Ejecutoria num. 76/2019 Y SU ACUMULADA 77/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 18-06-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 76/2019 Y SU ACUMULADA 77/2019. PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL. 6 DE OCTUBRE DE 2020. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: S.J.V.C..

Ciudad de México. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día seis de octubre de dos mil veinte.

Sentencia

Mediante la que se resuelven las acciones de inconstitucionalidad 76/2019 y su acumulada 77/2019, promovidas por el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI), en contra del Decreto Número 107, mediante el cual se reformaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley Electoral y de Partidos Políticos del Estado de Tabasco (ley electoral local) y de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, el cual fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tabasco el quince de junio de dos mil diecinueve (Decreto 107).

I.A. y trámite de las demandas

1. Demandas de los partidos políticos. Por escritos presentados el doce de julio de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, diversos miembros de la Dirección Nacional Extraordinaria del PRD y la Presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del PRI promovieron acciones de inconstitucionalidad en contra del Decreto 107, mediante el cual se reformaron y derogaron diversos artículos de la ley electoral local y la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, el cual fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tabasco el quince de junio de dos mil diecinueve.

2. Conceptos de invalidez. Al respecto, tras detallar los antecedentes que dieron lugar a la expedición y promulgación del Decreto 107, los partidos políticos plantearon los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación en contra del mismo y de disposiciones normativas concretas:

2.1. Concepto de invalidez del PRD

Sostiene que los artículos 14, 24 y 26, fracciones I y II, de la ley electoral local son violatorios del sistema democrático y de la existencia de la figura de los Municipios. En concreto, alega que esas disposiciones son contrarias a los artículos 1, 14, 16, 35, fracción II, 40, 41, 115, fracción VIII, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución General), al haber tenido el objeto de reducir el número de regidores en los Municipios que conforman el Estado de Tabasco, de manera que todos estén conformados por un presidente municipal, un síndico de hacienda, una regiduría electa por el principio de mayoría relativa y dos regidurías electas por el principio de representación proporcional.

Para el partido político, la facultad de configuración de las Legislaturas de los Estados para modificar la ley no es irrestricta, al deber respetarse el principio de igualdad y los derechos humanos. La reforma impide que los ciudadanos ejerzan su derecho a ser votado, al disminuir los espacios de regidurías en los Municipios, sin haber considerado un parámetro poblacional para ello, y atenta contra la pluralidad en la participación de las diferentes fuerzas políticas que existen –partidos políticos minoritarios y candidaturas independientes– al tratarse de una medida restrictiva y contraria al principio de progresividad en su vertiente de no regresividad.

Afirma que el criterio de "austeridad" expresado en los motivos de la reforma no constituye una razón válida de "gravedad" para suspender o eliminar regidores municipales. Alega que el criterio "poblacional" es el que debe determinar el número de regidores que debe tener cada Municipio y no el de "austeridad".

La disminución afecta la buena administración municipal, dado que la misma acota a dos espacios las regidurías electas por el principio de representación proporcional. Lo anterior, lleva a que los partidos políticos de mayor presencia en el Estado acaparen los lugares de presidente municipal, síndicos y regidores de mayoría relativa y hasta un regidor de representación proporcional, mientras que sólo el partido político o candidato independiente que obtenga el segundo lugar en la votación del Ayuntamiento tendrá la posibilidad de acceder a una regiduría por representación proporcional, lo cual es contrario al sistema democrático, al sistema de contrapesos y al principio de pluralidad.

Alega que la aplicación de la fórmula prevista en el artículo 26, fracciones I y II, de la ley electoral local traería como consecuencia una sobre o subrepresentación en los Municipios, dado que los mismos tienen poblaciones muy diversas, lo que transgrede el sistema de partidos construido para la existencia de la democracia.

2.2. Conceptos de invalidez del PRI

i) Violación al principio de representación proporcional contenido en el artículo 115, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El PRI alega que la reforma al artículo 14 de la ley electoral local no cumple con la finalidad de operatividad y funcionalidad del órgano de gobierno municipal, ya que debido a la disminución de regidores los partidos políticos contendientes en la elección municipal no contarán con un grado de representatividad acorde a su presencia en los Municipios que integran la entidad federativa. Concluyen que la reforma a ese precepto vulnera el principio de representación proporcional contenido en el artículo 115, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su vertiente de acceso al poder público mediante la postulación de candidaturas, al ser dos regidores por dicho principio insuficientes para garantizar el pluripartidismo como contrapeso al partido mayoritario o, incluso, hegemónico.

Estima que, si bien las Legislaturas tienen libertad de configuración para regular los principios de mayoría relativa o de representación proporcional, las reformas que introduzcan deben garantizar la operatividad y funcionalidad en el ámbito municipal, resultando aplicable lo sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y acumuladas de la que emanó la jurisprudencia P./J. 19/2013 (9a.), de rubro: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. AL INTRODUCIR ESTE PRINCIPIO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, SE DEBE ATENDER A LOS MISMOS LINEAMIENTOS QUE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SEÑALA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS."(1), así como lo sustentado en la jurisprudencia P./J. 36/2018 (10a.), de título y subtítulo: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. ANTE LA FALTA DE PREVISIÓN EN LA NORMATIVA ESTATAL DE LÍMITES DE REPRESENTACIÓN PARA LA CONFORMACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS, NO DEBE ACUDIRSE A LOS LÍMITES DE SOBRE- Y SUBREPRESENTACIÓN FIJADOS CONSTITUCIONALMENTE PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS CONGRESOS LOCALES."(2)

Por otra parte, sostiene que el principio de representación proporcional se sitúa como instrumento que permite que los órganos representativos cuenten con una participación de la mayor cantidad de sectores posibles, de manera incluyente y favoreciendo el pluripartidismo. En este sentido, conforme a la reforma al artículo 14 de la ley electoral local, es posible que haya partidos que estén sobrerrepresentados sólo por sus triunfos de mayoría relativa y que, al haber sólo dos regidurías por representación proporcional, se conculca el derecho de los partidos políticos a postular ciudadanos para acceder a los cargos de participación política. Lo anterior, debido a que el principio de representación proporcional considera el total de votos y el peso porcentual de cada partido y no sólo el mayor número de sufragios, permitiendo que las minorías formen parte del juego democrático.

ii) Criterio poblacional, alcances de la libertad de configuración y funcionamiento municipal

Alega que la reforma al artículo 14 de la ley electoral local impide un correcto funcionamiento del Municipio, ya que no toma en cuenta un criterio poblacional para definir el número de regidores en cada Municipio, de manera que a mayor número de habitantes mayores necesidades y servicios a ser prestados y, por lo tanto, más regidores que cumplan con esas responsabilidades.

Señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que si bien el criterio poblacional está expresamente señalado para la integración de los congresos locales, también debe ser observado en la integración de los Ayuntamientos aunque no esté expresamente previsto en el artículo 115, fracción I, de la Constitución General, de manera que los partidos políticos contendientes en una elección municipal cuenten con un grado de representatividad acorde a su presencia en el Municipio de que se trate.

Advierte que los regidores como miembros del Ayuntamiento toman decisiones muy importantes e, incluso, tienen facultades reglamentarias, jurisdiccionales y administrativas, además de la toma de decisión sobre la presentación de servicios públicos, lo que requiere de un mayor contrapeso de sus integrantes para evitar que se lesione la economía de los habitantes del Municipio.

Además, señala que las facultades de los presidentes municipales deben tener el contrapeso de los regidores para evitar abusos, por ejemplo, en el ejercicio de la libre administración de la hacienda, la contratación de deudas a corto plazo, la enajenación de bienes muebles e inmuebles, la concesión de servicios públicos, etcétera.

Alega que al quedar integrados los diecisiete Ayuntamientos del Estado de Tabasco con cinco miembros, para todos los actos que se requiera la aprobación de mayoría calificada (dos terceras partes) sólo se requerirá el voto de cuatro miembros y cuando se requiera la mayoría absoluta sólo el de tres regidores. Lo anterior se complica si se tiene en cuenta que para que haya quórum en decisiones por mayoría calificada y absoluta se requieren tres regidores, por lo que dos votos serán suficientes para aprobar lo sometido a votación en ambos casos.

