Ejecutoria num. 3/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 04-06-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 3/2019. DIVERSOS DIPUTADOS DEL CONGRESO DE BAJA CALIFORNIA SUR. 21 DE SEPTIEMBRE DE 2020. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: P.F.M.D., F.S.P..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiuno de septiembre de dos mil veinte, por el que se emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad 3/2019, promovida por diversos diputados del Congreso de Baja California Sur, solicitando la invalidez de diversos artículos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, publicados en el Boletín Oficial del Gobierno de la entidad el doce de diciembre de dos mil dieciocho.

I. Trámite

1. Presentación del escrito, autoridades y normas impugnadas. La acción de inconstitucionalidad fue presentada por el treinta y tres por ciento de los diputados locales integrantes de la XV Legislatura del Congreso del Estado de Baja California Sur el día diez de enero del dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(1)

2. Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas generales que se impugnan: Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California Sur.(2)

3. Normas generales cuya invalidez se impugnó. Los artículos 4, fracciones XXXI y XXXII; 81, fracciones VIII, X, XIII, XIV, XV, XVI y XVII; 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110 y 111 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur.(3)

Ver normas

4. Conceptos de invalidez de los diputados locales integrantes de la XV Legislatura del Congreso del Estado de Baja California Sur. Los diputados locales alegan la violación a los artículos 74; 109, fracción III, párrafos primero, tercero, cuarto, quinto y sexto; 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(4)

5. Concepto de invalidez único. Con la creación de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur (en adelante "unidad"), mediante decreto modificatorio de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, se vulnera la garantía de seguridad jurídica consagrada en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que se le asignan funciones que ya estaban conferidas a la Contraloría del Congreso del Estado, en términos de la Ley Reglamentaria del Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur; duplicidad normativa que provoca que los servidores públicos de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur desconozcan a qué norma atenerse, así como desconocimiento preciso de cuál será el órgano o ente facultado para evaluar su desempeño en el ejercicio de sus funciones; investigar las faltas administrativas no graves –con la imposición de las sanciones correspondientes–, el registro de la situación patrimonial de los funcionarios adscritos, entre otras.

6. De igual forma, se vulnera el contenido del artículo 134 constitucional, el cual dispone que los servidores públicos tienen obligación de realizar una correcta aplicación de los recursos públicos, pues al duplicarse tales funciones en organismos distintos se deja de velar por esa correcta aplicación, y se violan los principios de eficiencia y eficacia que esa misma disposición constitucional dispone.

7. Asimismo, los artículos 102, 103 y 104 de la ley impugnada vulneran lo establecido en el artículo 19, fracción III, párrafos primero, tercero, cuarto, quinto y sexto; así como los artículos 1o., 2o., 3o., 8o., 9o., 10 y 11 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Ello en virtud de que, si bien es cierto los legisladores locales cuentan con libertad configuradora, también lo es que esa libertad tiene límites que son, precisamente, el no contravenir la Ley Suprema –como lo establece el artículo 133 constitucional–.

8. Conforme a los artículos 108, 109 y 110 de la Constitución General; así como en términos de los artículos 10 y 11 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; y a la luz del artículo 10 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Baja California Sur, quien debe analizar y verificar el cumplimiento, desempeño y la debida aplicación de los recursos públicos, así como investigar, sustanciar y sancionar las conductas de los servidores públicos de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur es el órgano interno de control de la referida auditoría o su equivalente; por tanto, las funciones otorgadas a la unidad creada en virtud del artículo 104 son violatorias de la Constitución General.

9. Además, que la norma impugnada faculte a esa unidad para sancionar al auditor superior es contrario a lo establecido en el artículo 66 Q. de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, el cual establece que el titular de la Auditoría Superior del Estado podrá ser removido sólo por las causas graves que señale la ley, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título noveno de esa Constitución.

10. Así, si la propia Ley Reglamentaria del Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur –artículo 78 BIS, fracción XIV– reconoce que la Contraloría del Congreso del Estado tiene la atribución de ejercer las facultades que la Constitución General de la República le otorga a los órganos internos de control para revisar, mediante las auditorías que se requieran, el ingreso, manejo, custodia y ejercicio de recursos públicos en el Poder Legislativo; y si, en ese sentido, la Constitución General establece que las faltas administrativas graves serán investigadas y sustanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y que serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente, mientras que las demás serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control, se concluye que la norma recurrida es inconstitucional, pues contraviene los artículos 108, 109, 110, y 111 de la Constitución General.

11. En este sentido, suponiendo, sin conceder, que la Contraloría del Estado no fungiere como un órgano interno de control, deberá entonces la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur crear una Unidad de Responsabilidad Administrativa interna, la cual tendría que ser parte integral de ese ente, precisamente por ser un órgano constitucional autónomo; mas no así crear una unidad independiente, como pretende la ley impugnada.

12. Por esas razones, si el Congreso del Estado reconoce que no existe un órgano interno de control, y que jamás ha existido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación habrá de ordenar que se cree ese órgano o unidad; la cual deberá crearse en cumplimiento del régimen de la Constitución General, así como conforme a lo establecido en las leyes que de ella emanan; el cual deberá ser dependiente de la Auditoría Superior del Estado, a efecto de respetar su autonomía constitucional.

13. Registro y turno del escrito de acción de inconstitucionalidad. El diez de enero de dos mil diecinueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad y registrarla con el número 3/2019 y la turnó al Ministro J.L.G.A.C. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

14. Admisión de la acción de inconstitucionalidad. El Ministro instructor admitió la demanda en auto de catorce de enero de dos mil diecinueve, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California Sur, a quienes ordenó dar vista para que rindieran su informe.

15. Informe del Poder Ejecutivo del Estado. En su informe, el Poder Ejecutivo del Estado sostiene que la acción de inconstitucionalidad promovida se encuentra debidamente fundada y motivada, toda vez que la reforma de referencia, cuando oportunamente fue analizada por el Poder Ejecutivo, se advirtieron ciertas irregularidades, lo que motivó que se ejercieran las facultades conferidas por la Constitución Política del Estado –artículo 60, fracciones I, II, II y IV–, el cual consistió en el veto parcial a las reformas aludidas; y en el cual se hicieron como observaciones lo que en la presente acción de inconstitucionalidad se constituyen como el concepto de invalidez único planteado.

16. Informe del Poder Legislativo del Estado. En su informe, el Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur, en primer lugar, sostiene que la génesis de las reformas y adiciones a las normas que la parte actora tilda de inconstitucionales, tienen como marco referencial el cúmulo de reformas y adiciones al marco jurídico, así como la aprobación de nuevas leyes, en el contexto del Sistema Nacional Anticorrupción y del Sistema Estatal Anticorrupción (decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día veintisiete de mayo de dos mil quince).

