Ejecutoria num. 33/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 02-07-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

EmisorPleno
JuezJosé Fernando Franco González Salas,Javier Laynez Potisek,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Luis María Aguilar Morales,Yasmín Esquivel Mossa,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Norma Lucía Piña Hernández,Eduardo Medina Mora I.,Alberto Pérez Dayán,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Fecha de publicación02 Julio 2021

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 33/2019. MUNICIPIO DE CULIACÁN, SINALOA. 2 DE DICIEMBRE DE 2019. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: F.S.P.Y.O.C.C..


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día dos de diciembre de dos mil diecinueve emite la siguiente:


SENTENCIA


Mediante la que se resuelve la presente controversia constitucional 33/2019 promovida por el Municipio de Culiacán del Estado de S., por conducto de S.G.M.L., quien ostentándose como síndica procuradora demandó la invalidez del siguiente acto emitido por los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad:


– El Decreto Número 42 por el que se aprobaron las tablas de Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones del Municipio de Culiacán para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, específicamente, el artículo segundo transitorio, publicado en el Periódico Oficial del Estado de S., el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.


I. ANTECEDENTES


1. De las constancias de autos se advierten como antecedentes del caso los siguientes:


El Instituto Catastral del Estado de S. de conformidad con el artículo 55, inciso a) de la Ley de Catastro del Estado de S. remitió a la Junta Municipal de Culiacán la propuesta de Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones para su revisión, modificación y/o aprobación, lo cual fue hecho el siete de septiembre de dos mil dieciocho y finalmente, presentada en la sesión de cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Culiacán.


El diecinueve de septiembre siguiente el presidente y el tesorero del Municipio de Culiacán presentaron iniciativa con proyecto de Decreto para establecer los Valores Unitarios del suelo y de las construcciones para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve ante la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso Local. Posteriormente, las autoridades municipales antes referidas procedieron a su ratificación el dos de octubre de dos mil dieciocho.


El doce de diciembre de la misma anualidad la Comisión de Hacienda Pública y Administración del Congreso local, emitió el dictamen en el sentido de aprobar la iniciativa en lo general; y en lo particular se propuso adicionar un artículo segundo transitorio.


Posteriormente, la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de S. en la sesión pública ordinaria celebrada el veinte de diciembre de dos mil dieciocho, determinó aprobar en lo general la propuesta; y en lo particular determinó aprobar el artículo segundo transitorio en los términos siguientes:


"TRANSITORIOS


"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor el día primero de enero del año 2019, previo su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de S.’."


"Artículo segundo. Durante el año 2019, el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, no tendrá incremento alguno respecto del monto que correspondió pagar en el año 2018, en apoyo a la economía de los contribuyentes; lo anterior con excepción de los predios con o sin construcción que se integre al padrón catastral, a los cuales se les aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


"Para los predios que tengan modificación del valor catastral por motivos distintos a la aplicación de la tabla de valores unitarios del suelo y de las construcciones que establece el presente decreto, se considerará lo siguiente:


"Si el valor catastral de un predio para el año 2019 es mayor al valor anterior, a la diferencia entre dichos valores se aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado y el impuesto resultante se le sumará al impuesto inmediato anterior determinado.


"Para el caso de que el valor catastral de algún predio resulte menor al del movimiento anterior, el impuesto predial se calculará disminuyendo el importe determinado o pagado en dicho movimiento, en la misma proporción en que haya disminuido el valor catastral.


"En todos los casos antes descritos donde el impuesto determinado resulte mayor que el calculado con la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado, se deberá aplicar esta última."


Finalmente, el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho se publicó el Decreto Número 42 que establece los Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones del Municipio de Culiacán para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve.


2. Conceptos de invalidez. El Municipio actor señaló que el artículo segundo transitorio del decreto por el cual se aprobaron los valores unitarios del suelo y de las construcciones para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve contraviene el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, porque el Poder Legislativo Local modificó la propuesta del Municipio actor respecto a las tablas de valores unitarios y construcciones para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sin que la Constitución autorice que se puede modificar.


3. La propuesta del Municipio que fue modificada por el Poder Legislativo, al instaurar en el primer párrafo del artículo segundo transitorio del decreto impugnado, que durante el año dos mil diecinueve, el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, no tendrá incremento alguno respecto del monto que correspondió pagar en el año dos mil dieciocho, vulnera el artículo 115 de la Constitución Federal que establece el régimen de libre administración hacendaria, el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, así como la proscripción de establecer exenciones o subsidios a favor de persona alguna.


4. La inclusión del segundo artículo transitorio impugnado que modifica la propuesta del Municipio resulta inconstitucional, porque equivale a una exención parcial del impuesto predial o a subsidiar a los contribuyentes en base a las condiciones establecidas en el artículo impugnado. Se impide que el Municipio actor reciba de forma integral, completa y ordinaria los recursos provenientes de la contribución cuyo objeto es la propiedad o posesión de los predios rústicos y urbanos.


5. Los Ayuntamientos tienen la atribución constitucional de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios del suelo y sus construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Sin embargo, dicha competencia no se puede estimar como una mera atribución de proponer sin efecto vinculatorio, ya que tiene un efecto superior al de fungir solamente como un elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa.


6. El Congreso Local en caso de que determinara apartarse de la propuesta presentada por los Municipios, y establezca distintas tasas o valores unitarios a los presentados por aquéllos, tiene la carga de demostrar una base objetiva y razonable que proteja en todo momento la integridad de los recursos económicos municipales que, de otra manera, reducirlos sería arbitrario.


7. El Poder Legislativo al añadir el artículo segundo transitorio no se pronunció sobre el establecimiento de los valores unitarios del suelo y de las construcciones, sino de un aspecto distinto. Es decir, la materia de la iniciativa era la aprobación de los valores unitarios del suelo y de sus construcciones para el ejercicio fiscal del dos mil diecinueve, sin embargo, dichos valores no fueron objeto de modificación alguna. Lo único que fue objeto de modificación fue la adición del artículo segundo transitorio con el que materialmente se excluye la aplicación de la tarifa aprobada por el propio legislador para el impuesto predial en términos de los artículos 35 y 36 de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de S..


8. Se acotó la obligación sustantiva sin que existiera un proceso de discusión sobre esos temas y no se reflejara la interacción entre el Municipio y el Congreso Local. Además de que, al haberse aprobado la modificación, el Poder Legislativo debió exponer las razones objetivas que justificaran la modificación del valor por metro cuadrado del suelo y las construcciones en determinada zona o en todo el territorio, lo cual no hizo.


9. Agrega que los créditos fiscales que se causen por concepto del impuesto predial no se determinarán de manera ordinaria con base a la tarifa del impuesto predial establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de S., sino que se hará considerando el tope o limitación aritmética establecido por el legislador en el segundo transitorio impugnado, por lo que el impuesto predial que se recaudará para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, es el mismo que correspondía recaudar en el año inmediato anterior. En ese sentido, el impuesto predial que se obtenga al aplicar lo dispuesto en el artículo impugnado, siempre será inferior al que resulte de aplicar la tarifa del artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de S., en virtud de que la tarifa que establece este último provoca en todos los casos la obligación de que éste sea mayor que la calculada con base al artículo segundo transitorio, estableciendo así una exención o subsidio en beneficio de determinados contribuyentes.


10. La adición del artículo segundo transitorio tiene el mismo efecto jurídico que si hubiera modificado las tablas de valores unitarios de suelo, pues aun cuando no haya modificado los artículos ordinarios de la iniciativa, lo cierto es que la adición del artículo impugnado impacta en el monto de los ingresos que el Municipio actor tenía proyectado por recibir de haberse aprobado la iniciativa en los términos que lo propuso, lo que implica un rechazo parcial de las tablas de valores unitarios del suelo y de las construcciones que presentó el Municipio y que servirían de base para el cobro del predio, cuya partida está protegida por el principio de reserva de fuente.


11. El legislador local tenía la obligación de realizar un proceso de reflexión apoyándose en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable que justificaran la decisión de separarse de la propuesta del Municipio, lo que en modo alguno hizo, pues solamente señaló que era "en apoyo a la economía de los contribuyentes", transgrediendo así lo contenido en el artículo 16 de la Constitución Federal.


