Ejecutoria num. 112/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 11-06-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 112/2019. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA. 3 DE MARZO DE 2020. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al tres de marzo de dos mil veinte, emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 112/2019, promovida por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía en contra del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

I.A. y trámite del asunto

1. Interposición de la demanda. El veintisiete de febrero de dos mil diecinueve, J.V.N., en representación del órgano y en su carácter de coordinador de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (en adelante "INEGI" o "instituto actor"), promovió una demanda de controversia constitucional en contra del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (en adelante "INAI" o" "instituto demandado"). En ésta, se señaló como acto reclamado el acuerdo de admisión del RRA 0630/19 de veintiocho de enero de dos mil diecinueve y se argumentó, en síntesis, que tal resolución invadía su esfera de competencias y resultaba contraria a la Constitución. A su parecer, a través del acuerdo el INAI se declaró competente para conocer de un medio de impugnación en contra de requerimiento de información relacionada con el Sistema Nacional de Estadística y Geografía, cuando en realidad el único facultado para pronunciarse sobre tal información es el propio INEGI.

2. Antecedentes. Sobre este aspecto, se relataron los siguientes antecedentes.

a) Solicitud. El seis de diciembre de dos mil dieciocho se presentó una solicitud de acceso a la información ante el INEGI a través de la plataforma nacional de transparencia, en los siguientes términos:

"Por este conducto se solicita saber dentro del ámbito de competencia de los sujetos obligados, lo siguiente: ¿Cuántas unidades habitacionales hay en el Estado de México? ¿Qué Municipios del Estado de México cuentan con mayor número de habitacionales en el Estado de México? ¿Cuántos adultos mayores habitan en unidades habitacionales en el Estado de México? ¿Cuántos jóvenes habitan en unidades habitacionales en el Estado de México? ¿Cuántas unidades habitacionales en el Estado de México cuentan con representación ante terceros, es decir, tengan un administrador, representante de colonos o conforme a una A. C. que les dé personalidad jurídica? ..."

b) Respuesta. Al alegadamente tratarse de un requerimiento de información estadística y geográfica, la unidad de transparencia del INEGI, en cumplimiento a lo que establece el artículo 140, fracción VII, del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Instituto Nacional de Estadística y Geografía vigente, se abstuvo de conocer del asunto; para lo cual remitió el requerimiento a la Dirección General de Vinculación y Servicio Público de Información, la que a través de la ventanilla de atención a usuarios del servicio público de información dio contestación y respuesta al requerimiento de referencia a la cuenta de correo electrónico que proporcionó el solicitante. La respuesta consistió, en primer lugar, en razonar que la información solicitada se relacionaba con el Sistema Nacional de información Estadística y Geográfica, que se rige por su propia ley; tras esa aclaración, se informó que no existían los datos solicitados pero que en dicho sistema se encontraba cierta información que podía serle de utilidad (por lo que se le dieron instrucciones para consultarla).

c) Recurso de revisión. En desacuerdo con esta respuesta, el veintidós de enero de dos mil diecinueve, el solicitante interpuso un recurso de revisión ante el INAI mediante la plataforma nacional de transparencia. Este medio de impugnación se registró con el número RRA 0630/2019 y se admitió el veintiocho de enero siguiente, para su sustanciación de conformidad con lo previsto, entre otras, en las Leyes General y Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

3. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, el instituto actor sostuvo los siguientes razonamientos de invasión de competencia:

a) Con la admisión del recurso de revisión el instituto demandado contraviene lo establecido en el artículo 26, apartado B, constitucional. Se asume competencia para conocer y sustanciar el recurso de revisión interpuesto en contra de la respuesta brindada por el instituto actor a un requerimiento de información del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG), lo que lleva a violar su autonomía y gestión, al ser una facultad es exclusiva de ese instituto constitucional autónomo la de decidir y regular lo relativo a la captación, procesamiento y publicación de la información.

b) El recurso de revisión, como es el caso del que se combate, es susceptible de culminar en una resolución que revoque o modifique la respuesta a una solicitud de información del "SNIEG"; por lo que desde el momento en que el instituto actor asume indebidamente esta competencia para conocer y sustanciar dicho recurso, entonces desconoce la facultad constitucional exclusiva del INEGI para decidir sobre la captación, procesamiento y publicación de la información del "SNIEG".

