Ejecutoria num. 28/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 28-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

JuezJavier Laynez Potisek,Ana Margarita Ríos Farjat,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Alberto Pérez Dayán,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Norma Lucía Piña Hernández,Eduardo Medina Mora I.,José Fernando Franco González Salas,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Luis María Aguilar Morales,Yasmín Esquivel Mossa
Fecha de publicación28 Mayo 2021
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 1, Mayo de 2021, Tomo I, 1016
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/2019. MUNICIPIO DE YAUHQUEMEHCAN, TLAXCALA. 3 DE NOVIEMBRE DE 2020. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: A.N.M..


Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al tres de noviembre de dos mil veinte, emite la siguiente


SENTENCIA


Mediante la que se resuelven los autos relativos a la controversia constitucional 28/2019, promovida por el Municipio de Yauhquemehcan, Tlaxcala, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Tlaxcala.


I. ANTECEDENTES


1. Hechos que dieron lugar a la controversia. El veintiuno de julio de dos mil quince se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el Decreto No. 118.(1) Por medio de este instrumento, entre otras modificaciones y adiciones, se reformó el artículo 90 de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala. En la nueva redacción del precepto se dispuso que los integrantes de los Ayuntamientos electos en los procesos electorales ordinarios de esa entidad federativa tomarían posesión el día treinta y uno de agosto inmediato posterior a la fecha de su elección.(2)


2. El veintidós de enero de dos mil dieciséis se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el Decreto No. 193.(3) Éste adicionó un artículo décimo segundo transitorio al referido Decreto No. 118 que había reformado la Constitución Local seis meses atrás (supra párrafo 1). En el artículo transitorio adicionado se dispuso que los integrantes de los Ayuntamientos elegidos en los comicios de dos mil dieciséis asumirían el cargo el uno de enero de dos mil diecisiete y terminarían su mandato el treinta de agosto de dos mil veintiuno, teniendo por única ocasión el periodo de gobierno una duración de cuatro años ocho meses.(4)


3. El cinco de junio del dos mil dieciséis se llevó a cabo la jornada electoral para renovar a los integrantes del Ayuntamiento y a los presidentes de comunidad del Municipio de Yauhquemehcan, Tlaxcala. Una vez resueltas las impugnaciones por las instancias correspondientes, el Consejo General del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones aprobó la asignación de regidurías de dicho Ayuntamiento y determinó que éste quedaría conformado por el presidente municipal, una síndica y siete regidores.(5) De este modo, los nuevos integrantes del Ayuntamiento y los ocho presidentes de comunidad electos tomaron protesta del cargo el uno de enero de dos mil diecisiete.(6)


4. El veintitrés de agosto de dos mil dieciocho se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el Decreto No. 149.(7) Por medio de este instrumento se reformaron los artículos 4, definición novena, 14 y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala. En lo que interesa al presente asunto, dichas modificaciones legales básicamente equiparaban a los presidentes de comunidad con los regidores y les conferían derecho de voto en las sesiones del Cabildo municipal. Además, el artículo primero transitorio de ese mismo decreto estableció que las reformas a la referida ley municipal entrarían en vigor el uno de septiembre de dos mil veintiuno, salvo la relativa al artículo 14 que lo haría al día siguiente de su publicación.(8)


5. El treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, sin embargo, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el Decreto No. 75.(9) En su artículo segundo se reformó el artículo primero transitorio del diverso Decreto No. 149 publicado el veintitrés de agosto anterior (supra párrafo 4). El artículo primero transitorio modificado ahora disponía que las reformas a los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, entrarían en vigor el uno de enero de dos mil diecinueve,(10) es decir, dos años y ocho meses antes de lo previsto originalmente.


6. Presentación de la demanda. El veintiocho de enero de dos mil diecinueve el Municipio de Yauhquemehcan, Tlaxcala, a través de su presidente municipal y su síndica, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Tlaxcala. En su demanda señaló como actos impugnados los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, así como el artículo segundo del Decreto No. 75 (supra párrafo 5). Argumentó, en síntesis, que las normas impugnadas vulneraban en su perjuicio el principio de autonomía municipal previsto en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Constitución Federal). Asimismo, señaló como terceros interesados a los presidentes de comunidad de ese Municipio.(11)


7. Trámite y admisión de la demanda. El veintinueve de enero de dos mil diecinueve el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la controversia constitucional, registrarla con el número 28/2019 y turnarla al Ministro J.L.G.A.C. para que se encargara de instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.(12)


8. El once de marzo siguiente el Ministro instructor admitió a trámite la demanda.(13) Por un lado, tuvo como autoridades demandadas al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, ambos del Estado de Tlaxcala, por lo que ordenó emplazarlos a juicio para que formularan su contestación y les requirió copia certificada tanto de los antecedentes legislativos del decreto impugnado como del ejemplar del Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala en el que constara su publicación. Por otro lado, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Federal para que manifestaran lo que correspondiera a su representación. Finalmente, resolvió no tener como terceros interesados a los presidentes de comunidad del Municipio actor debido a que sólo podían intervenir con tal carácter las entidades, poderes y órganos señalados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.


9. Contestación a la demanda. El veinte de mayo y el tres de junio de dos mil diecinueve, respectivamente, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala presentaron sendos escritos donde dieron contestación a la demanda,(14) mismos que fueron agregados al expediente mediante auto de cuatro de septiembre de dos mil diecinueve.(15) En dicho auto el Ministro instructor requirió de nueva cuenta al Poder Legislativo para que remitiera copia certificada de las documentales faltantes solicitadas en el acuerdo de admisión. El diecinueve de septiembre de dos mil diecinueve el Poder Legislativo de Tlaxcala desahogó dicho requerimiento.(16)


10. Audiencia pública, alegatos y cierre de instrucción. El veintinueve de octubre de dos mil diecinueve se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante ley reglamentaria). En ella se hizo relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos formulados por la parte actora y se puso el expediente en estado de resolución.(17)


11. Primera discusión y returno del asunto. En sesión de diecinueve de mayo de dos mil veinte el Ministro instructor sometió a consideración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación un primer proyecto de sentencia. El Tribunal Pleno resolvió por mayoría de seis votos desechar el proyecto presentado y returnar el asunto a una Ministra o Ministro de la mayoría.(18)


12. En consecuencia, el veintiuno de mayo siguiente el Ministro presidente acordó returnar el expediente al M.J.L.P. para que se encargara de formular un nuevo proyecto de resolución.(19)


II. COMPETENCIA


13. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional en términos de lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal;(20) 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(21) así como en los puntos segundo, fracción I, y quinto, del Acuerdo General Plenario 5/2013,(22) pues se trata de un conflicto entre un Municipio y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado al que aquél pertenece, en el que se plantea la invalidez de normas de carácter general, por lo que resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno.


III. LEGITIMACIÓN


14. Legitimación activa. De acuerdo con el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria(23) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. En el caso la demanda fue suscrita por A.F.B., en su carácter de síndica del Municipio de Y., Tlaxcala, quien demostró tener tal cargo con la presentación de la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Tlaxcalteca de Elecciones.(24) Si en términos del artículo 42, fracción III, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala(25) los síndicos tienen expresamente la atribución de representar a los Municipios en los procedimientos jurisdiccionales, entonces se tiene por acreditada la legitimación activa del Municipio actor.


15. Legitimación pasiva. El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria establece que tendrá el carácter de demandado en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la impugnación.(26) Dado que en la tramitación de la presente controversia se tuvieron como partes demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Tlaxcala, en términos del artículo 11 de la ley reglamentaria(27) procede analizar la personalidad de cada uno de los funcionarios que comparecen en representación de dichas autoridades.


16. Por un lado, en representación del Poder Ejecutivo de Tlaxcala compareció R.R.R.M., consejero jurídico del Poder Ejecutivo Estatal, quien acreditó su personalidad mediante la presentación de la copia certificada de su nombramiento expedido por el gobernador de la entidad federativa el día dos de mayo de dos mil diecisiete.(28) Si de acuerdo con los artículos 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala,(29) así como 23 y 25 del Reglamento Interior del Despacho del Gobernador(30) y 8 del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Tlaxcala,(31) el consejero jurídico tiene la atribución de representar al gobernador de dicha entidad en los procedimientos jurisdiccionales en los que sea parte, entonces es claro que dicho funcionario cuenta con legitimación para comparecer en representación del Poder Ejecutivo demandado.


17. Por otro lado, en representación del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala compareció la diputada M.V.V. en su carácter de presidente de la mesa directiva del Congreso del Estado. Esta calidad fue acreditada con la certificación de la Secretaría Parlamentaria en la que consta su nombramiento.(32) Si de acuerdo con el artículo 48, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala,(33) el presidente de ese órgano tiene la representación del Congreso del Estado, entonces también es claro que dicha funcionaria está legitimada para comparecer en la presente controversia en representación del Congreso Local demandado.


IV. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS


18. En términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria,(34) procede fijar las normas generales o actos objeto de la controversia y la apreciación de las pruebas para tenerlos o no por demostrados. De las afirmaciones de las partes y de las constancias que obran en autos se desprende que en la presente controversia constitucional se impugnan y se acredita la existencia de las siguientes normas de carácter general, en cuya expedición participaron los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala:


A. Se impugnan los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho en el Periódico Oficial de la entidad federativa.(35) Su existencia queda acreditada con copia certificada del ejemplar de la referida publicación oficial correspondiente a esa fecha.(36)


B. Se impugna el artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.(37) Su existencia queda acreditada con copia certificada del ejemplar de esa misma fecha de la referida publicación oficial local.(38)


V. OPORTUNIDAD


19. La impugnación de normas generales en una controversia constitucional debe hacerse dentro de los plazos establecidos en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria,(39) pues de lo contrario se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de ese mismo ordenamiento legal(40) y, por ende, deberá sobreseerse respecto de ellas en términos del diverso artículo 20, fracción II, de la propia ley.(41) En atención a que en el presente asunto se impugnan diversas disposiciones de carácter general cuya publicación se realizó en momentos distintos, el análisis de la oportunidad en su impugnación se hará atendiendo a cada una de ellas.