12. Los artículos constitucionales que el Municipio actor señala que fueron violados son los artículos 1o., 3o., 4o., 14, 16, 17, 28, 31 y el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


II. TRÁMITE


13. Radicación y trámite. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta de enero de dos mil diecinueve.(1)


14. El treinta y uno siguiente, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente con el número 33/2019 y lo turnó al M.J.L.G.A.C. para que fungiera como instructor.(2)


15. El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional,(3) tuvo por presentada a la síndica procuradora del Municipio actor; y como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado S., emplazándolas para que formularan su contestación; finalmente, dio vista a la F.ía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.(4)


16. Contestación a la demanda.(5) El Poder Legislativo de la entidad demandado, en su contestación señala lo siguiente:


a) La aprobación de los valores unitarios del suelo y de las construcciones y los términos en que quedó redactado el segundo transitorio impugnado es facultad exclusiva del Congreso Local.


b) Si bien es cierto que los Municipios tienen la facultad de administrar libremente su hacienda pública, también lo es que su hacienda se conforma, entre otras cosas, con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas le aprueben. De modo que el resultado de la recaudación que realice el Municipio, a consecuencia del artículo segundo transitorio, será el Municipio quien tiene la facultad de administrar libremente. Por lo que en ningún momento el Congreso ha dispuesto para qué fines deba destinarlo o cómo administrarlo, pues esta obligación ya viene contenida en la propia Constitución Federal, es decir, las contribuciones deben destinarse al gasto público en sus respectivos Municipios.


c) El argumento del Municipio actor referente a que se exenta o se subsidia a los ciudadanos del Municipio sobre el pago a la propiedad inmobiliaria carece de fundamento, pues lo único que hizo el Poder Legislativo es llevar a cabo una atribución exclusiva de naturaleza constitucional de aprobar una contribución en los términos que consideró más proporcionales y equitativamente posibles para los contribuyentes del Municipio de Culiacán, esto es, se fijó una cantidad de pago que hizo referencia a un mínimo cobrado con anterioridad, pero no se trata de un subsidio o exención, ya que si fuere el caso ello debe contenerse en una ley conforme al principio de reserva de ley y no en un artículo transitorio.


17. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado.(6) Este Poder al rendir su contestación de demanda, esencialmente, señaló que la promulgación y publicación del decreto impugnado estuvo debidamente fundada y motivada y totalmente apegada a derecho.


18. Opinión del F. General de la República. El fiscal general de la República se abstuvo de emitir su opinión respecto de la presente controversia constitucional.


19. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró el quince de octubre de dos mil diecinueve la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.(7)


III. COMPETENCIA


20. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Culiacán del Estado de S. y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la entidad.


IV. PRECISIÓN DEL ACTO IMPUGNADO


21. De conformidad con el artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, se precisa que el acto impugnado en la presente controversia constitucional lo constituye el artículo segundo transitorio del Decreto número 42 que establece los Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones del Municipio de Culiacán para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, publicado en el Periódico Oficial del Estado de S. el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.


V. OPORTUNIDAD


22. Tal y como quedó precisado en el apartado anterior, el Municipio actor demanda la invalidez del artículo segundo transitorio del Decreto Número 42 que establece los Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones para el Municipio de Culiacán, S. el cual fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.


23. Al impugnarse normas de carácter general, para efectos de determinar lo referente a la oportunidad en la presentación de la demanda, deberá estarse a lo previsto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(8) que prevé que cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales, la demanda respectiva puede promoverse en dos momentos, a saber:


a) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y


b) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


24. En el caso, es aplicable la primera hipótesis, ya que el Municipio actor solicita la declaración de invalidez del artículo segundo transitorio impugnado, con motivo de su publicación, por tanto, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del dos de enero de dos mil diecinueve al catorce de febrero del mismo año.(9)


25. Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta de enero de dos mil diecinueve, según se desprende del sello asentado al reverso de la foja sesenta y uno del expediente principal, no cabe duda de que su presentación es oportuna.


VI. LEGITIMACIÓN ACTIVA


26. El actor es el Municipio de Culiacán del Estado de S. y en su representación promueve la demanda S.G.M.L., quien se ostentó como síndica procuradora y acredita dicho carácter con los siguientes documentos:


a) Copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de presidente Municipal, síndico procurador y regidores electos por el sistema de mayoría relativa el seis de julio de dos mil dieciocho, de la que se advierte que S.G.M.L. fue electa como síndica procuradora del Ayuntamiento de Culiacán del Estado de S.(10) para el periodo del primero de noviembre de dos mil dieciocho al treinta y uno de octubre del dos mil veintiuno.


b) La protocolización del acta de la sesión solemne de los integrantes del Ayuntamiento de Culiacán celebrada el treinta y uno de octubre de dos mil dieciocho, en la cual, se advierte la toma de protesta de los integrantes del Ayuntamiento, entre ellos, el de S.G.M.L. como síndica procuradora.(11)


27. Ahora, de conformidad con la fracción II del artículo 39 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de S., la representación del Ayuntamiento se encomienda al síndico procurador.(12) Por consiguiente, la síndico que signa la demanda cuenta con la representación del Ayuntamiento.


28. Además, el Municipio de Culiacán cuenta con la legitimación procesal activa en la presente controversia constitucional, ya que se trata de uno de los órganos facultados por el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal,(13) para promover el presente medio de control.


VII. LEGITIMACIÓN PASIVA


29. De conformidad con la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, en las controversias constitucionales tienen el carácter de parte demandada la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general que sea objeto de la controversia constitucional.


30. En auto de veinticinco de marzo de dos mil diecinueve, el Ministro instructor reconoció el carácter de demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de S., toda vez que el primero emitió el decreto que contiene el artículo impugnado, mientras que el segundo lo promulgó, por lo que a continuación se analiza si las personas que comparecen en su representación gozan de facultades legales para actuar en la presente controversia constitucional.


a) Legitimación pasiva del Poder Legislativo


31. En su representación comparece el diputado M.C.A.R. con el carácter de presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de S., personalidad que acreditó con copia certificada del acuerdo número 1o. celebrado en la sesión del primero de octubre de dos mil dieciocho, por el cual se eligió a la Mesa Directiva que funcionaría durante el primer año de ejercicio constitucional de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso Local.


32. El artículo 42 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de S.(14) establece que es atribución del presidente de la Mesa Directiva representar jurídicamente al Poder Legislativo del Estado, por lo que dicho diputado, al desempeñar este cargo, se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de dicho Poder.


33. Por consiguiente, el Poder Legislativo del Estado de S. cuenta con legitimación pasiva en el presente juicio, al atribuírsele la emisión del Decreto Número 42, y el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado que signó la contestación de demanda está facultado para representarlo.


b) Legitimación pasiva del Poder Ejecutivo


34. En su representación comparece J.N.A., quien se ostentó como director de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno del Estado de S., personalidad que acreditó con copias certificadas de su nombramiento, expedido por el secretario general de Gobierno, que consta en la foja 522 del expediente en que se actúa.


35. El artículo 44, fracción III, del Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno,(15) establece que el Poder Ejecutivo local puede ser representado en los juicios en los que sea parte por la Secretaría General de Gobierno, la cual cuenta con una Dirección de Asuntos Jurídicos para representar los intereses del Poder Ejecutivo del Estado en toda clase de procedimientos judiciales y administrativos, por lo que dicho servidor público que signó la contestación de demanda, cuenta con las facultades para representar a dicho Poder en la presente controversia constitucional, al atribuírsele la promulgación del decreto impugnado.


VIII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA


36. En este apartado se señala que las partes no hicieron valer causas de improcedencia y tampoco se advierte de oficio alguna otra. En consecuencia, procede entrar al estudio de los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor.


IX. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS


37. El Municipio actor plantea en su demanda que el artículo segundo transitorio del Decreto Número 42 que establece los valores unitarios del suelo y de las construcciones del Municipio de Culiacán S., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, contraviene los principios de libre administración hacendaria, reserva de fuentes de ingresos y la proscripción de establecer exenciones o subsidios a favor de persona alguna contenidos en el artículo 115 de la Constitución Federal, al instaurar que el importe del impuesto predial no tendrá aumento que el que correspondió enterar para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho respecto de los predios con o sin construcciones que no se hayan integrado al padrón catastral ni sufrido modificaciones.


38. Lo anterior, al impedir que el Municipio reciba en forma íntegra y completa los recursos provenientes del impuesto predial, cuya contribución tiene como objeto los predios rústicos y urbanos, esto es, que las contribuciones que se causen por concepto del impuesto predial ya no se determinarán, ordinariamente, con base a la tarifa del impuesto predial establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de S., sino que se hará tomando en cuenta el tope establecido en el artículo segundo transitorio impugnado, esto es, el impuesto predial que se recaude para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve será el mismo que el que correspondió recaudar en el año inmediato anterior –dos mil dieciocho– de acuerdo a las condiciones establecidas por el mencionado artículo segundo transitorio combatido.


