiera otra naturaleza para el cumplimiento de sus objetivos;
"VII. Gestionar ante las instituciones de crédito facultadas para el efecto, los financiamientos que requiera para el logro de sus finalidades;
"VIII. Gestionar y adquirir los inmuebles que requiera para el cumplimiento de sus fines, en materia de servicios públicos y sociales; y,
"IX. En general, la ejecución de acciones, actos y celebración de convenios que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos."

17. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XXXV. Programa de Desarrollo Urbano Sustentable: Documento rector por medio del cual se planea y regula el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos en el territorio municipal y la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, bajo la jurisdicción municipal. Los programas de desarrollo urbano sustentable se insertan en el Sistema de Estatal de Planeación Democrática a que se refiere el artículo 32 fracciones III, IV y V de esta misma ley;
"XXXVI. Programa Estatal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable: Es el conjunto de principios, objetivos, políticas, estrategias, programas operativos e instrumentos, normas técnicas y disposiciones relativas que regularán el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, a fin de determinar, organizar y mejorar los espacios urbanizados y establecer la estrategia de desarrollo urbano sustentable, ordenado, e integral de la entidad, observando otras disposiciones jurídicas aplicables;
"XXXVII. Protección ecológica: Conjunto de políticas y medidas para mejorar el ambiente y evitar su deterioro;
"...
"XL. Reservas territoriales: Las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento, conforme a los programas de desarrollo urbano sustentable."

18. "Artículo 93. La reserva territorial o zona apta para el desarrollo urbano sustentable, comprende las tierras, áreas y predios que deben conservarse para su ocupación futura con el uso o destino y temporalidad previstos en los programas de desarrollo urbano sustentable.
"La reserva territorial identificada en los programas de desarrollo urbano sustentable como zonas aptas para el desarrollo urbano sustentable, tiene carácter de utilidad pública por su visión estratégica, y está enfocada a atender las necesidades humanas conforme a la vocación, capacidad y uso potencial del suelo rural y urbanizable disponible en el Estado, con la temporalidad que en ellos se haya determinado."

19. "Artículo 97. Se establece como reserva territorial patrimonial a las áreas, predios e instalaciones adquiridos por el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos y sus organismos públicos descentralizados para satisfacer los requerimientos de tierra que demanda el desarrollo urbano sustentable, en el marco de los programas correspondientes."

20. "Artículo 70. Para efectos de ordenar, regular y planear el desarrollo urbano sustentable de los centros de población, su integración y delimitación comprenderá:
"I. El área urbana: Actualmente ocupada por la infraestructura, equipamientos, construcciones o instalaciones de un centro de población; o que se determine para la fundación del mismo;
"II. Las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable: Aquellas que por sus características y aptitudes urbanas y naturales, por su infraestructura, equipamiento y servicios, se determine conveniente incorporarlas a la expansión futura del centro de población; y,
"III. El área de preservación ecológica: Aquella constituida por los elementos naturales que comprenden los condicionantes ecológicos del centro de población."

21. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"III. Área no urbanizable: Superficie que, en razón de su naturaleza, función o destino, no debe incorporarse al desarrollo urbano, o esté sujeta a restricciones en su aprovechamiento;
"IV. Área urbana: Área habitada o urbanizada, es decir la ciudad misma, más el área contigua edificada, con usos de suelo de naturaleza no agrícola y que, partiendo de un núcleo central, presenta continuidad física en todas direcciones hasta ser interrumpida, en forma notoria, por terrenos de uso no urbano, como bosques, sembradíos o cuerpos de agua."

22. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XLIX. Zonificación primaria: Determinación de las áreas que integran un centro de población tales como las áreas urbanizadas, urbanizables y de conservación y preservación ecológica, conforme lo establezcan los programas de desarrollo urbano sustentable;
"L. Zonificación secundaria: Determinación de las áreas que contendrán los diversos usos y destinos del suelo, tanto en las zonas urbanizadas como en las urbanizables."

23. "Artículo 72. En las áreas no urbanizables sólo se permite la construcción de:
"I. Caminos de acceso, infraestructura de comunicaciones y suministro de energía eléctrica y equipamiento e infraestructura de apoyo a las actividades económicas;
"II. Edificios e instalaciones indispensables para el mantenimiento y vigilancia de parques, zonas ecológicas o de valor histórico, artístico, cultural y recreativo;
"III. Obras menores de mejoramiento o mantenimiento de las construcciones existentes en áreas no urbanizables, y
"IV. Explotación de bancos de materiales para construcción, de acuerdo a esta ley y la legislación ambiental. Las áreas no urbanizables quedarán sujetas a políticas y normas congruentes con el ordenamiento ecológico."

24. Conviene recordar que el artículo 73, fracción XXX-G de la Constitución General establece que es competencia del Congreso de la Unión expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
En esa tesitura, el Congreso Federal expidió la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente cuyo artículo 1 establece que dicha ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.
Por su parte el artículo 4 establece que la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en dicha ley y en otros ordenamientos legales.

25. "Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por:
"...
"XXIV. Ordenamiento ecológico: El instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos."