A


20. Artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala. Estos dos preceptos legales fueron impugnados con motivo de la expedición del Decreto No. 75 que adelantó su entrada en vigor,(42) es decir, no fueron controvertidos por su publicación sino con motivo de un acto diverso a través del cual dichas normas generales supuestamente ocasionaron la afectación alegada por el Municipio actor. De este modo, que la impugnación de esos dos artículos pueda considerarse oportuna en términos de la ley reglamentaria depende necesariamente de que se haya impugnado a tiempo el acto cuya vigencia haya actualizado por vez primera la afectación que el promovente les atribuye.


21. Efectivamente el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria permite que por vía de controversia constitucional las normas de carácter general se impugnen ya sea con motivo de su publicación, o bien de su primer acto de aplicación.(43) Asimismo, el Tribunal Pleno ha sostenido que, para efectos de la procedencia de la controversia constitucional, el primer acto de aplicación de una norma general impugnada debe ser entendido en sentido amplio.(44) Ello significa que en este tipo de procedimientos válidamente puede ser considerada como acto de aplicación "una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía que la impugnada, en virtud de la cual se actualicen situaciones de las que depende su cumplimiento, y no necesariamente un acto dirigido en forma concreta y específica al actor".(45) Dado que en controversias constitucionales, a diferencia de otros medios de control constitucional, rige un concepto amplio del principio de afectación,(46) para considerar que una norma general es el primer acto de aplicación de otra norma general en el sentido de la ley reglamentaria es suficiente con que la mera vigencia de la disposición más reciente represente una concreción normativa de la más antigua que pueda generar algún tipo de perjuicio al promovente.


22. En el presente caso claramente se actualiza este supuesto, pues el Decreto No. 75 adelantó la fecha de entrada en vigor de las dos disposiciones generales impugnadas. Como ya se señaló en el apartado de antecedentes (supra párrafos 4 y 5), aunque originalmente estaba previsto que ello no sucediera sino hasta el uno de septiembre de dos mil veintiuno, es decir, una vez que la actual integración del Ayuntamiento del Municipio actor hubiera concluido su mandato, el artículo segundo del Decreto No. 75 eliminó la vacatio legis de los artículos impugnados a partir del uno de enero de dos mil diecinueve. De este modo, los presidentes de comunidad del Municipio que habían tomado posesión del cargo el uno de enero de dos mil diecisiete automáticamente adquirieron derecho a voto en las sesiones de Cabildo y vieron homologadas sus funciones a las de un regidor. En pocas palabras, la mera vigencia del Decreto No. 75 bastó para que en el Municipio actor entrara en vigor el régimen legal de toma de decisiones que aquí se impugna.


23. Así, bajo una noción amplia del principio de afectación y una postura pro actione,(47) en este caso en particular es claro que los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala sí podían ser controvertidos con motivo de la publicación del Decreto No. 75, pues es justo a través de él que se generó la afectación que alega el actor. De este modo, si la demanda se presentó el veintiocho de enero de dos mil diecinueve, esto es, dentro de los treinta días hábiles siguientes al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, fecha en que se publicó el referido decreto en el Periódico Oficial de la entidad federativa, entonces la impugnación en contra de aquellos preceptos resulta oportuna.


B


24. Artículo segundo del Decreto No. 75. Como recién se mencionó, este precepto fue impugnado con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho. Si conforme a la multicitada fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria el plazo para impugnar esta disposición de carácter general transcurrió del dos de enero de dos mil diecinueve al trece de febrero siguiente, entonces es evidente que su impugnación el veintiocho de enero de dos mil diecinueve resulta oportuna.


VI. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA


25. De que la impugnación de un acto en controversia constitucional sea oportuna no se sigue necesariamente que el medio de impugnación promovido contra aquél sea procedente. Corresponde ahora, por tanto, analizar si respecto de las normas generales reclamadas cuya impugnación sí fue realizada a tiempo se actualiza alguna otra causa de improcedencia que impidiera la resolución de fondo del presente asunto.


26. Por un lado, el Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala invoca en su escrito de contestación a la demanda la causa de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo del Municipio actor.(48) Concretamente, el poder demandado sostiene que en los conceptos de invalidez hechos valer por el promovente no se habían planteado argumentos encaminados a demostrar una afectación en su esfera competencial, o bien que el Congreso Local hubiera asumido atribuciones que no le correspondían al emitir el Decreto No. 75, sino únicamente una vulneración a su integración. Considera que estos planteamientos del actor no podían ser materia de una controversia constitucional y, por consiguiente, que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria.(49)


27. La causa de improcedencia invocada debe desestimarse. Contrariamente a lo que alega el Poder Legislativo demandado, el Tribunal Pleno ha sostenido reiteradamente que en una controversia constitucional se acredita el interés legítimo cuando exista al menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de una invasión competencial, "sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución".(50) En esta tesitura, desde hace tiempo el propio Tribunal Pleno aclaró que, en la medida que la integración del Ayuntamiento es una de las principales prerrogativas que reconoce el artículo 115 de la Constitución Federal a los Municipios, y tiene como fin preservar la autonomía política de las instituciones municipales frente a injerencias o intervenciones ajenas, los Municipios indudablemente cuentan con interés legítimo para combatir en controversia constitucional las normas o actos que la vulneren.(51)


28. Pues bien, de la lectura integral de la demanda se advierte que el Municipio de Y., Tlaxcala, plantea que la expedición del Decreto No. 75 indebidamente adelanta la entrada en vigor de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, provocando que los presidentes de comunidad en funciones adquieran derecho a voto en las sesiones de Cabildo y se equiparen a los regidores, alterando así la integración del Ayuntamiento. Si la cuestión efectivamente planteada está encaminada a demostrar que los actos impugnados vulneran la integración municipal, entonces en el presente caso se satisface el principio de afectación necesario para considerar que el actor cuenta con interés legítimo. No es obstáculo a esta conclusión que el Poder Legislativo demandado afirme en esta misma parte que "la aprobación del Decreto No. 75 fue realizada en ejercicio exclusivo de la competencia establecida en favor del Congreso Local",(52) pues esa es en todo caso una cuestión que involucra el estudio del fondo de la controversia y, en términos de la jurisprudencia del Tribunal Pleno,(53) no puede justificar la improcedencia del medio de impugnación.


29. Por otro lado, aunque no se haya planteado por alguna de las partes, esta Suprema Corte considera apropiado explicar brevemente en este apartado por qué en el presente asunto no puede considerarse que se impugnan normas generales en materia electoral, ni se actualiza tampoco, por ende, la causa de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 19 de la ley reglamentaria.(54) También en términos de la jurisprudencia del Tribunal Pleno,(55) para poderse decretar la improcedencia de una controversia constitucional por actualizarse este supuesto, las normas generales cuestionadas deben versar sobre lo que se denomina "materia electoral directa". Esto significa básicamente que para desembocar en la improcedencia del presente medio de impugnación dichas disposiciones generales debían involucrar la regulación de algún procedimiento de renovación de algún cargo de elección popular, o bien la integración de los organismos administrativos encargados de garantizar la legalidad de esos procedimientos electorales en estricto sentido.(56) De este modo, dado que en el presente asunto las normas generales impugnadas no regulan alguno de estos elementos, sino simplemente las atribuciones, la organización y el funcionamiento de los órganos municipales del Estado de Tlaxcala, entonces no puede hablarse de que se trate de normas generales en materia electoral en el sentido de la fracción II del artículo 19 de la ley reglamentaria.


***


30. Dado que no se advierte la actualización de alguna otra causa de improcedencia diversa a las ya analizadas en este apartado o en el anterior, debe concluirse que la presente controversia constitucional es procedente en relación con las siguientes normas de carácter general:


A. Los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho.


B. El artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.


VII. ESTUDIO DE FONDO


31. Por cuestión de método y claridad en la exposición, en atención a que las normas generales impugnadas no se cuestionan exactamente por vicios idénticos, el Tribunal Pleno estudiará por separado su constitucionalidad. Sin embargo, dado que la hipotética declaración de invalidez de los artículos impugnados de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala necesariamente traería como consecuencia la invalidez del artículo segundo del Decreto No. 75, pues el único objeto de este último fue adelantar la entrada en vigor de los primeros, en primer lugar se abordará la constitucionalidad de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala (A). Sólo en caso de que se sostenga la validez de alguno de ellos, entonces se procederá a analizar la constitucionalidad por vicios propios del artículo segundo del Decreto No. 75 (B).


A


32. Artículos 4, definición novena y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala. Los preceptos impugnados confieren atribuciones a los presidentes de comunidad en la toma de decisiones del Ayuntamiento a raíz de su incorporación al Cabildo con derecho de voto. A continuación se presenta un cuadro comparativo para demostrar con más claridad cuáles fueron las modificaciones de las que se duele la parte actora:


Ver texto de las normas impugnadas

33. Conceptos de invalidez.(57) El Municipio actor argumenta que la integración de los presidentes de comunidad al Cabildo con carácter similar al del regidor y con derecho de voto en sus sesiones, como disponen los preceptos impugnados, es contraria al diseño orgánico municipal previsto en el artículo 115, fracción I, párrafo primero, de la Constitución Federal. Sostiene que de este precepto constitucional se desprende que los Ayuntamientos deben ser integrados exclusivamente por un presidente municipal y los regidores y síndicos que determine la ley; tan es así que esa es la situación que se replica en el tercer párrafo del artículo 90 de la Constitución Local. En su concepto esto implica que sólo tales funcionarios puedan válidamente integrar el Cabildo municipal y, por tanto, tener derecho de voto en él.(58) A su vez, señala que la facultad de voto en el Cabildo concedida a los presidentes de comunidad trastoca los límites constitucionales de sobre y subrepresentación en las elecciones municipales, así como la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, afectando el porcentaje de representación con el que contaban los integrantes del Ayuntamiento al momento de realizarse la jornada electoral. Aduce, finalmente, que la reforma a los preceptos reclamados violenta el proceso de elección popular por el que la comunidad del Municipio le otorgó el mandato político a los representantes electos, vulnerando así los principios de legalidad, seguridad jurídica y división de poderes.


34. Contestación del Poder Legislativo demandado.(59) Por su parte, el Congreso del Estado de Tlaxcala afirma que sí tenía atribuciones para expedir las disposiciones impugnadas. Argumenta que otorgar el derecho de voto a los presidentes de comunidad se justifica a la luz del principio de progresividad. Sostiene que éste no es sólo aplicable a las personas físicas sino también a las facultades de las autoridades. Explica que retirar el derecho al voto a los presidentes de comunidad implicaría aplicar una medida regresiva en perjuicio de los funcionarios a favor de los cuales ya existía un derecho adquirido y, además, de los ciudadanos a los que aquéllos representan.(60)


35. Cuestiones jurídicas a resolver. De los planteamientos de las partes en relación con estos dos preceptos de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala se desprende una pregunta constitucional específica de cuya respuesta depende la validez de los mismos:


¿Es constitucionalmente válido incorporar con derecho a voto al Cabildo municipal a funcionarios distintos a los previstos en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal?