17. Tales reformas y adiciones al Ordenamiento Constitucional dieron origen a la aprobación de nuevas leyes por parte del Congreso de la Unión, entre ellas, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; en la cual se contempla la Unidad de Evaluación y Control como parte de la estructura de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, a propósito de apoyar a esa comisión en el cumplimiento de sus atribuciones, como lo es la evaluación del desempeño de la propia Auditoría Superior de la Federación, con los elementos metodológicos que sean necesarios para ese efecto y vigilar el cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores públicos de la Auditoría Superior y, en ese sentido, vigilar que el titular de la Auditoría Superior de la Federación, los auditores especiales, los auditores y demás servidores públicos de esa auditoría, en el desempeño de sus funciones, se sujeten a lo establecido en la Ley General de Responsabilidades Administrativas y a las demás disposiciones legales aplicables; lo cual, de una interpretación teleológica, cumple con lo dispuesto por los artículos 109, fracción III, párrafo quinto, en relación con el artículo 74, fracciones II, VI, párrafos segundo y quinto, 79, párrafos primero y sexto, y fracción II, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

18. Esa ley, que cumple con los dispositivos constitucionales en cita, es la que se tomó como modelo para aprobar el Decreto 2573(5) a efecto de incorporar a la legislación local la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur, en armonía con lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 116, fracción II, párrafo sexto, el cual establece que las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes.

19. La Legislatura anterior, al aprobar la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, realizó una copia incompleta y desarticulada de tal ley federal, al no contemplar la Unidad de Evaluación y Control como parte de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado, dejando a este órgano legislativo de vigilancia desprovisto del apoyo técnico calificado para realizar sus atribuciones con respecto a tal entidad de fiscalización. Por esa razón se incorporó en el título séptimo de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado los aspectos relativos a la vigilancia de la Auditoría Superior del Estado.

20. Además, se tomó en cuenta que el Congreso del Estado de Baja California Sur, en términos de lo dispuesto por el artículo 64, fracción IV, de la Constitución Política de ese Estado, es competente para legislar respecto de su propia organización y funcionamiento interno, así como para expedir y, desde luego, reformar y adicionar la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur.

21. En ese orden de ideas, sostiene que para hacer efectivas las facultades de vigilancia por parte del Congreso del Estado, a través de su Comisión Permanente de vigilancia, es necesario que la unidad de evaluación y control sea parte de la estructura de dicha Comisión Permanente, dentro del marco de un verdadero sistema jurídico estatal anticorrupción, similar al nacional.

22. Asimismo, se cumple con la atribución del Congreso del Estado de Baja California consistente en coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la Auditoría Superior del Estado, en los términos que disponga la ley de la materia; que al propio Congreso le corresponde la revisión y fiscalización de la cuenta pública, debiéndose realizar a través de la Auditoría Superior del Estado; que la función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad; y que tiene como una de sus funciones la de actuar como órgano técnico de la Legislatura para la revisión y fiscalización de las cuentas públicas, en los términos que establezca la ley.(6)

23. Por consiguiente, es la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, con base en las disposiciones de la Constitución Política Federal y Local, donde se establece que la evaluación y control de tal ente de fiscalización se lleva a cabo por la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado, siendo procedente que, en ejercicio de la libertad de configuración normativa, como legisladores locales aprobemos que tales facultades y funciones se materialicen por conducto de una unidad administrativa que sea parte de la estructura de dicha Comisión Legislativa, como sucede con su homóloga Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; incluyendo, desde luego, las facultades vinculadas al tema de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos que laboran en dicho ente de fiscalización local en el ejercicio de sus obligaciones relativas a la fiscalización de las cuentas públicas de los tres Poderes del Estado, organismos públicos autónomos, Municipios de la entidad, organismos descentralizados estatales y municipales, y demás entes sujetos de fiscalización, así como las omisiones de promover juicios resarcitorios o de presentar denuncias e informes de presunta responsabilidad administrativa que fomenten la corrupción en el ejercicio del gasto público.

24. Aunado a lo anterior, como parte de la estructura de la Comisión Permanente de Vigilancia de este Congreso del Estado, en relación con la revisión de las cuentas públicas del Estado, Municipios y demás entes fiscalizados, le corresponde, entre otras funciones, auxiliar a la comisión en la elaboración de los análisis y las conclusiones del informe general, los informes individuales y demás documentos que le envíe la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur; proponer a la comisión los indicadores y sistemas de evaluación del desempeño para evaluar a la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur, así como los sistemas de seguimiento de las observaciones y acciones que promuevan tanto la unidad como la comisión; participar en las sesiones de la comisión para brindar apoyo técnico y especializado; y, en general, coadyuvar y asistir a la comisión en el cumplimiento de sus atribuciones, lo cual, no corresponde a la contraloría del Poder Legislativo y, en ese sentido, es inexistente la duplicidad de funciones que refieren los promoventes de la acción, en consecuencia, no existe contravención a lo dispuesto por los artículos 74, 109, 133 y 134 constitucionales que indica la parte actora.

25. Además, es erróneo asumir que la Contraloría Interna del Poder Legislativo cuenta con facultades de evaluación y control con respecto a la Auditoría Superior del Estado, pues el artículo 78 Bis de la Ley Reglamentaria del Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur no lo prevé de forma expresa. La actora pierde de vista que el artículo citado faculta a la contraloría como la instancia responsable del control, evaluación y desarrollo administrativo del Poder Legislativo, dependiente de la Junta de Gobierno y Coordinación Política, es decir, no incluye a otras personas jurídicas oficiales, como lo es la Auditoría Superior del Estado, que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley de la materia, es decir, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur; además de que el artículo 64 de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur establece que corresponde al Congreso del Estado coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la Auditoría Superior del Estado, en los términos que disponga la ley de la materia, es decir, remite igualmente a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, que es la que este Poder Legislativo reformó y adicionó para crear a la Unidad de Evaluación y Control como parte de la estructura de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado.

26. Opinión de la Fiscalía General de la República. Esta Fiscalía no hizo manifestación alguna a pesar de haber sido debidamente notificada.

27. Alegatos. En su escrito de alegatos, la parte promovente indica, en primer lugar, que conforme al artículo 109 de la Constitución Federal, y contrario a lo sostenido por el Congreso del Estado, es la Auditoría Superior de la Federación quien investiga y sustancia las faltas administrativas graves, o por sus homólogos en las entidades federativas y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente. Y, en concordancia con ello, como lo señalan los artículos 3, 8, 9, 10 y 11 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, es facultad de los órganos internos de control conocer, investigar e integrar las faltas administrativas no graves.

28. Los entes públicos estatales y municipales cuentan con órganos internos de control, y son éstos los que cuentan con las facultades que determina la ley para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que constituyan responsabilidades administrativas.