26. "Artículo 19. En la formulación del ordenamiento ecológico se deberán considerar los siguientes criterios:
"I. La naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción;
"II. La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes;
"III. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales;
"IV. El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales;
"V. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o actividades; y,
"VI. Las modalidades que de conformidad con la presente ley, establezcan los decretos por los que se constituyan las áreas naturales protegidas, así como las demás disposiciones previstas en el programa de manejo respectivo, en su caso."

27. "Artículo 20. El programa de ordenamiento ecológico general del territorio será formulado por la secretaría, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática y tendrá por objeto determinar:
"I. La regionalización ecológica del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales, así como de las actividades productivas que en ellas se desarrollen y, de la ubicación y situación de los asentamientos humanos existentes; y,
"II. Los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como para la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos."

28. "Artículo 20 Bis 2. Los gobiernos de las entidades federativas, en los términos de las leyes locales aplicables, podrán formular y expedir programas de ordenamiento ecológico regional, que abarquen la totalidad o una parte del territorio de una entidad federativa.
"Cuando una región ecológica se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno Federal, el de las entidades federativas y Municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivas, en el ámbito de sus competencias, podrán formular un programa de ordenamiento ecológico regional. Para tal efecto, la Federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los Gobiernos Locales involucrados.
"Cuando un programa de ordenamiento ecológico regional incluya un área natural protegida, competencia de la Federación, o parte de ella, el programa deberá ser elaborado y aprobado en forma conjunta por la secretaría y los gobiernos de las entidades federativas y Municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en que se ubique, según corresponda."
"Artículo 20 Bis 3. Los programas de ordenamiento ecológico regional a que se refiere el artículo 20 Bis 2 deberán contener, por lo menos:
"I. La determinación del área o región a ordenar, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales y las tecnologías utilizadas por los habitantes del área;
"II. La determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localicen en la región de que se trate, así como para la realización de actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos; y,
"III. Los lineamientos para su ejecución, evaluación, seguimiento y modificación."
"Artículo 20 Bis 4. Los programas de ordenamiento ecológico local serán expedidos por las autoridades municipales, y en su caso por las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de conformidad con las leyes locales en materia ambiental, y tendrán por objeto:
"I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del área de que se trate;
"II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos; y,
"III. Establecer los criterios de regulación Noventa y Uno que crea el organismo descentralizado denominado "Comisión Estatal de Reservas Territoriales", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea.

El Ministro presidente Zaldívar Lelo de Larrea declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Nota: Las tesis aisladas de rubros: "CONFISCACIÓN. ACTOS QUE NO LA CONSTITUYEN.", "PEDIMENTO ADUANAL. LA IMPOSIBILIDAD DE RECTIFICARLO EN SU INTEGRIDAD, DESPUÉS DE ACCIONAR EL MECANISMO DE SELECCIÓN ALEATORIA, NO CONSTITUYE UNA CONFISCACIÓN DE BIENES PROHIBIDA POR EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL (ARTÍCULO 62 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 1996)." y "MERCANCÍA EXTRANJERA. SU PERDIDA EN FAVOR DEL FISCO FEDERAL POR NO ACREDITARSE SU LEGAL ESTANCIA EN EL PAÍS, NO CONSTITUYE CONFISCACIÓN DE BIENES (ARTÍCULO 130 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE EN 1988)." citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas con las claves XIII.1o.7 A, P. LXXI/2000 y P. LXXV/96, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos IV, agosto de 1996, página 644, con número de registro digital: 201663, XI, abril de 2000, página 121, con número de registro digital: 191956 y III, mayo de 1996, página 114, con número de registro digital: 200127, respectivamente.







________________
1. Folios 1 a 09 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

2. Folio 34 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

3. Folios 35 a 36 vuelta del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

4. Folios 44 a 76 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017

5. Folios 202 a 222 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

6. Folio 346 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 24/2017.

7. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

8. Ejemplar consultable a folios 14 a 33 del expediente en que se actúa.

9. Véase el sello visible al reverso del folio 67 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 19/2014 en que se actúa.

10. Documentos visibles a folios 10 a 27 del expediente.

11. "Artículo 16. El presidente de la Comisión será electo por el Congreso del Estado, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros y protestará el cargo ante ellos, en la sesión que se señale para el efecto y tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:
"I. Ejercer la representación legal de la Comisión."

12. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas."

13. Resuelta el 4 de marzo de 2010. En la votación reflejada en el engrose correspondiente respecto del tema de la legitimación, se señaló expresamente lo siguiente: "... y en cuanto a la propuesta modificada del considerando tercero, en el sentido de que la legitimación de las Comisiones de Derechos Humanos para promover una acción de inconstitucionalidad se surte cuando se hacen valer planteamientos de violación a cualquier derecho fundamental; que el estudio respectivo se realizará de manera somera en el considerando de legitimación y que si la autoridad demandada objeta ésta, se le dará la respuesta. ... Por mayoría de siete votos de los Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Aguilar Morales y presidente Ortiz Mayagoitia, en cuanto a que la legitimación de las Comisiones de Derechos Humanos para hacer valer acciones de inconstitucionalidad les permite plantear violaciones a derechos humanos previstos expresamente en la Constitución General de la República, incluso violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales; los Ministros Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Silva Meza votaron en contra y en el sentido de que las Comisiones de Derechos Humanos tienen legitimación para promover acciones de inconstitucionalidad en las que se haga valer la invalidez de una ley por violar derechos fundamentales previstos en tratados internacionales. El Ministro Gudiño Pelayo anunció que realizaría voto particular."