36. A continuación se aborda con detenimiento esta cuestión.


¿Es constitucionalmente válido incorporar con derecho a voto al Cabildo municipal a funcionarios distintos a los previstos en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal?


37. No está a discusión que el cargo de "presidente de comunidad" previsto en la normativa del Estado de Tlaxcala carece de reconocimiento constitucional expreso como parte integrante de los Ayuntamientos del país. El texto del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal es claro en el sentido de que el Ayuntamiento como órgano de gobierno municipal se integra "por un presidente o presidenta municipal, y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine".(61) También es claro, sin embargo, que los tres cargos municipales a que se refiere este precepto constitucional distan mucho de ser los únicos en la estructura orgánica de un Municipio. Desde cualquier policía municipal hasta el titular de la Secretaría de un Ayuntamiento, por ejemplo, existen diversos servidores públicos que forman parte de la administración pública municipal pero que no gozan de mención expresa en ese artículo. La cuestión a dilucidar aquí, por tanto, es más bien si alguno de los funcionarios municipales no previstos expresamente en la fracción I del artículo 115 constitucional puede válidamente participar con derecho de voto en las sesiones de Cabildo del respectivo Municipio, es decir, en las reuniones deliberativas del máximo órgano de gobierno municipal.


38. Este Tribunal Pleno considera que un análisis integral del citado artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal arroja con claridad que, como alega el Municipio actor, no es válido incorporar con derecho a voto al Cabildo municipal a funcionarios distintos a los previstos expresamente en este precepto constitucional. Como se explica enseguida, si bien en la administración pública municipal ciertamente pueden existir figuras auxiliares al Ayuntamiento, como sucede con los presidentes de comunidad en los Municipios del Estado de Tlaxcala, el principio constitucional de autonomía municipal consagrado en ese artículo requiere necesariamente que las decisiones del Ayuntamiento como órgano de gobierno del Municipio recaigan única y exclusivamente en funcionarios electos bajo las condiciones que establece la propia norma fundamental. Esto significa, a su vez, que en las sesiones del Cabildo municipal solamente puedan tener derecho de voto aquellos funcionarios previstos de manera expresa en esa disposición constitucional, o sea, el presidente municipal, los síndicos y los regidores.


39. En primer lugar, la redacción del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal es inequívoca en el sentido de que las atribuciones constitucionales de un Municipio sólo pueden ejercerse a través de su Ayuntamiento. El precepto dispone a la letra que "La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva".(62) Si de acuerdo con el Texto Constitucional el ejercicio de competencias municipales debe recaer exclusivamente en ese órgano colegiado, entonces integrar formalmente el Ayuntamiento es un requisito indispensable para participar en la toma de decisiones relacionadas con las funciones constitucionales del Municipio. De este modo, con independencia de que la legislación que regule la organización municipal en una entidad federativa le diese otra acepción a ese vocablo, "integrar" un Ayuntamiento en sentido constitucional comprende necesariamente la facultad de votar en las reuniones deliberativas de este órgano de gobierno municipal, es decir, implica tener derecho de voto en las llamadas sesiones de Cabildo.


40. Pues bien, al disponer explícitamente que un Ayuntamiento estará integrado por un presidente –o una presidenta– municipal, así como por el número de sindicaturas y regidurías que determine la ley, es decir, sin hacer referencia a alguna otra figura u órgano, la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal implícitamente también prohíbe que en las sesiones del Cabildo municipal voten personas que no ostenten alguno de esos tres cargos. En otras palabras, la especificación con carácter limitativo de los distintos funcionarios que integran el Ayuntamiento representa a su vez un impedimento constitucional del resto de la población para votar en sus asambleas deliberativas. De lo contrario, las decisiones de gobierno municipal se compartirían con funcionarios ajenos al Ayuntamiento y, por ende, las competencias constitucionales del Municipio no se ejercerían de manera exclusiva por ese órgano colegiado, vulnerándose así un mandato constitucional expreso.


41. De este modo, atendiendo a la letra de este precepto de la Constitución Federal, todos los demás funcionarios públicos que formen parte de la estructura orgánica municipal, pero que no tengan el carácter de presidente(a) municipal, síndico(a) o regidor(a), carecen de atribuciones para votar en las sesiones de Cabildo y, por tanto, el ejercicio de sus facultades está supeditado a las decisiones del Ayuntamiento como órgano máximo de gobierno en el Municipio. Si bien dichas autoridades auxiliares o subordinadas normalmente tienen facultades específicas en la demarcación territorial, muchas veces reglamentadas incluso en leyes generales o estatales, aquéllas no conllevan el ejercicio de una competencia originaria y, por consiguiente, se entienden delegadas o derivadas del Ayuntamiento.


42. En segundo lugar, el propósito manifiesto de la introducción de esta disposición a la fracción I del artículo 115 constitucional fue precisamente garantizar la autonomía del gobierno municipal, es decir, asegurar que entes que no formaran parte del Ayuntamiento estuvieran completamente excluidos de la toma de decisiones respecto del ejercicio de las competencias originarias del Municipio. Del análisis del procedimiento legislativo que en junio de mil novecientos noventa y nueve desembocó en la porción normativa que establece los únicos tres cargos que integran un Ayuntamiento se desprende claramente que la reforma fue motivada principalmente por la frecuente intervención de otros poderes y niveles de gobierno en la autonomía de los Municipios del país.


43. En la exposición de motivos de la principal iniciativa que originó esta reforma, por ejemplo, quedó de manifiesto la percepción de que aunque los Municipios en teoría tuvieran reconocida constitucionalmente libertad, personalidad jurídica y patrimonio propio, eran muy frecuentes los casos en que los Poderes Ejecutivos y Legislativos de los Estados se inmiscuían en el ejercicio de las competencias municipales.(63) Para afrontar esta situación se propuso introducir expresamente el principio de autonomía municipal en la Constitución Federal y garantizarlo a través de diversas medidas tendentes a eliminar cualquier tipo de intromisión indebida de agentes externos en las decisiones de gobierno municipal.(64) Específicamente en relación con la designación de los servidores públicos municipales, se planteó explicitar que la potestad de nombrar a todos los funcionarios titulares "que no fueran miembros del Ayuntamiento como órgano colegiado" correspondería exclusivamente al propio Ayuntamiento y, además, que estaría completamente vedado a las Legislaturas Estatales constituir algún órgano como instancia de decisión municipal en lugar de aquél.(65) En el documento se advierte, pues, una intención inequívoca de excluir completamente de las determinaciones que se tomarían en las sesiones del Cabildo municipal a funcionarios o particulares que no fueran integrantes del Ayuntamiento.


44. Esta visión en torno a la necesidad de fortalecer la autonomía municipal frente a otros poderes a través de la protección reforzada de las atribuciones del Ayuntamiento como su órgano de gobierno fue confirmada e, incluso, potenciada en los dictámenes a las iniciativas que fueron elaborados en ambas Cámaras del Congreso de la Unión. Por un lado, el dictamen de la Cámara de Diputados se refirió al problema de la intromisión tanto de la Federación como de los Estados en el ámbito exclusivo municipal.(66) Para contrarrestar esta situación se consideró que era necesario no solamente establecer reglas que garantizaran que todas las decisiones respecto del ejercicio de funciones municipales se tomaran únicamente por instituciones que tuvieran "base constitucional", sino además especificar en la propia norma fundamental que la fórmula de integración de todos los Ayuntamientos del país sería exclusivamente a la de un presidente municipal y los síndicos y regidores señalados por la ley.(67)


45. Por su parte, en el dictamen del Senado de la República simplemente se reiteró la problemática identificada por la colegisladora, y se retomaron las consideraciones y medidas propuestas por ella para afrontarla.(68) Es decir, durante la discusión del documento de reformas en el Pleno del Senado nadie cuestionó el objetivo de fortalecer la autonomía municipal, ni tampoco los medios para lograrlo. La Cámara Revisora únicamente hizo dos correcciones de estilo a la propuesta de la Cámara de Diputados, mismas que también fueron aprobadas por unanimidad.(69) De este modo, es válido concluir que la finalidad de la modificación a la fracción I del artículo 115 constitucional para especificar los cargos que integran un Ayuntamiento era excluir completamente a otros poderes y niveles de las decisiones de gobierno municipal. Se trata, por tanto, de un elemento concluyente en el sentido de que no está permitido a los Congresos Estatales conferir derecho a votar en las sesiones del Cabildo municipal a figuras como los presidentes de comunidad que contempla la normativa de Tlaxcala.


46. En tercer lugar, quizás lo más relevante, el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal forma parte de un sistema normativo complejo y, por tanto, no puede ser interpretado de manera aislada por esta Suprema Corte. Al contrario, el sentido de ese precepto constitucional debe determinarse también en función de las distintas disposiciones del mismo ordenamiento que regulan la integración, organización y funcionamiento del Municipio Libre como nivel de gobierno. Esto implica tener que considerar su relación con los demás artículos de la Constitución Federal que inciden en la forma en que el Ayuntamiento ejerce la autonomía municipal, desde luego, pero también con los diversos preceptos constitucionales que establecen las condiciones democráticas de integración de los gobiernos municipales.


47. Así, por un lado, el principio de autonomía municipal previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional debe interpretarse en función de la diversa fracción II de ese mismo artículo,(70) pues esta última es la disposición que impone los límites a la facultad legislativa de las entidades federativas en relación con los Municipios que las conforman. Concretamente, en términos de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal las leyes estatales en materia municipal sólo pueden establecer: (i) las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo; (ii) los casos que requieren votación calificada del Ayuntamiento para afectar el patrimonio inmobiliario municipal o celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; (iii) las normas de aplicación general para celebrar convenios de asunción de funciones con los Estados; (iv) el procedimiento y condiciones para que el Estado asuma tales funciones sin convenio a solicitud del Municipio y, finalmente, (v) las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


48. Si, como puede observarse, la referida fracción II del artículo 115 constitucional no reconoce en alguno de sus cinco incisos que designar a los integrantes del Ayuntamiento sea uno de los objetos de las leyes estatales en materia municipal, entonces no sería sistemático con esa disposición interpretar la diversa fracción I del mismo artículo en un sentido que sí permitiera a un Congreso Estatal incorporar con derecho de voto al Cabildo municipal a funcionarios que no integren el Ayuntamiento respectivo. De hacerlo así se estaría reconociendo implícitamente un objeto adicional a la legislación estatal en materia municipal y, por ende, quedarían sin efectos las disposiciones constitucionales cuya principal función es precisamente impedir que las Legislaturas Locales invadan las competencias originarias del Municipio. Esa interpretación sería completamente disfuncional al régimen competencial de la Constitución Federal y, por ende, inadmisible.