c) Los efectos de dicha autonomía se refieren, además, a la atención especializada, única y exclusiva de conocer los asuntos relacionados con el acceso a la información estadística y geográfica del "SNIEG", por tanto, existe una invasión a la autonomía del instituto al haberse declarado competente, haber admitido a trámite mediante y sustanciar ese medio de impugnación.

d) Es así que la violación cobra mayor relevancia, no sólo al desconocer (con la admisión del recurso) que el recurso de revisión previsto en la "LSINIEG" es el legalmente idóneo para conocer de las inconformidades contra los actos o resoluciones que dicte el INEGI como señala el artículo 113 de esa ley, sino además, que en la resolución que se dicte analizará la información dada por el INEGI y, en su caso, como ya aconteció en diversos recursos, cuando existe la posibilidad de ordenar, revisar y entregar información estadística y geográfica del "SNIEG", en términos y formas distintas a las que el INEGI determinó viable para el Sistema Nacional. Es decir, el instituto demandado al emitir el acuerdo de admisión del medio de impugnación pretende asumir competencia sobre información exclusiva que compete al promovente.

e) Así es que, el instituto actor como auténtico órgano de autonomía constitucional cuenta con especialización en la captación, generación y publicación de información estadística y geográfica del "LSNIEG", es decir, se trata de un órgano técnico e independiente que no se guía por intereses de otros órganos del Estado, ni partidistas o situaciones coyunturales, y que tampoco puede estar sujeto en área de especialización técnica a otro marco normativo como el relativo a la materia de transparencia. En efecto, el instituto demandado al gozar de autonomía constitucional y contar con la legislación especial reglamentaria del artículo 26, apartado B, constitucional, debe regir su función esencial en materia de información estadística y geográfica en dicha legislación, sin observar alguna otra.

f) La intención del Constituyente al dotar al INEGI de autonomía constitucional fue otorgarle la responsabilidad máxima respecto a la captación, generación y publicación de la información estadística y geográfica del "SNIEG". Así, ese organismo constitucional autónomo, en el marco de su autonomía constitucional ejerce un grado supremo e independiente de los demás órganos del Estado, un complejo de funciones públicas, con efectos de exclusividad, relacionadas con la función esencial, originaria y que justifica su establecimiento constitucional, que es la captación, generación y publicación de la información estadística y geográfica del Sistema Nacional.

g) En este sentido, el INEGI en su calidad de órgano constitucional autónomo tiene la justificación constitucional y originaria de poder decidir autónomamente su forma de gobierno o gobernanza corporativa, definir el conjunto de materias específicas de decisión, y las normas del procedimiento para validar la coerción institucional y técnica de sus decisiones.

h) De acuerdo con su naturaleza jurídica, no es posible que los actos enmarcados en su función esencial y originaria que emita el INEGI como órgano constitucional autónomo responsable por mandato constitucional, sean revisados por otro órgano del Estado, pues ello significaría homologar al INEGI a un órgano dependiente, haciendo nula su atribución constitucional. Por lo anterior, sería una aberración jurídica que una institución no especializada en información estadística y geográfica, en este caso, el INAI, tuviera competencia para opinar, regular y tomar decisiones sobre estos temas, máxime que el Constituyente Permanente y el legislador crearon un órgano especializado para ello, como es el INEGI.

i) Si bien la información resultante del actuar de las instituciones públicas es materia del INAI e incluye al INEGI como sujeto obligado, la información estadística y geográfica queda exceptuada de ello y que, esta última reúne las características que la hace sustancialmente distinta, por lo que la Constitución Federal y la ley reconocen esta diferencia y establecen un tratamiento distinto a través de la Ley del Sistema Nacional y su regulación exclusiva del instituto actor. Al respecto, el INEGI es depositario de la reserva y confidencialidad estadística y las modalidades metodológicas de su captación, procesamiento y publicación dada su naturaleza de institución especializada en la materia estadística; por lo que, sería una incongruencia jurídica que una institución especializada en la materia como lo es el INAI, asuma competencia para opinar, regular y tomar decisiones como es el caso al admitir a trámite el recurso de revisión.

j) Segundo. Se transgrede el artículo 26, apartado B, primer párrafo, segundo párrafo y primera parte del cuarto párrafo de la Constitución Federal, con relación al artículo 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG). De ese precepto constitucional se desprende claramente que el derecho de acceso a la información se regirá por principios y bases entre los cuales se considera, entre otros aspectos, el de establecer mecanismos de acceso a la información y procedimientos expeditos que sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales que establece la Constitución Federal.