14. Resuelta el 9 de marzo de 2010. En el considerando tercero de esta sentencia se adoptaron los mismas argumentaciones que en la diversa 22/2009 y fueron aprobadas por unanimidad de votos.

15. Resuelta el 29 de junio de 2017. En el considerando tercero de esta sentencia se adoptaron las mismas argumentaciones que en las diversas 22/2009 y 49/2009 y fueron aprobadas unanimidad de votos.

16. "Artículo 2. La Comisión, tendrá por objeto:
"I. La constitución de reservas territoriales, la administración y promoción del suelo urbano y urbanizable apto para el desarrollo habitacional, industrial, comercial, de servicios públicos, privados, turísticos y vivienda; interviniendo en esta última hasta la entrega de los instrumentos jurídicos de propiedad que dé certeza jurídica a los solicitantes, así como el suelo no urbanizable para la protección ecológica, el desarrollo agropecuario, forestal y de pesca;
"II. Promover y dar seguimiento a las acciones de regularización de la tenencia de la tierra de predios en los que existan asentamientos humanos irregulares con factibilidad técnica y jurídica que se encuentren en territorio del Estado, siempre que estos no correspondan a zonas federales, con la finalidad de otorgarles a los posesionarios certeza jurídica en su patrimonio;
"III. Integrar y administrar bancos de suelo con viabilidad financiera, técnica, ambiental y jurídica para el desarrollo del Estado;
"IV. Adquirir los terrenos necesarios, por cualquier título o medio legal, para el cumplimiento de sus fines, así como aprovechar para ello aquéllos del dominio privado del Estado que el Poder Ejecutivo le asigne en patrimonio y que, por su naturaleza, sean susceptibles de ser destinados a la solución de problemas de vivienda, observando las disposiciones legales respectivas;
"V. Enajenar bienes territoriales que formen parte de su patrimonio, de conformidad con los Programas de Desarrollo sobre la materia que impulsen la Federación, el Gobierno del Estado, los Municipios y los particulares, así como lo que establece la Constitución Política y las Leyes del Estado;
"VI. Celebrar operaciones de compra y venta, promesa de venta, fideicomisos, arrendamientos, hipoteca, garantía de créditos o de cualquiera otra naturaleza para el cumplimiento de sus objetivos;
"VII. Gestionar ante las instituciones de crédito facultadas para el efecto, los financiamientos que requiera para el logro de sus finalidades;
"VIII. Gestionar y adquirir los inmuebles que requiera para el cumplimiento de sus fines, en materia de servicios públicos y sociales; y,
"IX. En general, la ejecución de acciones, actos y celebración de convenios que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos."

17. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XXXV. Programa de Desarrollo Urbano Sustentable: Documento rector por medio del cual se planea y regula el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos en el territorio municipal y la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, bajo la jurisdicción municipal. Los programas de desarrollo urbano sustentable se insertan en el Sistema de Estatal de Planeación Democrática a que se refiere el artículo 32 fracciones III, IV y V de esta misma ley;
"XXXVI. Programa Estatal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable: Es el conjunto de principios, objetivos, políticas, estrategias, programas operativos e instrumentos, normas técnicas y disposiciones relativas que regularán el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, a fin de determinar, organizar y mejorar los espacios urbanizados y establecer la estrategia de desarrollo urbano sustentable, ordenado, e integral de la entidad, observando otras disposiciones jurídicas aplicables;
"XXXVII. Protección ecológica: Conjunto de políticas y medidas para mejorar el ambiente y evitar su deterioro;
"...
"XL. Reservas territoriales: Las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento, conforme a los programas de desarrollo urbano sustentable."

18. "Artículo 93. La reserva territorial o zona apta para el desarrollo urbano sustentable, comprende las tierras, áreas y predios que deben conservarse para su ocupación futura con el uso o destino y temporalidad previstos en los programas de desarrollo urbano sustentable.
"La reserva territorial identificada en los programas de desarrollo urbano sustentable como zonas aptas para el desarrollo urbano sustentable, tiene carácter de utilidad pública por su visión estratégica, y está enfocada a atender las necesidades humanas conforme a la vocación, capacidad y uso potencial del suelo rural y urbanizable disponible en el Estado, con la temporalidad que en ellos se haya determinado."

19. "Artículo 97. Se establece como reserva territorial patrimonial a las áreas, predios e instalaciones adquiridos por el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos y sus organismos públicos descentralizados para satisfacer los requerimientos de tierra que demanda el desarrollo urbano sustentable, en el marco de los programas correspondientes."