49. Por otro lado, el multicitado artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal también debe interpretarse en función de los diversos principios constitucionales que regulan la integración democrática de los cargos que conforman un Ayuntamiento. Sin pretender en modo alguno emprender aquí la elaboración de un tratado sobre democracia electoral a nivel municipal, es bien conocido que nuestra norma fundamental establece diversas condiciones y garantías para la conformación democrática de los órganos de gobierno municipal. Nadie negaría, por ejemplo, que en términos de lo dispuesto en los artículos 41, párrafos primero y tercero, fracción I;(71) 115, fracción I,(72) y 116, fracción IV, inciso a),(73) todos ellos de la Constitución Federal, la renovación de los integrantes de los Ayuntamientos deberá realizarse por elección directa, a través de elecciones libres, auténticas y periódicas, así como mediante sufragio universal, libre, secreto y directo. También es claro que con base en los dos primeros artículos citados, así como en los artículos 2o., apartado A, fracción VII,(74) y 35, fracción II,(75) de la propia Constitución Federal, en las elecciones de los integrantes de todos los Ayuntamientos del país debe respetarse el principio de paridad de género tanto en su vertiente vertical como en la horizontal.(76) Finalmente, tampoco puede negarse que la fracción VIII del multicitado artículo 115 constitucional obliga a que en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios opere el principio de representación proporcional.(77)


50. Pues bien, concluir que la fracción I del artículo 115 constitucional permite a las Legislaturas Estatales incorporar con derecho de voto al Cabildo a funcionarios municipales distintos a los previstos expresamente en dicha disposición simplemente no sería sistemático con los preceptos constitucionales recién referidos, pues se obstaculizaría que en la integración de los Ayuntamientos del país tuvieran plena aplicabilidad los principios que aquellos artículos consagran y, por consiguiente, se diluiría la fuerza normativa que la Constitución Federal debe ejercer sobre las elecciones de los órganos de gobierno municipal. Bajo esa interpretación, por ejemplo, una Legislatura Local podría establecer que la elección de ciertos integrantes del Cabildo no fuera popular sino indirecta, que se eligieran puros varones entre los candidatos, o bien que no hubiera candidaturas de representación proporcional.


51. Además de que en tal supuesto las decisiones del máximo órgano de gobierno municipal claramente estarían siendo tomadas por –en el mejor de los casos consensuadas con– personas cuya elección no estuvo sujeta a las condiciones mínimas que establece la Norma Fundamental, el sistema de medios de impugnación en materia electoral tampoco sería idóneo para corregir esos vicios, pues éste fue creado para garantizar la vigencia de todos los principios que rigen la materia electoral, pero únicamente frente a elecciones con base constitucional. En otras palabras, si un cargo municipal no goza de reconocimiento a nivel constitucional, entonces su designación no está sujeta necesariamente al control de la jurisdicción constitucional en materia electoral, ni estará realmente garantizado su pleno sometimiento a las normas de la Constitución Federal que regulan las elecciones municipales. Al validar un acto legislativo en ese sentido, por lo tanto, esta Suprema Corte también incidiría indebidamente en las atribuciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para garantizar la constitucionalidad de las elecciones municipales.


52. Específicamente en el caso que nos ocupa, al no estar asegurado que la integración de un Ayuntamiento cumpla con todas las condiciones democráticas que establece la Constitución Federal, el legislador local siempre estaría en posibilidad de distorsionar la configuración de ese órgano de gobierno y, por consiguiente, de alterar a su conveniencia la toma de decisiones en el Municipio eludiendo requisitos constitucionales. Tan es así que si uno observa la lista de presidentes de comunidad del Municipio actor, es evidente que su elección no cumple con el principio de paridad de género, pues el número de varones (cinco) supera al de mujeres (tres).(78) Incluso la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación –máxima autoridad en la materia salvo por lo previsto en la fracción II del artículo 105 constitucional– ha sostenido que la elección de estos cargos auxiliares a los Ayuntamientos de Tlaxcala no debe ser considerada para efectos de determinar los límites constitucionales de sobre y subrepresentación en las elecciones municipales ni, por tanto, para la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.(79) En esta tesitura, permitir al legislador de Tlaxcala integrar a los presidentes de comunidad con derecho de voto en las sesiones de Cabildo claramente sería disfuncional a los principios constitucionales que rigen las elecciones municipales y a sus garantías, pues comprometería sobremanera su vigencia en los Municipios de esa entidad federativa.


53. Por último, íntimamente vinculado con lo anterior, la evolución histórica del régimen constitucional municipal ha transitado decididamente en el sentido de consolidar al Municipio como un orden autónomo de gobierno. Este desarrollo normativo constitucional ha desembocado en la reducción al mínimo indispensable de las interferencias permitidas en las competencias propiamente municipales por parte de los Estados o la Federación y, a la vez, en el fortalecimiento gradual de las garantías procesales y orgánico-institucionales para que los Municipios puedan combatir jurisdiccionalmente cualquier exceso a manos de los otros poderes o niveles de gobierno. Los cambios al Texto Constitucional, por tanto, claramente han ido en el sentido de garantizar que la autonomía municipal sea la regla y, en cambio, la intervención en las competencias originarias municipales sea la excepción.


54. Por una parte, en la Constitución Federal se han ido introduciendo gradualmente diversos candados para que la intervención de los Poderes Estatales en el ejercicio de competencias municipales sea de carácter extraordinario y excepcional. En este sentido, por ejemplo, en febrero de mil novecientos ochenta y tres se introdujo al texto de la fracción I del artículo 115 constitucional un procedimiento específico a agotar por los Congresos Locales para que pudiera proceder la suspensión, declaración de desaparición de Poderes Municipales o revocación de mandato a los miembros de los Ayuntamientos.(80) Como ha sostenido el Tribunal Pleno en diversas ocasiones,(81) con esta importante reforma se buscó que la interferencia de los legisladores locales sobre el mandato que por decisión popular ejercen los Ayuntamientos pudiera darse sólo cuando estuviera plenamente justificado y después de un gravoso procedimiento donde quedara acreditada fehacientemente dicha necesidad.(82)


55. Asimismo, ante la insuficiencia de ese marco jurídico para impedir la indebida intervención de otros poderes o niveles en el gobierno municipal, algunos años después se aprobó la ya referida reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve (supra párrafos 42 a 45). A través de ella se establecieron los también ya referidos límites a la actividad legislativa estatal en materia municipal (supra párrafo 47) y, además, se regularon más detalladamente los distintos supuestos en que los Estados de la República excepcionalmente podían asumir competencias originarias municipales.


56. Finalmente, mientras que las intervenciones en los Municipios se volvían cada vez más extraordinarias y se sujetaban a procedimientos más gravosos para los Congresos Estatales, las garantías jurisdiccionales para someter dichas intervenciones a control de constitucionalidad, en cambio, se han vuelto más completas y expeditas que nunca. Concretamente, con el paso del tiempo, particularmente a partir de la conocida reforma constitucional al Poder Judicial de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se ha ido fortaleciendo de manera notoria la garantía jurisdiccional de las atribuciones constitucionales del Municipio. Incluso la ya citada jurisprudencia de esta Suprema Corte que reconoce interés jurídico a los Municipios para defender su integración por vía de la controversia constitucional es reflejo de esta evolución normativa.(83) El desarrollo de la Constitución Federal se ha traducido en un régimen que garantiza jurisdiccionalmente que la intervención en las competencias originarias municipales sea la excepción y, en cambio, la autonomía municipal la regla.


57. En suma, si se atiende a la evolución del régimen constitucional del Municipio Libre y de los procedimientos para asegurar su cumplimiento, entonces tampoco habría justificación alguna para interpretar la fracción I del artículo 115 constitucional en un sentido que permitiera al Congreso de Tlaxcala incorporar con derecho de voto a los denominados presidentes de comunidad al Cabildo municipal. Una conclusión de ese tipo iría francamente en sentido contrario a la tendencia constitucional de fortalecer la autonomía municipal y su garantía jurisdiccional, pues validaría la intromisión constante del legislativo de dicha entidad federativa en el órgano máximo de gobierno municipal, desconociéndose así el carácter excepcional que de acuerdo con la Constitución Federal debe tener cualquier intervención estatal en el ejercicio de competencias originarias municipales.


58. Por todas estas razones la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que es sustancialmente fundado el concepto de invalidez esgrimido por el Municipio actor y suficiente para declarar la invalidez de los artículos 4, definición novena, así como 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho en el Periódico Oficial de esa entidad federativa. Dichos preceptos indebidamente confieren la atribución a los presidentes de comunidad de integrar el Cabildo con carácter similar al de los regidores y de gozar del derecho de voto en sus sesiones. Con ello vulneran de forma manifiesta el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.


59. No es obstáculo para llegar a esta conclusión que el Poder Legislativo de Tlaxcala argumente que privar de este derecho a los presidentes de comunidad sería una medida regresiva y violatoria de derechos adquiridos, tanto de las autoridades afectadas como de las personas quienes las eligieron. En primer lugar, contrariamente a lo que sugiere el poder demandado, el principio de progresividad de los derechos humanos no es aplicable como tal a las facultades de las autoridades ni puede, por consiguiente, justificar válidamente la aplicación de criterios en ese sentido para proteger las atribuciones de los poderes públicos. Los principios previstos en el párrafo tercero del artículo 1o. constitucional claramente son normas para proteger a las personas, no a los órganos del Estado.(84) Y aunque quienes ocupen cargos públicos ciertamente tienen derechos humanos, éstos no derivan de su carácter de autoridad. Al contrario, la Constitución Federal es categórica en el sentido de que las autoridades del país únicamente son destinatarios de las obligaciones de derechos humanos, pero nunca sus beneficiarios.