29. Además, la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado y Municipios de Baja California Sur –artículos 1, 3, 9 y 10– dispone en materia de responsabilidades administrativas la existencia de la figura de los órganos internos de control, quienes están a cargo de promover, evaluar y fortalecer el buen funcionamiento del control interno de los entes públicos y entidades, y sus homólogas denominadas unidades de responsabilidad administrativa en los órganos constitucionales autónomos y sus homólogos de los Municipios, que conforme a sus respectivas leyes, sean competentes para aplicar la ley.

30. Asimismo, el Reglamento Interior de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur, en su artículo 9, contempla un órgano interno de control y las funciones con las que cuenta dicho órgano; las cuales, en su consideración, coinciden con las facultades otorgadas a la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur; es decir, se están duplicando las funciones, además de que se le están atribuyendo a esa unidad funciones que no le corresponden, pues no es un órgano interno de la Auditoría Superior del Estado, sino que, por el contrario, es un ente externo que pretende asumir las funciones del órgano interno de control.

31. Por tanto, si la propia Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Baja California Sur establece que la facultad de implementar los mecanismos internos que prevengan los actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas; revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales y participaciones federales, así como los recursos públicos locales; presentar denuncias por hechos que las leyes señalan como delito ante la Fiscalía Especializada en Materia de Corrupción, no es posible pretender otorgarse esa facultad a un órgano distinto al órgano interno de control de la Auditoría Superior del Estado, disfrazando a un órgano externo y distinto a la propia auditoría.

32. En similar sentido, cabe destacar que la controversia no versa sobre si la unidad creada por el Congreso de la Unión es acorde a lo ordenado por la Carta Magna o no, o si la unidad se apega al marco legal o no, ello no es parte de la litis de la acción; por tanto, debe desestimarse el argumento del Congreso en el que sostiene que la unidad se creó como un apoyo a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado en similitud con la unidad creada por el Congreso de la Unión.

33. Por cuanto hace al argumento del Congreso en el que señala que la reforma es armónica con el artículo 116 constitucional, pasa por alto que el órgano al que se refiere esa disposición es a la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur, quien, efectivamente, auxilia al Congreso del Estado en la fiscalización de los recursos y es, precisamente, el órgano interno de control de la Auditoría Superior del Estado quien revisa el actuar de sus propios servidores públicos.

34. El Congreso del Estado se defiende sosteniendo que la creación de esa unidad se sustenta en el esquema normativo previsto en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, sin embargo, la litis planteada no consiste en si siguió un determinado modelo o no, sino por el contrario, si la reforma que se combate es constitucional o no.

35. Se insiste en que la ley que se combate otorga facultades a la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur que no le competen; invadiendo la autonomía técnica y de gestión con que cuenta la Auditoría Superior del Estado, así como del órgano interno de control de la propia auditoría; toda vez que la facultad de investigar, sustanciar y sancionar las faltas administrativa de los servidores públicos de la auditoría corresponde al órgano interno de control.

36. Cierre de instrucción. Visto el estado procesal de los autos, el día veinticinco de junio de dos mil diecinueve, con fundamento en el artículo 68, párrafo tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, el Ministro J.L.G.A.C. dictó auto de cierre de instrucción.

II. Competencia

37. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre diversos preceptos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

III. Oportunidad

38. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que se haya publicado en el correspondiente medio oficial, la norma general o tratado internacional impugnado.

39. El decreto que contiene el artículo impugnado es el Decreto 2573 por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, así como diversas disposiciones del marco jurídico estatal relativas a la uniformidad en la denominación de la Auditoría Superior de la Federación, publicado el doce de diciembre de dos mil dieciocho. Tomando en cuenta esta fecha, el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo fue el trece de diciembre de dos mil dieciocho, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales venció el once de enero de dos mil diecinueve.

40. En el caso, la demanda de los diputados integrantes de la XV Legislatura del Congreso del Estado de Baja California Sur, correspondiente a la acción de inconstitucionalidad 3/2019 se presentó el día diez de enero de dos mil diecinueve ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por tanto, esta demanda se presentó dentro del plazo respectivo y por ende la impugnación es oportuna.

IV. Legitimación

41. El artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal dispone que esta Suprema Corte conocerá de las acciones de inconstitucionalidad ejercitadas por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano.

42. Ahora bien, como consta en autos a fojas cuarenta y ocho y cincuenta y cuatro, obran las Constancias de Mayoría y Validez de la Elección de Diputación para Integrar el H. Congreso del Estado, de J.L.P.D., P.G.F.L., R.M.A. y L.L.M.R., por el principio de mayoría relativa; y de D.V.R.A., E.R.T. y A.B.P., por el principio de representación proporcional; quienes representan el treinta y tres por ciento de los integrantes de la XV Legislatura del Estado de Baja California Sur; ya que en dicha entidad federativa el Congreso se compone de veintiún diputados, ello en términos del artículo 41 de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur;(7) por lo que ese porcentaje de la totalidad del órgano es de siete legisladores.

V.C. de improcedencia

43. El Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur no invocó causales de improcedencia ni este Alto Tribunal advierte que se actualice alguna, por tanto, se procederá al estudio de fondo del asunto.

VI. Consideraciones y fundamentos

(a)Antecedentes constitucionales y legales del Sistema Nacional Anticorrupción

45. El proceso de modificaciones constitucionales, a propósito de la implementación del sistema en materia de combate a la corrupción, se dio de la forma siguiente. El quince de noviembre de dos mil doce, los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del Partido Verde Ecologista (PVEM), presentaron en el Senado la primera iniciativa con proyecto para combatir la corrupción, proponiendo la reforma de los artículos 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

46. El veinte de noviembre de dos mil doce, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) presentó otra iniciativa para reformar los artículos 21, 73, 76, 105, 109 y 110 constitucionales.

47. Posteriormente, con fecha treinta de enero de dos mil trece, el Partido Acción Nacional (PAN) presentó dos iniciativas para reformar los artículos 16, 21, 76 y 109 de la Constitución, y otra para que se expidiera la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción.

48. El trece de diciembre de dos mil trece se aprobó por el Senado la minuta con el proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución, en materia de combate a la corrupción: se reforman los artículos 73, fracción XXIX-H; 10, fracción V, en su primer párrafo e inciso b); 109; 113; 114, tercer párrafo, y 116, fracción III, quinto párrafo, y se adiciona el artículo 73, con una fracción XXIX-V, de la Constitución.

49. El cuatro de noviembre de dos mil catorce, el PAN presentó una iniciativa en la Cámara de Diputados con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución en materia de combate a la corrupción.

50. El diecinueve de noviembre de dos mil catorce, el Partido del Trabajo (PT) presentó en la Cámara de Diputados una nueva iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución, en materia de buen gobierno y combate a la corrupción.

51. Después, el día veinticinco de noviembre de dos mil catorce, el PRD presentó otra iniciativa en la Cámara de Diputados, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones constitucionales, para constituir los Sistemas Nacionales de Fiscalización y Anticorrupción.

