Ejecutoria num. 121/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 21-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

EmisorPleno
JuezJavier Laynez Potisek,Juan N. Silva Meza,Ana Margarita Ríos Farjat,Juan Díaz Romero,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,José de Jesús Gudiño Pelayo,Yasmín Esquivel Mossa,José Fernando Franco González Salas,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Luis María Aguilar Morales,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alberto Pérez Dayán,José Ramón Cossío Díaz,Norma Lucía Piña Hernández,Margarita Beatriz Luna Ramos,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Humberto Román Palacios
Fecha de publicación21 May 2021

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 121/2019. MUNICIPIO DE SOLIDARIDAD, QUINTANA ROO. 18 DE MAYO DE 2020. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: NÍNIVE ILEANA PENAGOS ROBLES.


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de mayo de dos mil veinte.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO.—Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el uno de marzo de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Omar Hazael Sánchez Curtis, en su calidad de síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, promovió controversia constitucional en representación del citado Municipio, en la que solicitó la invalidez de los actos que más adelante se señalan y emitidos por los órganos que a continuación se mencionan:


Entidad, Poder u órgano demandado:


• XV Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo.


• Gobernador del Estado de Quintana Roo.


• Secretario de Gobierno del Estado de Quintana Roo.


• Secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Quintana Roo.


• Titular del Instituto de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


• Secretario de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo.


• Director del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo.


Terceros interesados:


• Todos los Municipios integrantes del Estado de Quintana Roo: Othón P. Blanco, Benito Juárez, Felipe Carrillo Puerto, José María Morelos, Cozumel, Lázaro Cárdenas, Isla Mujeres, Tulum, Bacalar y Puerto Morelos.


Norma general o actos cuya invalidez se demandan:


• El Decreto Número 298 expedido por parte del XV Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, "Se reforman: el párrafo cuarto del artículo 3, las fracciones XLI, L y LVIII del artículo 5, los artículos 14 y 15, las fracciones II y XXX del artículo 25, el primer párrafo y las fracciones XX y XXIII del artículo 30, las fracciones V y VI del artículo 32, el párrafo primero y la fracción VII del artículo 38, el párrafo primero del artículo 39, los párrafos segundo y tercero del artículo 77, los párrafos segundo y tercero de la fracción II del artículo 89, la fracción primera del artículo 93, el párrafo segundo del artículo 112, el artículo 113, las fracciones XII y XVI del artículo 117, las fracciones IX y XVI del artículo 122, el artículo 124, la fracción VII del artículo 130, el segundo párrafo del artículo 172, el primer párrafo del artículo 175, y la fracción II del artículo 176, la fracción II del artículo 177, el artículo 181, el último párrafo del artículo 204; se derogan: la fracción IV del artículo 34, las fracciones I, IV y VII del artículo 39, la fracción VI del artículo 175; y se adicionan la fracción IV Bis al artículo 5, el artículo 5 Bis, el párrafo segundo al artículo 29, la fracción XXIV al artículo 30, la fracción VII al artículo 32, las fracciones VIII y IX del artículo 38, los párrafos cuarto y quinto a la fracción IV del artículo 89, el párrafo tercero al artículo 125 y el título séptimo denominado ‘Del Tránsito y Vialidad del Estado y los Municipios’ que contiene los capítulos primero, segundo y tercero y los artículos 205 al 245; todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo."


SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se señalaron en el capítulo de antecedentes, los siguientes hechos:


1. Con fecha tres de septiembre de dos mil dieciséis se instaló la XV Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo.


2. El catorce de junio de dos mil dieciocho se publicó el Decreto Número 213, por parte del Congreso Local, en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, mismo que contiene la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


3. El doce de julio de dos mil dieciocho se publicaron en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, las reformas a la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


4. La expedición y aprobación del Decreto Número 298, por parte de la XV Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, por el cual se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


5. El gobernador del Estado de Quintana Roo ordenó la promulgación, publicación y ejecución del Decreto Número 298 referido, siendo publicado el dieciséis de enero de dos mil diecinueve en el Periódico Oficial.


6. Del secretario de Gobierno del Estado, se reclama el refrendo, firma y publicación del Decreto Número 298 aludido.


7. Del director del Periódico Oficial del Gobierno de Quintana Roo se reclama la publicación del Decreto Número 298.


8. Del titular del Instituto de Movilidad del Estado de Quintana Roo se reclama la ejecución de las reformas contenidas en el Decreto Número 298.


9. Del secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Quintana Roo se reclama la ejecución de las reformas contenidas en el Decreto Número 298.


10. Con fecha dieciséis de enero de dos mil diecinueve se publicó el Decreto Número 298 en el Periódico Oficial de Quintana Roo.


11. Transcribe en el numeral once de antecedentes lo dispuesto en el artículo 115, fracciones II, III, incisos g) y h); IV, incisos a), b) y c); y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


TERCERO.—Conceptos de invalidez. La parte actora, en sus conceptos de invalidez esgrimió, en síntesis, lo siguiente:


En su primer concepto de invalidez, precisa que con el Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el dieciséis de enero de dos mil diecinueve, mediante el cual se reforman, derogan y adicionan, diversos artículos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, se invaden las atribuciones y competencias del Municipio actor, al otorgar al Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa injerencias en las atribuciones y competencias que la Constitución Federal le otorga, conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, en relación con las funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad, entre las cuales destaca:


En primer lugar señala que el artículo 3 de la Ley de Movilidad prevé que tanto el tránsito como las vialidades estarán regulados por el Reglamento de Tránsito, sin embargo, los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en dicha ley y lo dispuesto por el Programa Integral de Movilidad expedido por el Ejecutivo, por lo tanto, dicho precepto es contrario a la Constitución Federal en su artículo 115, fracción II, párrafos primero, segundo y tercero, inciso d); fracción III, párrafo primero, incisos g) y h); y fracción V, párrafo primero, inciso h), pues es facultad de los Municipios la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros, así como las calles y la policía de tránsito.


En sus puntos segundo, tercero, cuarto y octavo, señala que el artículo 5, fracción XLI, en relación con los numerales 25, fracción XXX, inciso a); 38, fracción VII y VIII; y 216 de la Ley de Movilidad, establecen que el Municipio únicamente podrá expedir las licencias de conducir para persona física para vehículo motorizado y para el servicio público de pasajeros en autobuses urbanos, mientras que las demás licencias de conducir sólo podrán ser emitidas por el Instituto de Movilidad del Estado de Quintana Roo, previa validación de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado, es decir, serán emitidas por el Ejecutivo Local, transgrediendo los principios del artículo 115 de la Constitución Federal, pues además de la invasión competencial, significa una reducción a la recaudación de recursos.