60. En esta tesitura, cuando la Suprema Corte se ha referido a la "no regresividad" como exigencia para evaluar la posible afectación a ciertas garantías orgánico-institucionales en las entidades federativas, normalmente en asuntos vinculados al principio de independencia judicial previsto en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal, el Máximo Tribunal siempre ha dejado en claro que no se estaba refiriendo al principio de progresividad de los derechos humanos.(85) Se trata de un criterio diverso encaminado específicamente a determinar la razonabilidad de aquellas medidas que modifiquen la forma en que hasta entonces las entidades federativas han garantizado ciertos principios institucionales, cuando la Constitución Federal les reconoce cierta libertad configurativa en su implementación. Sin embargo, en relación con los distintos cargos que pueden integrar con derecho a voto un Ayuntamiento, no hay tal libertad configurativa para las entidades federativas. La hay únicamente en torno al número de síndicos y regidores, desde luego siempre y cuando dicho número respete a su vez los distintos principios establecidos en la Constitución Federal (p.ej. paridad de género, representación proporcional, legalidad, etcétera). Por tanto, el principio invocado por el poder demandado no es aplicable en modo alguno en este asunto.


61. En segundo lugar, independientemente de que nunca se podrá concluir válidamente que existe un derecho adquirido cuando éste se pretenda sostener en normas estimadas inconstitucionales, como sucede en el caso, ya se señaló líneas arriba (supra párrafos 3, 4 y 32) que la elección de los actuales presidentes de comunidad en el Estado de Tlaxcala se hizo bajo una normativa que no les confería derecho de voto en el Cabildo municipal. De este modo, tampoco puede hablarse de una violación al derecho fundamental a voto activo ni pasivo a raíz de la declaración de invalidez de los preceptos legales impugnados, pues simplemente no es razonable concluir que al momento de realizarse la elección la ciudadanía haya votado por presidentes de comunidad que tendrían conferida esa atribución. Mientras que la legislación estatal vigente en ese momento disponía exactamente lo contrario, no hay constancia alguna en autos de que la constitucionalidad de los preceptos derogados haya sido entonces controvertida por los funcionarios municipales afectados. De este modo, tampoco ese argumento podría llevar a esta Suprema Corte a reconocer la validez de los dos artículos impugnados de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala.


B


62. Artículo segundo del Decreto No. 75. Como ya se mencionó, este precepto reformó el artículo primero transitorio del diverso Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala. El artículo aquí impugnado simplemente adelantó al uno de enero de dos mil diecinueve la entrada en vigor de los artículos analizados en la sección anterior, prevista originalmente para el treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno. Su redacción es del tenor siguiente:


"ARTÍCULO SEGUNDO. Con fundamento en lo establecido en los preceptos invocados en el artículo anterior, se reforma el párrafo primero del artículo primero transitorio del Decreto Número Ciento Cuarenta y Nueve, aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Tlaxcala, el día catorce de agosto del año dos mil dieciocho, por el que se reforman la definición novena del artículo 4, el artículo 14 y la fracción I del artículo 120, todos de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, para quedar como sigue: ‘Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día uno de enero del año dos mil diecinueve, debiéndose publicar en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala.’"


63. Conceptos de invalidez. Respecto de este artículo el Municipio actor hace valer tanto violaciones procesales como de contenido. Señala, por una parte, que el Congreso del Estado de Tlaxcala cometió irregularidades durante el proceso legislativo, mismas que resultan violatorias de los artículos 14, 16, 39, 40 y 41 de la Constitución Federal. Sostiene que era necesario que los actos del legislativo local se ajustaran a las formalidades esenciales del procedimiento, y eso se traducía en una obligación para la autoridad legislativa del Estado de Tlaxcala en el sentido de que, previo a la emisión del Decreto No. 75, respetara los procedimientos previstos en la ley orgánica del Congreso Local, pues ésta reglamentaba tal emisión.(86)


64. Por otra parte, en relación con el contenido de esa norma, el Municipio actor alega que el artículo segundo del Decreto No. 75 vulnera los artículos 14, 16 y 115, fracción I, de la Constitución Federal, pues reforma una disposición que no había entrado en vigor y dispone sin fundamentación ni motivación alguna la aplicación retroactiva en el Municipio de una ley que tiene repercusiones directas en la integración de su Ayuntamiento. Afirma que no es posible jurídicamente dar efectos a reformas legales que incidan en la integración de un Ayuntamiento una vez que éste ya ha sido electo y se encuentre en funciones.(87)


65. Contestación de las autoridades demandadas. Respecto de los planteamientos relacionados con violaciones al proceso legislativo, el Poder Legislativo Local señala que, contrariamente a lo alegado, sí siguió el procedimiento previsto para ello en la Constitución Local y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Tlaxcala. Concretamente, afirma que la iniciativa de reforma fue presentada por el diputado V.M.B.L., integrante del grupo parlamentario del Partido Movimiento de Regeneración Nacional, y que ésta fue turnada a las Comisiones Unidas de Asuntos Electorales y de Puntos Constitucionales, Gobernación y Justicia, y Asuntos Políticos del Congreso del Estado de Tlaxcala, para la elaboración del dictamen con proyecto de decreto correspondiente. Sostiene que ese dictamen fue presentado ante el Pleno del Congreso Estatal el cinco de diciembre de dos mil dieciocho y, por último, señala que el mismo fue leído, discutido, votado y aprobado también por el Pleno en sesión pública celebrada el once de diciembre de dos mil dieciocho.(88) Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala responde que su intervención en el proceso legislativo se había limitado a la publicación de la ley de manera subordinada al Poder Legislativo Local. Por lo anterior, solicita que se declare la validez de la sanción y promulgación del decreto impugnado.(89)


66. En relación con el argumento de aplicación retroactiva de la ley, el Poder Legislativo Local simplemente reiteró que tenía atribuciones para tomar la determinación de adelantar la entrada en vigor de las modificaciones a la ley municipal de la entidad porque ya estaba vigente el artículo transitorio que establecía su vacatio legis. Sostuvo, además, que la figura de presidente de comunidad ya existía con anterioridad a las reformas y que la medida simplemente buscaba restablecer un derecho reconocido a los presidentes de comunidad desde mil novecientos ochenta y tres.(90) Por su parte, el Poder Ejecutivo demandado no hizo referencia a esta cuestión en su contestación.


67. Cuestiones jurídicas a resolver. De los planteamientos de las partes en relación con el artículo segundo del Decreto No. 75 se desprenden dos preguntas jurídicas específicas de cuya respuesta dependería la constitucionalidad o inconstitucionalidad de ese precepto por vicios propios:


1. ¿Se acreditaron violaciones sustanciales al procedimiento legislativo en la expedición del Decreto No. 75?


2. ¿Es constitucionalmente válido expedir normas generales que incidan en la integración de un Ayuntamiento ya electo?


68. Sin embargo, como se había anticipado al inicio de este apartado, en el presente asunto es innecesario abordar estos planteamientos. Dada la inminente declaración de invalidez de las normas cuya entrada en vigor adelantó el artículo aquí impugnado, éste ya no podrá subsistir por sí mismo. Si la única consecuencia jurídica del artículo segundo del Decreto No.75 aquí controvertido era modificar un artículo transitorio para así adelantar la entrada en vigor de las dos normas generales que recién han sido consideradas inválidas por este Tribunal Pleno, entonces a ningún efecto práctico llevaría analizar su inconstitucionalidad por vicios propios. La norma aquí analizada presenta el mismo vicio de inconstitucionalidad que aquéllas, pues no se puede válidamente adelantar la vigencia de normas inconstitucionales. Por consiguiente, analizar los planteamientos del actor contra esa disposición no podría llevar a un resultado distinto a la declaración de invalidez. Dicho de otra manera, independientemente de que los conceptos de invalidez formulados contra este precepto se estimaran fundados o no, la pretensión que con ellos buscaba el Municipio actor quedará satisfecha y, por tanto, deviene innecesario su análisis.(91)


69. Así, al haberse determinado que son inconstitucionales los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la ley municipal de Tlaxcala, reformados mediante Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, es igualmente inconstitucional el precepto impugnado cuyo único objeto fue adelantar su entrada en vigor para hacerlas aplicables al Ayuntamiento actual del Municipio actor. Por lo tanto, también debe declararse la invalidez del artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.


VIII. EFECTOS


70. Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en la fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria,(92) procede fijar los efectos y alcances de la sentencia. Por cuestión de claridad, primero se precisarán las normas generales sobre las cuales operarán declaraciones de invalidez (A). Posteriormente se especificarán sus ámbitos de vigencia, es decir, las partes frente a las cuales tales declaraciones de invalidez surtirán sus efectos, así como el momento a partir del que lo harán (B).


A


71. Declaraciones de invalidez. En el apartado anterior se concluyó que debe declararse la invalidez directa de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la ley municipal de Tlaxcala, reformados mediante Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, así como del artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en dicho Periódico Oficial el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho. Como se explicó, dichos preceptos son inconstitucionales porque el Congreso del Estado de Tlaxcala no podía válidamente incorporar con derecho a voto a los presidentes de comunidad al Cabildo municipal, ni tampoco adelantar la fecha de entrada en vigor de las disposiciones legales en ese sentido.


72. No obstante, en términos de lo dispuesto en la recién referida fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria, la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que también debe declararse la invalidez, por extensión, del primer párrafo del artículo primero transitorio del Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho.(93) Dicho párrafo ciertamente no fue señalado como norma impugnada en la presente controversia. Sin embargo, dada su función accesoria como precepto de carácter transitorio encaminado única y exclusivamente a determinar en el Estado de Tlaxcala la fecha de entrada en vigor de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, su validez depende completamente de la de éstos. En línea con la jurisprudencia del Tribunal Pleno sobre invalidez de normas por extensión o indirecta,(94) aplicable plenamente en este aspecto específico tanto a acciones de inconstitucionalidad como a controversias constitucionales,(95) si el único objeto del párrafo en comento era sujetar a una condición suspensiva –o vacatio legis– la entrada en vigor de los preceptos que por contravenir materialmente la Constitución Federal enseguida serán declarados inválidos, entonces el contenido de aquél descansa por completo en el de éstos y, por ende, debe seguir su misma suerte.