39. En consecuencia, agrega, que el impuesto predial que se obtenga al aplicar lo dispuesto en el artículo impugnado, siempre será inferior al que resulte de aplicar la tarifa del artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de S., lo que se traduce en una exención o subsidio en beneficio de determinados contribuyentes.


40. A juicio del Municipio actor, la adición del artículo segundo transitorio tuvo el mismo efecto que si se hubieran modificado las tablas de valores unitarios de suelo y de las construcciones, pues aun cuando éstas no se modificaron, la adición del artículo impugnado impacta en el monto de los ingresos que el Municipio actor tenía proyectado de haberse aprobado la iniciativa en los términos que éste la propuso, lo que implica un rechazo parcial a las tablas de valores unitarios del suelo y de las construcciones que presentó el Municipio y que servirían de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, cuya partida se encuentra protegida por el principio de reserva de fuentes de ingresos.


41. En tal sentido, señala el Municipio actor, que el legislador local tenía la obligación de realizar un proceso de reflexión, apoyado en argumentos sustentados en una base objetiva y razonable que justificaran la decisión de separarse de la propuesta municipal, lo que no hizo, pues solamente señaló –en el artículo segundo transitorio impugnado– que no habría incremento: "en apoyo a la economía de los contribuyentes", lo que transgrede la Constitución Federal.


42. Este Tribunal Pleno estima conveniente señalar lo que hemos sostenido en diversos precedentes, en los que hemos abordado problemáticas similares a la propuesta por el Municipio actor. Esto es, en este tipo de asuntos el estudio se ha centrado en determinar los alcances de cada una de las atribuciones competenciales compartidas entre el Municipio y la Legislatura Estatal en torno al nivel de motivación que le era exigible a esta última para modificar la propuesta del Municipio actor.(16)


43. De este modo, en el análisis del caso se aplican las consideraciones y directrices que este Alto Tribunal ha aprobado en relación con el modo en que deben articularse los párrafos tercero y cuarto de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General, conforme a lo siguiente:


44. A) Análisis de validez de las modificaciones realizadas por una Legislatura Local respecto de la propuesta de tablas de valores unitarios de suelo y construcción presentada por un Municipio.


45. El precedente original en el que el Pleno de esta Suprema Corte sentó las bases de este tema fue la controversia constitucional 14/2004. Si bien en ese caso concreto no se trataba de tablas de valores unitarios de suelo y construcción, sino de la impugnación de la Ley de Ingresos del Municipio, se interpretó y precisó de qué modo debían articularse las previsiones de los párrafos tercero y cuarto de la fracción IV del artículo 115 constitucional.


46. Arribó a la conclusión de que tales previsiones constitucionales otorgan a los Ayuntamientos la competencia para proponer a las Legislaturas Estatales tanto las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, como las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que deben servir de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, y a las Legislaturas Estatales la competencia para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios. En dicho precedente el Pleno resolvió, en síntesis, lo siguiente:


• El principio de libre administración de la hacienda municipal asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos que integran la hacienda municipal, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos.


• El principio de reserva de fuentes de ingresos, asegura a los Municipios la disposición de ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.


• Los Municipios tienen derecho a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


• El principio de integridad de los recursos económicos municipales asegura a los Municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos que constitucionalmente deben recibir –con independencia de que sólo algunos de ellos entren en el régimen de libre administración municipal– y que obliga a las entidades federativas a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.


• Es facultad de los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


• Las Legislaturas Estatales deben decidir siempre sobre la base de una propuesta de los Municipios en la que conste la propuesta referida.


• Las Legislaturas Estatales sólo pueden alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos si proveen para ello los argumentos necesarios para construir una justificación objetiva y razonable.


• En el caso del impuesto predial, la confluencia de competencias que la Constitución establece, exige un proceso de discusión y decisión que refleje una interacción sustantiva entre los Ayuntamientos proponentes y las Legislaturas que toman la decisión final.


47. De las premisas anteriores se concluyó que la propuesta de los Ayuntamientos goza de "vinculatoriedad dialéctica"; es decir, la propuesta no es vinculante si por ella entendemos la imposibilidad de que la Legislatura haga cambio alguno, pero sí lo es en cuanto implica la imposibilidad de que ésta introduzca cambios por motivos diversos a los provenientes de argumentos objetivos, razonables y públicamente expuestos en al menos alguna etapa del procedimiento legislativo, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo.


48. De la controversia constitucional aludida derivó el criterio número P./J. 124/2004,(17) el cual establece:


"HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no obliga a las Legislaturas Estatales a establecer tasas idénticas para el cálculo de impuestos constitucionalmente reservados a la hacienda municipal, cuando aprueben las leyes de ingresos para cada uno de los Municipios de las entidades federativas; sin embargo, éstos no están constitucionalmente indefensos ante las arbitrariedades que aquellos órganos legislativos pudieran cometer al fijar diferenciadamente dichas tasas, en tanto que si deciden establecer tasas diferenciadas y apartarse de la propuesta municipal respectiva, tienen la carga de demostrar que lo hacen sobre una base objetiva y razonable, pues la integridad de los recursos económicos municipales se vería fuertemente comprometida si tales Legislaturas pudieran reducirlos arbitrariamente. Es por ello que aunque la Constitución Federal no beneficie a los Municipios con una garantía de equidad tributaria idéntica a la que confiere a los ciudadanos a través del artículo 31, fracción IV, sí les otorga garantías contra acciones legislativas arbitrarias, como la de recibir impuestos constitucionalmente asegurados en una cantidad menor a la que reciben otros Municipios."


49. Dos años después, en junio de dos mil seis, este Tribunal Constitucional resolvió las controversias constitucionales 15/2006, 13/2006 y 18/2006, en las que se retomaron las consideraciones vertidas en la controversia constitucional 14/2004, y se estableció una metodología sobre cómo se debía analizar si la modificación hecha por el Congreso de una entidad federativa a una propuesta del Municipio tenía una motivación objetiva y razonable, en términos del artículo 115 constitucional.


50. Se destaca que el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


51. Por su parte, el segundo párrafo de la mencionada fracción IV prohíbe a la Federación limitar la facultad de las entidades federativas para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.


52. El conjunto de las previsiones referidas configura una serie de garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas municipales que, por otro lado, acentúan que, en este proceso de regulación, el Congreso Local actúa como representante de los intereses de los ciudadanos.


53. Así, la regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, debe ser necesariamente el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario.


54. Mientras en un procedimiento ordinario la facultad de iniciativa legislativa se agota en el momento de la presentación del documento ante la cámara decisoria, en el caso que nos ocupa, la propuesta presentada por un Municipio sólo puede ser modificada por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable.


55. Es por ello que se ha afirmado que nos encontramos ante una potestad tributaria compartida, pues, en los supuestos señalados por la fracción IV del artículo 115 constitucional, la potestad tributaria originalmente reservada para el órgano legislativo, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se complementa con el principio de fortalecimiento municipal, reserva de fuentes y con la norma expresa que les otorga la facultad de iniciativa.


56. En consecuencia, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta se encuentra condicionada por la Constitución General a dar el peso suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que tendrá que sustentar en caso de que se aparte de la propuesta municipal.


57. Este criterio se encuentra reflejado en el criterio número P./J. 111/2006,(18) de rubro y texto:


"HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN. La regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, es el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario: mientras en éste la facultad de iniciativa legislativa se agota con la presentación del documento ante la Cámara decisoria, en aquél la propuesta del Municipio sólo puede modificarse por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable, por lo que es válido afirmar que se trata de una potestad tributaria compartida, toda vez que en los supuestos señalados por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la potestad tributaria originalmente reservada para el órgano legislativo, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se complementa con los principios de fortalecimiento municipal y reserva de fuentes, y con la norma expresa que le otorga la facultad de iniciativa; de ahí que, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que tendrá que sustentar en el caso de que se aparte de la propuesta municipal."