Por su parte, en el punto quinto, en relación al artículo 205 de la misma ley impugnada, establece que las vías públicas abiertas a la circulación en el Estado y los Municipios, que no sean de competencia federal, se consideran y se declaran de interés público, siendo regidas conforme a las disposiciones de la ley y del Reglamento de Tránsito correspondiente; cuando por mandato constitucional esa regulación es propia y exclusiva del Municipio.


En cuanto al punto sexto del artículo 207 de la ley de referencia, que señala las facultades del director de Tránsito del Estado, considera que sus fracciones II, IV y IX, al precisar que tendrá como facultad para vigilar el cumplimiento de la ley impugnada, coordinar la realización de acciones operativas con las direcciones de policía preventiva municipal y de tránsito; y coordinar a las autoridades auxiliares en materia de tránsito y validar sus intervenciones, invaden el ámbito competencial conferido constitucionalmente al Municipio, pues el director de Tránsito Estatal se entrometerá e intervendrá directamente en funciones de los Municipios.


En su punto séptimo, el Municipio actor transcribe el artículo 208, fracción II, incisos a), b), c), d), e), f) y g), pero no precisa en qué sentido dicho artículo afecta su esfera de competencias.


En su punto noveno, el actor menciona que el artículo 217 de la ley combatida, que establece que los vehículos que transiten vías primarias deberán observar lo dispuesto en la ley y reglamento de tránsito correspondiente, violenta las facultades municipales, pues como se ha mencionado en la demanda, se entromete al establecer regulación en las vialidades del Municipio también se regirán por la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, pues la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros, así como las calles y su equipamiento son competencias del Municipio.


Por último, precisa que el artículo 240 de la ley impugnada, que establece que la dirección de policía preventiva municipal y tránsito o la del Estado, para efectos de la calificación de infracciones, se ajustará a las tarifas establecidas en el Reglamento de Tránsito, además de ser ambiguo porque no precisa quién será la autoridad competente para infraccionar y calificar las mismas, igualmente invade la competencia del Municipio, pues establece que será tanto la autoridad estatal o municipal quien pueda calificar y poner infracciones, cuando lo correcto, por ser materia de tránsito, únicamente debe ser la autoridad municipal.


Así, señala que los puntos expuestos con anterioridad permiten concluir que los artículos de la reforma impugnada de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, violan lo mandatado en el artículo 41 de la Constitución Federal, pues las Constituciones Locales no podrán contravenir lo estipulado en ella, en razón a la supremacía constitucional del artículo 133.


Igualmente apunta que dichas normas son contrarias al artículo 47 de la Constitución Local(1) y numeral 90, fracciones II, VII, XX y XXI de la Ley de Municipios del Estado de Quintana Roo.(2)


En su segundo concepto de invalidez, el Municipio de Solidaridad señala que la aprobación, sanción, promulgación y publicación del Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, restan competencia y atribuciones al Municipio, pues la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que los Municipios tendrán facultades, funciones, atribuciones y servicios públicos en materia de vialidades (calles) y tránsito, sin intervención del Poder Ejecutivo de la entidad federativa correspondiente, así que dicho tema debería ser regulado única y exclusivamente por los Municipios.


Además, dicho ordenamiento está regulando un nuevo procedimiento en tema de expedición de licencias de conducir de todo tipo, permisos o autorizaciones para transitar al transporte público de todo tipo en las vialidades municipales, así como calificar e imponer infracciones en materia de tránsito, por ser un bien de dominio público municipal, en consecuencia, se propicia un daño irreversible al Municipio dentro de la recaudación de las contribuciones de los ciudadanos, violando el principio de legalidad en materia administrativa.


En su tercer concepto de invalidez, el Municipio actor menciona que el decreto de reforma aludido otorga indebidamente facultades al Ejecutivo Local que no están contempladas en la Constitución Federal, sobre todo, en lo referente a la expedición de licencias de conducir de todo tipo de servicio público y sin injerencia por parte de los Municipios del Estado, además de calificar e imponer infracciones de tránsito que en estricto sentido son competencia municipal.


Posteriormente, el Municipio actor se limita a repetir los argumentos esgrimidos en el primer concepto de invalidez, para finalmente precisar que se trastoca el sistema competencial establecido en el Pacto Federal, citando a efecto de demostrar tal invasión las tesis de título: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIÓN.", "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO." y "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."


Aunado a lo anterior, en el Reglamento de Tránsito Municipal se establecen las facultades normativas del Municipio frente al empleo de licencias expedidas por el Municipio de Solidaridad, a través de la dependencia legalmente facultada para ello, por lo cual, se corrobora la afectación que sufre el Municipio en menoscabo a sus facultades y hacienda municipal.


En su cuarto concepto de invalidez, aduce que le causa agravio la injerencia e intromisión del Poder Ejecutivo del Estado, pues los artículos impugnados otorgan facultades unilaterales a las dependencias, sustituyendo y limitando las funciones y facultades municipales establecidas en el artículo 115 de la Constitución Federal, siendo incongruente pues la misma Constitución prohíbe la creación de autoridades intermedias entre los Municipios y los Estados. Cita como apoyo a lo anterior las tesis de rubro: "AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA)." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS."


En el quinto concepto de invalidez planteado, vuelve a mencionar que el decreto impugnado afecta las funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad, pues no se ajustan al artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, ya que la norma en forma específica, reasigna funciones y servicios públicos en materia de tránsito y vialidad de competencia exclusiva de los Municipios. Además, no se trata de normas básicas de referencia, como un marco normativo homogéneo, sino que directamente prevén que esas decisiones de tránsito serán tomadas por las autoridades estatales. Cita como aplicable al caso la tesis de rubro: "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO."


En el sexto concepto de invalidez, menciona nuevamente que el artículo 3 de la Ley de Movilidad, reformado mediante el decreto impugnado, le causa agravio, pues a comparación del texto anterior, establecía que: "el tránsito y vialidad municipal, estarán regulados por la Ley de los Municipios del Estado y los reglamentos municipales correspondientes", lo cual anteriormente sí era acorde al sistema constitucional, pues el artículo 135 de la Ley de Municipios del Estado sigue previendo que el servicio de tránsito corresponderá en todo caso al Municipio, en concordancia con el artículo 147, inciso g), de la Constitución Local, que establece que los Municipios tendrán a su cargo la seguridad pública, la policía preventiva municipal y tránsito. Al efecto cita los criterios siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR." y "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN."