k) De manera que, se infiere que no sólo existe un organismo autónomo especializado en procedimientos relativos al derecho de acceso a la información, pues de haber sido así, el legislador hubiera hecho mención de que sólo el INAI tuviera la facultad exclusiva para resolver cualquier asunto relacionado con el derecho referido. En otras palabras, el artículo señalado reconoce expresamente que el acceso a la información estará regulado por varios organismos autónomos especializados e imparciales que establece la Constitución Federal, como lo es el INEGI, el cual está reconocido constitucionalmente por el artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal.

l) Lo anterior tiene sustento legal, puesto que al INEGI se le consagró con una especialización en materia de Información Estadística y Geográfica, éste con fundamento en el artículo 6o. de la Constitución Federal, goza de la facultad exclusiva de acceso a la información por cuanto hace a su especialización, es decir, lo relativo al "SNIEG", pues es claro que la "LSNIEG" le otorga una autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, así como facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia; tan es así que, incluso, el propio artículo 102 de la "LSNIEG" contempla la posibilidad de que el INEGI no esté obligado a brindar información, cuya determinación compete únicamente al INEGI, luego entonces, si el instituto actor tiene la facultad exclusiva de determinar qué información sí se puede brindar partiendo del carácter que tenga la misma, es decir, si es confidencial, clasificada, reservada, restringida o pública, es inconcuso que a éste le compete del mismo modo de forma exclusiva, conocer de aquellos recursos de revisión que se promuevan en contra de respuestas brindadas a requerimiento de información estadística y geográfica.

m) Es así que, el INEGI, como organismo público constitucional autónomo especializado encargado de normar y coordinar el Sistema Nacional, establece las bases, mecanismos y parámetros bajo los cuales en el marco del citado Sistema Nacional produce, difunde y conserva la información Estadística y Geográfica, con el fin de suministrarla a la sociedad y al Estado, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional, dando debido cumplimiento al citado precepto constitucional, puesto que dicho instituto como organismo autónomo también establece mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión, ya que como quedó plasmado, el INAI, de conformidad con el artículo citado no es el único que garantiza ello.

n) Ahora bien, el hecho de que el artículo 47 de la "LSNIEG" haga referencia a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante en "LFTAIPG"), no puede dar pauta al INAI para que asuma competencia de conocer el recurso de revisión. El artículo referido lo que establece y consagra como principio general es que la información estadística y geográfica se dará a conocer y se conservará conforme a los términos previstos por la "LSNIEG". Como consecuencia de lo anterior, el legislador previó que la información Estadística y Geográfica regulada por la "LSNIEG" no le fueran aplicables las disposiciones en materia de transparencia y acceso a la información, estando en ese entonces vigente la "LFTAIPG".

o) Cabe destacar que el INAI se ha pronunciado en repetidas ocasiones respecto a la excepción consagrada en la Ley Federal de Archivos, en la que mediante su artículo 26 establece que tratándose de archivos históricos no será aplicable el procedimiento de acceso previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, sino que el acceso a los mismos se llevará a cabo conforme al procedimiento que establezcan los propios archivos, redacción que a decir del instituto demandado, es similar al artículo 47 de la "LSNIEG".

p) Adicionalmente, es menester que esta Suprema Corte de Justicia, como hecho notorio tenga presente la existencia de diversos recursos de revisión interpuestos en contra de las respuestas brindadas a las solicitudes de información que versan sobre archivos históricos dirigidas al Archivo General de la Nación, pues en ellos el INAI adoptó la postura de que dichos recursos deben ser atendidos de conformidad con el artículo 26 de la Ley Federal de Archivos; es decir, conforme al procedimiento establecido por el propio Archivo General de la Nación (AGN), sin que sea obstáculo para ello que la Ley Federal de Archivos siga mencionando la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, lo que de suyo implica que el INAI en perjuicio de la autonomía del INEGI, afirma una falta de armonización como argumento para conocer de información estadística y geográfica pero curiosamente, dicho criterio no lo hace extensivo al A. General de la Nación pese al haber emitido resoluciones estando abrogada la "LFTAIPG".

q) De lo anterior se concluye que el INAI determina que se debe aplicar el procedimiento que ha establecido el Archivo General de la Nación y no el que regula la ley en la materia de transparencia, pese a referirse a la abrogada "LGTAIP", tal y como sucede del mismo modo con el artículo 47 de la "LSNIEG".