52. Al año siguiente, el día doce de febrero, el PRD presentó en la Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución a propósito de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción y de Fiscalización.

53. Finalmente, fue el veintisiete de mayo del dos mil quince en que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones constitucionales en materia de combate a la corrupción.

54. Con esta reforma se planteó la modificación de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear el Sistema Nacional Anticorrupción como una instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y el control de recursos públicos.

55. El proceso legislativo en esta materia representó, principalmente, la expedición de cuatro leyes reglamentarias de la Constitución, las cuales fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el día dieciocho de julio de dos mil dieciséis, e iniciando su vigencia el diecinueve del mismo mes y año; a saber: la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas; la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; y, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.(8)

56. En el proceso de reforma se consideró que con la creación de este Sistema Nacional Anticorrupción se pueden erradicar las prácticas de corrupción que tanto daño han causado a nuestra sociedad y confirmar el compromiso del Estado Mexicano para contar con gobiernos abiertos. De igual forma, la idoneidad de la medida también se justificó por su alcance nacional, pues se obligó a las entidades federativas a establecer sistemas locales anticorrupción. Es así que estos sistemas locales tienen como propósito servir de mecanismos de coordinación –legislación concurrente– para el diseño, evaluación de políticas de educación, concientización, prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como la promoción de la integridad pública.(9)

57. En el dictamen de la reforma se mencionó expresamente que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 54/2009, señaló que "el concepto de concurrencia no es un concepto general, sino uno que se debe analizar dependiendo de la materia en la cual se aplica. Las materias concurrentes que como excepción a la regla residual del artículo 124 se han ido generando en la Constitución no se crearon todas en un mismo momento, sino que responden a elementos históricos específicos que requieren de un análisis particular en cada tipo de caso. No es lo mismo la concurrencia en asentamientos humanos, educación o salud, que son de las concurrencias más viejas de la Constitución, que en los casos de desarrollo social, o equilibrio ecológico. De este modo, en cada uno de los casos relacionados con materias concurrentes, se debe hacer un análisis específico de sus particularidades."(10)

58. Ahora bien, dentro de los puntos más relevantes de las referidas modificaciones constitucionales, para efectos del presente asunto, es importante destacar los siguientes: la determinación de que los organismos constitucionalmente autónomos contarían con un órgano interno de control, en los que la designación del titular está a cargo de la Cámara de Diputados; la creación del Sistema Nacional Anticorrupción como instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos; en ese sentido, se precisó que los procedimientos de aplicación de sanciones por responsabilidad administrativa o penal se desarrollarían autónomamente; y, además, se ordenó que las entidades federativas establecieran sus sistemas locales anticorrupción.

59. Asimismo, se estableció una nueva materia cuyo objeto sería el Sistema Nacional Anticorrupción, facultando al Congreso de la Unión para que expidiera una ley general en la que se instituyeran las bases de coordinación de dicho sistema –artículo 73, fracción XXIV, de la Constitución Federal–.

60. De igual forma se previó que la materia de responsabilidades administrativas fuera una facultad del tipo concurrente y, en consecuencia, se facultó al Congreso de la Unión para la expedición de la ley general en materia de responsabilidades administrativas. Aunado a ello, se afinó la regulación sobre la Auditoría Superior de la Federación –artículo 79 constitucional–.

61. Así, en materia de responsabilidades administrativas el Poder Reformador dejó de calificarla como coincidente y la consideró como concurrente en sentido estricto, llevando a cabo la introducción expresa al sistema constitucional competencial de una nueva materia: la del Sistema Nacional Anticorrupción, la cual es objeto de establecimiento de bases de coordinación, ello con la adición de la fracción XXIV al artículo 73 constitucional.

62. En este tenor, se estableció la facultad en favor del Congreso de la Unión para que expidiera una ley general –del tipo ley marco–, en la que se distribuyeran competencias entre los órdenes de gobierno en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

63. Por otro lado, respecto al sistema nacional anticorrupción, por tratarse de una materia que implica la operación y conducción de un sistema nacional, es necesario contar con bases y pautas (reglas) de coordinación entre los órdenes de gobierno, por ende, la facultad concedida al Congreso Federal para expedir la ley que lo regule, parte de la premisa que se generase una ley que previera y considerara todo lo anterior.

64. Es importante destacar que, si bien las materias de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y sistema nacional anticorrupción son las que notoriamente inciden en el combate a la corrupción, también hay otras materias con las que, en conjunto, conforman una perspectiva genérica del tema; dentro de las cuales se destacan la rendición de cuentas –transparencia– y fiscalización, mismas que implicaron un cambio legislativo al tenor del nuevo paradigma constitucional.

65. Es en este sentido, y con la finalidad de cumplir el referido mandato consignado en la reforma constitucional de veintisiete de mayo de dos mil quince, se desarrolló la actividad legislativa siguiente: modificaciones sobre el Código Penal Federal;(11) sobre la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;(12) sobre la Ley de Coordinación Fiscal;(13) sobre la Ley General de Contabilidad Gubernamental;(14) sobre la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;(15) y, sobre la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.(16) Se expiden la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;(17) la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción;(18) la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas;(19) y, la nueva Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.(20) Y, se abrogan la (antigua) Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,(21) y la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas.(22)

66. Es así que, para determinar el parámetro que regirá las materias relativas al sistema nacional anticorrupción, a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos y la fiscalización de recursos públicos, en los tres niveles de gobierno, debe necesariamente atenderse a las bases y principios previstos tanto en la Constitución General como en las leyes generales de la materia que al efecto se hayan emitido.

67. Sobre el tema, viene bien hacer referencia también al dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Gobernación, y de Estudios Legislativos, Segunda, sobre la minuta con proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción,(23) que dio origen a la reforma constitucional en comento y, que en la parte que interesa dice:

"...

"Décima cuarta. En el ámbito de las facultades del Poder Legislativo Federal para expedir normas legales inherentes a la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción, es ...

"En efecto, es menester contar con marco normativo de carácter general, expedido por el Congreso de la Unión, en virtud de que se debe dotar al Sistema Nacional Anticorrupción de los elementos idóneos para su adecuado funcionamiento. En ese sentido, la ley general que expida el Congreso de la Unión deberá sentar las bases de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno, a fin de permitir la articulación de esfuerzos hacia el objetivo de prevenir, combatir y sancionar la corrupción.

"...

"En ese sentido, estas Comisiones Unidas coincidimos con el ánimo de la H. Colegisladora en cuanto a que el combate a la corrupción debe ser atendido desde nuestra Ley Fundamental como una facultad concurrente, ya que así se insertará dentro del contexto del federalismo cooperativo, en la que existirá –como es el caso de la seguridad pública y otras materias– la obligación constitucional para todas las instancias de gobierno de coordinar esfuerzos para la consecución de un fin común que es abatir y prevenir la corrupción en el Estado Mexicano, bajo una ley general expedida por el Congreso de la Unión.