Por ello, aunque exista libertad de configuración del legislador local, la decisión relativa al número de regidores que deben integrar los Municipios no debe ser arbitraria, de manera que sea acorde a la población en cada uno. Señalan que, conforme a la historia de la integración de los Ayuntamientos en Tabasco, el número de integrantes ha estado en función del número de habitantes, el cual ha sido mayor en años anteriores, de manera que la disminución a cinco miembros con tan sólo dos regidores por representación proporcional constituye una medida regresiva.

Por otra parte, estima que la reforma a la ley electoral local está indebidamente motivada y fundamentada, ya que el único argumento que la sustenta es el ahorro de recursos, sin tomar en consideración las consecuencias derivadas de un gobierno integrado de manera tan reducida y homogénea.

Concluye que el número de regidores que integran actualmente los Ayuntamientos en los diecisiete Municipios del Estado de Tabasco es acorde con la población que tiene cada uno, siendo que siete cuentan con catorce regidores, mientras que los diez restantes con doce regidores.

Finalmente, advierte que la reforma soslayó que conforme a la Ley Orgánica de los Municipios en el Estado de Tabasco los regidores de los Ayuntamientos integran catorce comisiones, de manera que con la reforma será imposible que cinco miembros en cada Ayuntamiento las integren.

iii) Violaciones en el procedimiento legislativo

El partido político considera que el artículo 14 de la ley electoral local no fue votado y, por ende, no fue aprobado por el Pleno lo que constituye una violación al procedimiento legislativo y, por lo tanto, a los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Sostiene que antes de someterse a votación en lo general, el precepto fue reservado por el diputado N.C.B.A., y seguidamente se sometió a consideración de la Asamblea en lo general en unión de la totalidad de los artículos no impugnados en lo particular, es decir, no se sometió a votación dicho precepto reservado o que fue impugnado en lo particular.

Alega que tampoco fue votado en lo particular, porque sólo se votó la propuesta de modificación sin que fuera sometido a votación por el Pleno el texto propuesto en el dictamen para que se determinara si se aprobaba, ya que después de haberse desechado la propuesta de modificación se declaró aprobado por el presidente de la mesa directiva sin haberse sometido a votación. Destaca que no existe precepto que autorice al presidente de la mesa directiva para omitir someter a votación un precepto reservado, ya que el artículo 166 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco dispone que todas las decisiones en el Pleno se tomarán por mayoría simple o relativa, por mayoría absoluta o por mayorías calificadas o especiales, sea del total de integrantes del Congreso o de los diputados presentes en la sesión de que se trate.

Argumenta que la única forma en la que se manifiesta la voluntad de los integrantes del Pleno es a través del voto, pues no existe aprobación tácita, máxime que era evidente que no todos los legisladores estaban de acuerdo con el contenido del artículo 14, numeral 1, de la ley electoral local, pues fue impugnado por el diputado N.C.B.A. y en la discusión en lo general hubieron intervenciones en contra de la reducción del número de regidores, como lo hicieron la diputada D.G.Z. y el diputado C.M.R.H..

Por otra parte, sostiene que el artículo 151, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Tabasco, en la parte que dispone "sin necesidad de votarlo nuevamente", trae implícita la necesidad de que se voten previamente los preceptos reservados, sin que éste faculte al presidente de la mesa directiva para declararlos aprobados y debe interpretarse de manera sistemática con las normas que rigen el procedimiento legislativo.

Finalmente, estima que resulta aplicable la tesis de rubro: "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO."(3)

iv. Reelección inmediata y derecho a contender por un cargo público

Los artículos segundo y tercero transitorios del Decreto 107 violan el artículo 115, fracción I, de la Constitución General, al establecer de manera arbitraria que los síndicos y demás regidores electos por el principio de mayoría relativa y representación proporcional que integran los Ayuntamientos y que resultaron electos el primero de julio de dos mil dieciocho por tres años hasta el dos mil veintiuno concluirán su encargo el cuatro de octubre de dos mil veintiuno, de manera que las planillas de regidores integradas para contender en el proceso electoral local 2021-2024 se ajustarán.

De esta manera, para el dos mil veintiuno, los Cabildos estarán conformados por sólo cinco miembros; el presidente municipal, un síndico, un regidor por mayoría relativa y dos regidores de representación proporcional, por lo que los nombramientos de los demás regidores de mayoría relativa, así como los regidores de representación proporcional que integran actualmente el Cabildo y que aspiren a ser reelectos para dicho periodo desaparecerán de la integración del Ayuntamiento, restringiéndose así el derecho adquirido de ocupar un cargo público en el Cabildo municipal.

Por la razón anterior, estima que debe declararse inconstitucional el decreto impugnado al transgredirse el derecho a contender por una cargo público, ya que, conforme al artículo 1o. constitucional, ninguna decisión política puede anular o menoscabar los derechos humanos de las personas.

v) Derecho a votar de los ciudadanos y paridad de género

Alega que la reforma al artículo 14, apartado I, de la ley electoral local impide que se ejerza a cabalidad el derecho al sufragio y genera detrimento de los derechos de participación política, pues reduce el número de las personas que pueden elegir para que los representen ante el gobierno municipal.

Sostiene que al reformarse el artículo 14, apartado 1, de la ley electoral local, contenida en el artículo primero del Decreto 107, se generó un retroceso en el derecho a tener una mayor representatividad que ya se había adquirido, porque a partir de las reformas impugnadas, los ciudadanos tendrán menos representación que la que ya tenían desde hace muchos años.

Afirma que de los diecisiete Municipios que existen en la entidad federativa, por disposición del artículo 1o., último párrafo, de la Constitución Política del Estado de Tabasco, 7 Municipios (Centro, Huimanguillo, Centla, C., Cunduacán, Macuspana y Comalcalco) están integrados por catorce miembros, incluyendo al presidente municipal y dos síndicos; mientras que los otros 10 restantes (Balancán, E.Z., J., Jalpa de M., Jonuta, Nacajuca, Paraíso, Tacotalpa, Teapa y Tenosique) están integrados por doce miembros, incluyendo al presidente municipal y un síndico. Partiendo de ello, alega que la disminución a cinco miembros en cada Ayuntamiento, incluyendo al presidente municipal y un síndico, vulnera el derecho humano de los habitantes a elegir representantes conforme a la población que cada Municipio tiene, afectándose también el principio de equidad.

Afirma que los artículos 39, 40, 41 y 49 constitucionales reconocen los principios de soberanía popular, federalismo, democracia representativa y división de poderes, conforme a los cuales se evita la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen del pueblo, al instituirse precisamente en su beneficio. Asimismo, sostiene que los artículos 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados. Al respecto, alega que la reforma al artículo 14 apartado 1, de la ley electoral local contraviene dichos principios, ya que pretende concentrar el poder del gobierno municipal en solamente cinco personas, sin importar el número de habitantes en el Municipio.

Alega que la reforma al artículo 14, apartado 1, de la ley electoral local vulnera el principio de paridad de género, particularmente en perjuicio de las mujeres, ya que existe un retroceso derivado de la disminución del número de miembros en los Ayuntamientos. Al respecto, considera aplicable la jurisprudencia P./J. 101/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."(4)

Finalmente, estima que el decreto viola el derecho a votar contenido en el artículo 23.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Convención Americana) y el principio de progresividad contenido en el artículo 1o. de la Constitución General, ya que limita el sufragio al reducirse el número de personas que pueden ser elegidas para que representen a los ciudadanos ante el gobierno municipal.

3. Admisión y trámite. En relación con el trámite del asunto, se tiene que por acuerdo de quince de julio de dos mil diecinueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por presentada las acciones de inconstitucionalidad, registrándolas bajo el número 76/2019 y el número 77/2019, ordenó su acumulación, y ambas fueron turnadas a la Ministra Norma Lucía P.H. como instructora del procedimiento.

Consiguientemente, al día siguiente, la Comisión de Receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación dio cuenta de las demandas, las admitió a trámite y tuvo a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tabasco como las entidades que aprobaron, emitieron y promulgaron los decretos impugnados, por lo que les solicitó su informe en un plazo de seis días naturales al tratase de asuntos relacionados con la materia electoral. Asimismo, se requirió a la autoridad emisora y promulgadora para que señalaran domicilio en la Ciudad de México para oír y recibir notificaciones y se requirió al Poder Legislativo de Tabasco para que enviara copia certificada de los antecedentes legislativos de las normas impugnadas.