20. "Artículo 70. Para efectos de ordenar, regular y planear el desarrollo urbano sustentable de los centros de población, su integración y delimitación comprenderá:
"I. El área urbana: Actualmente ocupada por la infraestructura, equipamientos, construcciones o instalaciones de un centro de población; o que se determine para la fundación del mismo;
"II. Las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable: Aquellas que por sus características y aptitudes urbanas y naturales, por su infraestructura, equipamiento y servicios, se determine conveniente incorporarlas a la expansión futura del centro de población; y,
"III. El área de preservación ecológica: Aquella constituida por los elementos naturales que comprenden los condicionantes ecológicos del centro de población."

21. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"III. Área no urbanizable: Superficie que, en razón de su naturaleza, función o destino, no debe incorporarse al desarrollo urbano, o esté sujeta a restricciones en su aprovechamiento;
"IV. Área urbana: Área habitada o urbanizada, es decir la ciudad misma, más el área contigua edificada, con usos de suelo de naturaleza no agrícola y que, partiendo de un núcleo central, presenta continuidad física en todas direcciones hasta ser interrumpida, en forma notoria, por terrenos de uso no urbano, como bosques, sembradíos o cuerpos de agua."

22. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XLIX. Zonificación primaria: Determinación de las áreas que integran un centro de población tales como las áreas urbanizadas, urbanizables y de conservación y preservación ecológica, conforme lo establezcan los programas de desarrollo urbano sustentable;
"L. Zonificación secundaria: Determinación de las áreas que contendrán los diversos usos y destinos del suelo, tanto en las zonas urbanizadas como en las urbanizables."

23. "Artículo 72. En las áreas no urbanizables sólo se permite la construcción de:
"I. Caminos de acceso, infraestructura de comunicaciones y suministro de energía eléctrica y equipamiento e infraestructura de apoyo a las actividades económicas;
"II. Edificios e instalaciones indispensables para el mantenimiento y vigilancia de parques, zonas ecológicas o de valor histórico, artístico, cultural y recreativo;
"III. Obras menores de mejoramiento o mantenimiento de las construcciones existentes en áreas no urbanizables, y
"IV. Explotación de bancos de materiales para construcción, de acuerdo a esta ley y la legislación ambiental. Las áreas no urbanizables quedarán sujetas a políticas y normas congruentes con el ordenamiento ecológico."

24. Conviene recordar que el artículo 73, fracción XXX-G de la Constitución General establece que es competencia del Congreso de la Unión expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
En esa tesitura, el Congreso Federal expidió la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente cuyo artículo 1 establece que dicha ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.
Por su parte el artículo 4 establece que la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en dicha ley y en otros ordenamientos legales.

25. "Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por:
"...
"XXIV. Ordenamiento ecológico: El instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos."

26. "Artículo 19. En la formulación del ordenamiento ecológico se deberán considerar los siguientes criterios:
"I. La naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción;
"II. La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes;
"III. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales;
"IV. El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales;
"V. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o actividades; y,
"VI. Las modalidades que de conformidad con la presente ley, establezcan los decretos por los que se constituyan las áreas naturales protegidas, así como las demás disposiciones previstas en el programa de manejo respectivo, en su caso."

27. "Artículo 20. El programa de ordenamiento ecológico general del territorio será formulado por la secretaría, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática y tendrá por objeto determinar:
"I. La regionalización ecológica del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales, así como de las actividades productivas que en ellas se desarrollen y, de la ubicación y situación de los asentamientos humanos existentes; y,
"II. Los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como para la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos."

28. "Artículo 20 Bis 2. Los gobiernos de las entidades federativas, en los términos de las leyes locales aplicables, podrán formular y expedir programas de ordenamiento ecológico regional, que abarquen la totalidad o una parte del territorio de una entidad federativa.
"Cuando una región ecológica se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno Federal, el de las entidades federativas y Municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivas, en el ámbito de sus competencias, podrán formular un programa de ordenamiento ecológico regional. Para tal efecto, la Federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los Gobiernos Locales involucrados.
"Cuando un programa de ordenamiento ecológico regional incluya un área natural protegida, competencia de la Federación, o parte de ella, el programa deberá ser elaborado y aprobado en forma conjunta por la secretaría y los gobiernos de las entidades federativas y Municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en que se ubique, según corresponda."
"Artículo 20 Bis 3. Los programas de ordenamiento ecológico regional a que se refiere el artículo 20 Bis 2 deberán contener, por lo menos:
"I. La determinación del área o región a ordenar, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales y las tecnologías utilizadas por los habitantes del área;
"II. La determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localicen en la región de que se trate, así como para la realización de actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos; y,
"III. Los lineamientos para su ejecución, evaluación, seguimiento y modificación."
"Artículo 20 Bis 4. Los programas de ordenamiento ecológico local serán expedidos por las autoridades municipales, y en su caso por las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de conformidad con las leyes locales en materia ambiental, y tendrán por objeto:
"I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del área de que se trate;
"II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos; y,
"III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes."

29. "Artículo 77. Los programas de desarrollo urbano sustentable, mediante los cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas dentro de los límites de los centros de población. Cuando se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano sustentable fuera del límite de los centros de población, se sujetará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo; dichos límites sólo podrán modificarse mediante el procedimiento que establezca el reglamento de ordenamiento territorial.
"Las autoridades estatal y municipal harán compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, en los planes municipales de desarrollo urbano sustentable y en los programas de desarrollo urbano sustentable que resulten aplicables."