"...

"Décima quinta. Desde las primeras consideraciones de este apartado, estas Comisiones Unidas hemos hecho énfasis en que nos encontramos ante una propuesta de un Sistema Nacional. Es preciso abordar ahora con mayor sistema las previsiones implícitas en la reforma para las entidades federativas de la República.

"En sí, la previsión toral se contiene en el propuesto párrafo segundo del artículo 113 constitucional, en el sentido de que ‘las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción’. En otras palabras, que en el ámbito local es menester replicar los principios que dan forma al Sistema Anticorrupción y al rediseño de sus correspondientes pilares institucionales.

"En el caso de los Estados de la Unión, corresponderá al ámbito de los órganos revisores de sus Constituciones adoptar las previsiones homologas correspondientes a las propuestas de modificaciones que se hacen a la Ley Fundamental de la República. Para ello, sin demérito del modelo general, existen algunas previsiones particulares. ..."

68. A partir de lo anterior, se llegó a la conclusión de que el Poder Reformador, efectivamente, estimó necesario contar con un marco normativo de carácter general, expedido por el Congreso de la Unión, en virtud de que se debía dotar al Sistema Nacional Anticorrupción de los elementos idóneos para su adecuado funcionamiento; dicha ley debía sentar las bases de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno, a fin de permitir la articulación de esfuerzos hacia el objetivo de prevenir, combatir y sancionar la corrupción, lo cual, debía ser combatido desde la Ley Fundamental como una facultad concurrente, ya que así se insertaría dentro del contexto del federalismo cooperativo, en el que existiera la obligación constitucional para todas las instancias de gobierno de coordinar esfuerzos para la consecución de un fin común, que es abatir y prevenir la corrupción en el Estado Mexicano, bajo una ley expedida por el Congreso de la Unión.

69. En esa tesitura, por lo que hace a las previsiones a cargo de las entidades federativas de la República, detalló que la fórmula toral se contenía en el párrafo segundo del artículo 113 constitucional, en el sentido de que "las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción". En otras palabras, que en el ámbito local es menester replicar los principios que dan forma al Sistema Anticorrupción y al rediseño de sus correspondientes pilares institucionales.

70. Es en atención a tales consideraciones que este Pleno estudiará si las normas impugnadas por la parte accionante cumplen el parámetro de validez constitucional, pues atienden a las bases y principios establecidas por el Poder Reformador y materializadas por el Congreso del Unión, o bien, lo contravienen, lo que conlleva su invalidez.

(b) Principios y bases constitucionales que rigen el Sistema Nacional Anticorrupción

71. En primer término, es importante destacar que un Estado de derecho se fortalece y consolida con la existencia de instituciones, sistemas u organizaciones cuyo funcionamiento se asegura mediante reglas de competencia específicas establecidas en el texto de la Constitución General o una ley que emane de ella. Así, cuando se prevén dichas reglas de competencia, el objeto de un sistema, institución u organización se traduce en que éstas sólo y únicamente podrán ser ejercidas para la consecución de su objetivo y finalidad.

72. En atención a ello es que debe analizarse el Sistema Nacional Anticorrupción, pues es una forma de organización administrativa compleja que ordena que sus componentes coordinen sus actividades para combatir hechos de corrupción mediante la prevención, detección y sanción de actos o hechos de corrupción. De esta manera, el punto nodal del sistema reside en la coordinación de acciones; entre mayor sea la coordinación de sus integrantes, mejor será la eficacia, eficiencia y efectividad de éste para la persecución de los fines y realización de valores conforme a los cuales se instituye.

73. Así, fue el propio Poder Reformador que estableció en el artículo 113 de la Constitucional General que dicho Sistema Nacional Anticorrupción es una instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como de la fiscalización y control de los recursos públicos.

74. De igual forma, se previó que en su integración no sólo hubiera participación de entes y autoridades del Estado, sino que se contara con participación ciudadana, a efecto de que de manera coordinada se combatiera de manera eficaz a la corrupción.

75. Para ello, la sociedad civil y las instituciones del Estado, consolidadas en un Sistema, establecerán los mecanismos de coordinación con los sistemas locales y diseñarán políticas integrales de fiscalización y control de recursos públicos, prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan. Asimismo, establecerán las bases y principios para la efectiva coordinación de todos los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y control de recursos públicos.

76. De esta forma, con la implementación de este régimen concurrente se propugnó por fortalecer el Sistema, promulgando, para ello, leyes generales como régimen normativo expresamente reconocido por el orden constitucional.

77. Por otro lado, respecto a la configuración de las responsabilidades administrativas bajo el nuevo paradigma constitucional en la lucha contra la corrupción, es importante destacar que de acuerdo con lo determinado por el Poder Reformador al modificar el artículo 73 de la Constitución Federal, a efecto de facultar al Congreso para la expedición de un régimen marco procedimental y sustantivo en materia de responsabilidades administrativas, se establecieron las conductas básicas que resultarían necesarias para garantizar el desarrollo eficiente de la función pública, y velar por el debido ejercicio de los recursos públicos; contemplando, además, las herramientas y los esquemas indispensables para lograr la colaboración entre las autoridades que se encargarán de llevar a cabo la investigación de las faltas administrativas.

78. De esta forma, con la promulgación de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el Sistema Nacional Anticorrupción estableció un régimen de responsabilidades para los servidores públicos y particulares por la realización de actos que estén relacionados con hechos de corrupción.

79. Es así que, si un servidor público incumple con el marco jurídico, se faculta a las autoridades del sistema a investigar y determinar, de manera coordinada, si cometió alguna conducta sancionable penal o administrativamente y, en caso de acreditarse, imponer una sanción.

80. Es en este sentido que dicha ley general regula los principios y las obligaciones de todo servidor público, mediante la determinación y clasificación de las faltas en graves y no graves; así como procedimientos de investigación y aplicación de las mismas.

81. Debe destacar que el contenido de esta norma es aplicable a servidores públicos en activo, a exservidores públicos y, además, a particulares que se encuentren vinculados con alguna falta administrativa grave.

82. Asimismo, se establece como autoridades competentes para investigar y sancionar conductas a la Secretaría de la Función Pública y sus homólogas en las entidades federativas, los órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las Unidades de Responsabilidades de las Empresas productivas del Estado.

83. De igual forma la ley prevé que corresponde a la Secretaría de la Función Pública y a sus homólogas en las entidades federativas, a los órganos internos de control y a las unidades de responsabilidades administrativas la sanción de las faltas administrativas consideradas como no graves;(24) mientras que corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y a sus homólogas en las entidades federativas, la sanción de faltas administrativas graves(25) así como los actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves.