También se le dio vista a la Fiscalía General de la República para la formulación del pedimento correspondiente; se le dio vista a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, de considerar que el medio de control trasciende sus funciones constitucionales, manifestara lo que en su esfera competencial le convenga; se solicitó al consejero presidente del Instituto Nacional Electoral enviara en el plazo de tres días naturales copia certificada de los estatutos vigentes de los partidos políticos; se solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) la remisión de su opinión respecto de ambas demandas, y se pidió al consejero presidente del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Tabasco (el Instituto Electoral Local) para que informara sobre la fecha de inicio del próximo proceso electoral.

4. Trámite e informe sobre el proceso electoral. Hecho lo anterior, se siguió la instrucción y trámite del asunto, en el que, entre otras cuestiones, se tuvo por desahogados los documentos enviados por las autoridades requeridas (entre los que destacan el de la presidenta del Consejo del Instituto Electoral Local, quien informó que el próximo proceso electoral en la entidad, en el que se elegirían los integrantes de los Ayuntamientos del Estado, G. estatal y diputaciones, iniciaría en la primera semana de octubre del año previo al de la elección ordinaria, es decir, el dos mil veinte), así como por presentadas los informes del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo y las opiniones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Por lo que hace a las opiniones e informes de las autoridades demandadas, se advierte lo siguiente:

4.1. Informes del Poder Legislativo. A través de dos escritos recibidos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el ocho de agosto de dos mil diecinueve, el presidente de la Legislatura del Estado de Tabasco rindió sus informes y expresó los razonamientos que se detallan a continuación:

Respecto a los artículos impugnados en lo particular:

i) Sostiene que la reforma a través del Decreto 107 respeta los principios republicano, representativo, democrático, laico y popular, al haberse disminuido los regidores por mayoría relativa (cinco menos) y haberse mantenido los regidores por representación proporcional, manteniendo un porcentaje de 60/40% de diferencia entre sus integrantes similar a la establecida en el artículo 52 constitucional, cuando antes era de 80/20% en los Municipios con menos de cien mil habitantes o de 72.7/27.3% en aquellos mayores de cien mil habitantes.(5) Lo anterior, sin soslayar que, además de los regidores, estaban los presidentes y síndicos que podrían ser uno o dos, de acuerdo con el criterio poblacional.

Además, estima que mantener el artículo 14 de la ley electoral local como estaba redactado antes de la reforma, equivale a mantener la inconstitucionalidad del sistema electoral municipal de Tabasco. Añade que la reforma electoral cumple con lo sostenido en la jurisprudencia P./J. 28/2002, de rubro: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL SISTEMA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, TRANSGREDE ESE PRINCIPIO AL ESTABLECER LA ASIGNACIÓN DE VEINTITRÉS DIPUTADOS DE MAYORÍA RELATIVA Y SÓLO CUATRO POR REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL (DECRETO PUBLICADO EL VEINTINUEVE DE OCTUBRE DE DOS MIL UNO, EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO)."(6)

ii) Considera que se cumple con el artículo 115, fracciones I y VIII, de la Constitución General, ya que la reforma respeta la obligación de contar con una presidencia municipal, así como con síndicos y regidores y, entre estos últimos, se encuentran los elegidos por mayoría relativa y por representación proporcional. Precisa que la reforma disminuye drásticamente a los regidores de mayoría relativa, mientras que los regidores por representación proporcional, prácticamente se mantienen en dos.

iii) Sostiene que el Decreto 107 está debidamente fundamentado y motivado y que, incluso, cumple con una motivación reforzada, al poder ser susceptible de afectar derechos fundamentales o incidir en bienes relevantes de rango constitucional, en el caso, los relativos al gasto público, la excesiva burocracia y la necesidad de una administración honrada, imparcial, eficaz y eficiente. Agrega que resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 120/2009, de rubro: "MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEP´TO Y CARACTERÍSTICAS."(7) y que la "austeridad" es una justificación más del motivo y fundamento de la reforma electoral municipal sin ser la única, ya que existen disposiciones constitucionales y jurisprudenciales que la exigían y la justifican, dada la diferencia que existían entre los regidores de mayoría relativa con los de representación proporcional que era del 85% y ello resultaba inconstitucional.

iv) Considera que la valoración de la operatividad y funcionalidad de los principios de mayoría relativa y de representación proporcional en el ámbito municipal debe hacerse caso por caso y en atención a la configuración establecida por cada legislador estatal, sin que exista una regla previa y específica de rango constitucional que requiera de manera forzosa el cumplimiento de los límites de sobre y subrepresentación determinados en la integración de los Ayuntamientos. Para ello, cita la jurisprudencia P./J. 36/2018 (10a.), de título y subtítulo: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. ANTE LA FALTA DE PREVISIÓN EN LA NORMATIVA ESTATAL DE LÍMITES DE REPRESENTACIÓN PARA LA CONFORMACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS, NO DEBE ACUDIRSE A LOS LÍMITES DE SOBRE- Y SUBREPRESENTACIÓN FIJADOS CONSTITUCIONALMENTE PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS CONGRESOS LOCALES."(8)

v) Sostiene que, respecto al aspecto poblacional como principio a seguir en los procesos electorales municipales, es el ejercicio libre y soberano de cada entidad federativa el utilizarlo como lo hacía antes el Estado de Tabasco. Sin embargo, ello no significa que sea una obligación constitucional aplicarla en materia municipal, ya que en materia de regidurías las entidades federativas gozan de libertad de configuración, con la obligación de incorporar el sistema electoral de representación proporcional, la paridad de género y los parámetros del artículo 52 constitucional. Agrega que la ley electoral local antes de que fuera reformada, sólo consideraba las diferencias entre Municipios menores de cien mil habitantes y mayores a esa cantidad, siendo que en dos mil quince Municipios con ciento diez mil habitantes estaban integrados con el mismo número de regidores que el Municipio de Centro con aproximadamente setecientos mil habitantes.

vi) Estima que la administración municipal cuenta con el aparato administrativo que dirige la presidenta o presidente municipal, mientras que el órgano de gobierno es para la toma de decisiones sin que los regidores ejercen funciones administrativas, por lo que la reducción de los integrantes del órgano de gobierno municipal no afecta las funciones y la prestación de servicios municipales a la comunidad.

vii) Respecto al supuesto acaparamiento por parte de los partidos políticos con mayor presencia en el Municipio de hasta un regidor de representación proporcional, sostiene que ello no es cierto, ya que el diseño establecido en el artículo 26 de la ley electoral local no permite que el partido mayoritario participe en la asignación de regidores de representación proporcional, siendo que sólo pueden participar los partidos políticos que no hayan obtenido alguna regiduría de mayoría relativa. Agrega que, si no llegara a haber un partido político que quedara en tercer lugar, al que obtuviera el segundo lugar se le asignaría la regiduría por representación proporcional.

viii) En relación con la supuesta violación al derecho de los funcionarios que actualmente conforman el cuerpo municipal a ser reelegidos, considera que el Pleno de este Alto Tribunal ha señalado que no puede alegarse irretroactividad de la ley partiendo de que quienes integran, por ejemplo, un congreso local tienen derechos adquiridos, o bien, situaciones jurídicas creadas al amparo de la ley anterior que impidan una reforma, pues de ser así se llegaría al extremo de que las modificaciones a las leyes orgánicas de los Poderes Legislativos sólo podrían realizarse al comienzo o al final del ejercicio de una nueva Legislatura. Al respecto, consideró aplicable a la jurisprudencia P./J. 90/2011 (9a.), de rubro "PODERES LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS. TRATÁNDOSE DE SUS LEYES ORGÁNICAS NO PUEDE ALEGARSE, A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY PARTIENDO DE QUE QUIENES INTEGRAN EL CONGRESO LOCAL TIENEN DERECHOS ADQUIRIDOS, O BIEN, DE SITUACIONES JURÍDICAS CREADAS AL AMPARO DE LA LEY ANTERIOR, QUE IMPIDAN UNA REFORMA."(9)

ix) En relación con la violación de los derechos de participación política, sostiene que los ciudadanos los siguen ejerciendo en plenitud a efecto de dirigir los asuntos públicos municipales, mediante elecciones periódicas, auténticas, mediante sufragio universal y secreto. Agrega que la disminución de los regidores y que sean gobernados por cinco personas no atenta contra las instituciones democráticas, además de que no se impone a persona o corporación alguna sobre el pueblo.