58. Y en el mismo tenor, resulta orientador el criterio número P./J. 112/2006,(19) de contenido:


"HACIENDA MUNICIPAL. LAS LEGISLATURAS ESTATALES PUEDEN SEPARARSE DE LAS PROPUESTAS DE LOS AYUNTAMIENTOS EN RELACIÓN CON LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE LO HAGAN SOBRE UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE. El precepto constitucional citado divide las atribuciones entre los Municipios y los Estados en cuanto al proceso de fijación de los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, pues mientras aquéllos tienen la competencia constitucional para proponerlos, las Legislaturas Estatales la tienen para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. Ahora bien, conforme a la tesis P./J. 124/2004, del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1123, con el rubro: ‘HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE.’, las Legislaturas Estatales sólo podrán apartarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable. En ese sentido, se concluye que al igual que en el supuesto de los impuestos abordado en el precedente referido, la propuesta del Municipio respecto de las cuotas y tarifas aplicables a derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sólo puede modificarse por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable."


59. El principio de motivación objetivo y razonable, funciona como un límite a la libertad de configuración de los tributos por parte del legislador y como una concreción de la facultad de iniciativa en materia de ingresos que tienen reconocida los Municipios en la Constitución Federal, razón por la cual, a fin de encontrar una motivación adecuada y proporcional en cada caso concreto, es necesario abundar en estos criterios de razonabilidad adoptados por este Tribunal en Pleno.


60. Lo anterior es así, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo, lo que requerirá un aumento o bien, permitirá una disminución del grado de motivación cualitativa exigible a los órganos legislativos locales.


61. Este aspecto debe ser tratado con especial cuidado para no caer en el extremo de que este Alto Tribunal, al pronunciarse sobre la validez constitucional de las normas, decida los criterios de conveniencia económica o social en lugar del Congreso de la entidad, sustituyendo con ello, valoraciones de política económica y tributaria que corresponden a aquél en su carácter de órgano democrático; sin embargo, como esta Suprema Corte ya ha sostenido, también resulta necesario darle peso constitucional específico a la facultad de iniciativa del Municipio a fin de armonizar la garantía institucional de integridad de la hacienda pública municipal con el principio de reserva de ley.


62. Por ello, es pertinente tener en cuenta ciertos parámetros que ayuden a ponderar las facultades en conflicto sin caer, por un lado, en una regla general que implique la mera verificación superficial de la existencia o inexistencia de cualquier tipo de justificación, o por otro, exigir en todos los casos una valoración pormenorizada y detallada, que implique un pronunciamiento de política tributaria respecto de las decisiones tomadas por las Legislaturas Estatales, motivo por el cual, para realizar esta armonización, debemos dar especial relevancia al criterio de la razonabilidad, que nos permitirá determinar, en su caso, la arbitrariedad del legislador.


63. La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales, que se encuentra estructurada en la fracción IV del artículo 115 constitucional, lleva a este Alto Tribunal a considerar que dicha relación debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos.


64. Se dice que existe un diálogo porque comienza con la presentación de la propuesta, la que en algunos casos puede ir acompañada de una exposición de motivos; y continúa con la actuación de las Legislaturas Locales que se desenvuelve por una parte en el trabajo en comisiones, en las cuales se realiza un trabajo de recopilación de información a través de sus secretarios técnicos u órganos de apoyo, en algunos casos a través de la comparecencia de funcionarios y en la evaluación de la iniciativa que se concreta en la formulación de un dictamen, y, por otra parte, en el proceso de discusión, votación y decisión final de la Asamblea en Pleno.


65. Así pues, el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales, dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo, lo que requerirá un aumento o bien, permitirá una disminución del grado de motivación cualitativa exigible a los órganos legislativos locales.


66. En orden a lo anterior y con base en lo resuelto en las diversas controversias constitucionales citadas, esta Suprema Corte de Justicia ha determinado, que la reflexión debe estar centrada en torno a dos ejes: el grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio (a.1), y la existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio (a.2).


a.1. Grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio.


67. El primer elemento articulador a tomar en cuenta, desarrollado por este Tribunal Pleno, consiste en el grado de distanciamiento de la ley finalmente aprobada respecto de la iniciativa del Municipio, pues en la medida que aquél aumente y redunde en la afectación de la recaudación de dicho nivel de gobierno, generará una obligación para el Congreso de la entidad de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio.


a.2. Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio.


68. Tomando en cuenta la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse básicamente tres situaciones que incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos:


a.2.1. Ausencia de motivación. Si bien los Municipios tienen facultades constitucionales para proponer sus leyes de ingresos, la motivación de sus iniciativas no es un requisito constitucional y, por tanto, no es un elemento que, con base en su ausencia, justifique el rechazo de las propuestas del Municipio, sin embargo, esto tampoco implica que debe caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta. En estas circunstancias, el Congreso sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o se modifica la propuesta del Municipio.


a.2.2. Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos. En tales casos, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas de las entidades federativas se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos.


a.2.3. Motivación técnica. En los casos en que se formulen iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso de la entidad se verá obligado a desvirtuar con equivalentes argumentos técnicos o de política tributaria, la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella, con las acotaciones siguientes:


• El criterio que se ha plasmado es cualitativo y no cuantitativo, es decir, para la aplicación del mismo debe atenderse a la calidad de los argumentos más que a la cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia.


• No obstante lo anterior, la labor de este Alto Tribunal será revisar la razonabilidad de la respuesta, lo cual implica una especie de interdicción a la arbitrariedad del legislador más que la revisión minuciosa de la misma, por lo que una aparente inconsistencia de datos técnicos no sería motivo de invalidez a menos que se detecte su arbitrariedad, cuestión que se irá construyendo caso por caso.


69. Bajo los términos indicados, la motivación del Congreso Local deberá darse, fundamentalmente, en los argumentos sustentados en los debates llevados a cabo en la respectiva Comisión de dictamen legislativo, pues como ha sostenido en esta Suprema Corte, la consideración y discusión cuidadosa de las iniciativas de leyes municipales sería muy larga y compleja si tuviera que darse a nivel plenario en los Congresos Estatales, debiendo destacar, que el trabajo de las comisiones legislativas, favorece la adecuada división del trabajo en el seno de la Legislatura y permite interacción adecuada entre los diputados que tienen un mayor conocimiento en materias específicas.


70. Sirven de apoyo los criterios números P./J. 113/2006(20) y P./J. 114/2006,(21) de rubros y textos siguientes:


"HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES. La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales a que se refiere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos, de manera que el principio de motivación objetiva y razonable reconocido como un límite a la libertad de configuración de los tributos por parte del legislador, debe guiarse por ciertos parámetros a fin de encontrar una motivación adecuada y proporcional en cada caso concreto, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo. En este orden de ideas, este Alto Tribunal considera que algunos ejes que pueden brindar parámetros para guiar la ponderación y dar el peso constitucional adecuado a dichas facultades son: 1) Grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio, que implica que en la medida en que exista mayor distanciamiento y redunde en la afectación de la recaudación del mencionado nivel de gobierno, se generará una obligación del Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio; y, 2) Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio, respecto del cual debe destacarse que de acuerdo con la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse básicamente tres situaciones que, atendiendo al principio de razonabilidad, incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos, la cual debe ser adecuada a cada caso: a) Ausencia de motivación. Si bien la motivación de las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios no es un requisito constitucional, esto no implica que deba caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta, por lo que la labor del Congreso se simplificará y sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o modifica la propuesta del Municipio; b) Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos, en cuyo caso, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas Estatales se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos; y, c) Motivación técnica. En otros casos se formularán iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta; frente a este escenario, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con argumentos técnicos equivalentes o de política tributaria la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella."


"HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON CRITERIOS DE CARÁCTER CUALITATIVO Y NO CUANTITATIVO, CON BASE EN LOS CUALES DEBE DETERMINARSE LA RAZONABILIDAD DE LA MOTIVACIÓN DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES. El grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio y la existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por éste son considerados como herramientas que pueden auxiliar a evaluar la motivación exigible a las Legislaturas Estatales; sin embargo, debe enfatizarse que estos criterios son de carácter cualitativo y no cuantitativo, es decir, para su aplicación debe atenderse a la calidad de los argumentos más que a su cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia, de ahí que un argumento desarrollado extensamente, pero sin contenido sustancial, podrá desvirtuarse por otro más breve que sea esencial. Por otra parte, debe destacarse que la labor de este Alto Tribunal será revisar la razonabilidad de la respuesta, lo que implica una especie de interdicción a la arbitrariedad del legislador más que su revisión minuciosa, por lo que una aparente inconsistencia de datos técnicos no será motivo de invalidez a menos que se detecte su arbitrariedad, cuestión que se irá construyendo caso por caso."


71. También es necesario atender que, como se dijo en la contradicción de tesis 17/2003-PL, el impuesto predial es un gravamen directo, real, y local. De tal forma, que es una de las principales fuentes de ingreso de la hacienda pública municipal.