En el séptimo concepto de invalidez, expuso que las reformas de la Ley de Movilidad impugnada (en particular la derogación de las fracciones I, IV y VII del artículo 39, y fracción VI del artículo 175; la modificación de los párrafos segundo y tercero del artículo 77, los párrafos segundo y tercero de la fracción II del artículo 89, el segundo párrafo del artículo 172, el primer párrafo del artículo 175, la fracción II del artículo 176, la fracción II del artículo 177, el artículo 181, el último párrafo del artículo 204; la adición de los párrafos cuarto y quinto a la fracción IV del artículo 89) versaban sobre funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad, cuya competencia, conforme al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, corresponde al Municipio actor.


Por lo que con las referidas modificaciones, tiene como consecuencia, en concreto que:


a) Con la derogación de las fracciones I, IV y VII del artículo 39 de la Ley de Movilidad, se eliminó la posibilidad de que el Estado suscriba acuerdos o convenios de coordinación con los Ayuntamientos, con el objeto de que asuman la facultad, en el ámbito de su jurisdicción territorial, para autorizar la expedición de licencias para choferes, automovilistas, motociclistas y para conductores de los demás vehículos de propulsión, automotores y eléctricos.


b) Con la reforma de la fracción XLI del artículo 5, divide las funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad de facultad exclusiva del Municipio, en particular la de expedir licencias de conducir, pues sólo se deja al Municipio las correspondientes a personas físicas para un vehículo motorizado y servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos, reservando las demás al Instituto de Movilidad del Estado.


c) La reforma a la fracción LVIII del artículo 5, también reasigna competencias exclusivas del Municipio relativas a funciones de vialidad, en materia de vigilancia de la seguridad vial y la imposición de infracciones por falta de tránsito.


d) Con las reformas y adiciones al artículo 89, se invaden las funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad, en materia de grúas para arrastre y salvamento, así como depósito de vehículos.


Cada uno de los anteriores aspectos, asignados a la competencia municipal afecta también en su recaudación de ingresos, por tanto, también transgreden la hacienda pública municipal del Municipio de Solidaridad, al privarla de recaudar ingresos por la prestación de los referidos servicios.


En esos términos, también se transgrede la libre administración hacendaria y resta autonomía y autosuficiencia económica, además, se acentúa dicha transgresión si se vincula con:


a) La derogación del artículo 176 de la Ley de Hacienda del Estado de Quintana Roo e inclusión del inciso d) apartado B del artículo tercero transitorio, del Decreto Número 291, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, el cual, el tercero transitorio establece que: "en tanto el Estado de Quintana Roo, permanezca adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, suscrito mediante convenio y anexos respectivos con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quedan en suspenso: B. derechos, d) Licencias para conducir vehículos."


b) La expedición de la Ley de Derechos de Quintana Roo, mediante el Decreto Número 291, igualmente publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, en particular, el artículo 75, cuya fracción I, se refiere al pago de derechos por concepto de la expedición, renovación y reposición de licencias para conducir, la fracción II, respecto del permiso provisional para manejar sin licencia, la fracción III, se refiere al pago de derechos por concepto de arrastre de grúa, la fracción IV, se refiere al pago de derechos por concepto del día de estancia en corralón, la fracción V, al pago de derechos por concepto del permiso para circular con vidrios polarizados, la fracción VI, al pago por concepto de examen médico y de competencia para la licencia de conducir vehículos de motor, la fracción VII referida al pago de derecho por concepto de permisos provisionales para la circulación de camiones de carga en el primer cuadro de la ciudad, la fracción VIII, al pago de derechos por concepto de la inscripción al curso de vialidad del servicio público, la fracción IX, se refiere al pago de derechos por el examen práctico de conducción, la fracción X, al pago de derechos por registro y refrendo anual de escuelas de manejo, la fracción XI, al pago de derechos por concepto de la expedición de historial de pagos y la fracción XII, se refiere al pago de derechos por concepto de expedición de constancias de no infracción.


c). La ley de derechos referida, en su artículo tercero transitorio también prevé lo siguiente: "En tanto el Estado de Quintana Roo permanezca adherido al Sistema de Coordinación Fiscal, suscrito mediante convenio y anexos respectivos, con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quedan en suspenso: B. Derechos, d) Licencias para conducir vehículos."


d) En la misma expedición de la ley de derechos, el artículo quinto transitorio prevé que: "Cualquier dependencia, ente público u órgano autónomo no referido en la presente ley. Que (sic) por sus funciones presten servicios o realicen actividades por las que deban recibir una contraprestación económica, dichos recursos deberán ingresar a través de las oficinas, instituciones, establecimientos y medios electrónicos dispuestos y autorizados por la Secretaría d (sic) Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado."


CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 115, fracciones II, III, incisos g) y h); IV, incisos a) y c); y V, y 133 en correlación al numeral 1o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de siete de marzo de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 121/2019; asimismo, mandó turnar el expediente al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo como instructor del procedimiento de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal.(3)


Luego, mediante diverso proveído de la misma fecha, el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, en su calidad de instructor de la controversia constitucional, admitió a trámite la demanda y ordenó emplazar como demandado al Poder Ejecutivo y Legislativo, así como a la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo, esta última en cuanto al refrendo de la norma impugnada, mas no así al secretario de Finanzas y Planeación, al titular del Instituto de Movilidad, al secretario de Seguridad Pública y al director del Periódico Oficial, todos de dicha entidad, por ser dependencias del Poder Ejecutivo, el cual debe comparecer por conducto de su representante legal, para que formularan su contestación. Además, requirió al Poder Legislativo demandado, para que al rendir su contestación, enviara a este Alto Tribunal copia certificada de todos los antecedentes de la norma impugnada y al Poder Ejecutivo a efecto de que enviara un ejemplar del Periódico Oficial del Estado en el que se haya publicado la norma controvertida; por otro lado, no se tuvo como terceros interesados a todos los Municipios del Estado de Quintana Roo y por último ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República, para que expresara lo que a su representación correspondiera.(4)


SEXTO.—Contestación de la demanda del Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo. El diputado Eduardo Lorenzo Martínez Arcila, en su carácter de presidente de la Gran Comisión de la XV Legislatura del Estado de Quintana Roo, dio contestación a la demanda y expuso lo siguiente:


En lo referente al capítulo de los hechos en la demanda:


• Respecto al hecho marcado como número uno, es cierto.