x) Finalmente, considera que no existe regresividad en materia de derechos humanos, conforme a la jurisprudencia 2a./J. 35/2019 (10a.), de la Segunda Sala, de título y subtítulo: "PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU NATURALEZA Y FUNCIÓN EN EL ESTADO MEXICANO."(10)

Respecto a las supuestas irregularidades en el procedimiento legislativo

i) Afirma que en términos generales son correctos los antecedentes legislativos a los que se refiere el PRI, salvo por lo que hace en el segundo párrafo del punto siete de su demanda, ya que la reforma al artículo 14 de la Ley Electoral fue votada y aprobada por el Pleno de la LXIII Legislatura como se demuestra en el acta de la sesión extraordinaria del cinco de junio de dos mil diecinueve. Sostiene que, efectivamente, el diputado N.C.B.A. impugnó la reforma a ese artículo y propuso la modificación al mismo; sin embargo, su discusión no fue aprobada (siete votos a favor y veinticuatro en contra), desechándose la propuesta de modificación conforme al artículo 110 del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tabasco.

ii) Agrega que, al no admitirse a discusión y tenerse por desechada la propuesta de modificación al artículo 14 de la ley electoral local del dictamen que dio origen al Decreto 107, y no haber existido otro diputado que impugnara ese precepto, conforme al artículo 151, párrafo primero, y su fracción III de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco se tuvo por aprobado en sus términos el dictamen como lo declaró el presidente de la mesa directiva.

iii) Sostiene que el estudio de las violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo debe partir de la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado que es precisamente el acogido en los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución General. En este sentido, considera que debe vigilarse el cumplimiento de dos principios en el ejercicio de la evaluación del potencial invalidante: a) el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por lo tanto, a no otorgar efecto invalidante a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificadas en un caso concreto, y b) el de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.

iv) Finalmente, advierte que al resolver esta Suprema Corte la acción de inconstitucionalidad 27/2013 y acumuladas,(11) el partido político accionante en ese asunto alegó irregularidades similares en relación con la discusión del dictamen en lo particular en la que se hicieron diversas reservas y donde se determinó que, rechazándose las reservas, los artículos se aprobaban en los términos propuestos en el dictamen.

4.2. Informes del Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, por escritos recibidos en la Oficina de Certificación Judicial y de Correspondencia de esta Suprema Corte el doce de agosto de dos mil diecinueve, rindió informes en representación de dicho poder y en contestación de las demandas promovidas por el PRD(12) y el PRI,(13) en los que expuso dos causales de improcedencia, sostuvo que debían declararse válidos todos los preceptos reclamados, y expresó que no se violó el procedimiento legislativo. En suma, alegó lo siguiente:

i) Solicita el sobreseimiento respecto a la alegada inconstitucionalidad de los artículos 24 y 26 de la ley electoral local, así como de los artículos 19, 23, 36, 46, 47, 57, 63 y 115 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, al no haberse expresado concepto de invalidez alguno y sólo haberse impugnado lo relativo al artículo 14 de la ley electoral local.

ii) Estima que una vez que se tramitara el incidente de falsedad de firma interpuesto en el mismo escrito, debía tenerse por no presentada la demanda de inconstitucionalidad presentada por el PRI y declararse el sobreseimiento respectivo.

iii) Respecto al concepto de invalidez expresado por el PRI en relación con la ilegalidad del procedimiento legislativo, sostiene que el artículo 151 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco dispone que, en caso de que no se apruebe por el Pleno la propuesta de modificación de algún artículo reservado, se tendrá por aprobado el texto del artículo presentado con el dictamen, sin necesidad de votarlo nuevamente, sin que se hayan violado los artículos 14 y 16 de la Constitución General.

iv) Respecto a la inconstitucionalidad alegada por el PRI de los artículos segundo y tercero transitorios del Decreto 107 por violar los artículos 1 y 115, fracción I, de la Constitución General, argumenta que la reducción de la integración de Cabildos no supone una vulneración a la posibilidad de reelección de los actuales regidores para el periodo 2021-2024, puesto que los que resultaron electos por el principio de mayoría relativa no adquieren en automático el derecho a ser postulados nuevamente para un periodo posterior. Lo anterior, debido a que la posibilidad de reelegirse no constituye un derecho adquirido, sino una expectativa de derecho.

v) Respecto al argumento del PRI relativo a que el Decreto 107 viola el derecho a votar contenido en el artículo 23.1 de la Convención Americana y el principio de progresividad contenido en el artículo 1o. de la Constitución General, sostiene que era inoperante por no señalar qué artículo es el que viola dicho derecho y principio; sin embargo, ad cautelam, alega que no se viola dicho derecho porque los ciudadanos pueden acceder a los comicios y ejercerlo por quienes aspiren a un cargo público mediante la elección popular directa. Argumenta que la reducción de curules y la racionalización de recursos destinados de manera desproporcionada al pago de salarios de regidores puede contribuir a una mayor liquidez de los Ayuntamientos y mejor calidad de los servicios previstos en el artículo 115 constitucional, sin que se viole el principio de progresividad. Respecto a que la reforma al artículo 14 de la ley electoral local impide el acceso a mujeres a cargos de elección popular en violación del principio de paridad de género, sostuvo que ese principio debe respetarse en cada contienda electoral, sin importar el número de curules al que tengan derecho los partidos políticos.

vi) Respecto a la inconstitucionalidad alegada por el PRI y el PRD del artículo 14 de la ley electoral local por violar el principio de representación proporcional en la integración de los Ayuntamientos previsto en el artículo 115, fracción VIII, de la Constitución General y no cumplir con las finalidades de operatividad y funcionalidad, argumenta que, conforme a la contradicción de tesis 382/2017, la Constitución General no exige el cumplimiento irrestricto de los límites de sobre y subrepresentación en la integración de los Ayuntamientos –pues sólo ordena que se regule bajo un sistema mixto– sin que deba acudirse a los que se exigen para la conformación de congresos locales y ceñirse a la configuración legislativa que se establezca.

Alega que la norma impugnada no resulta irrazonable de forma que no se cumplan con las finalidades de operatividad y funcionalidad, pues, pese a que no se está obligado a cumplir las bases previstas en el artículo 116 constitucional, el legislador local procuró que la integración de los Ayuntamientos contemplara los porcentajes del 60% y 40% previstos para la conformación del Congreso Federal, y consideró aplicable la jurisprudencia P./J. 36/2018 (10a.), de título y subtítulo: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. ANTE LA FALTA DE PREVISIÓN EN LA NORMATIVA ESTATAL DE LÍMITES DE REPRESENTACIÓN PARA LA CONFORMACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS, NO DEBE ACUDIRSE A LOS LÍMITES DE SOBRE- Y SUBREPRESENTACIÓN FIJADOS CONSTITUCIONALMENTE PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS CONGRESOS LOCALES."(14)

Sostiene que el legislador local conservó la fórmula de asignación de regidores por el principio de representación proporcional prevista en los artículos 25 y 26 de la ley en cita, garantizando así que la primera y segunda minoría que hayan alcanzado por lo menos el tres por ciento de la votación municipal válida emitida obtengan una regiduría a través de ese principio, logrando que se reconozca determinado grado de representatividad y que, de esa forma, se pueda acceder al órgano de gobierno a través de los ciudadanos que se hayan postulado bajo ese principio.

vii) Finalmente, respecto a la violación del artículo 14 de la ley electoral local a los artículos 39, 40, 41 y 115 de la Constitución General alegada tanto por el PRI como el PRD, sostiene que dicho precepto no contraviene los principios de soberanía popular, forma de Estado Federal, representativo y democrático, y de división de poderes. Lo anterior, porque las entidades federativas no deben ceñirse necesariamente al criterio poblacional, el cual fue suprimido al reformarse el artículo 64, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco (Constitución Local).

Alegó que el criterio poblacional fue reformado en mayo de dos mil diecinueve en la Constitución local, de forma que los demandantes conocían desde antes de la reforma a la ley electoral local que dejaría de aplicarse dicho criterio, y que ello obedeció al reclamo social de los ciudadanos respecto al derroche económico que representan los salarios de los integrantes de los Ayuntamientos. Alega que la reducción de curules por mayoría relativa y representación proporcional se hizo para procurar el bien común, generando ahorros significativos para los Municipios. Además, agrega que en otros Estados como Veracruz existen Municipios donde sólo existen tres ediles.