30. "Artículo 78. Los programas de desarrollo urbano sustentable contendrán las disposiciones acordes al ordenamiento ecológico, con el objeto de mantener, mejorar o restaurar el equilibrio de los elementos naturales y asegurar el mejoramiento en la calidad de vida de la población. Los programas de desarrollo urbano sustentable determinarán mediante la asignación de un coeficiente de área verde, lo relativo a la proporción entre el área construida y el área verde que deba existir en los desarrollos habitacionales por cada determinado número de habitantes; de igual manera los programas establecerán el coeficiente de absorción de agua."

31. "Artículo 14. En la planeación estatal del desarrollo se deberán incorporar los preceptos señalados y signados en la agenda 21 y la política ambiental definida a nivel nacional y estatal, asimismo se instrumentará el ordenamiento ecológico y los demás instrumentos de la política ambiental que se establezcan de conformidad con esta ley y las demás disposiciones en la materia.
"En la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, así como en el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Gobierno Estatal para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, se observarán los lineamientos de política ambiental que establezcan el Plan Estatal de Desarrollo y los programas correspondientes."

32. "Artículo 16. En la planeación del desarrollo del Estado de Morelos deberán incluirse estudios previos y la evaluación de impacto ambiental de aquellas obras, acciones o servicios que se realizan y que puedan generar un deterioro de los ecosistemas, de acuerdo a lo señalado en esta ley."

33. "Artículo 2. El Estado de Morelos y los Municipios que lo integran, están investidos de personalidad y capacidad jurídica para adquirir y poseer toda clase de bienes, muebles e inmuebles, que les fueren necesarios para el cumplimiento y desarrollo de sus funciones y realización de los programas de gobierno."

34. "Artículo 4. El patrimonio del Estado de Morelos y de sus Municipios, se compone:
"I. Bienes de dominio público; y,
"II. Bienes inmuebles y muebles de dominio privado.
"Los bienes inmuebles y muebles de los organismos descentralizados del Gobierno del Estado y de los Municipios, quedan comprendidos en la clasificación anterior."

35. "Artículo 6. Son bienes de dominio privado del Estado de Morelos:
"I. Las tierras y aguas de propiedad estatal, no comprendidas en el artículo anterior, ubicadas dentro del territorio del Estado, que sean susceptibles de ser enajenadas a particulares;
"II. Los bienes muebles que se encuentren dentro del territorio de la entidad, considerados mostrencos;
"III. Los que hayan formado parte del patrimonio de corporaciones y organismos públicos de carácter local que se extingan o liquiden y no tengan utilidad pública;
"IV. Los bienes muebles de propiedad estatal al servicio de los poderes locales, no comprendidos en la fracción XIII del artículo anterior;
"V. Los demás bienes de la misma índole que por cualquier título adquiera el Gobierno del Estado de Morelos y que no estén destinados a un servicio público;
"VI. Los bienes inmuebles y muebles que el Gobierno del Estado de Morelos adquiera en otra u otras entidades federativas;
"VII. Los bienes inmuebles que el Gobierno del Estado de Morelos adquiera por vías de derecho público y tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra; y,
"VIII. Los inmuebles vacantes o abandonados que no tengan dueño cierto y conocido.
"También se consideran bienes inmuebles del dominio privado del Estado, aquellos que formen ya parte de su patrimonio y que por naturaleza sean susceptibles de ser destinados a la solución de problemas de habitación popular."
"Artículo 10. En sus respectivas circunscripciones territoriales son bienes del Municipio, los siguientes:
"I. De dominio público: los de uso común; los inmuebles destinados a un servicio público prestado por el Municipio; los bienes que de hecho se utilicen para la prestación de servicios públicos o actividades equiparadas a éstos; los inmuebles expropiados a favor del Municipio; las superficies de tierras que no sean propiedad de la Federación, del Estado, ni de los particulares y que tengan utilidad pública; las servidumbres cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores; las plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines y parques públicos y los demás bienes inmuebles y muebles no considerados entre los señalados, que tengan un interés público, sean de uso común y no pertenezcan al Estado o a los particulares; y,
"II. De dominio privado: las tierras de propiedad municipal, no comprendidas en la anterior fracción, ubicadas dentro de la circunscripción territorial del Municipio, que sean susceptibles de ser enajenadas a particulares; los bienes muebles que se encuentren dentro del territorio del Municipio, considerados mostrencos; los bienes que hayan formado parte del patrimonio de corporaciones y organismos públicos municipales que se extingan o liquiden; los bienes muebles de propiedad municipal, al servicio de los Ayuntamientos; los bienes inmuebles y muebles que el Municipio adquiera y que no sean de uso común o estén afectados a un servicio público; los bienes inmuebles adquiridos por el Municipio mediante procedimientos de derecho público, destinados a la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra.
"Los bienes mencionados pasarán a formar parte del dominio público cuando sean destinados al uso común, a un servicio público o a alguna actividad que se equipare a un servicio público. Los bienes que formen parte del patrimonio municipal, y que por su naturaleza sean susceptibles de ser destinados a la solución de problemas de habitación popular, se considerarán bienes inmuebles del dominio privado del Municipio."