73. Reviviscencia del régimen legal anterior a las normas declaradas inválidas. Por otra parte, este Tribunal Pleno ha sostenido reiteradamente que sus facultades para determinar los efectos de las sentencias estimatorias que emita comprenden la posibilidad de fijar "todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda"(96) y, además, deben respetar el sistema jurídico constitucional del cual derivan. Esto significa que los efectos que la Suprema Corte imprima a las sentencias estimatorias donde se analice la constitucionalidad de una norma de carácter general deben, de manera central, salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada. Al mismo tiempo, sin embargo, significa que con tales efectos se debe evitar generar una situación de mayor perjuicio o de mayor incertidumbre jurídica que la ocasionada por las normas impugnadas, así como afectar injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos (federales, estatales y/o municipales).


74. En esta tesitura, para evitar un vacío legal que pudiera generar incertidumbre jurídica entre los funcionarios y habitantes del Municipio actor, e innecesariamente menoscabar las atribuciones legales con que sí cuentan válidamente los presidentes de comunidad en esa demarcación territorial, se debe decretar la reviviscencia(97) del contenido total de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la ley municipal de Tlaxcala, en su versión anterior a la expedición del Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho.


75. Conviene señalar que este tipo de consecuencia jurídica frente a las declaraciones de invalidez de normas generales estimadas inconstitucionales no es ajeno a la naturaleza de las controversias constitucionales como medio de impugnación. El Tribunal Pleno ha determinado la reviviscencia de normas generales recientemente, por ejemplo, en las controversias constitucionales 99/2016(98) y 165/2018.(99) Además, con esta forma de proceder tampoco se genera efecto alguno que sea ajeno a la materia de la presente controversia constitucional, pues el contenido de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, en su versión anterior a las reformas consideradas inválidas (véase el cuadro comparativo en supra párrafo 32), se refiere única y exclusivamente a las atribuciones de los presidentes de comunidad.


B


76. Ámbitos de vigencia de las determinaciones del fallo. Por otra parte, en términos de lo previsto en los dos últimos párrafos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal,(100) así como en el artículo 42 de la ley reglamentaria,(101) dado que la presente controversia constitucional no se encuentra en alguno de los supuestos que autoricen la declaración de invalidez con efectos generales, pues la inconstitucionalidad de las normas estatales de carácter general aquí estimadas inválidas fue planteada por un Municipio, las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.(102) Como se ha explicado en la jurisprudencia del Tribunal Pleno,(103) esto significa que aunque tales declaraciones ciertamente tendrán consecuencias en más de alguna persona u órgano en el Municipio involucrado, pues se refieren a normas generales de carácter estatal, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora, con obligación de las partes demandadas de respetar esa situación.


77. Lógicamente, dado que en este asunto por disposición constitucional expresa las declaraciones de invalidez no pueden tener efectos erga omnes en el Estado de Tlaxcala, entonces tampoco podría tenerlos la reviviscencia decretada como consecuencia de aquéllas. De este modo, también el restablecimiento del régimen legal anterior a las reformas aquí invalidadas tendrá efectos únicamente respecto de las partes en la controversia. Por lo tanto, los artículos 4, definición novena, y 121, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, en su versión anterior al Decreto No. 149, publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, serán aplicables como consecuencia de este fallo únicamente en el Municipio de Yauhquemehcan de esa entidad federativa.


78. Finalmente, en términos de lo previsto en el penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal,(104) así como en el artículo 45 de la ley reglamentaria,(105) dado que en el presente asunto no se está ante un supuesto de inconstitucionalidad de normas en materia penal, la declaración que este fallo haga en relación con la invalidez de alguna norma no puede tener efectos retroactivos.(106) De este modo, las determinaciones tanto de invalidez como de reviviscencia de normas a las que se refiere este apartado surtirán sus efectos entre las partes una vez que los puntos resolutivos de esta ejecutoria sean notificados al Congreso del Estado de Tlaxcala. En consecuencia, a partir de ese momento los presidentes de comunidad en el Municipio de Yauhquemehcan, Tlaxcala, carecerán de atribuciones legales para integrar con derecho a voto el Cabildo municipal y, por lo mismo, tendrán derecho a participar sólo con voz en las sesiones respectivas.


79. Por lo expuesto y fundado,


SE RESUELVE:


PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se declara la invalidez de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, así como del artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en dicho medio de difusión oficial el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho y, por extensión, la del artículo transitorio primero, párrafo primero, del referido Decreto No. 149, de conformidad con los apartados VII y VIII de esta determinación.


TERCERO.—Se determina la reviviscencia de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, previo a su reforma mediante el Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, tal como se precisa en el apartado VIII de esta sentencia.


CUARTO.—Las declaraciones de invalidez y la reviviscencia decretadas en este fallo surtirán sus efectos únicamente entre las partes y a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Tlaxcala, en los términos precisados en el apartado VIII de esta ejecutoria.


QUINTO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes, y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III y IV relativos, respectivamente, a los antecedentes, a la competencia, a la legitimación y a la precisión de las normas impugnadas.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros González Alcántara Carrancá, E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado V, relativo a la oportunidad, consistente en tener por oportunamente impugnado el artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en dicho medio de difusión oficial el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho. El Ministro G.O.M. votó en contra.


Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros E.M., F.G.S., P.H., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado V, relativo a la oportunidad, consistente en tener por oportunamente impugnados los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado en el periódico oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho. Los M.G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. y P.D. votaron en contra.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S. con reserva de criterio, A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo a las causas de improcedencia. El M.F.G.S. reservó su derecho de formular voto concurrente.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M. obligado por la mayoría y apartándose de las consideraciones, G.A.C. obligado por la mayoría y apartándose de los párrafos cuarenta y ocho y cuarenta y nueve, E.M., F.G.S., A.M., P.R. obligado por la mayoría y apartándose de las consideraciones, P.H. apartándose de los párrafos del cincuenta al cincuenta y tres, R.F., L.P.P.D. y presidente Z.L. de L. por falta de consulta previa, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado A, consistente en declarar la invalidez de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante el Decreto No. 149, publicado en el periódico oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho. Los Ministros G.O.M. y P.R. anunciaron sendos votos concurrentes. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto particular.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M. en contra de las consideraciones, G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R. separándose de las consideraciones, P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. por falta de consulta previa, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado B, consistente en declarar la invalidez del artículo segundo del Decreto No. 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho. El Ministro G.O.M. anunció voto concurrente. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto particular.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M. obligado por la mayoría, P.R., P.H., R.F., L.P. y P.D., respecto del apartado VIII, relativo a los efectos, consistente en: 1) declarar la invalidez, por extensión, del artículo transitorio primero, párrafo primero, del Decreto No. 149, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho. El Ministro presidente Z.L. de L. votó en contra.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M. obligado por la mayoría, P.R., P.H., R.F., L.P. y P.D., respecto del apartado VIII, relativo a los efectos, consistente en: 4) determinar que, una vez notificados los puntos resolutivos de esta sentencia, los presidentes de comunidad en este Municipio carecerán de atribuciones legales para integrar con derecho a voto el Cabildo municipal y, por lo mismo, tendrán derecho a participar solo con voz en las sesiones respectivas. El Ministro presidente Z.L. de L. votó en contra.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M. obligado por la mayoría, P.R., P.H., R.F., L.P. y P.D., respecto del apartado VIII, relativo a los efectos, consistente en: 2) determinar la reviviscencia de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, previo a su reforma mediante el Decreto No. 149, publicado en el periódico oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho. El Ministro presidente Z.L. de L. votó en contra.


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M. obligado por la mayoría, P.R., P.H., R.F., L.P. y P.D., respecto del apartado VIII, relativo a los efectos, consistente en: 3) determinar que las declaraciones de invalidez y la reviviscencia decretadas en este fallo surtan sus efectos únicamente entre las partes y a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Tlaxcala. La M.E.M. y el Ministro presidente Z.L. de L. votaron en contra.


En relación con el punto resolutivo quinto:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


Votación que no se refleja en los puntos resolutivos:


Se expresó una mayoría de nueve votos de los Ministros González Alcántara Carrancá, E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y P.D. en el sentido de que, para la validez del decreto impugnado, no se requería la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. Los Ministros G.O.M. y presidente Z.L. de L. votaron en el sentido de que, para su validez, el decreto impugnado requería de dicha consulta. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto particular.


El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


Nota: Las tesis aislada y de jurisprudencia 1a. CCVI/2018 (10a.) y P./J. 42/2015 (10a.) citadas en esta ejecutoria, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 7 de diciembre de 2018 a las 10:19 horas y 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas, respectivamente.


La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 7 de mayo de 2021.








________________

1. Véase el Decreto No. 118, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, en materia político electoral, disponible en la dirección web: http://periodico.tlaxcala.gob.mx/indices/Ex21072015.pdf.


2. "Artículo 90. ...

"Los integrantes del Ayuntamiento electos en procesos ordinarios tomarán posesión el día treinta y uno de agosto inmediato posterior a la fecha de su elección y podrán ser reelectos hasta por un periodo consecutivo, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato."


3. Véase el Decreto No. 193, por el que se adicionan diversas disposiciones a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, disponible en la dirección web: http://periodico.tlaxcala.gob.mx/indices/Ex22012016.pdf.


4. Véase ídem.


5. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, foja 68.


6. Véase ibíd., fojas 62 y 63.


7. Véase ibíd., fojas 313 a 316.


8. "Artículo primero transitorio (publicado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho). "El presente decreto entrará en vigor a partir del día uno de septiembre del año dos mil veintiuno, debiéndose publicar en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala.

"Sin perjuicio de lo anterior, por excepción, la reforma al artículo 14 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala entrará en vigor el día siguiente a su publicación oficial."


9. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 213 a 215.


10. "Artículo primero transitorio (reformado el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho). El presente decreto entrará en vigor a partir del día uno de enero del año dos mil diecinueve, debiéndose publicar en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala."


11. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 1 a 59.


12. Véase ibíd., foja 83.


13. Véase ibíd., fojas 84 a 87.


14. Véase ibíd., fojas 147 a 168 y 493 a 495, respectivamente.


15. Véase ibíd., fojas 501 a 503.


16. Véase ibíd., fojas 545 a 547.


17. Véase ibíd., fojas 840 a 841.


18. Votaron así las M.E.M., P.H. y R.F., y los Ministros F.G.S., L.P. y presidente Z.L. de L.. Véase ibíd., fojas 871 a 873.


19. Véase ibíd., foja 870.


20. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; ..."


21. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."


22. "Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las Salas para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente; ..."