También sostiene que no se violan los principios de motivación y fundamentación, ya que esos principios de violan por el legislador cuando no actúa dentro de los límites de sus atribuciones, sin que deba motivarse todas y cada una de las adecuaciones que se hagan a los ordenamientos respectivos.

Alega que la reforma al artículo 14 de la ley electoral local impugnada no atenta contra la facultad de los partidos políticos para postular candidatos en las elecciones, al no restringirse dicho derecho.

4.3. Opiniones de la Sala Superior del TEPJF. Al rendir las opiniones solicitadas, la referida Sala Superior del TEPJF expuso los razonamientos que se sintetizan a continuación, los cuales fueron divididos en diversos apartados:

4.3.1. Opinión respecto a la demanda del PRD:

i) Disminución del número de ediles a integrar los Ayuntamientos del Estado de Tabasco y libertad de configuración

La Sala Superior del TEPJF hizo referencia a la sentencia dictada por este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 33/2017.(15) En la misma, el PRD impugnó el artículo 112, párrafo tercero, fracciones I, II y III, de la Constitución del Estado de Sinaloa, sobre la base de que se redujo drásticamente el número de regidores que integran los Ayuntamientos de esa entidad federativa.

Indicó que esta Suprema Corte declaró la validez de la disposición tildada de inconstitucional, en virtud de que el legislador local contaba con libertad de configuración para definir el número y porcentajes de regidores que ocuparán el cargo en cada uno de los principios de elección democrática de representación proporcional y mayoría relativa, en términos del artículo 115 de la Constitución General, siempre y cuando ello fuera razonable.

Estimó que, dado que el precedente no resulta exactamente aplicable, deben analizarse las proporciones entre los funcionarios electos bajo los principios de mayoría relativa y representación proporcional. Conforme a la normativa local, se parte de que el presidente municipal, el síndico y el primer regidor son elegidos bajo el principio mayoritario a través del método de planillas, mientras que los dos de representación proporcional por conducto de listas, es decir, tres funcionarios por el principio de mayoría relativa, lo que corresponde al 60% (sesenta por ciento), en tanto que los dos funcionarios electos por el principio de representación proporcional equivalen al 40% (cuarenta por ciento) de los miembros del Cabildo.

En este sentido, el legislador local, en ejercicio de su libertad de configuración, disminuyó el número de regidores conforme a diversas razones que estimó pertinentes de forma que introdujo ambos principios en un balance razonable que respeta la base constitucional establecida en la fracción VIII del artículo 115 constitucional, de forma que, por ejemplo, los regidores electos por representación proporcional en modo alguno superan a los electos por mayoría relativa.

Por otra parte, indicó que la reforma no transgrede el principio de gobernabilidad en los Municipios, toda vez que se debe tener en cuenta que, los presidentes municipales y los síndicos que se eligen en la planilla de mayoría, integran el órgano colegiado y cuentan con los derechos a deliberar y a votar los asuntos que resuelva el señalado órgano colegiado, de tal manera que el voto que se encuentran en aptitud de emitir al interior del órgano permite optimizar la toma de decisiones y su ejecución, permitiendo con ello el normal desempeño del órgano de gobierno municipal.

Asimismo, califica de incorrecta la premisa de que los partidos políticos con mayor presencia en el Estado acapararán los lugares de presidente municipal, síndico y regidor de mayoría, e incluso, hasta uno de los regidores de representación proporcional; y que el quinto edil correspondería al partido político o candidato independiente que obtenga el segundo lugar en la elección comicial del Ayuntamiento, atendiendo a lo que el artículo 26, numeral 1, de la ley electoral local.

Lo anterior, debido a que, para distribuir los cargos edilicios de representación proporcional no serán tomados en consideración los partidos políticos que hubieran alcanzado regidurías bajo el principio de mayoría relativa; lo que se traduce en que el cuarto y quinto regidores asignados bajo el principio de elección en comento no serán de la misma extracción política, sino que provendrán de una diversa, haciendo patentes los principios democráticos y de la pluralidad, con visión de pesos y contrapesos para la conducción de los entes municipales.

De tal manera que la integración formulada por el órgano legislativo local es razonable al compartir proporcionalmente los porcentajes que bajo cada principio deben observarse en la elección para la integración del órgano edilicio, a saber, 60% (sesenta por ciento) para el caso de funcionarios electos por el principio de mayoría relativa y 40% (cuarenta por ciento) para los de representación proporcional. Lo anterior, de conformidad con lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y acumuladas(16) y la jurisprudencia P./J. 19/2013 (9a.),(17) donde se determinó que en la emisión de las normas dirigidas a regular el principio de representación proporcional para la integración de los Ayuntamientos, las entidades federativas se encuentran obligadas a seguir los mismos lineamientos previstos en la Constitución General, por lo que la disposición controvertida no es contraria a la Constitución General.

Respecto al número de regidores para que se desarrollen las funciones y servicios municipales a que alude el artículo 115, fracción III, constitucional, se estima, que el decreto es acorde al principio constitucional de representatividad que rige la conformación y funcionamiento de los Ayuntamientos porque los ciudadanos electos, como miembros de esos órganos municipales, representan los intereses del Municipio respectivo, a través de los actos que material y formalmente reglamentarios emiten, así como los de naturaleza ejecutiva que realizan.

En esta virtud, la función para la que resultan electos es relevante para los habitantes del Municipio, precisamente porque el mandato se dirige preponderantemente a imponerles la responsabilidad de administrar los recursos con que cuenta el Municipio para satisfacer las necesidades primarias.

De tal manera que la constitucionalidad del número de regidores en relación con su funcionabilidad u operatividad se justifica en la medida en que su suficiencia, eficiencia, razonabilidad y objetividad responda a las funciones y cumpla con todas las obligaciones que le fueron encomendadas.

ii) Austeridad como razón para implementar la reforma legal que contempla la disminución de regidores

Respecto a la austeridad como razón para implementar la reforma legal que contempla la disminución de regidores, la Sala Superior del TEPJF opina que el criterio para llevar a cabo una reforma de esta magnitud, esencialmente, debe ceñirse a la razonabilidad y garantía del cumplimiento de los principios de la elección de mayoría relativa y representación proporcional, por lo que la disminución de regidores puede responder a diversos factores contextuales, operacionales, funcionales y estructurales vinculadas a las políticas públicas que decidan implementarse al interior del Estado, como lo es la política de austeridad, pero siempre y cuando se ajuste a las bases y parámetros constitucionales referidos, como sucede en el presente caso.

iii) Ejercicio del derecho al sufragio pasivo

Considera que no se viola el derecho al sufragio pasivo, en virtud de que, con independencia del número de regidores con que se integren los Ayuntamientos de Tabasco, no se restringe a la ciudadanía el derecho a postularse al cargo, debido a que no se impone una carga que imposibilite el ejercicio del derecho político electoral; sino que únicamente se acortan los espacios públicos, lo que se traduciría en competencias más estrechas, pero no inaccesibilidad al cargo.

iv) Progresividad en los derechos político-electorales

Sostiene que la reforma a los artículos impugnados no es opuesta al principio de progresividad en los derechos político-electorales, puesto que ese principio no implica el derecho ciudadano a contar con un mayor número de representantes, sino que consiste en un mandato de optimización dirigido a las autoridades sobre la manera en que deben interpretarse y protegerse los derechos humanos de los gobernados, por lo que su alcance, en lo que al caso interesa, se refiere a que los actos que se emitan por los órganos electos sean acordes con las disposiciones constitucionales y legales a que se encuentran obligados.

v) Artículo 133 constitucional

Considera que la reforma no trasgrede el artículo 133 Constitucional General porque la modificación a las leyes locales no incide en los principios fundamentales que constituyen el bloque de constitucionalidad del sistema electoral mexicano. Las entidades federativas tienen la facultad de libertad de configuración, para transformar sus órganos de gobierno; como en el presente caso, disminuir los cargos edilicios de los Ayuntamientos que conforman su entidad federativa.

Además de que la reforma respeta la finalidad, parámetros y lineamientos de los principios de mayoría relativa y representación proporcional vinculados a la integración numérica de la célula de gobierno edilicia, de tal forma que resulta operativa y funcional el sistema representativo del municipal.