84. En este orden de ideas, los referidos principios y bases no sólo son conforme a los cuales el Sistema Nacional Anticorrupción funcionará y cumplirá su objetivo, sino son el parámetro del diseño institucional y normativo que deben de atender la Federación y las entidades federativas, pues de no hacerlo contravendrían el mandato constitucional.

(c) Obligaciones de las entidades federativas derivadas del Sistema Nacional Anticorrupción

85. El Sistema Nacional Anticorrupción, como se ha apuntado, tiene como premisa funcional la coordinación entre sociedad y Estado, y para ello operan diversas instancias públicas, las cuales generan relaciones verticales y horizontales, todas bajo el parámetro de: (1) pautas constitucionales; (2) leyes de bases de coordinación y (3) de leyes en materia de responsabilidades administrativas.

86. En este tenor, en el ámbito local, las entidades federativas deben crear sus sistemas estatales anticorrupción, los cuales forman parte del sistema nacional, ello implica, considerando que es una materia concurrente, que en una ley general –en sentido de ley marco– se lleve a cabo la (1) distribución de competencias entre los órdenes de gobierno y (2) se establezcan los principios y bases que rigen la materia de que se trate.

87. Así, a partir de tomar en cuenta que la ley general es el parámetro de configuración normativa, se actualiza una exigencia de armonización. Por tanto, es importante diferenciar dos planos de configuración normativa por parte de las entidades federativas:

– Qué aspectos son de observancia obligatoria y respecto de los cuales los Estados no tienen libertad de configuración normativa y, consecuentemente, deben ceñirse tanto a la pauta constitucional como a lo prescrito en la ley general; y,

– Cuáles materias o actividades configuran una base mínima de regulación y en las que los Estados pueden desarrollar normatividad respetando aquélla, sin contradecir la Constitución y la ley general.

88. Ahora bien, toda ley ordinaria que se expida a propósito de la configuración del Sistema Nacional Anticorrupción debe adecuarse a lo establecido en las leyes generales, pues, junto con la pauta constitucional –principios, bases, mecanismos y procedimientos– fungen como parámetro de configuración normativa para la Federación y para las entidades federativas.

(d) El sistema de vigilancia del Congreso implementado por la Legislatura del Estado de Baja California Sur

90. Se advierte que, en aras de adecuarse al régimen constitucional y legal derivado de la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción, el legislador de Baja California Sur, respecto al sistema de vigilancia de su entidad estatal de fiscalización, adecuadamente optó por un diseño similar al modelo federal.

91. El sistema de vigilancia de la Auditoría Superior del Poder Legislativo del Estado de Baja California se integra por una Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur(26) y por la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur(27) quienes evalúan el desempeño de la entidad estatal de fiscalización, así como del cumplimiento de su mandato, atribuciones y ejecución de auditorías; vigilan el estricto cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores públicos de la Auditoría Estatal, pudiendo imponer sanciones administrativas.

92. Sin embargo, dentro del marco jurídico estatal en materia de anticorrupción y fiscalización, se desprende –como lo advirtió la accionante en sus conceptos de invalidez– que dos unidades administrativas estatales, esto es, la Contraloría del Poder Legislativo y la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur, aparentemente "coinciden" en algunas facultades, esto como puede advertirse de la tabla que se muestra a continuación:(28)

Ver tabla

93. Sin embargo, esa aparente duplicidad normativa, y contrario a lo que sostiene la parte accionante, es inexistente; lo cual será resuelto mediante la contestación que este Alto Tribunal dará a los conceptos de invalidez en líneas subsecuentes.

(e) Análisis del concepto de invalidez único conforme a las consideraciones previas

94. Para contestar los planteamientos propuestos por la parte accionante en su concepto único de invalidez, este Alto Tribunal se permitirá hacerlo de acuerdo con el orden metodológico siguiente: (I) de la aparente duplicidad de funciones entre la Contraloría del Poder Legislativo y la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur; y, (II) de la facultad de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur para sancionar al titular de la Auditoría.

(I) De la aparente duplicidad de funciones entre la Contraloría del Poder Legislativo y la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur

95. Dentro de este planteamiento, en síntesis, la parte accionante aduce que los artículos impugnados provocan una duplicidad normativa que resulta violatoria de los artículos 14, 16 y 134 de la Constitución Federal; así como de los artículos 19, fracción III, 1, 2, 3, 8, 9, 10, y 11 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, al atribuirle a dos órganos diversos, esto es, a la Contraloría del Congreso del Estado y a la Unidad de Evaluación y Control, las mismas funciones de vigilancia y control respecto de los servidores públicos de la Auditoría Superior del Estado. Lo cual, a su vez, considera que supera las bases del Sistema Nacional Anticorrupción establecidas tanto a nivel constitucional como legal.

96. Sobre el tópico, este tribunal considera que no asiste la razón a la demandante y, por tanto, es infundado el referido planteamiento de invalidez, ello por las razones siguientes.

97. En primer lugar, de un ejercicio interpretativo conforme al principio de especialización, se puede inferir que las facultades de vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación en materia de combate a la corrupción(29) se encuentran conferidas a un órgano técnico especializado, esto es, a la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California.

98. Lo que legislador ordinario pretendió es que la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California, como un órgano del Congreso Estatal, ejerciera una tarea de vigilancia respecto del estricto cumplimiento de las funciones a cargo de la Auditoría Superior.

99. De modo que, atendiendo a su especialización, tratándose de faltas administrativas no graves, a este último órgano le corresponde imponer las sanciones conducentes; aunque, por otro lado, tratándose de faltas administrativas graves, le corresponde la promoción de la imposición de sanciones ante el tribunal administrativo correspondiente, siempre que se encuentre relacionado con la materia de combate a la corrupción.

100. Y, por otro lado, está la Contraloría del Poder Legislativo, prevista en la Ley Reglamentaria del Poder Legislativo, que tiene como función la aplicación el régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, en lo general, es decir, quienes desempeñan un empleo, cargo o comisión dentro del Congreso de la entidad federativa.

101. Por esa razón, esa aparente facultad atribuida a esos dos órganos no existe, ni mucho menos podría acaecer en la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, pues su interpretación debe hacerse conforme al principio de especialidad.

102. Lo anterior, en el sentido de que la Contraloría del Poder Legislativo tiene por objeto aplicar el régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos –en lo general– de dicho Poder Legislativo, mientras que en la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur ejerce dicha facultad siempre que las conductas estén relacionadas con la tarea de fiscalización del gasto que realizan los servidores públicos directamente adscritos a la Auditoría Superior de la entidad federativa.

103. De modo que la competencia rationae personae de la Contraloría recae sobre los servidores públicos adscritos al Poder Legislativo del Estado, no así sobre los servidores adscritos a la Auditoría Superior del Congreso del Estado; pues, tratándose de esta última, corresponde a la Unidad de Evaluación y Control el ejercicio de las funciones relativas al control y vigilancia de la actuación de los servidores públicos que la integran, tanto en razón de su especialización, como de su competencia.