• Respecto al hecho marcado como número dos, es parcialmente cierto, dado que si bien el Decreto Número 213 fue expedido por parte de la Legislatura, éste no fue publicado por parte del Poder Legislativo.


• Respecto al hecho marcado como número tres, es parcialmente cierto, pues si bien el Decreto Número 252 fue expedido por la Legislatura, éste no fue publicado por parte del Poder Legislativo.


• Respecto al hecho marcado como número cuatro, es cierto.


• Respecto de los hechos marcados del número cinco al número nueve, se ignoran por no ser hechos propios.


• Respecto al hecho marcado como número diez, es parcialmente cierto, dado que si bien el Decreto Número 298 fue expedido por la Legislatura, éste no fue publicado por parte del Poder Legislativo.


• Respecto al hecho marcado como número once, se ignora por no ser hecho propio.


Posteriormente, en el capítulo de improcedencia, el Poder Legislativo arguye lo siguiente:


Se actualiza la causal de improcedencia dispuesta en el artículo 19, fracciones VII y VIII, en relación con los numerales 21, fracción II y 22, fracción VII; todos de la ley reglamentaria de la materia, por falta de conceptos de invalidez y haber fenecido el plazo para la interposición del juicio.


Lo anterior, pues el Municipio actor, en el desarrollo de sus conceptos de invalidez no expresa argumentos dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad de todos y cada uno de los artículos impugnados, sino que en su desarrollo de demanda se limita únicamente a los numerales 3, 5, 25, 38, 205, 206, 207, 208, 216, 217 y 240, por lo que cabe sobreseer respecto de los demás artículos, al carecer de conceptos de invalidez.


Por otro lado, precisa que si la intención del actor, al mencionar en sus antecedentes los Decretos 213 y 252, expedidos por la XV Legislatura del Estado de Quintana Roo, era controvertirlos, el plazo para impugnarlos ha fenecido, por lo que se debe declarar improcedente cualquier argumento tendiente a combatir las porciones normativas ya existentes a través de dichos decretos, por no ser actos legislativos nuevos, tal es el caso del artículo 3 de la Ley de Movilidad, que en su porción normativa: "Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en esta ley y demás disposiciones normativas que de ella deriven, así como a lo dispuesto en el Programa Integral de Movilidad, debiendo, entre otros aspectos, hacer las adecuaciones correspondientes a su reglamentación municipal en los términos previstos en este ordenamiento", ya se encontraba vigente antes de la reforma impugnada.


Acto seguido, respecto a los conceptos de validez hechos valer por el actor, el Poder demandado precisa lo siguiente:


Contrario a lo aducido por el Municipio, los Estados sí pueden legislar en materia de tránsito, sin que ello se traduzca en una invasión competencial, pues de conformidad con el artículo 115, fracción II, inciso a), del Pacto Federal, los Estados deberán expedir leyes a efecto de establecer las bases generales de la administración pública municipal, para que cada uno de los Municipios puedan prestar adecuadamente el servicio público de tránsito, así que el hecho de legislar bases, no se traduce en una invasión a su competencia constitucional. Lo anterior, con fundamento en el criterio de rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL."


Así, el establecimiento de dichas bases fue en cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 115 de la Constitución Federal, no se transgredió la competencia municipal, sino que, si no hubiera legislado en tal sentido, hubiera incurrido en una omisión legislativa que pondría en estado de vulnerabilidad la prestación del servicio en cada Municipio.


Por otro lado, menciona que este Alto Tribunal ha establecido que la materia de tránsito, le corresponde a la Legislatura Estatal proporcionar la normatividad general que debe regir, robusteciendo dicho argumento con los criterios de rubros: "SERVICIO PÚBLICO DE TRÁNSITO EN UN MUNICIPIO. ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS ESTATALES Y MUNICIPALES EN SU PRESTACIÓN." y "TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ."


Como un segundo punto, esgrime que las licencias de conducir para el servicio de transporte público es facultad del Estado, así como lo ha definido anteriormente este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 2/1998, que existe una diferencia entre el concepto de tránsito y transporte, pues la primera es referente a la actividad realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en vía pública; mientras que el transporte es una actividad consistente en llevar personas o cosas desde un punto a otro y se divide, en razón a sus usuarios, en público y privado.


De esa manera, la expedición de las licencias de transporte público, al no ser de competencia municipal, deben ser expedidas por la autoridad estatal, dado que es ésta la que concede los permisos y concesiones en el ámbito estatal, pues si es la autoridad local la que cuenta con las facultades para regular la materia de transporte público, luego debe ser éste el que expida las licencias de conducir a los choferes que conduzcan vehículos que estén concesionados para funcionar como transporte público estatal; siendo por otra parte el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos, pues dicha regulación sí es competencia municipal. Al respecto, cita los criterios: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FACULTAD EN MATERIA DE TRÁNSITO NO INCORPORA LA DE TRANSPORTE." y "TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS. AUNQUE EL TITULAR DE LA COMPETENCIA SOBRE LA MATERIA ES EL ESTADO, EL MUNICIPIO DEBE GOZAR DE UNA PARTICIPACIÓN EFECTIVA EN LA FORMULACIÓN Y APLICACIÓN DE LOS PROGRAMAS RELATIVOS EN LO CONCERNIENTE A SU ÁMBITO TERRITORIAL."


Por último, precisa que la parte actora afirma sin sentido, que el tránsito y las vialidades estarán regulados por el Reglamento de Tránsito derivado de la ley de cuenta y expedido por el Ejecutivo Estatal. Dicha afirmación debe declararse inoperante, pues el artículo 3 de la Ley de Movilidad establece que: "El tránsito y vialidad estatal y municipal, estarán regulados por el Reglamento de Tránsito correspondiente ..." siendo así que el Reglamento de Tránsito al que se refiere dicha porción normativa es efectivamente el de cada Municipio.


SÉPTIMO.—Contestación del Poder Ejecutivo. Carlos Manuel Joaquín González, en su carácter de gobernador del Estado de Quintana Roo, dio contestación a la demanda en los siguientes términos:


Respecto de los hechos manifestados por el Municipio actor, contestó lo siguiente:


• El hecho marcado con el número uno se ignora por no ser un hecho propio.