4.3.2. Opinión respecto a la demanda del PRI:

i) Violaciones al procedimiento legislativo

En términos de lo previsto en el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (ley reglamentaria), al tratarse de aspectos ajenos al derecho electoral, la Sala Superior del TEPJF se declara impedida para asumir una posición especializada en la opinión técnica que le es requerida, en razón de que los alegatos dejan de controvertir un tema específico del derecho electoral.

ii) Violación al principio de representación proporcional contenido en el artículo 115, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Se precisa que el asunto que se propone no es igual al que la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó en la acción de inconstitucionalidad 33/2017, por lo que la opinión resulta procedente.

La Sala Superior del TEPJF afirma que, en el caso que ahora se analiza, todos los Ayuntamientos se integrarán por cinco miembros, correspondiendo el primer espacio al presidente municipal, el segundo al síndico de hacienda y el tercero a un regidor elegido por el principio de mayoría relativa, según lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco; es decir, tres por el principio de mayoría relativa, lo que corresponde al 60% (sesenta por ciento), en tanto que los dos electos por el principio de representación proporcional equivalen al 40% (cuarenta por ciento), por lo que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, disminuyó el número de regidores de forma que introdujo ambos principios en un balance razonable que respeta la base constitucional establecida en la fracción VIII del artículo 115 constitucional, por lo que no se transgrede el principio de gobernabilidad en los Municipios, tal como lo sostuvo este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 63/2009.

Estima que el artículo impugnado es acorde al principio de representatividad, ya que la constitucionalidad respecto del número de regidores que integran los Ayuntamientos no puede analizarse a partir de la afirmación de que es insuficiente para garantizar la representación política de los habitantes del Municipio correspondiente, pues su conformidad con la Constitución General deriva de que, atendiendo a criterios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, los funcionarios electos sean los suficientes para que, en su conjunto y constituidos como un órgano, se encuentren en aptitud de cumplir con los mandatos mínimos encomendados por el constituyente a esos órganos edilicios.

De igual manera, del número de regidores a integrar un Ayuntamiento, no puede estar supeditado al aumento poblacional, ni condicionada por el total de ediles previsto en normas previas o derogadas, sino que se justifica en la suficiencia, necesidad, razonabilidad y objetividad para que los funcionarios electos que integran el órgano estén en aptitud de desempeñar sus funciones y cumplir con todas las obligaciones que le fueron encomendadas.

En esas condiciones, el número o porcentaje de regidores no resulta irrazonable, ya que reflejan una representatividad adecuada y otorgan una importante participación a los regidores de representación proporcional dentro de la toma de decisiones y negociaciones al interior del Ayuntamiento, es evidente que su disminución con el objeto de realizar ahorros al erario público, se encuentra dentro de su plena libertad, atendiendo a que se respetan las bases constitucionales referidas.

iii) Violación al derecho de reelección

La Sala Superior del TEPJF sostiene que no le asiste la razón al accionante, debido a que la circunstancia de que los actuales regidores hubieren resultado electos para un periodo constitucional no implica, que adquirieron el derecho a ser postulados nuevamente para un periodo posterior, pues tal peculiaridad ha de ejercerse siempre que se reúnan los requisitos constitucionales y legales previstos para ello.

Al respecto, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en el artículo 115 constitucional del que se desprende que la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos solamente es por un periodo adicional, en aquellos casos en que el mandato de los Ayuntamientos no supere los tres años, y que la postulación sólo podrá ser realizada por el partido o cualquiera de los integrantes de la coalición que lo hubieran postulado, salvo que hubiesen renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandado.

De tal manera que la interpretación gramatical del vocablo "podrá" en el precepto constitucional debe ser como la posibilidad que tienen los partidos políticos de elegir entre hacer o no válida la opción de elección consecutiva.

iv) Violación al derecho de votar para elegir representantes en los diecisiete Municipios del Estado de Tabasco, así como otros derechos

Estima que no existe violación a la Constitución General, en virtud de que no se le restringe a la ciudadanía el derecho a emitir su sufragio por la opción que consideren más idónea, porque, con independencia del número de regidores con que se integren los Ayuntamientos de Tabasco, la determinación adoptada derivará de la voluntad del pueblo.

Tampoco puede verse afectado el principio de paridad a favor de las mujeres, debido a que la disminución en el número de funcionarios que integrarán los Cabildos no les impide participar y ser postuladas al amparo del referido principio.

5. Pedimento. El Procurador General de la República no formuló pedimento en el presente asunto.

6. Alegatos. Por escrito recibido el dieciséis de agosto de dos mil diecinueve, el PRD formuló alegatos. Asimismo, por escritos recibidos el tres de septiembre de dos mil diecinueve, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo del Estado de Tabasco presentaron alegatos relacionados con la acción de inconstitucionalidad 76/2019 y su acumulada.

7. Cierre de la instrucción. Tras el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de cuatro de septiembre de dos mil diecinueve, se declaró cerrada la instrucción del asunto.

Sin embargo, por acuerdo de treinta de octubre de dos mil diecinueve se acordó que se reservaba la resolución de las acciones de inconstitucionalidad hasta en tanto se culminara el trámite y estuviera listo para resolución el incidente de falsedad de firma interpuesto por el Poder Ejecutivo de Tabasco, a fin de cuestionar la firma inserta en el escrito inicial de demanda presentado por el PRI.

8. Incidente de falsedad de firma interpuesto por el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco. Al rendir su informe, el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco interpuso incidente de falsedad de firma por escrito del doce de agosto de dos mil diecinueve. Por acuerdo de la misma fecha, la Ministra instructora ordenó formar el cuaderno incidental respectivo y requirió al Poder Ejecutivo de Tabasco presentara el perito en caligrafía, grafoscopía y grafométrica.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco alegó esencialmente que C.R.M.S., en su calidad de representante del PRI, no fue quien expresó su voluntad para promover la acción de inconstitucionalidad; que existe un impedimento jurídico para ratificar el escrito de demanda y darle legalidad a la demanda, habiéndose actualizado la preclusión de su derecho, y que, por lo tanto, debía sobreseerse la acción de inconstitucionalidad promovida por el PRI con fundamento en los artículos 19, fracción VIII, 20 fracción II y 62 párrafos segundo y tercero de la ley reglamentaria.

Por acuerdo del veintitrés de agosto de dos mil diecinueve, se tuvo por desahogado el requerimiento del Poder Ejecutivo local y la Ministra Instructora ordenó que el PRI designara al perito correspondiente, el cual desahogó el requerimiento. Por otra parte, por acuerdo del nueve de septiembre de dos mil diecinueve, este Alto Tribunal designó a la perita correspondiente.

Seguido el trámite relativo a la designación de peritos, al desahogo de las pruebas periciales respectivas y la celebración de la audiencia incidental de pruebas y alegatos que tuvo verificativo el diecisiete de agosto de dos mil veinte,(18) por acuerdo de la Ministra instructora de la misma fecha se cerró la instrucción del incidente a efecto de que se elaborara el proyecto de resolución del incidente correspondiente.

II. Competencia

9. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución General y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que los partidos políticos accionantes plantean la posible contradicción del Decreto 107, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tabasco el quince de junio de dos mil diecinueve y mediante el cual se reformaron y derogaron diversas disposiciones de la ley electoral local, con la Constitución General y diversas normas contenidas en tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte.

III. Precisión de las normas reclamadas

10. Del análisis integral de los escritos de demanda de los partidos políticos, se advierte que el PRI alegó irregularidades al procedimiento legislativo que dio origen al Decreto 107, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tabasco el quince de junio de dos mil diecinueve, y que, además, se impugnaron en lo particular los siguientes preceptos:

"Artículo 14.

"1. El Municipio constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado. Su gobierno corresponde a un cuerpo colegiado denominado Ayuntamiento, integrado por un presidente municipal, un síndico de Hacienda, una regiduría de mayoría relativa y dos regidurías electas según el principio de representación proporcional, conforme a las normas establecidas en esta ley."

"Artículo 24.

"1. Para la elección de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado, se aplicarán los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, con dominante mayoritaria.

"2. y 3....

"4. Por cada regiduría propietaria, se elegirá un suplente y ambos deberán cumplir con los requisitos del artículo 64, fracción XI, de la Constitución Local."

"Artículo 26.

"1.

"2...

"l. Una vez establecida la votación municipal emitida, se dividirá entre el número de regidurías de representación proporcional que correspondan al Municipio, para obtener el cociente natural; y

"II. Se asignará una regiduría a cada partido político cuya votación contenga el cociente natural, en orden decreciente de votación.