72. Asimismo, tratándose de la regulación legal del impuesto predial, este Alto Tribunal ha reconocido que la propuesta de los Ayuntamientos tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales y que, toda vez que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable. Resulta aplicable el criterio número P./J. 122/2004,(22) de rubro y texto siguientes:


"PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer el proceso de regulación del impuesto predial, divide las atribuciones entre los Municipios y las Legislaturas Locales, pues mientras aquéllos tienen competencia constitucional para proponer las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el cobro del impuesto relativo, así como las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre dichas tablas para el cálculo final de la cantidad a pagar por los contribuyentes; las Legislaturas Estatales, por su parte, son competentes para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. Ahora bien, el alcance exacto y la articulación mutua de las competencias señaladas debe derivarse de una interpretación sistemática de la citada fracción IV, la cual regula, entre otros aspectos, las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, asimismo, establece diversas garantías a favor de los Municipios, como la libre administración de la hacienda municipal, la integridad de los recursos económicos municipales y la existencia de fuentes de ingreso reservadas a los Municipios, las cuales quedarían soslayadas si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con absoluta libertad los elementos configuradores del mencionado impuesto, sin necesidad de considerar la propuesta municipal más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida formal del proceso legislativo. Por ello, si se toma en cuenta que dicha atribución de propuesta tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales, y que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, es indudable que sólo pueden alejarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable; de ahí que cuando las Legislaturas, al aprobar las leyes de ingresos municipales, modifiquen las propuestas de los Ayuntamientos referentes al impuesto predial, es necesario que las discusiones y constancias del proceso legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no lo hicieron arbitrariamente, sino que la motivación objetiva en la cual apoyaron sus decisiones se refleje, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo."


73. Ahora bien, en la resolución de todos los casos que dieron origen a los criterios indicados, se utilizó la misma metodología, pero la valoración de la motivación y fundamentación varió en cada caso concreto en atención a las particularidades de cada uno.(23)


74. En este sentido, se advierte que la valoración de la motivación presentada por el Municipio y la exigida al Congreso depende de cada caso concreto, en atención a las particularidades del proceso legislativo y de vinculación dialéctica para la aprobación (o denegación) de los respectivos valores propuestos. Corresponde destacar que a partir de entonces han existido otros casos, en los que se han aplicado dichas directrices, tales como las controversias constitucionales 1/2011, 4/2011, 16/2013 y 1/2015, entre otras.


75. Así, con base en el estándar desarrollado por este Tribunal Pleno, corresponde ahora analizar si la actuación de la Legislatura se ajustó a la potestad tributaria compartida que establece la Constitución Federal.


B) Determinación de si en el caso concreto la actuación de la Legislatura Estatal de limitar los incrementos propuestos por el Municipio actor se ajusta a la Constitución Federal.


76. Una vez relatados los precedentes anteriores, se determinará si el Congreso del Estado de S. se apartó de manera importante de la propuesta enviada por el Municipio (b.1); y si para hacerlo expuso una base objetiva y razonable, en comparación con los motivos expuestos por el Municipio actor sobre la pertinencia de su propuesta (b.2).


b.1. Análisis del grado de distanciamiento de lo aprobado por la Legislatura Local frente a las propuestas presentadas por el Municipio actor.


77. Conviene precisar que en el caso concreto el Municipio actor presentó la iniciativa del Decreto para establecer los Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, conformada con cuatro artículos que establecen los valores de suelo y de las construcciones, así como un artículo transitorio, en síntesis, señalan lo siguiente:


• El artículo primero establece el valor de suelo para las poblaciones de Culiacán, El Diez, V.A.L.M., Culiacancito, Mucurimi, Costa Rica, El Dorado, Quila, Pueblos Unidos, A. y Bellavista, del Municipio de Culiacán, será de conformidad con las categorías de vialidad, tramo, valor por metro cuadrado. Se prevé un listado de las vialidades y tramos, los que a su vez se clasifican en números de cuarteles en que se divide dicho Municipio con sus respectivas manzanas y zonas, calles y avenidas en que se encuentran localizados los inmuebles, señalando el valor de éstos por metro cuadrado.


• El artículo segundo establece que, en las demás poblaciones del Municipio de Culiacán, el metro cuadrado del suelo tendrá un valor mínimo de $10.00 (diez pesos 00/100 M.N.) y un máximo que será el que se aprobó para el año de dos mil dieciocho.


• Por su parte, el artículo tercero, establece que a los predios rústicos no productivos para efecto del pago del impuesto predial se le aplicará la tabla de valores de construcción vigente y el terreno tendrá un valor de $20.00 (veinte pesos 00/100 M.N.) el metro cuadrado hasta los primeros quinientos metros a cada lado del eje de la carretera correspondiente y un valor de $10.00 (diez pesos 00/100 M.N.) el metro cuadrado a la superficie restante.


• El artículo cuarto indica el valor de construcción por metro cuadrado que regirá a partir del primero de enero de dos mil diecinueve. Se inserta una tabla de valores por metro cuadrado de construcción, de acuerdo al tipo, clave y valor unitario.


• Finalmente, un único artículo transitorio en el que se alude que el Decreto entrará en vigor el día uno de enero de dos mil diecinueve.


78. Posteriormente, en comisiones, la Comisión de Hacienda Pública y Administración del Congreso del Estado de S. propuso el siguiente Dictamen (se destaca que proponía adicionar un segundo artículo transitorio), en los términos siguientes:


"TRANSITORIOS


"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor el día primero de enero del año 2019, previo su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de S.’."


"Artículo segundo. Durante el año 2019, el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, será mayor en un 3.5%, respecto del monto que correspondió pagar en el año 2018, con excepción de los predios con o sin construcción que se integra al padrón catastral, a los cuales se les aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


"Para los predios que tengan modificación del valor catastral por motivos distintos a la aplicación de la tabla de valores unitarios del suelo y de las construcciones que establece el presente Decreto, se considerará lo siguiente:


"Si el valor catastral de un predio para el año 2019 es mayor al valor anterior, a la diferencia entre dichos valores se aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado y el impuesto resultante se le sumará al impuesto inmediato anterior determinado.


"Para el caso de que el valor catastral de algún predio resulte menor al del movimiento anterior, el impuesto predial se calculará disminuyendo el importe determinado o pagado en dicho movimiento, en la misma proporción en que haya disminuido el valor catastral.


"En todos los casos antes descritos donde el impuesto determinado resulte mayor que el calculado con la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado, se deberá aplicar esta última."


79. De lo anterior, se puede advertir que la adición del referido transitorio involucraron tres puntos, y estos fueron los siguientes:


A. Que para el dos mil diecinueve, el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, será mayor en un 3.5%, respecto del monto que correspondió pagar en el año 2018, con excepción de los predios con o sin construcción que se integra al padrón catastral, a los cuales se les aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


B. Para los predios que tengan modificación del valor catastral por motivos distintos a la aplicación de la tabla de valores que establece el decreto, se considerará lo siguiente:


• Si el valor catastral de un predio para el año 2019 es mayor al valor anterior, a la diferencia se le aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado y el impuesto resultante se le sumará al impuesto anterior determinado.


• Para el caso de que el valor catastral de un algún predio resulte menor, el impuesto predial se calculará disminuyendo el importe determinado o pagado en dicho movimiento, en la misma proporción en que haya disminuido el valor catastral.


C. En todos los casos antes descritos donde el impuesto determinado resulte mayor al calculado con la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado, se deberá aplicar esta última.


80. Una vez remitido el Dictamen al Congreso del Estado de S., en sesión pública ordinaria celebrada el veinte de diciembre de dos mil dieciocho, el Pleno determinó aprobar en lo general la propuesta; sin embargo, modificó el artículo segundo transitorio propuesto por la Comisión de Hacienda, para quedar en los términos siguientes:(24)


"TRANSITORIOS


"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor el día primero de enero del año 2019, previo su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de S.’."


"Artículo segundo. Durante el año 2019, el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, no tendrá incremento alguno respecto del monto que correspondió pagar en el año 2018, en apoyo a la economía de los contribuyentes; lo anterior con excepción de los predios con o sin construcción que se integre al padrón catastral, a los cuales se les aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


"Para los predios que tengan modificación del valor catastral por motivos distintos a la aplicación de la tabla de valores unitarios del suelo y de las construcciones que establece el presente Decreto, se considerará lo siguiente:


"Si el valor catastral de un predio para el año 2019 es mayor al valor anterior, a la diferencia entre dichos valores se aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado y el impuesto resultante se le sumará al impuesto inmediato anterior determinado.