104. Y, en segundo lugar, este Tribunal Pleno considera que ese régimen de control y vigilancia, implementado mediante la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, no sólo no supera ni contradice el parámetro de configuración normativa –bases legales y constitucionales– en materia del Sistema Nacional Anticorrupción, sino que lo cumple y satisface plenamente, pues es resultado de la implementación de una auditoría superior dentro de las Legislaturas de los Estados, obligación que deriva de los artículos 73, fracción XXIV, 74, 79, y 116, párrafo sexto, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

105. Así como su obligación constitucional –general– de establecer un sistema local anticorrupción, con el objeto de coordinar a sus autoridades para la prevención, detección, y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.

106. De ahí que, contrario a lo aducido por la accionante, no se vulneran los artículos 14 y 16 constitucionales, que prevén los principios de legalidad y seguridad jurídica, pues no existe duplicidad normativa en relación con la facultad de imponer sanciones por faltas no graves y promover la sanción por faltas graves a los servidores públicos adscritos a la Auditoría Superior de la Federación en materia de combate a la corrupción, pues le compete única y exclusivamente a la Unidad de Evaluación y Control de acuerdo a lo previsto por los artículos 103 y 104 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur.

108. Sin embargo, tampoco puede sostenerse tal violación a los principios de eficiencia y eficacia en materia del gasto público en razón de esa aparente duplicidad de funciones, pues, como se ha precisado antes, la Contraloría y la Unidad de Evaluación y Control tienen funciones divergentes, tanto en virtud de su especialización como de su competencia; de modo que las normas cuya constitucionalidad se impugna tampoco vulneran el contenido del artículo 134 de la Constitución Federal.

109. Por tales razones, este Tribunal Pleno resuelve que el presente planteamiento es infundado.

(II) De la facultad de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur para sancionar al titular de la auditoría

111. Dentro de las disposiciones impugnadas por la promovente se encuentra el último párrafo del artículo 104 de la Ley de Fiscalización, que establece lo siguiente:

"...

"Las entidades fiscalizadas tendrán la facultad de formular queja ante la unidad sobre los actos del titular de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur que contravengan las disposiciones de esta ley, en cuyo caso la unidad sustanciará la investigación preliminar por vía especial, para dictaminar si ha lugar a iniciar el procedimiento de remoción a que se refiere este ordenamiento, o bien el previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado y Municipios de Baja California Sur, notificando al quejoso el dictamen correspondiente, previa aprobación de la Comisión."

112. De modo que esa disposición impugnada faculta a la unidad de evaluación para sustanciar una investigación preliminar por la vía especial para determinar si ha lugar –o no– a iniciar un procedimiento de remoción del titular de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur; procedimiento el cual, a su vez, se encuentra regulado tanto en la propia Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur (artículo 94); como en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado y Municipios de Baja California Sur.

113. Al respecto, este Tribunal Pleno considera que la facultad de la unidad de evaluación para sustanciar una investigación preliminar por la vía especial para determinar si ha lugar a iniciar un procedimiento de remoción del auditor superior del Estado no contradice el artículo 66 Q. de la Constitución Local, pues este último se limita a prescribir que tal servidor público sólo podrá ser removido de su cargo por causas graves y mediante la misma votación que se requiere para su nombramiento.

114. Conforme a la disposición impugnada (último párrafo del artículo 104 de la Ley de Fiscalización), la unidad de evaluación está facultada para la sustanciación de una investigación preliminar sobre la procedencia de la remoción de ese servidor público, sin embargo, no se encuentra facultada para sancionarlo, ni mucho menos para ejecutar la remoción de su cargo.

115. Aunado a lo anterior, de una lectura exhaustiva de la demanda, este Alto Tribunal no advierte que la promovente hubiere reclamado la inconstitucionalidad de las disposiciones relativas al procedimiento de remoción establecidas tanto en la Ley de Fiscalización, como en la respectiva Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado.

116. Por tanto, al no encontrarse expresamente facultada la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur para sancionar y/o remover al titular de la Auditoría Superior del Estado –sino sólo para la sustanciación de una investigación preliminar para decidir sobre su procedencia–, y, dado que los artículos que regulan ese procedimiento de remoción no fueron impugnados a través de este medio de control constitucional, este planteamiento debe calificarse como infundado.

117. Por las consideraciones previas, al no vulnerar los artículos 14 y 16 (principios de legalidad y seguridad jurídica), en relación con el artículo 134 (principio de eficacia y eficiencia en cuanto a la correcta aplicación de los recursos públicos), ni contravenir las bases del Sistema Nacional Anticorrupción, todos ellos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se reconoce la validez de los artículos 4 fracciones XXXI y XXXII; 81, fracciones VIII, X, XIII, XIV, XV, XVI y XVII; 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110 y 111 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur.

118. Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

PRIMERO.—Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se reconoce la validez de los artículos 4, fracciones XXXI y XXXII; 81, fracciones VIII, X, XIII, XIV, XV, XVI y XVII y del 102 al 111 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, reformada y adicionada mediante el Decreto 2573, publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho, de conformidad con lo expuesto en el apartado VI de esta decisión.

TERCERO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV y V relativos, respectivamente, al trámite, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S. separándose de algunas consideraciones, A.M., P.R. separándose de algunas consideraciones, P.H. separándose de las consideraciones, R.F., L.P. separándose de algunas consideraciones, P.D. en contra de las consideraciones y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones, respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en reconocer la validez de los artículos 4, fracciones XXXI y XXXII, 81, fracciones VIII, X, XIII, XIV, XV, XVI y XVII y del 102 al 111 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, reformada y adicionada mediante el Decreto 2573, publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. Los Ministros G.O.M., E.M., A.M. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

________________

1. Cuaderno de la acción de inconstitucionalidad 3/2019, fojas 1-47.

2. Ibíd., fojas 2-3.

3. Ibid., foja 3.

4. Ibíd., foja 4.

5. "Decreto 2573. Se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur, así como diversas disposiciones del Marco Jurídico Estatal relativas a la uniformidad en la denominación de la Auditoría Superior del Estado." Ibíd., fojas 191-199.

6. Artículos 116, fracción II, sexto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en concordancia con la interpretación teleológica de lo dispuesto por el artículo 109, fracción II, párrafo quinto, en relación con el artículo 74, fracciones II, VI, párrafos segundo y quinto, 79, párrafos primero y sexto, y fracción II, párrafo séptimo; los artículos 64, fracciones XXIX Bis y XXX, 66 Bis, primer párrafo, 66 Ter, de la Constitución del Estado de Baja California Sur.

7. "41. El Congreso del Estado de Baja California Sur se integrará con dieciséis diputados de mayoría relativa, electos en su totalidad cada tres años por votación directa y secreta mediante el sistema de distritos electorales uninominales y hasta con cinco diputados electos mediante el principio de representación proporcional, apegándose en ambos casos, a lo siguiente: ..."