"III. Se deroga."

Artículos transitorios

"SEGUNDO.—Los síndicos de hacienda y demás regidores electos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, de los Ayuntamientos que resultaron electos del primero de julio del año 2018 para el trienio 2018-2021, concluirán su cargo conforme al periodo establecido, es decir, el 4 de octubre de 2021."

"TERCERO.—Para los efectos del proceso electoral 2021-2024, las planillas de regidores se ajustarán a lo establecido en el presente decreto."

Asimismo, se señalaron como normas violadas los artículos 1o., 14, 16, 17, 35, 39, 40, 41, primer párrafo, y 115, fracciones I y VIII, de la Constitución General, así como el artículo 23.1 de la Convención Americana.

IV. Resolución del incidente de falsedad de firma

12. El Poder Ejecutivo alegó esencialmente en su informe que el escrito presentado por el PRI el doce de julio de dos mil diecinueve ante este Alto Tribunal no fue firmado por C.R.M.S., en su carácter de Presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del PRI, por lo que sostuvo que debía abrirse el incidente respectivo y, de resolverse en el sentido de su pretensión, sobreseerse la acción de inconstitucionalidad presentada por el PRI por haber precluido su derecho a promoverla de forma oportuna en términos de los artículos 19, fracciones VIII, 20, fracción II, y 62 de la ley reglamentaria.(20)

13. Dado que la causal de sobreseimiento alegada por el Poder Ejecutivo está relacionada con la resolución del incidente de falsedad de firma, este Alto tribunal determinará si es fundado y, dependiendo de dicha resolución, determinará si el PRI promovió la demanda de forma oportuna sin que precluyera su acción y si está legitimado en el presente asunto.

14. Este Alto Tribunal advierte que, conforme al artículo 1o. de la ley reglamentaria, para la resolución del presente incidente de falsedad de firma debe aplicarse de manera supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles.(21) Por su parte, el artículo 211 del Código Federal de Procedimientos Civiles dispone que "el valor de la prueba pericial quedará a la prudente apreciación del tribunal".

15. Conforme a dicho precepto, el sistema de valoración de las pruebas periciales es el de libre apreciación. Al respecto, aunque este Alto Tribunal goce de libre apreciación de la prueba pericial, está obligado a expresar claramente los motivos que determinan cada apreciación, puesto que su facultad discrecional no implica un ejercicio arbitrario, debiendo justificar sus conclusiones a través de los respectivos razonamientos lógicos.

16. Así, las pruebas periciales no tendrán un valor jurídico previamente asignado, y este tribunal deberá observar las reglas de la lógica, los conocimientos científicos y las máximas de la experiencia, sin tener una absoluta libertad que implique arbitrariedad de su parte (íntima convicción), sino que su facultad deberá estar limitada por la sana crítica y la forma lógica de valorarlas. En esa perspectiva, el punto toral de dicha valoración será la justificación objetiva que el juzgador efectúe en la sentencia en torno al alcance y valor probatorio que confiera a la prueba para motivar su decisión.

17. En este sentido, esta Suprema Corte analizará a continuación si los dictámenes aportados por los diferentes peritos contienen los razonamientos que sustentan su opinión para posteriormente pronunciarse, conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica, respecto de la certeza de la firma de un documento, esto es, si lo firmó la persona que afirma haberlo hecho.

18. Ahora bien, tratándose de la autenticidad de la firma de un documento, incluyendo promociones en un juicio, el medio de convicción idóneo es la pericial en materia de grafoscopía. En el presente asunto, se ofrecieron tres dictámenes en caligrafía, grafoscopía y grafométrica.

19. Con fecha dos de marzo de dos mil veinte, este Alto Tribunal recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el dictamen de B.B.H.R., perita en grafoscopía designada por el PRI, en el que concluyó lo siguiente:(22)

"ÚNICA.—LA FIRMA QUE SE ENCUENTRA LOCALIZADA Y PLASMADA EN EL ESCRITO DE DEMANDA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 77/2019", DE FECHA (12) DOCE DE JULIO DEL AÑO DOS MIL DIECINUEVE (2019), SÍ CORRESPONDE POR SU EJECUCIÓN AL PUÑO Y LETRA DE LA C.C.R.M.S..

"El presente dictamen, encuentra fundamentado en la Técnica doctrinaria denominada ‘GRAFOCRÍTICA’, realizado de acuerdo al conocimiento y experiencia de la que suscribe y a su leal y saber entender, por lo antes expuesto.

"Se me tenga por exhibido el presente dictamen y por Ratificado en todas y cada una de sus partes que lo conforman.

"Atentamente

"[FIRMA]

"B.B.H.R.

PERITO EN GRAFOSCOPÍA Y DACTILOSCOPÍA"

20. También el dos de marzo de dos mil veinte, se recibió el dictamen en caligrafía, grafoscopía y grafométrica de C.O.C., perita designada por este Alto Tribunal, en el cual concluyó que:(23)

"13.—CONCLUSIÓN

"CON BASE A MIS CONOCIMIENTOS, EXPERIENCIA, Y POR LA METODOLOGÍA CIENTÍFICA APLICADA EN EL CUERPO DEL PRESENTE ESTUDIO CIENTÍFICO, TÉCNICO PERICIAL Y SU COMPROBACIÓN EN LA HIPÓTESIS FORMULADA MEDIANTE ELEMENTOS DE CONVICCIÓN Y EL ESTUDIO INTEGRAL APLICADO AL CASO EN CONCRETO, SE PRECISA EN MATERIA GRAFOSCOPÍA QUE:

"ÚNICA.—LA FIRMA QUE SE ENCUENTRA PLASMADA DENTRO DEL DOCUMENTO DENOMINADO DEMANDA DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE FECHA DOCE DE JULIO DEL AÑO DOS MIL DIECINUEVE, SÍ CORRESPONDE AL PUÑO Y LETRA DE C.R.M.S.; POR POSEER SIMILAR ORIGEN GRÁFICO CON RELACIÓN AL MATERIAL AUTÉNTICO; DE ACUERDO AL ESTUDIO DE ELEMENTOS FORMALES, ESTRUCTURALES Y DE GESTOS GRÁFICOS.

"...

"POR LA RAZÓN Y LA JUSTICIA"

"CIUDAD DE MÉXICO, A DOS DE MARZO DEL AÑO DOS MIL VEINTE

"[FIRMA]

"MAESTRA: C.O.C.

"PERITO OFICIAL"

21. Finalmente, en la misma fecha, se recibió dictamen de A.U.V., perita en caligrafía, grafoscopía y grafométrica designada por el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, en el cual concluyó lo siguiente:(24)

"CONCLUSIONES

"1. Se llevó a cabo el análisis correspondiente a cada FIRMA que dio origen a este dictamen, que concluyó según los métodos empleados y la investigación realizada, así como, mi leal y saber entender que el ORIGEN GRÁFICO en las firmas analizadas NO SON EL MISMO, ya que al estudiarlas en conjunto en sus grafismos no aparece el gesto gráfico, proveniente del mismo puño de la C.C.R.M.S., razón por la cual se concluye que la firma plasmada en el documento de fecha 12 de julio de 2019, no fue plasmada por la misma suscriptora.

"2. La FIRMA del documento dubitable, con las FIRMAS de los documentos Indubitables tiene similitudes estructurales a simple vista, sin embargo a lo largo del estudio y de la evolución de la firma dubitable no aparecieron los gestos gráficos, el gesto gráfico que permite ver con claridad que una firma pertenece a una misma persona, por lo que se puede concluir que la firma que consta en el expediente y que es materia dubitable NO PERTENECEN POR SUS GRAFISMOS AL MISMO GESTO GRÁFICO, de la C.C.R.M.S. por lo que se indica que la firma dubitable no le pertenece POR LO QUE NO SE TRATA DEL MISMO PUÑO Y LETRA, de las firmas plasmadas en los documentos indubitables.

"...