"Quinto. Los asuntos de la competencia originaria del Pleno referidos en el Punto Tercero del presente Acuerdo General se turnarán y radicarán en el Pleno o en una Sala en términos de lo previsto en el Reglamento Interior de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los radicados de origen en el Pleno podrán remitirse a las S. en términos de lo establecido en el punto sexto de este instrumento normativo."


23. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del Departamento Administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


24. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, foja 60.


25. "Artículo 42. Las obligaciones y facultades del síndico son: ...

"III. Representar al Ayuntamiento en los procedimientos jurisdiccionales y administrativos; ..."


26. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."


27. Véase supra nota 23.


28. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, foja 496.


29. "Artículo 11. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos del orden administrativo del Estado, el Poder Ejecutivo distribuirá sus facultades entre las dependencias siguientes: ...

"La Contraloría del Ejecutivo y la Consejería Jurídica del Ejecutivo, estarán directamente adscritas al titular del Poder Ejecutivo y contarán con las atribuciones señaladas en el Reglamento Interior del Despacho del Gobernador y demás ordenamientos jurídicos aplicables."


30. "Artículo 23. La Contraloría del Ejecutivo y la Consejería Jurídica del Ejecutivo se encuentran adscritas directamente al titular del Poder Ejecutivo conforme a lo que establece el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala."

"Artículo 25. Las atribuciones y facultades a que se ha hecho referencia en párrafos anteriores se establecerán en los reglamentos interiores que cada uno de los órganos expida."


31. "Artículo 8. El consejero tendrá las facultades y obligaciones siguientes:

"I.R. legalmente al Poder Ejecutivo del Estado y a su titular, en los procedimientos administrativos, ministeriales o jurisdiccionales, tanto locales como federales, de cualquier materia o naturaleza en los que el Gobierno del Estado sea parte o tenga interés jurídico; la representación a que se refiere esta fracción, comprende de manera enunciativa, la presentación y contestación de demandas, la formulación de reconvención, el ofrecimiento y desahogo de todo tipo de pruebas, la promoción de incidentes, la interposición de recursos, quejas y en general de cualquier medio de impugnación y constituye una representación amplísima; ..."


32. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, foja 174.


33. "Artículo 48. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva, las siguientes:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado; ..."


34. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."


35. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entiende por: ...

"Presidente de comunidad: Al representante político de una comunidad, quien ejerce de manera delegada la función administrativa municipal e integra el Cabildo con carácter similar al de regidor. ..."

"Artículo 120. Son facultades y obligaciones de los presidentes de comunidad:

"I. Acudir a las sesiones de Cabildo con voz y voto; ..."


36. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 313 a 316.


37. "Artículo segundo. Con fundamento en lo establecido en los preceptos invocados en el artículo anterior, se reforma el párrafo primero del artículo primero transitorio del Decreto Número Ciento Cuarenta y Nueve, aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Tlaxcala, el día catorce de agosto del año dos mil dieciocho, por el que se reforman la definición novena del artículo 4, el artículo 14 y la fracción I del artículo 120, todos de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, para quedar como sigue:

‘Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día uno de enero del año dos mil diecinueve, debiéndose publicar en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala.’"


38. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 213 a 215.


39. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: ...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."


40. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ..."


41. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."


42. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, foja 7.


43. Véase supra nota 39.


44. Véase la tesis aislada del Tribunal Pleno con clave P.XIV/2009 cuyos rubro y texto son: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CONTRA NORMAS GENERALES. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE DA LUGAR A SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL. El acto de aplicación con motivo del cual puede promoverse una controversia constitucional puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía que la impugnada, en virtud de la cual se actualicen situaciones de las que depende su cumplimiento, y no necesariamente un acto dirigido en forma concreta y específica al actor. De esta manera, el supuesto de procedencia de la controversia consistente en el primer acto de aplicación de la norma, debe interpretarse en un sentido amplio, es decir, como una concreción normativa que al actualizar el supuesto de la norma, hace efectiva la impugnación.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena ÉpocaTomo XXIX, abril de dos mil nueve, página 1152, «número de registro digital: 167542». (Énfasis añadido).


45. Ídem.


46. Véase la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 42/2015 (10a.) cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 25, Tomo I, diciembre de dos mil quince, página 33, «número de registro digital: 2010668».


47. En este sentido, véase la razón esencial de la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala con clave 1a. CCVI/2018 (10a.) cuyo rubro es: "PRINCIPIO PRO ACTIONE. EN SU APLICACIÓN A CASOS EN LOS QUE NO EXISTA CLARIDAD RESPECTO A SI UN ASUNTO ES O NO JUSTICIABLE, DEBERÁ PREFERIRSE LA PROTECCIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 61, Tomo I, diciembre de dos mil dieciocho, página 377, «número de registro digital: 2018780».


48. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 148 a 152.


49. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. ..."


50. Tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 42/2015 (10a.) citada en supra nota 46.


51. Véase la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J.84/2001 cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIÓN.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, julio de dos mil uno, página 925, «número de registro digital: 189325».


52. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, foja 152.


53. Véase la razón esencial de la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J.92/99 cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 710, «número de registro digital: 193266».


54. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"II. Contra normas generales o actos en materia electoral. ..."


55. Véase la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J.125/2007 cuyos rubro y texto son: "MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Para determinar cuándo la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia para resolver una controversia por no inscribirse ésta en la ‘materia electoral’ excluida por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe evitarse la automática traslación de las definiciones de lo electoral desarrolladas en otras sedes procesales y aplicar sucesivamente los siguientes criterios: 1) es necesario cerciorarse que en la demanda no se impugnen ‘leyes electorales’ –normas generales en materia electoral–, porque la única vía para analizar su constitucionalidad es la acción de inconstitucionalidad; 2) debe comprobarse que no se combaten actos y resoluciones cuyo conocimiento es competencia de las autoridades de justicia electoral, esto es, que no sean actos en materia electoral directa, relacionada con los procesos relativos al sufragio ciudadano; 3) debe satisfacerse el resto de las condiciones que la Constitución y la ley reglamentaria de las fracciones I y II de su artículo 105 establecen para que se surta la competencia del Máximo Tribunal del país –en particular, que se trate de conflictos entre los poderes públicos conforme a los incisos a) al k) de la fracción I del artículo 105 constitucional–. Así, la extensión de la ‘materia electoral’ en sede de controversia constitucional, una vez considerados los elementos constitucionalmente relevantes, se sitúa en un punto intermedio entre la definición amplia que rige en las acciones de inconstitucionalidad, y la estricta aplicable en el juicio de amparo, resultando especialmente relevante la distinción entre la materia electoral ‘directa’ y la ‘indirecta’, siendo aquélla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también especializado; por la segunda –indirecta–, debe entenderse la relacionada con los mecanismos de nombramiento e integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos los cuales, por regla general, involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de dos mil siete, página1280, «número de registro digital: 170703». (Énfasis añadido).


56. Véase la razón esencial de la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J.49/2005 cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DEL ACUERDO QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO PARA LA ELECCIÓN DE LOS INTEGRANTES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, POR TRATARSE DE UN ACTO EN MATERIA ELECTORAL.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, mayo de dos mil cinco, página 1019, «número de registro digital: 178487».


57. En términos del artículo 40 de la ley reglamentaria, el Tribunal Pleno suplirá la deficiencia de la demanda y de su contestación.


58. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 16 a 45.


59. El Poder Ejecutivo demandado no esgrimió argumentos contra el concepto de invalidez.


60.Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 152 a 162.


61. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"Las Constituciones de los Estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los Ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; ..."


62. Ídem.


63. Véase la Iniciativa de reformas a los artículos 31, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional (Fortalecimiento Municipal), Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, LVII Legislatura, año I, no. 16, viernes tres de abril de mil novecientos noventa y ocho, página 8 ("Se les reconoce [a los Municipios] personalidad jurídica pero hoy por hoy, los Gobiernos Estatales y las Legislaturas Locales afectan el ámbito municipal, tomando decisiones en su nombre, sobre todo de carácter administrativo de tal manera que dejan a los Ayuntamientos como entidad de despacho o ejecución en asuntos trascendentes.").


64. Véase ídem. ("Esta realidad... [es motivo] suficiente para replantear el texto de los artículos cuya reforma constitucional se propone con el propósito de garantizar una autentica autonomía municipal, y para ello, pasamos a describir sucintamente las razones y alcances de cada una de ellas: ...").


65. Véase ibíd., páginas 8 y 9 ["...en ningún caso las bases normativas municipales que expidan las Legislaturas Locales, podrán establecer procedimientos de nombramiento o designación de servidores públicos municipales distintos a los propios miembros del Ayuntamiento, esto será pues, facultad exclusiva del referido órgano colegiado municipal según el inciso a) ya explicado; así como la prohibición para que las Legislaturas determinen la organización interna de la administración pública municipal, al tiempo que no podrá la Legislatura constituirse a sí misma ni a ningún otro órgano distinto al Ayuntamiento como instancia de decisión o resolución administrativa en lugar del Ayuntamiento como órgano de gobierno municipal."] (Énfasis añadido).


66. Véase el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales con Proyecto de Decreto, que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, LVII Legislatura, año II, no. 286, quince de junio de mil novecientos noventa y nueve, página 10. ("Diversas circunstancias de orden político y económico, han propiciado que el Municipio presente carencias de tipo financiero, así como debilidad política y jurídica en relación con los órganos federales y de las entidades federativas, que han impedido su funcionamiento autónomo y libre.").


67. Véase ibíd., página 11. ("Mediante la reforma correspondiente, se pretende que en el ámbito de gobierno del Municipio se ejerzan competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento; lo que supone la exclusión, no solo de autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento, sino de cualquier otro ente, organismo o institución que creado por los poderes federales o estatales sin base constitucional, pretenda ejercer funciones municipales. Lo anterior sin embargo, no afecta la posibilidad que se creen instancias de coordinación, asociación o concertación, o bien concesión, autorización y contratación de cualquier índole, siempre y cuando sean aprobadas por el propio Ayuntamiento. De esta forma se elimina la práctica incorrecta de que se constituyan organismos o instancias paralelas a la figura del Ayuntamiento o Concejos Municipales. Igualmente, en esta fracción se expresa la fórmula básica de integración de los Ayuntamientos, a partir de un presidente municipal y el número de síndicos y regidores que de acuerdo a su circunstancia deben señalar las leyes estatales.") (Énfasis añadido).