36. "Artículo 71. En los casos de bienes de dominio privado del Estado, se podrán celebrar todos los contratos que regula el derecho común, con exclusión de la donación y del comodato, salvo que estos contratos estén expresamente autorizados por la presente ley."

37. "Artículo 69. Los actos, negocios jurídicos, convenios y contratos que realicen las dependencias y organismos descentralizados del Ejecutivo del Estado y los Municipios en contravención a lo dispuesto por esta ley, serán nulos de pleno derecho.
"Cuando los inmuebles estatales o de dominio público de los organismos descentralizados, sean objeto de alguno de los actos o contratos que sean nulos conforme a este artículo, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas podrán recuperarlos administrativamente y determinará su aprovechamiento conforme a la política inmobiliaria del Gobierno Estatal, o según sea el caso, los entregará el organismo descentralizado que corresponda."

38. "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"...
"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.
"Las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.
"Sin perjuicio de lo anterior, los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses."

39. "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.
"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia."

40. Este concepto fue reconocido por este Tribunal Pleno en las siguientes tesis aisladas:
"PEDIMENTO ADUANAL. LA IMPOSIBILIDAD DE RECTIFICARLO EN SU INTEGRIDAD, DESPUÉS DE ACCIONAR EL MECANISMO DE SELECCIÓN ALEATORIA, NO CONSTITUYE UNA CONFISCACIÓN DE BIENES PROHIBIDA POR EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL (ARTÍCULO 62 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 1996). La confiscación de bienes es la apropiación por parte de autoridad de la totalidad de los bienes de una persona o una parte significativa de los mismos, sin título legítimo y sin contraprestación, pena prohibida por el artículo 22 constitucional. De lo anterior deriva que el artículo 62 de la Ley Aduanera, vigente hasta el 31 de marzo de 1996, al establecer limitaciones y requisitos para modificar el pedimento aduanal, después de haber accionado el mecanismo de selección aleatoria y, derivado de ello, la restricción de solicitar saldos a favor, no viola el artículo constitucional referido, toda vez que con ello no se advierte que se autorice una apropiación sin título legítimo y sin contraprestación de los bienes del gobernado."
"MERCANCÍA EXTRANJERA. SU PÉRDIDA EN FAVOR DEL FISCO FEDERAL POR NO ACREDITARSE SU LEGAL ESTANCIA EN EL PAÍS, NO CONSTITUYE CONFISCACIÓN DE BIENES (ARTÍCULO 130 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE EN 1988). La introducción ilegal de mercancía extranjera configura la infracción de contrabando, por violación de una ley de carácter prohibitivo determinada por la omisión de solicitar y obtener el permiso previo de importación y pagar el impuesto correspondiente y, asimismo, incurre en la infracción indicada quien adquiera, comercie, enajene o tenga en su poder, por cualquier título, mercancía extranjera, sin comprobar su legal estancia en el país; en esa virtud, el infractor se hace acreedor, además de al pago de una multa consistente en un tanto del impuesto que deba cubrirse, más el cincuenta por ciento del valor de la mercancía, a la pérdida de la propiedad de la misma en favor del fisco federal, según lo dispone el artículo 130 de la Ley Aduanera; y si bien esto constituye un acto de privación de bienes por parte de la autoridad, no encuadra en las características que delimitan el concepto de la confiscación, porque no se configura el elemento definitorio, consistente en la apropiación violenta y sin derecho por parte de la autoridad, de la totalidad de sus bienes, ni de una parte significativa de los mismos, sino que realmente se trata de la figura jurídica del decomiso, según es posible concluir, si se considera que esta sanción, impuesta por la ley, se limita a la afectación de la mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se comprueba por el gobernado. Asimismo, se advierte que existe una relación causal entre el bien afectado y el orden o el interés público, si se atiende a los fines de regulación económica que animan a la materia de derecho aduanero, por lo que tal privación de bienes no es violatoria del artículo 22 constitucional."

41. "Artículo 98. Se consideran causas de utilidad pública las acciones necesarias para la generación y constitución de reserva territorial patrimonial que promuevan los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado a través de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales."

42. "Artículo 102. Corresponde a los Ayuntamientos y al Gobierno del Estado asignar los recursos necesarios para la adquisición y constitución de la reserva territorial que permitan el cumplimiento de los programas aprobados, recursos que serán aportados al fondo financiero denominado Fondo para la Reserva Territorial del Estado de Morelos, mismos que se destinarán exclusivamente a la adquisición de predios que se constituyan como reserva territorial y serán administrados por la comisión y los Municipios correspondientes."

43. "Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización."

Esta sentencia se publicó el viernes 09 de julio de 2021 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 12 de julio de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.

ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes."