4. Trámite de la demanda. El cinco de marzo de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente de controversia bajo el número 112/2019 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al Ministro A.G.O.M..

5. Subsecuentemente, el Ministro instructor, por acuerdo de seis de marzo siguiente, admitió la demanda y tuvo como autoridad responsable al INAI, emplazándola a dar contestación y a enviar copia certificada de todas las documentales relacionadas con el acto cuestionado. Además, ordenó dar vista del asunto al procurador general de la República para que manifestara lo que a su interés conviniera.(1)

6. Contestación de la demanda. Seguido el trámite de la controversia y una vez notificada a la autoridad demandada, M.Á.N.G., en su carácter de director general de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, por escrito recibido en esta Suprema Corte el veintinueve de mayo de dos mil diecinueve, contestó la demanda exponiendo en síntesis, los razonamientos que siguen:

a) Causales de improcedencia. Se actualizan varias causales de improcedencia. En primer lugar, se afirma que la resolución impugnada carece de la definitividad necesaria para poder ser cuestionada en una controversia constitucional al ser una mera determinación de trámite; ello con fundamento en la fracción VI del artículo 19 y II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) En segundo lugar, se afirma que, si bien la controversia puede plantearse en contra de dos órganos constitucionales autónomos, en este caso el acto impugnado no fue emitido por el Pleno del INAI, sino por la Secretaría de Acuerdos; la cual no tiene facultades para resolver sobre la admisión del recurso de revisión.

c) Y en tercer lugar, se sostiene que la controversia debe declararse improcedente al no ser la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una resolución del INAI, no obstante se aleguen cuestiones constitucionales; habida cuenta que no sólo soslayaría una restricción o límite previsto en el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo siete, primera parte, de la Constitución, sino que se ejercerían sobre el organismo garante demandando facultades de control jurisdiccional y, se haría de esa vía, un recurso o ulterior medio de defensa cuando es el propio Texto Constitucional el que dispuso el único recurso en contra de las resoluciones del INAI en materia de seguridad nacional sobre una materia en específico.

d) Sobre el fondo. En cuanto a los conceptos de invalidez, se argumenta, en síntesis, que el INEGI confunde la labor que tiene constitucionalmente encomendada con la del INAI. Cuando el INEGI adquiere la calidad de órgano autónomo –abril de dos mil seis-, el organismo garante federal en materia de derecho de acceso a la información IFAI no era un órgano constitucional autónomo, sino que era dependiente de la administración pública federal, por lo que se entiende que no pudiera conocer del recurso de revisión interpuesto en contra de autoridades ajenas a la misma, como el INEGI.

e) Empero, el INAI adquirió autonomía constitucional en la reforma de dos mil catorce, por lo que si en abril de dos mil ocho, fecha en la que se emitió la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, aún no sucedía la reforma constitucional aludida y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (ahora abrogada) sólo preveía que el IFAI pudiera conocer del recurso de revisión en contra de respuestas emitidas por dependencias y entidades, era entendible que el legislador en tal ley sobre el sistema estadístico y geográfico haya previsto la posibilidad de impugnar las resoluciones del INEGI a través de un recurso de revisión. De la misma forma, resulta claro que dentro de este recurso fuera posible impugnar las resoluciones relativas al acceso a la información, dado que la Ley Federal de Transparencia sólo establecía la posibilidad de que el INAI conociera respecto de las negativas de la administración pública federal.

f) Similar situación sucede con lo establecido en el artículo 47 de la LSNIEG que dispone que la información que regula no quedaba sujeta a la citada Ley Federal de Transparencia (ahora abrogada); sin embargo, la información correspondiente a la gestión administrativa si se sujetaba a tal norma; lo que era comprensible porque el IFAI no era un órgano autónomo, ni tenía competencia para conocer de los recursos de revisión interpuestos en contra de otras autoridades diferentes a las entidades y dependencias de la administración pública federal.

g) La dificultad con lo expuesto en los párrafos precedentes es que tales contenidos legales ya no encuentran sustento constitucional. El artículo 26, apartado A, constitucional, no determina que el órgano autónomo encargado de normar y coordinar el sistema nacional de información estadística y geográfica sería garante del derecho a la información en lo que concierne a la información estadística y geográfica; en cambio, refiere a las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia. Esto es, faculta al INEGI a elegir cómo allegarse de información (captación), cómo ordenarla (procesamiento) y cómo y qué información hacer llegar a la población en general (publicación).