68. Véase la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario de los Debates, Senado de la República, LVII Legislatura, año II, segundo periodo extraordinario, sesión no. 7, veinticinco de junio de mil novecientos noventa y nueve, disponible en la dirección web: https://www.senado.gob.mx/64/diario_de_los_debates/documento/1015 ("De la misma manera se participa de las argumentaciones vertidas en el dictamen de la colegisladora, sobre la conveniencia de solamente ocuparse en este momento del proceso legislativo, de la reforma y modificación del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se contrae al marco constitucional concerniente a los Municipios, por los mismos argumentos expresados por la colegisladora, y por los que en párrafos subsecuentes se mencionarán en el cuerpo de este dictamen...") (Énfasis añadido).


69. Véase ídem. ("Si bien la minuta con proyecto de decreto remitida por la H. colegisladora, contiene las propuestas de reformas y adiciones antes reseñadas, a consideración y juicio de las comisiones unidas dictaminadoras que presentan este proyecto, estiman que es conveniente efectuar algunas correcciones de estilo a dicha minuta, siempre con el ánimo de cumplir con los propósitos que compartimos tal y como ha sido señalado en las Consideraciones de este dictamen.").


70. "Artículo 115. ...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; ..."


71. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"...

"La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

"I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden. En la postulación de sus candidaturas, se observará el principio de paridad de género.

"Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, fomentar el principio de paridad de género, contribuir a la integración de los órganos de representación política, y como organizaciones ciudadanas, hacer posible su acceso al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como con las reglas que marque la ley electoral para garantizar la paridad de género, en las candidaturas a los distintos cargos de elección popular. Sólo los ciudadanos y ciudadanas podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.

"Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.

"Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido político nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, le será cancelado el registro."


72. Véase supra nota 61.


73. "Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que:

"a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición; ..."


74. "Artículo 2o. ...

"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

"...

"VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos, observando el principio de paridad de género conforme a las normas aplicables. ..."


75. "Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía:

"...

"II. Poder ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos y candidatas ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos, así como a los ciudadanos y las ciudadanas que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación; ..."


76. Véase la contradicción de tesis 44/2016, resuelta el quince de octubre de dos mil diecinueve en este punto por unanimidad de nueve votos de las Ministras P.H. y E.M. y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


77. "Artículo 115. ...

"VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios."


78. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, foja 64.


79. Véase la resolución recaída al expediente SUP-REC-774/2016 y sus acumulados, páginas 65 a 67 ("Por tanto, si los presidentes de comunidad no forman parte del Ayuntamiento, resulta claro que los mismos no deben ser considerados para fijar los límites de sub-representación y sobre-representación, toda vez que, como ya se expuso con anterioridad, la totalidad de los miembros del Ayuntamiento se conforman de manera exclusiva con el presidente municipal, síndico y sus respectivos regidores. En ese sentido, se declaran infundados los agravios en los que los recurrentes aducen que los presidentes de comunidad deben considerarse como parte del Ayuntamiento para efectos de la asignación de regidores por el principio de representación proporcional.") (Énfasis omitido).


80. Véase supra nota 61.


81. Véase la controversia constitucional 9/2000, página 255, y la controversia constitucional 49/2003, páginas 70 a 71.


82. Véase la jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J.115/2004 cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTO POR EL CUAL LA LEGISLATURA DE UN ESTADO DECLARA LA SUSPENSIÓN O DESAPARICIÓN DE UN AYUNTAMIENTO, SIN CUMPLIR CON LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TRANSGREDE LA PRERROGATIVA CONCEDIDA A DICHO ENTE MUNICIPAL, CONSISTENTE EN SALVAGUARDAR SU INTEGRACIÓN Y CONTINUIDAD EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES DE GOBIERNO.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, noviembre de dos mil cuatro, página 651, «número de registro digital: 180168».


83. Véase la jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 84/2001 citada en supra nota 51.


84. "Artículo 1o. ...

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. ..."


85. Véase, por ejemplo, la controversia constitucional 165/2018, página 42 ("...cuando se dice que las entidades federativas, ante el doble mandato establecido en la fracción III del artículo 116 constitucional, deben salvaguardar la permanencia de los elementos y previsiones que formen parte de las garantías de independencia judicial bajo una exigencia razonable de no regresividad, no debe confundirse con nuestra doctrina sobre la regresividad en materia de derechos humanos.") (Énfasis añadido). El mismo criterio ha sido aplicado en las controversias constitucionales 81/2010, páginas 114 y 120, y 99/2016, página 102, y se ve reflejado en la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 29/2012, cuyo rubro es: "AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL. EL LEGISLADOR DEBE ESTABLECERLAS Y GARANTIZARLAS EN LA LEY.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 1, octubre de dos mil doce, página 89, «número de registro digital: 2001845».


86. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 28/2019, fojas 45 a 49.


87. Véase ibíd., fojas 49 a 53.


88. Véase ibíd., fojas 162 a 163.


89. Véase ibíd., foja 404.


90. Véase ibíd., fojas 163 a 165.


91. Véase, por analogía, la razón esencial de la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J.100/99, cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 705, «número de registro digital: 193258». En sentido similar se resolvieron las controversias constitucionales 121/2017, páginas 47 y 48; 173/2016, páginas 71 y 72, y 67/2016, páginas 42 y 43.


92. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ..."


93. Véase supra nota 8.


94. Véase la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 32/2006, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de dos mil seis, página 1169, «número de registro digital: 176056», así como la diversa con clave P./J. 53/2010, cuyo rubro es: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA INVALIDEZ INDIRECTA DE LAS NORMAS.", ibíd., Novena Época, Tomo XXXI, abril de dos mil diez, página 1564, «número de registro digital: 164820».


95. Así se ha determinado, por ejemplo, en las controversias constitucionales 179/2017, páginas 93 y 94, y 81/2017, página 44.


96. Tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 84/2007, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de dos mil siete, página 777, «número de registro digital:170879».


97. La reviviscencia es una de las modalidades de efectos que puede optarse en una controversia constitucional para lograr la plena eficacia de la sentencia. Ésta consiste en restablecer la vigencia de las normas que regían una determinada situación anteriormente a la entrada en vigor de las normas declaradas inválidas. Véase la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 86/2007, cuyo rubro y texto son: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS FACULTADES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS FRENTE A UN SISTEMA NORMATIVO QUE HA REFORMADO A OTRO, INCLUYEN LA POSIBILIDAD DE ESTABLECER LA REVIVISCENCIA DE LAS NORMAS VIGENTES CON ANTERIORIDAD A AQUELLAS DECLARADAS INVÁLIDAS, ESPECIALMENTE EN MATERIA ELECTORAL. Si el Máximo Tribunal del país declara la inconstitucionalidad de una determinada reforma en materia electoral y, como consecuencia de los efectos generales de la sentencia se produce un vacío normativo que impida el inicio o la cabal continuación de las etapas que componen el proceso electoral respectivo, las facultades que aquél tiene para determinar los efectos de su sentencia, incluyen la posibilidad de restablecer la vigencia de las normas vigentes con anterioridad a las declaradas inválidas, de conformidad con el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que permite al Alto Tribunal fijar en sus sentencias ‘todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda’, lo que, en último término, tiende a salvaguardar el principio de certeza jurídica en materia electoral reconocido en el artículo 41, fracción III, primer párrafo, de la Norma Suprema, que consiste en que al iniciar el proceso electoral los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento y que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de dos mil siete, página 778, «número de registro digital: 170878».


98. Resuelta el veinticuatro de septiembre de dos mil diecinueve, en el punto relativo a la procedencia de la reviviscencia de los artículos 91, fracción II, 102, 103, 104 y 105 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, por unanimidad de once votos de las Ministras P.H. y E.M. y los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


99. Resuelta el veintitrés de junio de dos mil veinte, en el punto relativo a la procedencia de la reviviscencia del artículo 106, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de Michoacán, por mayoría de nueve votos de las Ministras P.H. y R.F. y los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. (aunque por la aplicabilidad de ese precepto también a funcionarios no judiciales), A.M., P.R. (aunque por la aplicabilidad de ese precepto también a funcionarios no judiciales), L.P. y P.D..


100. "Artículo 105. ...

"I. ...

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de las entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por la Federación; de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c) y h) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


101. "Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.

"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


102. Véase la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 72/96 cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO ES PROMOVIDA POR UN MUNICIPIO, LA SENTENCIA QUE DECLARA LA INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL ESTATAL, SOLO TENDRA EFECTOS PARA LAS PARTES.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., noviembre de mil novecientos noventa y seis, página 249, «número de registro digital: 200015».


103. Véase la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 9/99 cuyos rubro y texto son: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA. De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, en la invalidez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegue a declarar, al menos por mayoría de ocho votos, respecto de normas generales impugnadas en una controversia constitucional, el alcance de sus efectos variarán según la relación de categorías que haya entre el ente actor y el demandado, que es el creador de la norma general impugnada. Así, los efectos serán generales hasta el punto de invalidar en forma total el ordenamiento normativo o la norma correspondiente, si la Federación demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Estado, por el Distrito Federal o por un Municipio; asimismo, si un Estado demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Municipio. De no darse alguno de los presupuestos antes señalados, dichos efectos, aunque generales, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora, con obligación de la demandada de respetar esa situación; esto sucede cuando un Municipio obtiene la declaración de invalidez de disposiciones expedidas por la Federación o por un Estado; o cuando un Estado o el Distrito Federal obtienen la invalidez de una norma federal.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, página 28, «número de registro digital: 194295».


104. "Artículo 105. ...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


105. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


106. Véase la razón esencial de la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 74/97, cuyos rubro y texto son: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SENTENCIAS DECLARATIVAS DE INVALIDEZ DE DISPOSICIONES GENERALES. SÓLO PUEDEN TENER EFECTOS RETROACTIVOS EN MATERIA PENAL. Conforme a lo establecido en el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional, la declaración de invalidez dictada en las controversias constitucionales no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, por lo que, al disponer el artículo 45 de la ley reglamentaria del citado precepto constitucional, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinará a partir de qué fecha producirán sus efectos las sentencias relativas, debe concluirse que el legislador ordinario facultó al propio tribunal para determinar el momento en que puede, válidamente, señalar la producción de efectos de su resolución que es, bien la fecha en que se dicta ésta, o alguna fecha futura, pero no en forma retroactiva.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., septiembre de mil novecientos noventa y siete, página 548, «registro digital número: 197686».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 28 de mayo de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 31 de mayo de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.

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