• Los hechos marcados con el número dos al cinco son ciertos.


• El hecho marcado con el número seis es parcialmente cierto, puesto que dicho acto no es propio, pero constituye un hecho notorio al haber sido publicado en un medio de difusión oficial.


• El hecho marcado con el número siete es parcialmente cierto, puesto que dicho acto no es propio, pero constituye un hecho notorio al haber sido publicado en un medio de difusión oficial.


• El hecho marcado con el número ocho es parcialmente cierto, puesto que dicho acto no es propio, pero de la lectura integral de los preceptos legales reformados se observa que algunos serán ejecutados por el Instituto de movilidad.


• El hecho marcado con el número nueve es parcialmente cierto, puesto que dicho acto no es propio, pero de la lectura integral de los preceptos legales reformados se observa que algunos serán ejecutados por la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado, en coordinación con el Instituto de Movilidad y los Municipios.


• El hecho marcado con el número diez es parcialmente cierto, dado que si bien es cierto que el Decreto Número 298 fue publicado por el Poder Ejecutivo, éste fue expedido por la XV Legislatura del Estado de Quintana Roo.


• El hecho marcado como número once se ignora, por no ser un hecho propio.


Posteriormente, en su capítulo de causas de improcedencia y sobreseimiento, el Poder Ejecutivo demandado expresó lo siguiente:


Aduce que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracciones VII y VIII de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los numerales 21, fracción II; y 22, fracción VII, de la misma ley, por haber fenecido el plazo para la interposición del juicio en contra de diversas disposiciones normativas y por falta de conceptos de invalidez.


Ello, pues respecto de los Decretos 213 y 252, expedidos por la XV Legislatura de Quintana Roo, si su intención era denunciar la controversia constitucional respecto de ellos al mencionarlos en su capítulo de antecedentes, el plazo para la interposición de demanda respectiva ha fenecido.


Tal sería el caso del artículo 3 de la Ley de Movilidad, pues anterior a la reforma impugnada, ya señalaba que los Ayuntamientos debían hacer las adecuaciones a su reglamentación en los términos del ordenamiento, así que cualquier argumento tendiente a combatir dicha porción normativa debe declararse improcedente.


Por otro lado, el Municipio actor, en el desarrollo de sus conceptos de invalidez no expresa argumentos dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad de todos y cada uno de los artículos impugnados, sino que en su desarrollo de demanda se limita únicamente a los numerales 3, 5, 25, 38, 205, 206, 207, 208, 216, 217 y 240, por lo que cabe sobreseer respecto de los demás artículos, al carecer de conceptos de invalidez.


Respecto de los actos cuya invalidez se demanda por el Municipio actor, el Poder Ejecutivo demandado señala lo siguiente:


Respecto de la promulgación y publicación del Decreto Número 298 impugnado, sostiene su validez en razón de que dichos actos son legales, ya que fueron realizados en cumplimiento a la obligación que tiene a su cargo el Ejecutivo, conforme a lo establecido en la Constitución Política del Estado de Quintana Roo y la Ley del Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, pues tiene a su cargo la promulgación y publicación de los decretos expedidos por la Legislatura Estatal, en el Periódico Oficial.


En cuanto a la ejecución del Decreto 298 impugnado, el Poder Ejecutivo demandado se limita a repetir textualmente los argumentos esgrimidos por el Poder Legislativo en su contestación a los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor, así, a fin de hacer repeticiones innecesarias, se tienen por reproducidos.


OCTAVO.—Contestación de la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo. Virgilio Melchor May Herrera, en su carácter de director general jurídico de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo, dio contestación a la demanda en los siguientes términos:


La Secretaría de Gobierno señala que el representante del Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, carece de legitimación para promover a nombre del Municipio, en atención a lo siguiente:


Quien promueve en nombre y representación del Municipio de Solidaridad carece de legitimación ad causam, pues de los artículos 3 y 66, fracción I, incisos r) y u); así como el numeral 92, fracciones V y VI, de la Ley de los Municipios del Estado de Quintana Roo, se desprende que será facultad de los Ayuntamientos la promoción de las acciones legales correspondientes cuando el Gobierno Federal o Estatal expidan leyes o decretos que invadan o vulneren la esfera municipal, mientras que el síndico sólo tiene el carácter de "apoderado jurídico" del Ayuntamiento.


Así, el síndico carece de legitimación para promover de conformidad con la Ley de los Municipios del Estado de Quintana Roo, toda vez que la facultad le corresponde al cuerpo colegiado del Ayuntamiento; entonces, al no haber sido promovido por conducto de quien sí tiene la facultad para "promover las acciones legales" correspondientes, se debe declarar que no existió legitimación ad processum en la presente controversia constitucional.


Ello, pues la legitimación en el proceso se refiere a la idoneidad del sujeto que interviene en juicio la que pertenece o debe acompañar a la parte procesal.


De tal manera que, aunque el Municipio de Solidaridad sí cuenta con las facultades para promover la demanda de controversia constitucional, al no realizarlo por persona con legitimación para ello y de conformidad con los artículos 10 y 11 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los numerales 19, fracción VIII y 20, fracción II, del mismo cuerpo normativo, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional.


En cuanto a la contestación de los actos cuya invalidez se demanda, menciona que sí es cierto el acto, respecto al refrendo y orden de publicación del Decreto 298 impugnado, ya que le corresponde a la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo la facultad de refrendar las leyes o decretos expedidos por el Congreso del Estado.


Ahora, en cuanto a la contestación de los hechos narrados por el Municipio actor, señala lo siguiente:


• Respecto al hecho marcado como número uno, ni se afirma ni se niega por no ser un hecho propio.


• Respecto a los hechos marcados como números dos y tres, es cierto.


• Respecto a los hechos marcados como números cuatro y cinco, ni se afirman ni se niegan por no ser hechos propios.


• Respecto al hecho marcado como número seis, es parcialmente cierto, por cuanto hace al refrendo y/o firma del Decreto Número 298 por parte de la XV Legislatura Constitucional del Estado de Quintana Roo.


• Respecto a los hechos marcados como números siete, ocho y nueve, ni se afirman ni se niegan por no ser hechos propios.


• Respecto al hecho marcado como número diez, es cierto únicamente en cuanto a la publicación en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, del Decreto Número 298 emitido por la XV Legislatura.