29. "Artículo 77. Los programas de desarrollo urbano sustentable, mediante los cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas dentro de los límites de los centros de población. Cuando se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano sustentable fuera del límite de los centros de población, se sujetará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo; dichos límites sólo podrán modificarse mediante el procedimiento que establezca el reglamento de ordenamiento territorial.
"Las autoridades estatal y municipal harán compatibles el ordenamiento ecológico del territorio y el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, incorporando las previsiones correspondientes en los programas de ordenamiento ecológico local, en los planes municipales de desarrollo urbano sustentable y en los programas de desarrollo urbano sustentable que resulten aplicables."

30. "Artículo 78. Los programas de desarrollo urbano sustentable contendrán las disposiciones acordes al ordenamiento ecológico, con el objeto de mantener, mejorar o restaurar el equilibrio de los elementos naturales y asegurar el mejoramiento en la calidad de vida de la población. Los programas de desarrollo urbano sustentable determinarán mediante la asignación de un coeficiente de área verde, lo relativo a la proporción entre el área construida y el área verde que deba existir en los desarrollos habitacionales por cada determinado número de habitantes; de igual manera los programas establecerán el coeficiente de absorción de agua."

31. "Artículo 14. En la planeación estatal del desarrollo se deberán incorporar los preceptos señalados y signados en la agenda 21 y la política ambiental definida a nivel nacional y estatal, asimismo se instrumentará el ordenamiento ecológico y los demás instrumentos de la política ambiental que se establezcan de conformidad con esta ley y las demás disposiciones en la materia.
"En la planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, así como en el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Gobierno Estatal para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, se observarán los lineamientos de política ambiental que establezcan el Plan Estatal de Desarrollo y los programas correspondientes."

32. "Artículo 16. En la planeación del desarrollo del Estado de Morelos deberán incluirse estudios previos y la evaluación de impacto ambiental de aquellas obras, acciones o servicios que se realizan y que puedan generar un deterioro de los ecosistemas, de acuerdo a lo señalado en esta ley."

33. "Artículo 2. El Estado de Morelos y los Municipios que lo integran, están investidos de personalidad y capacidad jurídica para adquirir y poseer toda clase de bienes, muebles e inmuebles, que les fueren necesarios para el cumplimiento y desarrollo de sus funciones y realización de los programas de gobierno."

34. "Artículo 4. El patrimonio del Estado de Morelos y de sus Municipios, se compone:
"I. Bienes de dominio público; y,
"II. Bienes inmuebles y muebles de dominio privado.
"Los bienes inmuebles y muebles de los organismos descentralizados del Gobierno del Estado y de los Municipios, quedan comprendidos en la clasificación anterior."

35. "Artículo 6. Son bienes de dominio privado del Estado de Morelos:
"I. Las tierras y aguas de propiedad estatal, no comprendidas en el artículo anterior, ubicadas dentro del territorio del Estado, que sean susceptibles de ser enajenadas a particulares;
"II. Los bienes muebles que se encuentren dentro del territorio de la entidad, considerados mostrencos;
"III. Los que hayan formado parte del patrimonio de corporaciones y organismos públicos de carácter local que se extingan o liquiden y no tengan utilidad pública;
"IV. Los bienes muebles de propiedad estatal al servicio de los poderes locales, no comprendidos en la fracción XIII del artículo anterior;
"V. Los demás bienes de la misma índole que por cualquier título adquiera el Gobierno del Estado de Morelos y que no estén destinados a un servicio público;
"VI. Los bienes inmuebles y muebles que el Gobierno del Estado de Morelos adquiera en otra u otras entidades federativas;
"VII. Los bienes inmuebles que el Gobierno del Estado de Morelos adquiera por vías de derecho público y tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra; y,
"VIII. Los inmuebles vacantes o abandonados que no tengan dueño cierto y conocido.
"También se consideran bienes inmuebles del dominio privado del Estado, aquellos que formen ya parte de su patrimonio y que por naturaleza sean susceptibles de ser destinados a la solución de problemas de habitación popular."
"Artículo 10. En sus respectivas circunscripciones territoriales son bienes del Municipio, los siguientes:
"I. De dominio público: los de uso común; los inmuebles destinados a un servicio público prestado por el Municipio; los bienes que de hecho se utilicen para la prestación de servicios públicos o actividades equiparadas a éstos; los inmuebles expropiados a favor del Municipio; las superficies de tierras que no sean propiedad de la Federación, del Estado, ni de los particulares y que tengan utilidad pública; las servidumbres cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores; las plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines y parques públicos y los demás bienes inmuebles y muebles no considerados entre los señalados, que tengan un interés público, sean de uso común y no pertenezcan al Estado o a los particulares; y,
"II. De dominio privado: las tierras de propiedad municipal, no comprendidas en la anterior fracción, ubicadas dentro de la circunscripción territorial del Municipio, que sean susceptibles de ser enajenadas a particulares; los bienes muebles que se encuentren dentro del territorio del Municipio, considerados mostrencos; los bienes que hayan formado parte del patrimonio de corporaciones y organismos públicos municipales que se extingan o liquiden; los bienes muebles de propiedad municipal, al servicio de los Ayuntamientos; los bienes inmuebles y muebles que el Municipio adquiera y que no sean de uso común o estén afectados a un servicio público; los bienes inmuebles adquiridos por el Municipio mediante procedimientos de derecho público, destinados a la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra.
"Los bienes mencionados pasarán a formar parte del dominio público cuando sean destinados al uso común, a un servicio público o a alguna actividad que se equipare a un servicio público. Los bienes que formen parte del patrimonio municipal, y que por su naturaleza sean susceptibles de ser destinados a la solución de problemas de habitación popular, se considerarán bienes inmuebles del dominio privado del Municipio."