"Para el caso de que el valor catastral de algún predio resulte menor al del movimiento anterior, el impuesto predial se calculará disminuyendo el importe determinado o pagado en dicho movimiento, en la misma proporción en que haya disminuido el valor catastral.


"En todos los casos antes descritos donde el impuesto determinado resulte mayor que el calculado con la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado, se deberá aplicar esta última."


81. De lo anterior, se puede advertir que la modificación del artículo segundo transitorio implicó lo siguiente:


A. Que para el año dos mil diecinueve, el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, no tendría incremento alguno respecto del monto que correspondió pagar en el año dos mil dieciocho, con excepción de los predios con o sin construcción que se integren al padrón catastral, a los cuales se les aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


B. Para los predios que tengan modificación del valor catastral por motivos distintos a la aplicación de la tabla de valores que establece el decreto, se considerará lo siguiente:


• Si el valor catastral de un predio para el año dos mil diecinueve es mayor al valor anterior, a la diferencia se le aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado y el impuesto resultante se le sumará al impuesto anterior determinado.


• Para el caso de que el valor catastral de un algún predio resulte menor, el impuesto predial se calculará disminuyendo el importe determinado o pagado en dicho movimiento, en la misma proporción en que haya disminuido el valor catastral.


C. En todos los casos antes descritos donde el impuesto determinado resulte mayor al calculado con la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado, se deberá aplicar esta última.


82. De lo antes expuesto, se advierte que el Pleno del Congreso Local si bien no se advierte que haya modificado la propuesta del Municipio respecto de los valores unitarios de suelo y de las construcciones, lo cierto es que sí modificó el diseño normativo para el cálculo del tributo, es decir, alteró el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, al establecer que no tendrían incremento respecto del monto que correspondió pagar en el año dos mil dieciocho, exceptuando a los predios con o sin construcción que se integrarán al padrón catastral, a los cuales se les aplicaría la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


83. En efecto, la adición del artículo segundo transitorio implicó una variación respecto del importe del impuesto predial que corresponde a los predios urbanos con o sin construcción. Por tanto, es claro que el Congreso Local se distanció de la propuesta elaborada por el Municipio actor.


84. Pues bien, debe destacarse que evaluar el grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio es una forma objetiva de determinar la trascendencia de las modificaciones realizadas por el Congreso Local. En esta lógica, un mayor grado de distanciamiento implicaría: 1) un mayor grado de intromisión a la facultad constitucional de los Municipios de emitir sus propias tablas de valores unitarios de suelo y construcción; y 2) que el Congreso consideró necesario intervenir de manera importante en atención a las valoraciones de política económica y tributaria que corresponden a aquél en su carácter de órgano democrático.


85. En estas condiciones, entre mayor sea el grado de distanciamiento respecto de la propuesta original, debe analizarse con mayor cuidado y con un escrutinio más estricto y determinar si existía una justificación objetiva y razonable para la intervención del Congreso Local, ello siempre en relación al grado de motivación que se haya empleado en la propuesta municipal, ya que este análisis será la base para determinar si el Congreso del Estado se extralimitó en sus facultades en este proceso dialéctico, lo que a su vez nos permitirá valorar si existió una razón objetiva y razonable justificada por el Congreso Local para que actuara de esa forma.


b.2. Grado de motivación exigido a la Legislatura Local para modificar la iniciativa municipal de conformidad con las razones expuestas por el Ayuntamiento.


86. Para evaluar la motivación expresada por el Congreso Local para dicha modificación en comparación con los motivos expresados por el Municipio actor, es necesario tomar en cuenta lo sostenido por el Municipio actor en los considerandos de la propuesta de Decreto para establecer los Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve.


87. De la iniciativa, no se advierte que el Municipio haya dado razones precisas al Congreso Local del porqué estableció dichos valores. Sin que pase desapercibido lo sostenido por el Municipio en su punto primero, último párrafo, en el que sostuvo que el Instituto Catastral del Estado llevó a cabo los estudios técnicos para elaborar la propuesta de los Valores de Suelo y de las Construcciones, procediendo a clasificar la población por cuarteles o regiones habiéndose elaborado el plano indicando la zona urbana con los cuarteles o regiones de las poblaciones del Municipio que sirvió para elaborar el plano de clasificación de zonas catastrales.


88. También señaló que el Instituto recopiló la información de campo detectando las características del equipamiento urbano, infraestructura, servicios públicos y valores de terreno por tramo de calle, zonas de valor, valores de franja y valores de zona para determinar el valor unitario por metro cuadrado de construcción. Finalmente, elaboró presupuestos de todas y cada una de las clasificaciones existentes en el instructivo de valuación. Además, se recabaron datos poblacionales, socioeconómicos, de infraestructura y equipamiento urbano, que también sirvió de base para una zonificación adecuada y un cálculo preciso del valor unitario por calle, zona y región procurando que dichos valores unitarios estuvieran de acuerdo a las circunstancias del mercado del suelo.


89. El Congreso del Estado recibió la iniciativa de los Valores Unitarios de Suelo y Construcciones del Municipio de Culiacán el diecinueve de septiembre de dos mil dieciocho (no acompañó documentación comprobatoria o técnica distinta a la que se indicó en párrafos precedentes) para enseguida ser dictaminada por la Comisión de Hacienda Pública y Administración del Congreso Local.


90. La Comisión de Hacienda fue la que al dictaminar la iniciativa adicionó un segundo artículo transitorio incrementando el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, con un 3.5%, respecto del monto que correspondió pagar en el año dos mil dieciocho, con excepción de los predios con o sin construcción que se integra al padrón catastral, a los cuales se les aplicará la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


91. Por su parte, el veinte de diciembre de dos mil dieciocho el Pleno del Poder Legislativo de S. discutió la aprobación del Decreto que establece los Valores Unitarios de Suelo y Construcciones del Municipio de Culiacán para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve. Entre los puntos a discusión, se destaca el debate relacionado con la modificación del artículo segundo transitorio en el sentido de que el importe del impuesto predial en los predios urbanos con o sin construcción, no tendría incremento alguno respecto del monto que correspondió pagar en dos mil dieciocho con excepción de los predios con o sin construcción que se integrarán al padrón catastral, a los cuales se les aplicaría la tarifa establecida en el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado.


92. De acuerdo a la deliberación de la sesión pública, quien presentó la propuesta del artículo transitorio impugnado fue la diputada B.A.Z.V., quien señaló que la misma tuvo lugar en apoyo a la economía de los contribuyentes. Por su parte, el diputado A.G.C. señaló que no coincidía con la propuesta del Dictamen, bajo la consideración de que, si se quería atraer inversión, turismo, integrar a los jóvenes para tener una sociedad más educada y generar empleos, se tenía que aumentar el impuesto predial de 0.0%, ya que estaba por debajo de la inflación y realizar una estrategia de cobranza a la cartera vencida, pues el incremento a dicho impuesto en nada serviría.


93. La decisión de modificar la iniciativa del decreto a efecto de limitar los incrementos al impuesto predial para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve –con la adición del artículo segundo transitorio–, fue aprobada por mayoría de votos en la citada sesión del Congreso del Estado de S..


94. Así, de los antecedentes transcritos se advierten diversos elementos, que permiten a este Tribunal Pleno estar en aptitud de tomar una decisión sobre el presente asunto:


95. De lo expuesto por el Municipio, la propuesta de los Valores Unitarios de Suelo y de las Construcciones del Municipio actor, surgió como resultado de los estudios técnicos realizados por el Instituto Catastral del Estado en el que para elaborar la propuesta procedió a clasificar la población para elaborar el plano de clasificación catastral. También recopiló la información de campo detectando las características de los inmuebles y sus valores a efecto de calcular los valores unitarios por metro cuadrado de construcción procurando que estos siempre estuvieran de acuerdo a las circunstancias del mercado.


96. Por su parte, el Congreso Local concluyó de la revisión de dicha iniciativa y del Dictamen de la Comisión de Hacienda que el incremento al impuesto tendría un impacto en el monto a pagar del impuesto predial en detrimento de la economía de los contribuyentes, cuando existían otras medidas que pudieran ayudar a las finanzas municipales sin afectar a los particulares. Por lo tanto, el Poder Legislativo del Estado de S. decidió modificar el decreto propuesto, a efecto de que se limitaran dichos incrementos, excluyendo la posibilidad de que el predio se calculara, ordinariamente, de conformidad con el artículo 35 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de S., esto es, de acuerdo al Índice Nacional de Precios al Consumidor publicado por el Banco de México.