h) El artículo 6o., fracción VIII, párrafo cuarto, constitucional establece la competencia al INAI en materia de acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, incluyendo a los órganos autónomos, siendo la única excepción la establecida para aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. A su vez, el artículo 6o., fracción IV, constitucional, ordena se establezcan mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales. Sin que el INEGI sea considerado como tal, ya que deben ser especializados en materia de derecho de acceso a la información y, además, imparciales. El INEGI no puede ser imparcial al resolver un recurso de revisión porque él mismo fue quien brindó la información recurrida.

i) Además, la referencia que hace el artículo 6o., fracción VIII, de la Constitución a que el organismo garante se coordine con el INEGI, no implica que coordinará sus acciones para efectos de proveer respecto del derecho de acceso a la información, pues el mismo artículo prevé que la coordinación tiene el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano. Esto es, para transparentar la gestión de los órganos del Estado y no como garantes del derecho referido.

j) Por tanto, conforme a la Constitución y a las leyes que rigen el derecho de acceso a la información pública, el INAI es el órgano competente para resolver cualquier recurso de revisión que se interponga contra resoluciones de los sujetos obligados en materia de derecho de acceso a la información, de acuerdo con el artículo 6o. constitucional. Si la Constitución no distinguió entre la protección que corresponde a la información en general, y la información estadística y geográfica en particular, no es dable ni armónico con el artículo 1o. constitucional hacerlo.

7. Opinión de la Fiscalía General de la República. El fiscal general no formuló pedimento alguno.

8. Cierre de la instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el trece de agosto de dos mil diecinueve, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, interpuestos los alegatos por la parte demandada y se puso el expediente en estado de resolución.

II. Competencia

9. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece. Ello, por tratarse de un conflicto entre dos organismos constitucionales autónomos: INEGI e INAI.

III. Fijación de la materia de impugnación

10. Atendiendo integralmente a lo expuesto en la demanda de controversia constitucional, se advierte que el INEGI cuestiona la validez del auto de admisión del recurso de revisión RRA 0630/19, emitido por el INAI el veintiocho de enero de dos mil diecinueve.

IV. Oportunidad

11. El artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia establece el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos,(2) el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días: a) a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surte efectos la notificación de acuerdo impugnado; b) a partir de que se haya tenido conocimiento de ello o de su ejecución; o c) a partir de que el actor se ostente sabedor de los mismos.

12. En el caso, se considera que se actualiza la primera hipótesis referida. La admisión del recurso de revisión RRA 0630/19 se notificó al INEGI el treinta y uno de enero de dos mil diecinueve y, dado que en términos de la normatividad aplicable tal notificación surte sus efectos el mismo día,(3) entonces, dicho plazo transcurrió del uno de febrero al diecinueve de marzo de ese año, descontándose del plazo los días cuatro y cinco de febrero, así como el dieciocho de marzo de la referida anualidad, por ser inhábiles. Del mismo modo, se descuentan de dicho plazo los días sábados y domingos, conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria de la materia.

13. Así, dado que la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el veintisiete de febrero de dos mil diecinueve, resulta evidente que se acredita el requisito de oportunidad.

V.L. activa

15. En ese sentido, este Tribunal Pleno estima que el INEGI, al ser una entidad constitucionalmente autónoma de conformidad con el artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal, es uno de los órganos autorizados para poder plantear una controversia constitucional con fundamento en el inciso l) de la citada fracción I del artículo 105 constitucional.(5) Asimismo, por lo que hace a la representación para acudir al procedimiento, se estima que se hizo conforme a la normatividad aplicable.

16. Suscribe la demanda J.V.N., ostentándose como coordinador general de Asuntos Jurídicos del INEGI (lo que acredita con copia certificada de la constancia de nombramiento emitida por el director general del instituto actor);(6) el cual, en términos de los artículos 80, fracción I, de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica; 46, fracción VI, del Reglamento Interior del INEGI,(7) es quien puede representar al presidente del INEGI en cualquier juicio y, por ende, detenta a su vez la representación del órgano actor.

VI. Legitimación pasiva

VII. Causas de improcedencia

18. El órgano demandado planteó tres razones para sobreseer en el asunto: la falta de definitividad, la imposibilidad de cuestionar este tipo de resoluciones del INAI y el que el acuerdo impugnado fue emitido por un órgano interno del INEGI y no por su Pleno.