36. "Artículo 71. En los casos de bienes de dominio privado del Estado, se podrán celebrar todos los contratos que regula el derecho común, con exclusión de la donación y del comodato, salvo que estos contratos estén expresamente autorizados por la presente ley."

37. "Artículo 69. Los actos, negocios jurídicos, convenios y contratos que realicen las dependencias y organismos descentralizados del Ejecutivo del Estado y los Municipios en contravención a lo dispuesto por esta ley, serán nulos de pleno derecho.
"Cuando los inmuebles estatales o de dominio público de los organismos descentralizados, sean objeto de alguno de los actos o contratos que sean nulos conforme a este artículo, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas podrán recuperarlos administrativamente y determinará su aprovechamiento conforme a la política inmobiliaria del Gobierno Estatal, o según sea el caso, los entregará el organismo descentralizado que corresponda."

38. "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"...
"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.
"Las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.
"Sin perjuicio de lo anterior, los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses."

39. "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.
"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia."

40. Este concepto fue reconocido por este Tribunal Pleno en las siguientes tesis aisladas:
"PEDIMENTO ADUANAL. LA IMPOSIBILIDAD DE RECTIFICARLO EN SU INTEGRIDAD, DESPUÉS DE ACCIONAR EL MECANISMO DE SELECCIÓN ALEATORIA, NO CONSTITUYE UNA CONFISCACIÓN DE BIENES PROHIBIDA POR EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL (ARTÍCULO 62 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 1996). La confiscación de bienes es la apropiación por parte de autoridad de la totalidad de los bienes de una persona o una parte significativa de los mismos, sin título legítimo y sin contraprestación, pena prohibida por el artículo 22 constitucional. De lo anterior deriva que el artículo 62 de la Ley Aduanera, vigente hasta el 31 de marzo de 1996, al establecer limitaciones y requisitos para modificar el pedimento aduanal, después de haber accionado el mecanismo de selección aleatoria y, derivado de ello, la restricción de solicitar saldos a favor, no viola el artículo constitucional referido, toda vez que con ello no se advierte que se autorice una apropiación sin título legítimo y sin contraprestación de los bienes del gobernado."
"MERCANCÍA EXTRANJERA. SU PÉRDIDA EN FAVOR DEL FISCO FEDERAL POR NO ACREDITARSE SU LEGAL ESTANCIA EN EL PAÍS, NO CONSTITUYE CONFISCACIÓN DE BIENES (ARTÍCULO 130 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE EN 1988). La introducción ilegal de mercancía extranjera configura la infracción de contrabando, por violación de una ley de carácter prohibitivo determinada por la omisión de solicitar y obtener el permiso previo de importación y pagar el impuesto correspondiente y, asimismo, incurre en la infracción indicada quien adquiera, comercie, enajene o tenga en su poder, por cualquier título, mercancía extranjera, sin comprobar su legal estancia en el país; en esa virtud, el infractor se hace acreedor, además de al pago de una multa consistente en un tanto del impuesto que deba cubrirse, más el cincuenta por ciento del valor de la mercancía, a la pérdida de la propiedad de la misma en favor del fisco federal, según lo dispone el artículo 130 de la Ley Aduanera; y si bien esto constituye un acto de privación de bienes por parte de la autoridad, no encuadra en las características que delimitan el concepto de la confiscación, porque no se configura el elemento definitorio, consistente en la apropiación violenta y sin derecho por parte de la autoridad, de la totalidad de sus bienes, ni de una parte significativa de los mismos, sino que realmente se trata de la figura jurídica del decomiso, según es posible concluir, si se considera que esta sanción, impuesta por la ley, se limita a la afectación de la mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se comprueba por el gobernado. Asimismo, se advierte que existe una relación causal entre el bien afectado y el orden o el interés público, si se atiende a los fines de regulación económica que animan a la materia de derecho aduanero, por lo que tal privación de bienes no es violatoria del artículo 22 constitucional."

41. "Artículo 98. Se consideran causas de utilidad pública las acciones necesarias para la generación y constitución de reserva territorial patrimonial que promuevan los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado a través de la Comisión Estatal de Reservas Territoriales."

42. "Artículo 102. Corresponde a los Ayuntamientos y al Gobierno del Estado asignar los recursos necesarios para la adquisición y constitución de la reserva territorial que permitan el cumplimiento de los programas aprobados, recursos que serán aportados al fondo financiero denominado Fondo para la Reserva Territorial del Estado de Morelos, mismos que se destinarán exclusivamente a la adquisición de predios que se constituyan como reserva territorial y serán administrados por la comisión y los Municipios correspondientes."

43. "Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización."

Esta sentencia se publicó el viernes 09 de julio de 2021 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 12 de julio de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.

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