"PROTESTO LO NECESARIO

"[FIRMA]

"ADRIANA URIBE VALENCIA"

22. Ahora bien, este Alto Tribunal observa que los dictámenes no fueron objetados. Sin embargo, el hecho de que no se objete algún dictamen pericial exhibido en autos no implica que éste necesariamente tenga valor probatorio pleno, pues conforme al principio de libre valoración de las pruebas, el juzgador debe analizar dicha probanza para establecer si contiene los razonamientos en los cuales el perito basó su opinión, así como las operaciones, estudios o experimentos propios de su arte que lo llevaron a emitir su dictamen, apreciándolo conjuntamente con los medios de convicción aportados, admitidos y desahogados en autos, atendiendo a las reglas de la lógica y de la experiencia, exponiendo los fundamentos de su valoración y de su decisión. Por tanto, la falta de impugnación de un dictamen pericial no impide a este Alto Tribunal estudiar los razonamientos técnicos propuestos en él, para estar en posibilidad de establecer cuál peritaje merece mayor credibilidad y pronunciarse respecto de la cuestión debatida, determinando según su particular apreciación, la eficacia probatoria del aludido dictamen.(25)

23. Conforme a lo anterior, este Alto Tribunal considera que la opinión técnica por parte de los peritos proporciona elementos de prueba suficientes para determinar que la firma asentada en la demanda de garantías sí corresponde a C.R.M.S..

24. Ello debido a que, pese a que las tres periciales cumplen con los requisitos de idoneidad y gozar de eficacia probatoria, al haber expuesto los expertos los razonamientos en los que basaron su opinión, así como las operaciones y estudios que los llevaron a emitir su dictamen, y haber sustentado las respuestas a los cuestionarios, con razonamientos y procedimientos adecuados, el dictamen de la perita propuesta por el Poder Ejecutivo local no tiene la entidad para desvirtuar los dos dictámenes de las peritas propuestas por el partido político y este Alto Tribunal que concluyeron que la firma contenida en el escrito de demanda del PRI corresponde al puño y letra de C.R.M.S..

25. En efecto, conforme a los dictámenes de B.H.R. y C.O.C., se utilizó el método de grafoscopía, comparativo, analítico y deductivo, y concluyeron que, al compararse la firma dubitable con las firmas indubitables, debía concluirse que tenían las mismas características generales, estructurales y morfológicas, a saber, los mismos gestos gráficos, coincidiendo el grosor de los trazos, la altura y proporción, el diseño y la habilidad escritural.

26. Incluso, pese a que A.U.V. en su dictamen no coincidió con la conclusión anterior, afirmó que la firma del documento dubitable y las firmas de los documentos indubitables tienen similitudes estructurales a simple vista.

27. En consecuencia, si la firma que calza la demanda de inconstitucionalidad que presenta C.R.M.S. corresponde a su puño y letra, lo procedente es declarar infundado el incidente de falsedad de firma, promovido por el Poder Ejecutivo local.

V. Oportunidad

28. El párrafo primero del artículo 60 de la ley reglamentaria(26) dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial, precisando que en materia electoral todos los días y horas son hábiles.

29. Conforme a lo anterior, se estima que las demandas de acción de inconstitucionalidad presentadas por los partidos políticos resultan oportunas, pues el plazo para presentar la acción de inconstitucionalidad en relación con el ordenamiento normativo transcurrió del dieciséis de junio de dos mil diecinueve al quince de julio de dos mil diecinueve. Consecuentemente, dado que las demandas se recibieron en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el doce de julio de dos mil diecinueve, resulta inconcuso que se satisface el requisito de temporalidad que se analiza.

VI. Legitimación

31. En lo que interesa, el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución General(27) dispone, sustancialmente, que los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral o registro ante la autoridad estatal, por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, podrán promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales federales y locales o sólo locales, según corresponda.

32. En consonancia con la disposición anterior, el artículo 62 de la ley reglamentaria de la materia(28) establece que se considerarán parte demandante en las acciones promovidas contra leyes electorales, a los partidos políticos con registro, por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, cuando así corresponda.

33. Dicho de otra manera, de una interpretación de las referidas normas constitucionales y legales, se tiene que una acción de inconstitucionalidad puede ser presentada por diversos órganos legitimados. En relación con los partidos políticos, podrán promover una acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales federales o locales, por conducto de sus dirigencias, para lo cual debe observarse que:

a) El partido político cuente con registro ante la autoridad electoral correspondiente.

b) El instituto accionante promueva por conducto de su dirigencia (nacional o estatal, según sea el caso).

c) Quien suscriba a su nombre y representación cuente con facultades para ello, y

d) Las normas impugnadas sean de naturaleza electoral.

34. Ahora bien, tomando en cuenta los requisitos de legitimación recién descritos, este Tribunal Pleno considera que se acredita el aludido supuesto procesal en el caso que nos ocupa respecto a los dos partidos accionantes.

35. La demanda del Partido de la Revolución Democrática (PRD) fue firmada por A.E.S.F., A.D.C., K.Q.A., Á.C.Á.R. y F.B., en su carácter de integrantes de la Dirección Nacional Extraordinaria de dicho partido político. Se advierte que dichas personas cuentan con las atribuciones con las que se ostentan(29) y que la asociación política en nombre de la cual promovieron acción de inconstitucionalidad se encuentra registrada como Partidos Políticos Nacionales.

36. Por otra parte, la demanda del Partido Revolucionario Institucional (PRI) fue firmada por la Presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del partido político, quien en ese momento era C.R.M.S., como consta en el expediente, y se advierte que dicha persona cuenta con las atribuciones con la que se ostenta(30) y que la asociación política en nombre de la cual promovió la acción de inconstitucionalidad se encuentra registrada como Partido Político Nacional.

37. Además, las disposiciones impugnadas en las demandas se tratan de normas electorales susceptibles de ser objetadas por un partido político nacional en términos del artículo 115, fracción II, inciso f), de la Constitución General, pues son disposiciones que inciden directa o indirectamente en los procesos electorales. En éste sentido, se concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida por parte legitimada.

VII. Causas de improcedencia y sobreseimiento

38. En virtud de que las cuestiones relativas a la procedencia y sobreseimiento de las acciones de inconstitucionalidad son de estudio preferente, se realizará al examen de los argumentos hechos valer por el Poder Ejecutivo local en relación con la ausencia de conceptos de invalidez en relación con la inconstitucionalidad de los artículos 24 y 26 de la ley electoral local.

Sobreseimiento ante la ausencia de conceptos de invalidez

40. Al respecto, este Alto Tribunal considera que ese concepto de invalidez es parcialmente fundado, ya que, en efecto, ninguno de los partidos políticos emitió concepto de invalidez orientado a justificar la inconstitucionalidad del artículo 24 de la ley electoral local y el mismo regula en su punto 4 una cuestión a la que los partidos políticos no se refieren ni siquiera considerando que impugnan los artículos 14, 24 y 26 de la ley electoral local como un sistema: "Por cada regiduría propietaria, se elegirá un suplente y ambos deberán cumplir con los requisitos del artículo 64, fracción XI, de la Constitución Local".

41. Es criterio de este Pleno que cuando en una acción de inconstitucionalidad en materia electoral se señalan diversos preceptos legales como contrarios a la Constitución General, pero se omite expresar algún concepto de invalidez en su contra, lo correcto jurídicamente es sobreseer en la acción de inconstitucionalidad respecto de dichos preceptos y no declarar inoperante el argumento, en razón de que aquélla se interpone en contra de normas generales y no de actos.(31)

42. Este Tribunal Pleno advierte que, si bien el artículo 24 de la ley electoral local fue señalado como impugnado en la demanda de acción de inconstitucionalidad presentada por el PRD, lo cierto es que del análisis integral de la misma no se advierte que haya hecho valer concepto de invalidez en su contra. Por el contrario, en la demanda de dicho partido político sí se advierte la existencia de conceptos de invalidez orientados a combatir la constitucionalidad del artículo 26 de la ley electoral local.

43. Sin embargo, dado el contenido del precepto y los conceptos de invalidez, el mismo debe entenderse que se impugna como parte de un sistema en conjunto con los artículos 14 y 26 de la ley electoral local, salvo en lo relativo al punto 4.

44. En este sentido, resulta parcialmente fundada la causal hecha valer en el informe del Poder Ejecutivo local y procede el sobreseimiento exclusivamente respecto al punto 4 del artículo 24 de la ley electoral local que señala que "Por cada regiduría propietaria, se elegirá un suplente y ambos deberán cumplir con los requisitos del artículo 64, fracción XI, de la Constitución Local".

Sobreseimiento por cesación de efectos