19. Esta Suprema Corte considera, por mayoría de seis votos contra cinco, que le asiste parcialmente la razón al INAI, por lo que procede sobreseer en la presente controversia constitucional. Dos líneas argumentativas independientes son susceptibles de ser desarrolladas.

21. Sirve como sustento a esta línea argumentativa que, de los trabajos legislativos que dieron origen a la reforma constitucional en materia de transparencia de siete de febrero de dos mil catorce, se advierte que la finalidad del legislador al incluir el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones emitidas por el INAI, partía de la necesidad de restringir la revisión de las mismas por parte de los sujetos obligados. Al respecto, se expuso:(10)

"Como es sabido, en algunas entidades federativas se ha constituido un entramado normativo donde se ha pretendido o a (sic) hecho revisables las resoluciones de los órganos garantes de acceso a la información, al sugerir o plantear que éstas puedan ser impugnables por las autoridades o sujetos obligados, y que tal impugnación pueda ser revisables (sic) por el Tribunal Superior de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o instancia equivalente. Siendo que tal revisión sea hecha por una ‘instancia no especializada’.

"Por lo tanto, para evitar la tentación de incluir disposiciones contrarias a dicho principio en las leyes federales o locales en la materia, resulta oportuno dejar expresamente establecido el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este aspecto, sino en materia contundente y amplia. Dicha definitividad debe quedar claro es para los poderes, autoridades, entidades, órgano, organismo, personas o sujetos obligados, pues es claro que queda en favor de los particulares para impugnarlas mediante el juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, conforme a los términos y formas previstos en la legislación de la materia o previamente por las vías que al efecto se determinen y procedan." (énfasis añadido)

22. Asimismo, en las consideraciones del dictamen de la Cámara de Senadores, se señaló que: (11)

"... El párrafo séptimo del inciso B) del artículo 6o. de la Constitución otorga definitividad e inatacabilidad a las resoluciones del organismo garante, estableciendo una excepción a dichas determinaciones conforme a lo siguiente:

"‘Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.’

"Se dota de definitividad e inatacabilidad a las determinaciones del órgano garante, con la finalidad de cumplir con varios de los principios que se han otorgado al organismo, entre ellos, el de eficacia, certeza y objetividad. Con ello las determinaciones de la autoridad no serán sujetas a revisión por parte de algún otro ente, así la información deberá entregarse de manera inmediata por las resoluciones en que hayan recaído, ya sean en el ámbito federal o local.

"Al dotar de definitividad e inatacabilidad a las resoluciones del órgano garante, es indispensable que las determinaciones que emitan sean completamente apegadas a derecho, respetando las garantías constitucionales y del debido proceso, ya que se generarán determinaciones que no pueden ser combatidas ante los órganos jurisdiccionales y, por tanto, se convierte en una autoridad materialmente jurisdiccional; ello genera la necesidad de contar con un cuerpo legal que en sus determinaciones garanticen el apego a las normas y su interpretación así como la ponderación en garantías y derechos humanos a que hace referencia la nueva evolución del derecho constitucional; para conseguir las metas en materia de seguridad jurídica y legalidad, así como la ponderación de derechos en conflicto."

23. De lo anterior, se advierte que una interpretación teleológica de la norma deriva en que, para no alargar los procedimientos en materia de acceso a la información, se buscó hacer excepcional la procedencia de los recursos para los sujetos obligados.

25. Este artículo establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto. En esta disposición se regula la causa de improcedencia relativa a la falta de definitividad del acto que se impugna consistente en que al existir un procedimiento iniciado pero que no se ha agotado, quien cuenta con legitimación activa debe esperar hasta la conclusión de dicho procedimiento para impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio. Lo anterior encuentra apoyo en el criterio P./J. 12/99 del Tribunal Pleno que establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."(12)

Así, por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las Ministras y los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV, V y VI relativos, respectivamente, a los antecedentes y trámite del asunto, a la competencia, a la fijación de la materia de impugnación, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.

Se aprobó por mayoría de seis votos de las Ministras y los Ministros Esquivel Mossa, F.G.S., A.M. por impugnarse un acto no definitivo, P.H., P.D. por impugnarse un acto no definitivo y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VII, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer en esta controversia constitucional. La Ministra y los Ministros G.O.M., G.A.C., P.R., R.F. y L.P. votaron en contra. Los M.G.O.M. y G.A.C. anunciaron sendos votos particulares.