• Respecto al hecho marcado como número once, ni se afirma ni se niega por no se hecho propio.


Posteriormente, el demandado afirma que el actor señala como responsable al secretario de Gobierno como autoridad que refrendó, firmó y publicó el Decreto Número 298 de la XV Legislatura del Estado de Quintana Roo, publicado en el Periódico Oficial el día dieciséis de enero de dos mil diecinueve; sin embargo, reitera que dicho acto fue emitido de manera legal, pues ello se encuentra dentro de sus facultades.


NOVENO.—Opinión del fiscal general de la República. El fiscal general de la República se abstuvo de formular pedimento.


DÉCIMO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes y, con relación a los alegatos, se indicó que las partes no los habían formulado; por último, se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece, ya que se plantea un conflicto entre el Municipio de Solidaridad, Quintana Roo y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de esa entidad federativa, con motivo de una norma general.


SEGUNDO.—Precisión de la litis. Del análisis del escrito de controversia constitucional, se advierte que el Municipio actor señaló como impugnado lo siguiente:


"El Decreto Número 298 expedido por parte del (sic) XV Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, ‘Se reforman: el párrafo cuarto del artículo 3, las fracciones XLI, L y LVIII del artículo 5, los artículos 14 y 15, las fracciones II y XXX del artículo 25, el primer párrafo y las fracciones XX y XXIII del artículo 30, las fracciones V y VI del artículo 32, el párrafo primero y la fracción VII del artículo 38, el párrafo primero del artículo 39, los párrafos segundo y tercero del artículo 77, los párrafos segundo y tercero de la fracción II del artículo 89, la fracción primera del artículo 93, el párrafo segundo del artículo 112, el artículo 113, las fracciones XII y XVI del artículo 117, las fracciones IX y XVI del artículo 122, el artículo 124, la fracción VII del artículo 130, el segundo párrafo del artículo 172, el primer párrafo del artículo 175, y la fracción II del artículo 176, la fracción II del artículo 177, el artículo 181, el último párrafo del artículo 204; se derogan: la fracción IV del artículo 34, las fracciones I, IV y VII del artículo 39, la fracción VI del artículo 175; y se adicionan la fracción IV Bis al artículo 5, el artículo 5 Bis, el párrafo segundo al artículo 29, la fracción XXIV al artículo 30, la fracción VII al artículo 32, las fracciones VIII y IX del artículo 38, los párrafos cuarto y quinto a la fracción IV del artículo 89, el párrafo tercero al artículo 125 y el título séptimo denominado ‘Del Tránsito y Vialidad del Estado y los Municipios’ que contiene los capítulos primero, segundo y tercero y los artículos 205 al 245; todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo."


Asimismo, en los antecedentes de la demanda se señala que también se impugnan del gobernador, del titular del Instituto de Movilidad y del Secretario de Finanzas y Planeación, todos del Estado de Quintana Roo, la ejecución de las reformas contenidas en el Decreto Número 298.


No obstante ello, de la lectura de la demanda, se advierte que las consideraciones vertidas están encaminadas a controvertir la constitucionalidad de los siguientes preceptos: El párrafo cuarto del artículo 3, las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, la fracción XXX, inciso a) del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38 (reformados); las fracciones I, IV y VII del artículo 39 (derogadas); los artículos 89, 205, 207, fracciones II, IV y IX, 208, fracción II, incisos a), b), c), d), e), f) y g); 216, 217 y 240 (adicionados); destacando que respecto de los actos de ejecución no se señala siquiera cuáles son éstos.


Ahora bien, con relación al artículo 208, fracción II, incisos a), b), c), d), e), f) y g), se hace la precisión que en la demanda de controversia constitucional (fojas 32 y 53) se menciona erróneamente el artículo "206, fracción II, incisos a), b), c), d), e), f) y e)",(5) lo cual es erróneo, porque como se advierte de dicho precepto, ninguna de sus fracciones contiene incisos; aunado a que, se transcribe el artículo 208, fracción II, incisos a), b), c), d), e), f) y g),(6) el cual se podría considerar que es el que correctamente impugna; no obstante ello, el Municipio actor no controvierte el contenido normativo de dicho precepto, ya que únicamente lo transcribe, en este sentido, al no existir verdaderos conceptos de invalidez en los que impugne el citado precepto, procede sobreseer al respecto, conforme al artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos numerales 20, fracción II y 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(7)


Ello, acorde al criterio reiterado de este Alto Tribunal, en el que ha sostenido que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error; criterio que se contiene en la tesis P. VI/2011, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO. Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen la obligación para la Suprema Corte de Justicia de la Nación de que, al dictar sentencia, corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examine, en su conjunto, los razonamientos de las partes, así como el deber de suplir la deficiencia de la demanda, contestación y alegatos o agravios, lo cual presupone, cuando menos, que exista causa de pedir. De ahí que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio conforme al numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la citada ley reglamentaria, pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error.". (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 888 «con número de registro digital: 161359»).


Por tanto, se tendrá como normas impugnadas: El párrafo cuarto del artículo 3, las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, la fracción XXX, inciso a) del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38 (reformados); las fracciones I, IV y VII del artículo 39 (derogadas); los artículos 89, 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240 (adicionados); todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, sin que se haya señalado un acto concreto de ejecución.


Por las razones señaladas, son parcialmente fundados los argumentos que hacen valer los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Quintana Roo, donde coincidentemente afirman que es improcedente la controversia, por falta de conceptos de invalidez, en virtud de que a consideración de los demandados el Municipio no expresa argumentos dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad de todos y cada uno de los artículos impugnados, sino que en su desarrollo de demanda se limita únicamente a los numerales 3, 5, 25, 38, 205, 206, 207, 208, 216, 217 y 240, por lo que, señalan dichas autoridades que cabe sobreseer respecto de los demás artículos al carecer de conceptos de invalidez.


Tales argumentos, como se dijo, son parcialmente fundados, toda vez que, si bien el Municipio actor no controvierte el contenido normativo de todos los preceptos impugnados, sí controvierte como ya quedó precisado, el párrafo cuarto del artículo 3, las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, la fracción XXX, inciso a) del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38 (reformados); las fracciones I, IV y VII del artículo 39 (derogadas); los artículos 89, 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240 (adicionados), todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, por lo que únicamente dichos preceptos se tienen como impugnados.