8. E.C., A.. El sistema nacional anticorrupción en México, su práctica y experiencia normativa: el caso de México. 2015. P. 23.

9. Dictamen en sentido positivo a las iniciativas con proyecto de decreto por el que se reformaron, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia del Sistema Nacional Anticorrupción. Pp. 38-40.

10. Ibid., p. 41.

11. "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal en Materia de Combate a la Corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016. Se reforman el párrafo primero y el inciso e) del artículo 201; la denominación al título décimo; el párrafo primero del artículo 212; el artículo 213; el artículo 213 Bis; la denominación del capítulo II del título décimo; el párrafo primero y su fracción III, los párrafos segundo y tercero del artículo 214; las fracciones VI, IX, XI, XIII y los párrafos segundo y tercero del artículo 251; los párrafos primero y segundo del artículo 216; la denominación del capítulo V del título décimo; el párrafo primero, la fracción I y los incisos B), C) y D), la fracción III y el párrafo segundo del artículo 217; los párrafos tercero y cuarto del artículo 218; la fracción I y el párrafo segundo del artículo 219; la fracción I y los párrafos tercero y cuarto del artículo 220; el párrafo segundo del artículo 221; las fracciones I, II y los actuales párrafos tercero y cuarto del artículo 222; las fracciones I, II, III y los párrafos tercero y cuarto del artículo 223; los actuales párrafos primero, segundo, cuarto, quinto y sexto del artículo 224; las fracciones VI, X, XIII, XVII, XX, XXIV, XXVIII, y XXXII del artículo 225; se adicionan un párrafo tercero con las fracciones I, II, un párrafo cuarto, un quinto párrafo con las fracciones I, II, III, y IV, un sexto y un séptimo párrafos al artículo 212; un inciso E) a la fracción I, una fracción I Bis con los incisos A) y B) y un párrafo segundo al artículo 217; un artículo 217 Bis; una fracción IV al artículo 221; una fracción III con los incisos a, b y un párrafo segundo recorriéndose los subsecuentes al artículo 222; un párrafo tercero recorriéndose los subsecuentes al artículo 224, y se deroga el cuarto párrafo del artículo 225."

12. "Decreto por el que se reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en Materia de Control Interno del Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016. Se reforman los artículos 19; 26; 31, fracciones XII, XXI, XXIV, XXIX, XXX, XXXIII y XXXIV; 37, 44, y 50, y se derogan las fracciones XXII, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXXI y XXXII del artículo 31. Se deroga el artículo segundo transitorio del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2013."

13. "Decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; y se reforman el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal, y el artículo 70 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016. Se reforma el artículo 49, párrafos primero, segundo y último, así como las fracciones III, IV y V."

14. Í.. Se reforman el primer párrafo y la fracción V del artículo 70.

15. "Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016. Se derogan los títulos primero, tercero y cuarto, a partir del 19 de julio de 2017."

16. "Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016. Se reforma el párrafo segundo del artículo 9; el artículo 80; se adiciona una fracción I Bis al artículo 10; los artículos 10 Bis, 10 Ter y 10 Q.; un segundo párrafo a la fracción I del artículo 13; los párrafos cuarto, quinto y sexto al artículo 21."

17. "Decreto publicado en el D.O.F. el 18 de julio de 2016. Consecuentemente, se abroga la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009."

18. "Decreto publicado en el D.O.F el 18 de julio de 2016. En vigor a partir del 19 de julio de 2017."

19. Í.. Junto con la expedición de ésta, se abroga la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En vigor a partir del 19 de julio de 2017.

20. Í.. Consecuentemente, se abroga la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de 2007. En vigor a partir del 19 de julio de 2017.

21. Í.. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de marzo de 2002, y se abroga a partir del 19 de julio de 2017.

22. Í.. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2012, y se abroga a partir del 19 de julio de 2017.

23. Dictamen en sentido positivo a las iniciativas con proyecto de decreto por el que se reformaron, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia del Sistema Nacional Anticorrupción. Pp. 38-40.

24. Las faltas administrativas no graves son actos u omisiones con los que se incumplan o trasgredan las obligaciones establecidas en los artículos 49 y 50 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas:

– Cumplir con las funciones, atribuciones y comisiones encomendadas, observando en su desempeño su disciplina y respeto;

– Denunciar los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir, que puedan constituir faltas administrativas;

– Atender las instrucciones de sus superiores, que sean acordes con las disposiciones relacionadas con el servicio público;

– Presentar en tiempo y forma las declaraciones de situación patrimonial y de intereses;

– Registrar, integrar, custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo tenga bajo su responsabilidad e impedir el uso indebido;

– Supervisar que las y los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las obligaciones que los rigen;

– Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones;

– Colaborar en los procedimientos judiciales y administrativos en los que sea parte;

– Cerciorarse antes de la celebración de contratos de adquisiciones, arrendamientos, servicios, obra pública o para la enajenación de todo tipo de bienes que no se actualice un conflicto de interés, y

– Evitar causar daños y perjuicios a la Hacienda Pública o al patrimonio de un ente público, de manera culposa o negligente y sin incurrir en alguna de las faltas administrativas graves.

25. Las faltas administrativas graves en que puede incurrir un servidor público están previstas en los artículos 52 a 64 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; a saber: cohecho, peculado, desvío de recursos públicos, utilización indebida de información, abuso de funciones, actuación bajo conflicto de interés, contratación indebida, enriquecimiento oculto u ocultamiento de conflicto de interés, tráfico de influencias, encubrimiento, desacato, y obstrucción de la justicia.

26. Artículo 102 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur. "La Comisión, a través de la Unidad, vigilará que el titular de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur, los auditores especiales, los auditores y los demás servidores públicos de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur en el desempeño de sus funciones, se sujeten a lo establecido en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado y Municipios de Baja California Sur y a las demás disposiciones legales aplicables."

27. Artículo 103 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur. "Para el efecto de apoyar a la comisión en el cumplimiento de sus atribuciones existirá la unidad, encargada de vigilar el estricto cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores públicos de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur, la cual formará parte de la estructura de la comisión."

28. Se destaca que de los antecedentes del asunto se advierte que esta fue la duplicidad de funciones que sostuvo la parte accionante en sus conceptos de invalidez, esto es, entre la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de Baja California Sur (cuyas funciones se encuentran previstas en los artículos impugnados de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California Sur), y la Contraloría del Poder Legislativo (cuyas funciones se encuentran previstas en la Ley Reglamentaria del Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur).

29. Prevención, investigación y sanción de responsabilidades administrativas relacionadas con hechos de corrupción, así como de fiscalización y control de los recursos públicos.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 04 de junio de 2021 a las 10:10 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 07 de junio de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.