97. Así, el Municipio actor presentó una propuesta de valores unitarios de suelo, con una justificación que esgrimió en el escrito mediante el cual remitió dicha iniciativa al Congreso Local. Se advierte que de las manifestaciones del Ayuntamiento se expresaron los estudios realizados por Instituto Catastral del Estado. Asimismo, se resaltó que los valores del suelo se incrementarían a razón de las circunstancias del mercado, es decir, justificó los valores del suelo y la necesidad de actualizarlos.


98. De lo anterior, se colige que en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa el Municipio de Culiacán expresó un razonamiento para justificar el incremento de valores catastrales, por lo que el grado sustancial de motivación exigida al Congreso no puede ser el de ausencia de motivación.


99. Debe precisarse que la explicación del Municipio no contiene razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria o con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta, ni su iniciativa fue acompañada de la documentación comprobatoria respectiva, como lo pueden ser estudios o análisis aportados por peritos valuadores.


100. De igual forma, se advierte que el Municipio actor no otorgó ninguna razón que explique por qué decidió imponer los montos de incremento –a razón de su actualización– en cada uno de los tipos de predio señalados en la tabla de valores catastrales. Es decir, si bien explicó las razones que lo llevaron a incrementar dichos valores (entre ellos refirió los estudios técnicos realizados por el Instituto Catastral del Estado en relación a que los valores del suelo se incrementarían a razón de las circunstancias del mercado), lo cierto es que su explicación no fue exhaustiva hasta incluir los motivos que lo llevaron a determinar ciertos montos, y respecto de determinados rubros en las tablas correspondientes.


101. La simple mención de elementos técnicos o de haber recibido el apoyo de profesionales técnicos en la valuación de predios, no puede encuadrar, ni presumir, que la motivación de un Municipio presentada en su iniciativa es de carácter técnico, pues ello implicaría arrojar una carga desproporcionada a las Legislaturas de los Estados de pronunciarse sobre cuestiones de las cuales no se cuenta con información suficiente, rompiendo con ello el proceso de vinculación dialéctica al que se aspira en el estándar de control constitucional.


102. Es por ello que, para considerar una motivación técnica, los Municipios al presentar sus iniciativas no sólo deben hacer mención del proceso y asesoramiento de profesionales por virtud del cual arribaron a los valores que proponen; sino que, de ser el caso, deberán acompañar una explicación suficiente sobre los elementos que los componen: metodologías, estudios, fórmulas, descripción de los trabajos de infraestructura en las zonas correspondientes, entre otros.


103. Sin embargo, es correcto que –como lo señala el actor– el Congreso Local estaba obligado a expresar una motivación, aunque no de carácter técnica, puesto que –como se ha expuesto– la iniciativa no contiene razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta.


104. A juicio de este Alto Tribunal, la obligación del Congreso puede evaluarse conforme al estándar de motivación básica, en tanto se ofreció una motivación elemental o limitada. De esta forma, en virtud de que el Municipio aportó un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de la Legislatura Local conlleva la obligación de formular argumentos que desvirtúen la propuesta del Municipio de Culiacán.


105. En un principio, la discusión del Pleno de la Legislatura se centró en reconocer que el incremento al impuesto representaría un impacto en el monto a pagar del impuesto predial en detrimento de la economía de los contribuyentes, cuando existen otras medidas que pudieran ayudar a las finanzas municipales sin afectar a los particulares.


106. No obstante, el argumento –sin prejuzgar sobre la política tributaria adoptada– no guarda ninguna relación con la justificación que otorgó el Municipio para los incrementos propuestos, pues de ninguna manera desvirtúan la validez de las pretensiones del Municipio de aumentar los valores unitarios de suelo y de las construcciones a razón de la actualización de conformidad a las circunstancias del mercado. Es decir, no alude a lo expresado por el Municipio en el sentido de que existía la necesidad de actualizar los valores del suelo.


107. En virtud de que el estándar de motivación básica, impone la obligación al Congreso Local de otorgar argumentos objetivos y razonables que desvirtúen las propuestas de los Municipios, esta Suprema Corte concluye que la Legislatura del Estado de S. no cumplió con su obligación de motivación en términos del artículo 115 constitucional.


108. En otras palabras, si en el presente asunto el Municipio de Culiacán otorgó razonamientos para sustentar su propuesta, entonces el Poder Legislativo estaba obligado a desvirtuar las justificaciones del Municipio actor para aumentar los valores unitarios de suelo y de sus construcciones con base en argumentos objetivos y razonables. Por tanto, no es suficiente lo que manifestó el Congreso local en la sesión ordinaria de veinte de diciembre de dos mil dieciocho, pues se apartó de la iniciativa, con un argumento que no guarda una relación directa o medianamente vinculada con las razones que fueron aportadas por el Municipio actor.


109. Además, el límite se estableció de manera general frente a la propuesta de, entre otros, del Municipio actor, sin reparar en estudiar sus condiciones o circunstancias particulares, lo que evidencia que con la decisión adoptada por el Congreso del Estado se dejó de ponderar la posible afectación a la Hacienda Pública Municipal.


110. R. lo anterior, el hecho de que –inclusive– en diversos precedentes, este Tribunal Pleno ha concluido que la afectación de los particulares por sí misma no es una razón válida que justifique la modificación de las iniciativas propuestas por los Municipios ante la presencia de razones (básicas o técnicas) aportadas por ellos. En la controversia constitucional 18/2006 se señaló lo siguiente:(25)


"Por otro lado, no es desconocido que cualquier aumento en los valores unitarios del suelo y construcciones, para efecto del cálculo del impuesto predial, ‘afecta a los particulares’; sin embargo, ese argumento aislado que brinda la Legislatura demandada no constituye una razón jurídica y presupuestal suficiente para desvirtuar la propuesta presentada por el Ayuntamiento actor, pues tal como se sostuvo con anterioridad, dicha ‘afectación’ es consecuencia de la naturaleza de las tablas de valores unitarios, al constituir la base de cálculo del impuesto predial, además, la Legislatura deja de ponderar la posible afectación a la hacienda pública Municipal."


111. Asimismo, en la diversa controversia constitucional 13/2006, el dictamen que aprobó la modificación de las tablas de valores unitarios de suelo y construcción en esa controversia, se indicó que con la iniciativa propuesta por el Municipio actor "se afectaría a los particulares en sus obligaciones contributivas",(26) lo cual también fue desestimado por este Alto Tribunal, y en consecuencia, se declaró la invalidez de las normas impugnadas en ese precedente.


112. De igual forma, al resolver la controversia constitucional 1/2011, este Tribunal Pleno consideró que el Congreso del Estado de Nuevo León no motivó de manera suficiente la modificación de la propuesta enviada por el Municipio de S.P.G.G., pues se limitó a señalar que algunas de las trescientas veinte colonias revaloradas eran consideradas como de escasos recursos, lo cual no desvirtuó de manera objetiva las razones aportadas por el Municipio actor (en aquel caso de carácter técnico):(27)


"Las razones que otorga el Congreso, no pueden considerarse como una justificación objetiva y razonable que lleve a la modificación de la propuesta del Municipio, pues, si el proyecto de referencia se apoyó en un dictamen técnico, también lo debió haber sido su modificación, lo cual no sucedió en el caso que nos ocupa pues el Congreso Local sólo justificó su actuar con el argumento de que algunas colonias son consideradas de escasos recursos.


En tales circunstancias, se desprende que la propuesta del Municipio no fue atendida del todo, en tanto si bien se concedió su actualización de manera parcial y consideró excluir ciertas colonias por ser de escasos recursos, lo cierto es que el Congreso Local no aportó argumentos suficientes para explicar la racionalidad de su actuación.


113. Lo hasta aquí expuesto es acorde con la lógica del parámetro de control constitucional, pues el requisito de aportar razones objetivas y razonables para apartarse de la iniciativa presentada por un Municipio debe darse necesariamente en el entendido del proceso dialéctico que guardan entre uno y otro, y no de manera aislada. En consecuencia, es necesario que las razones aportadas por la Legislatura se dirijan a desvirtuar las aportadas por el Municipio, y sin que sea posible que esta Suprema Corte analice en abstracto la objetividad y razonabilidad de una medida de manera aislada en aquellos casos en que hubo una motivación cuando menos de carácter básico.