Por otra parte, con relación a lo aducido por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Quintana Roo, donde señalan que también se impugnan los Decretos 213 y 252 por el que se expide y reforma, respectivamente, la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, debe decirse que no se advierte que dichos decretos hayan sido impugnados, sino que sólo se señalan como antecedentes del decreto impugnado;(8) en este sentido, no se tienen por impugnados los Decretos 213 y 252 que señalan las responsables.


TERCERO.—Oportunidad. El artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(9) prevé que cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales, la demanda puede promoverse en dos momentos, a saber: a) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y b) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


En el caso, se está en presencia del primer supuesto, dado que el Municipio actor impugna el párrafo cuarto del artículo 3, las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, la fracción XXX, inciso a) del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38 (reformados); las fracciones I, IV y VII del artículo 39 (derogadas); los artículos 89, 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240 (adicionados); todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el miércoles dieciséis de enero de dos mil diecinueve, mediante Decreto Número 298.(10)


Por lo que, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del jueves diecisiete de enero de dos mil diecinueve al viernes uno de marzo mismo año;(11) luego, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el uno de marzo de dos mil diecinueve,(12) esto es, el último día para su promoción, su presentación es oportuna, de manera general.


No obstante ello, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Quintana Roo, señalan que feneció el plazo para la interposición de la controversia, en relación con los Decretos 213 y 252 por el que se expide y reforma, respectivamente, la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, por lo que se debe declarar improcedente cualquier argumento tendiente a combatir las porciones normativas ya existentes a través de dichos decretos por no ser actos legislativos nuevos, tal es el caso del artículo 3 de la Ley de Movilidad, que en su porción normativa: "Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en esta ley y demás disposiciones normativas que de ella deriven, así como a lo dispuesto en el Programa Integral de Movilidad, debiendo, entre otros aspectos, hacer las adecuaciones correspondientes a su reglamentación municipal en los términos previstos en este ordenamiento" ya se encontraba vigente antes de la reforma impugnada.


En principio, como se señaló en el apartado de precisión de la litis, los referidos decretos no se tienen por impugnados en este medio de control constitucional.


Ahora bien, es pertinente hacer referencia al criterio sustentado por este Tribunal Pleno derivado, fundamentalmente, de la acción de inconstitucionalidad 28/2015,(13) reiterado en subsecuentes precedentes,(14) y que se refiere a la existencia de un nuevo acto legislativo que dé pie a la impugnación de una norma general.


En el precedente se enfatizó la necesidad de precisar los lineamientos mínimos requeridos para considerar cuándo se está en presencia de un nuevo acto legislativo. Para ello, partió de la jurisprudencia P./J. 8/2004,(15) que de manera general precisa cuándo se actualiza la causa de improcedencia por cesación de efectos en expedientes como el que nos ocupa, así como, explicó la evolución del criterio.


Sobre esa base se razonó que, para que se pueda hablar de un acto de esa naturaleza para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad, deben reunirse al menos los siguientes dos aspectos:


a) Que se haya llevado a cabo un procedimiento legislativo (criterio formal); y,


b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.


El primer enunciado, involucra el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación.


El segundo aspecto, consiste en que la modificación sea sustantiva o material, esto es, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto; por tanto, una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.


En relación con este último aspecto, se explicó que una modificación de este tipo no se daría por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas; y que tampoco basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente la norma general, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada; es decir, debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.


Se subrayó que: "El ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue."


Por tanto, no cualquier modificación puede provocar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que, concluidas las etapas del procedimiento legislativo, éste indefectiblemente debe producir un impacto jurídico; lo que da lugar a determinar que también quedarían excluidas aquellas modificaciones de tipo metodológico propias de la técnica legislativa, en las que por cuestiones formales es necesario ajustar la ubicación de los textos o la denominación de ciertos entes, dependencias y organismos.


De igual forma, en el precedente se enfatizó que con el criterio se logra que el Tribunal Constitucional se ocupe de controlar o verificar cambios normativos reales, esto es, materiales o verdaderos y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa, es decir, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto, que deriva precisamente del producto del Poder Legislativo.


Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia de este Tribunal Pleno, identificada con el número P./J. 25/2016 (10a.), que a continuación se reproduce:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.". [Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Pleno, jurisprudencia, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, P./J. 25/2016 (10a.), página 65, registro digital: 2012802].


En el caso, en principio se advierte que para la expedición de las normas impugnadas, se siguió el proceso legislativo que culminó con su publicación en el Periódico Oficial de la entidad.


Por otra parte, a fin de precisar si las porciones normativas impugnadas constituyen actos legislativos nuevos, en el siguiente cuadro se transcribe el contenido de los preceptos impugnados, comparándolo con el texto de las normas modificadas o derogadas previo al dieciséis de enero de dos mil diecinueve, fecha en la que se publicaron las normas que se impugnan en la presente controversia constitucional (negritas añadidas):


Ver cuadro

Atendiendo al texto de las disposiciones normativas recién transcritas, esta Suprema Corte llega a la convicción de que las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, la fracción XXX, inciso a), del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38 (reformados); las fracciones I, IV y VII del artículo 39 (derogadas); los artículos 89, 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240 (adicionados); todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el miércoles dieciséis de enero de dos mil diecinueve, mediante Decreto Número 298, impugnados en la presente controversia constitucional, sí fueron modificados sustancialmente.


Sin embargo, con relación al párrafo cuarto del artículo 3 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, sólo se tendrá como impugnado la parte primera de dicho párrafo que señala: "El tránsito y vialidad estatal y municipal, estarán regulados por el Reglamento de Tránsito correspondiente"; en virtud de que, como se advierte del cuadro comparativo, únicamente la primera parte del citado párrafo, fue motivo de la reforma que se impugna, sin que haya sufrido modificación el texto normativo: "Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en esta ley y demás disposiciones normativas que de ella deriven, así como a lo dispuesto en el Programa Integral de Movilidad, debiendo, entre otros aspectos, hacer las adecuaciones correspondientes a su reglamentación municipal en los términos previstos en este ordenamiento"; y sin que la modificación realizada altere la estipulación contenida en el segundo enunciado normativo del párrafo que impugna.