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

________________

1. En torno a la petición de suspensión, por acuerdo a su vez de cuatro de julio de dos mil dieciocho, el Ministro instructor determinó negar la medida cautelar tal como fue solicitada por el actor y concederla únicamente para el efecto de que, de dictarse una resolución definitiva en tal recurso de revisión, el INAI se abstuviera de ejecutar la misma.

Este acuerdo de suspensión fue impugnado mediante recurso de reclamación, el cual se registró con el número 70/2019-CA. En sesión de veintiuno de agosto de dos mil diecinueve, la Primera Sala lo declaró como infundado.

2. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y, ..."

3. De conformidad con lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su artículo 38, norma supletoria de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública, en virtud de su artículo 7.

"Artículo 38. Las notificaciones personales surtirán sus efectos el día en que hubieren sido realizadas. Los plazos empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que haya surtido efectos la notificación.

"Se tendrá como fecha de notificación por correo certificado la que conste en el acuse de recibo.

"En las notificaciones por edictos se tendrá como fecha de notificación la de la última publicación en el Diario Oficial de la Federación y en uno de los periódicos diarios de mayor circulación en el territorio Nacional."

4. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

5. "Artículo 105. La Suprema Corte Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los siguientes asuntos:

"I. Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución."

6. Hojas 46 a 49 del expediente en que se actúa.

7. "Artículo 80. Corresponden al presidente del instituto las atribuciones siguientes:

"I. Tener a su cargo la administración del instituto, la representación legal de éste, y el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las atribuciones que la ley confiere a la Junta de Gobierno; ..."

"Artículo 46. La Coordinación General de Asuntos Jurídicos, contará con las atribuciones específicas siguientes: ...

"VI. Representar legalmente al instituto, a los miembros de la Junta de Gobierno, al presidente y a los titulares de las Unidades Administrativas ante cualquier autoridad jurisdiccional o administrativa, tribunal, procuraduría, así como ante comisiones de derechos humanos nacional y estatales, en toda clase de juicios o procedimientos del orden laboral, civil, fiscal, administrativo, agrario y penal, en que sean parte, o sin ser parte sea requerida su intervención por la autoridad.

"Con la representación legal señalada, podrá entre otras atribuciones, ejercer los derechos, acciones, excepciones y defensas que sean necesarias en los procedimientos, absolver posiciones, ofrecer pruebas, desistirse de juicios o instancias, transigir cuando así convenga a los intereses de sus representados, interponer los recursos que procedan ante los citados tribunales y autoridades; interponer los juicios de amparo o comparecer como terceros perjudicados."

8. Aunque en el expediente en que se actúa no se encuentra la acreditación formal de esta persona como titular de la Dirección General de Asuntos Jurídicos (sólo se presenta su credencial), por hecho notorio se advierte que por Acuerdo ACT-PUB/13/02/2019.08 emitido por el Pleno del INAI, se nombró a tal persona como titular de la referida dirección (este acuerdo además se encuentra agregado en el expediente de la controversia constitucional 117/2018).

9. "Artículo 12. Corresponde al Pleno del instituto:

"...

"III. Promover las controversias constitucionales en términos del artículo 105, fracción I, inciso I) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria, cuando así lo determine la mayoría de sus integrantes."

"Artículo 32. La Dirección General de Asuntos Jurídicos tendrá las siguientes funciones:

"I.R. legalmente al instituto en asuntos jurisdiccionales, contencioso-administrativos y ante toda clase de autoridades administrativas y judiciales, en los procesos de toda índole, cuando requiera su intervención y para absolver posiciones;

"II. Rendir los informes previos y justificados que en materia de amparo deban presentarse, asimismo, los escritos de demanda o contestación, en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, promover o desistirse, en su caso, de los juicios de amparo y, en general, ejercitar todas las acciones que a dichos juicios se refieran."

10. Cámara de Senadores, Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 6o., 16, 73, 76, 78, 105, 108, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por la S.L.A.R.H. (PAN), página 32.

11. Cámara de Senadores, dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Estudios Legislativos Primera; de Gobernación y de Anticorrupción y Participación Ciudadana, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 6o., 73, 76, 78, 89, 105, 108, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, páginas 272 y 273.

12. Tesis emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 275, «número de registro digital: 194292».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 11 de junio de 2021 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.