114. Además, el Tribunal Pleno ha guardado siempre un especial cuidado para no caer en el extremo de que, al pronunciarse sobre la validez constitucional de las normas, se decida sobre los criterios de conveniencia económica o social en lugar del Congreso del Estado, sustituyendo con ello, valoraciones de política económica y tributaria que le corresponden en su carácter de órgano democrático.


115. Por tanto, no implica que las Legislaturas de las entidades federativas puedan o no tomar decisiones con base en aspectos objetivos de política económica o tributaria, entre ellas, la protección de los particulares frente a sus obligaciones tributarias; sin embargo, ello no desnaturaliza de forma alguna la obligación constitucional de dar contestación a las razones aportadas por los Municipios en las iniciativas mediante las cuales proponen el incremento o el ajuste de valores de aquellos aspectos que son de su competencia.


116. Más aún, la potestad tributaria (inclusive cuando se encuentra establecida de forma compartida) encuentra sus propios límites frente a los ciudadanos en los principios constitucionales de justicia tributaria (legalidad, proporcionalidad, equidad y destino al gasto público), pero ello constituye un parámetro de control constitucional distinto al problema competencial que en el presente asunto se discute, en el que la Legislatura Local se encontraba constreñida a desvirtuar las razones expuestas por el Municipio, lo que enfatiza que "en apoyo a la economía de los contribuyentes" no es un elemento que verdaderamente pondere la posible afectación a la hacienda municipal.


117. En consecuencia, toda vez que el Congreso Local no actúo dentro del ámbito de sus facultades, este Tribunal Pleno concluye que al modificar la propuesta del Municipio de Culiacán se contravino el artículo 115, fracción IV, primer párrafo incisos a) y c), constitucional, así como lo establecido por los artículos 14 y 16 constitucionales, en consecuencia, lo procedente es declarar la invalidez del artículo segundo transitorio del Decreto Número 42 por el que se establecen los valores unitarios del suelo y de las construcciones del Municipio de Culiacán, S., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.


X. EFECTOS


118. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, fracciones IV y V y 45, en relación con el 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para determinar los órganos obligados a cumplirla, el término para el cumplimiento y la fecha en la que producirán sus efectos las sentencias que se dicte en este medio de control constitucional.


119. En particular, cabe destacar que el artículo 45 de la mencionada ley establece que no es posible otorgar efectos retroactivos en una controversia constitucional, excepto en materia penal. De esta forma, los efectos de la declaración de invalidez y la consiguiente inaplicación del precepto impugnado, sólo surtirá efectos respecto de aquellas contribuciones que no se hayan causado aun en la fecha de publicación de la presente sentencia.


120. En tales condiciones, este Tribunal Pleno determina que la presente sentencia surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de S..


Por lo expuesto y fundado, se


RESUELVE:


PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se declara la invalidez del artículo segundo transitorio del Decreto Número 42 que establece los Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones del Municipio de Culiacán, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de S." el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, en términos del apartado IX de esta decisión, en la inteligencia de que la declaración de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de S..


TERCERO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial ‘El Estado de S.’, así como en el S.J. de la Federación y en su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV, V, VI, VII y VIII relativos, respectivamente, a los antecedentes, al trámite, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación activa, a la legitimación pasiva y a las causas de improcedencia.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M. únicamente por la invalidez del párrafo primero, F.G.S. con reservas, A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones, respecto del apartado IX, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en declarar la invalidez del artículo transitorio segundo del Decreto número 42, que establece los Valores Unitarios del Suelo y de las Construcciones del Municipio de Culiacán, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de S." el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho. El Ministro L.P. anunció voto concurrente.


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado X, relativo a los efectos, consistente en: 1) determinar que, al no ser posible otorgar efectos retroactivos en una controversia constitucional –excepto en materia penal–, los efectos de la declaración de invalidez y su consiguiente inaplicación sólo surtirá efectos respecto de aquellas contribuciones que no se hayan causado aun en la fecha de publicación de la presente sentencia, y 2) determinar que la declaratoria de invalidez decretada en este fallo surta sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de S..


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 18 de marzo de 2020.








________________

1. Hoja 61 vuelta del expediente en que se actúa.


2. Hoja 376 del expediente en que se actúa.


3. Esto en auto de veinticinco de marzo de dos mil diecinueve.


4. Hojas 377 a 379 del expediente en que se actúa.


5. Hojas 594 a 601 del expediente en que se actúa.


6. Hojas 509 a 521 del expediente en que se actúa.


7. Hojas 624 y 625 del expediente en que se actúa.


8. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y, ..."


9. D. descontar los días 1, 5, 6, 12, 13, 19, 20, 26, 27 de enero de 2019, así como 2, 3, 4 5, 9 y 10 de febrero del mismo año, por ser días inhábiles para la promoción de la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o., 3o., fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el Acuerdo General Plenario 18/2013.


10. Página 62 del expediente principal.


11. Página 65 del expediente principal.


12. "Artículo 39. El síndico procurador tendrá a su cargo la función de contraloría interna y la procuración de la defensa de los intereses del Ayuntamiento, y tendrá las siguientes facultades y obligaciones: ...

"II. Ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios judiciales y en las negociaciones relativas a la hacienda municipal pudiendo nombrar procuradores judiciales en el ámbito municipal, con arreglo a las facultades específicas que el Ayuntamiento le delegue."


13. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."


14. "Artículo 42. El presidente de la Mesa Directiva tendrá la representación legal del Congreso, pudiendo delegarla en la persona o personas que considere conveniente; y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"XX. Representar al Congreso en juicio y fuera de él, con todas las facultades generales para pleitos y cobranzas y las especiales que requieran cláusula especial conforme a la ley, en términos de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 2436 y en el artículo 2469 del Código Civil para el Estado de S. y sus correlativos en todo el país."


15. "Artículo 44. Corresponde a la Dirección de Asuntos Jurídicos, además de las facultades genéricas de los directores, el ejercicio de las siguientes atribuciones:

"...

"III. Representar los intereses del Poder Ejecutivo del Estado, y de las dependencias en toda clase de procedimientos judiciales y administrativos, sin prejuicio de que las puedan ejercitar directamente, en los términos de las leyes respectivas; ..."


16. Así se ha señalado por ejemplo al resolver las controversias constitucionales conexas 163/2016, 210/2016, 216/2016 y 171/2016, resueltas el 2 de octubre de 2017, bajo la ponencia del M.E.M.M.I., en las que se resolvió la impugnación de las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción de diversos Municipios del Estado de Sonora. Por cierto, cabe señalar que en esta resolución se toman las directrices fijadas en estos precedentes para la resolución de la presente controversia constitucional 33/2019.


17. Novena Época, Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1123.


18. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 1129.


19. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 1131.


20. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre 2006, página 1127.


21. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre de dos mil seis, página 1126.


22. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1124.


23. En efecto, en la controversia constitucional 15/2006, por ejemplo, se le dio un gran valor a lo discutido por la Comisión de la Legislatura para analizar la motivación del Congreso. Por otro lado, en la controversia constitucional 18/2006 se valoró la omisión del Congreso de otorgar el derecho de audiencia al Municipio para realizar manifestaciones respecto de las observaciones y modificaciones realizadas, cuando la Constitución Local preveía que las iniciativas rechazadas tenían que comunicarse a su autor, y la Ley Orgánica del Poder Legislativo estatal establecía que las comisiones podrían solicitar la comparecencia de funcionarios municipales cuando lo consideren necesario. Finalmente, en la controversia constitucional 13/2006 se resolvió con base en presunciones a favor de lo manifestado por el Municipio actor y por la omisión del Congreso de desvirtuarlas.


24. El treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve se publicó el Decreto que establece los Valores Unitarios del Suelo y sus Construcciones para el Municipio de Culiacán para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve.


25. Tal como se desprende de la página 93 del engrose respectivo.


26. V. al respecto, la foja 64 del engrose respectivo, y la última parte de la transcripción que se contiene en la foja 66, relativa al dictamen de la Comisión de Planeación y Presupuesto de la Quincuagésima Cuarta Legislatura del Estado de Querétaro.


27. V. al respecto la foja 33 del engrose respectivo, y la última parte de la transcripción que se contiene en la foja 95, relativa al dictamen de la Comisión de Hacienda y Desarrollo Municipal del Congreso del Estado de Nuevo León.

Esta sentencia se publicó el viernes 02 de julio de 2021 a las 10:09 horas en el S.J. de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 05 de julio de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.

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