En ese sentido, este Tribunal Pleno considera que debe sobreseerse con relación a la parte segunda del párrafo cuarto del artículo 3 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, que señala: "Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en esta ley y demás disposiciones normativas que de ella deriven, así como a lo dispuesto en el Programa Integral de Movilidad, debiendo, entre otros aspectos, hacer las adecuaciones correspondientes a su reglamentación municipal en los términos previstos en este ordenamiento", toda vez que esta parte permaneció intacta, por lo que procede sobreseer al respecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 19, fracción VII, en relación con el diverso numeral 20, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO.—Legitimación activa. En el presente asunto, suscribe la demanda, en representación del Municipio actor Omar Hazael Sánchez Curtis, en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, quien acredita su personalidad con la copia certificada de su constancia de mayoría y validez de la elección para la sindicatura de fecha nueve de julio de dos mil dieciocho, expedida a su favor por el Consejo Municipal de Solidaridad del Instituto Electoral de Quintana Roo, mediante la cual, se le declara como titular de la sindicatura del Ayuntamiento del Municipio de Solidaridad, Quintana Roo.(16)


Ahora bien, el Municipio actor es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal,(17) legitimado para promover controversia constitucional.


Por otra parte, el artículo 92, fracción V, de la Ley de los Municipios del Estado de Quintana Roo,(18) establece que el síndico tiene como atribución ser el apoderado jurídico del Ayuntamiento ante instancias judiciales, por ende, el síndico municipal que suscribe la demanda, cuenta con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía constitucional.


Sin que obste que, el secretario de Gobierno del Estado de Quintana Roo, señale que quien promueve en nombre y representación del Municipio de Solidaridad carece de legitimación ad processum, pues de los artículos 3, 66, fracción I, incisos r) y u); y 92, fracciones V y VI, de la Ley de los Municipios del Estado de Quintana Roo, se desprende que será facultad de los Ayuntamientos la promoción de las acciones legales correspondientes cuando el Gobierno Federal o Estatal expidan leyes o decretos que invadan o vulneren la esfera municipal, mientras que el síndico sólo tiene el carácter de "apoderado jurídico" del Ayuntamiento.


Los anteriores motivos de improcedencia son infundados, pues como se desprende del artículo 92, antes transcrito, el síndico municipal tiene la facultad para fungir como apoderado jurídico del Ayuntamiento ante las instancias judiciales en las que el Municipio sea parte, sin que en ningún precepto de la citada ley se establezca que para la promoción de una controversia constitucional se requiera la intervención de todos los integrantes del órgano de Gobierno Municipal. En apoyo a lo anterior se invocan las tesis de jurisprudencia P./J. 51/2000 y P./J. 4/2000 del Pleno de este Alto Tribunal, que por identidad de razones, se citan a continuación:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PLANTEARLAS CON LOS OTROS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Si bien es cierto que en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorga legitimación para plantear los conflictos que se susciten entre los órganos originarios del Estado, por la vía de la controversia constitucional, al Municipio y no al Ayuntamiento, se entiende que aquél actúa en el mundo real y jurídico a través de su órgano de gobierno y representación política, que lo es el Ayuntamiento según lo previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional. De lo anterior se sigue que el Ayuntamiento, a través de los servidores públicos a los que la legislación estatal les dé la facultad de representarlo y de defender sus intereses, está legitimado para pedir que se diriman los referidos conflictos.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Instancia: Pleno. Tomo XI, abril de 2000, tesis P./J. 51/2000, página 813, Núm. de registro IUS: 192098).


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN LOS SÍNDICOS EN REPRESENTACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA. De conformidad con los artículos 41, fracción III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, los síndicos tienen la representación de los Ayuntamientos en procedimientos judiciales con facultades de mandatario judicial, así como para ejercer las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trámites los juicios en que éste tenga interés; por lo que, en estas condiciones y siendo que la controversia constitucional es un procedimiento de carácter judicial, se concluye que los síndicos están legitimados para promover a nombre y en representación de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Puebla una controversia constitucional en términos de lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Instancia: Pleno. Tomo XI, febrero de 2000, tesis P./J. 4/2000, página 513, Núm. de registro IUS: 192332).


Iguales consideraciones sostuvo el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver en sesión de once de junio de dos mil trece, la controversia constitucional 13/2011, por unanimidad de diez votos.(19)


QUINTO.—Legitimación pasiva. Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucional los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo, el cual les fue reconocido en el auto dictado por el Ministro instructor el siete de marzo de dos mil diecinueve.


a) Por el Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo compareció a la presente controversia Carlos Manuel Joaquín González, quien se ostentó como gobernador del Estado de Quintana Roo, lo que acreditó con la copia certificada del Bando Solemne por el que se le declara gobernador Electo del Estado de Quintana Roo, para el periodo 2016-2022, publicado en el Periódico Oficial de la referida entidad, el veintitrés de septiembre de dos mil dieciséis.(20)


A dicho funcionario, corresponde la representación jurídica del Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo, en términos de lo previsto en los artículos 78 y 90, fracción XX, de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo,(21) en relación con el numeral 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.(22)


b) Por el Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo comparece Eduardo Lorenzo Martínez Arcila, en su carácter de presidente de la Gran Comisión de la XV Legislatura del Estado de Quintana Roo, lo que acreditó con la copia certificada del acta de elección del presidente, secretario y vocales de la Gran Comisión de la XV Legislatura del Estado de Quintana Roo.(23)


A dicho funcionario, al momento de dar contestación a la demanda de controversia constitucional, correspondía la representación jurídica del Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo, en términos de lo previsto en el artículo 44, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicho Estado,(24) vigente al contestar el presente medio de control constitucional.


c) Finalmente por la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo, comparece Virgilio Melchor May Herrera, en su carácter de director general jurídico de la Subsecretaría de Asuntos Jurídico de la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo, personalidad que acreditó con la copia certificada que contiene el nombramiento a su favor, de quince de enero de dos mil diecinueve, el cual fue expedido por el secretario de Gobierno de la citada entidad federativa.(25)


Dicho funcionario, cuenta con legitimación pasiva en la causa para comparecer a juicio, en términos de lo dispuesto por los artículos 5, fracción III, inciso a) y 25, fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno del Estado de Quintana Roo.(26)


Conforme a lo anterior, se considera que los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como el secretario de Gobierno, todos del Estado de Quintana Roo, cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les atribuye el acto impugnado y ha quedado demostrado que los funcionarios que comparecen cuentan con facultades para representar a dichos Poderes y órganos.


SEXTO.—Causas de improcedencia. Al no existir causas de improcedencia diversas a las ya estudiadas, que hayan hecho valer las partes o que este Alto Tribunal advierta de oficio, debe entrarse al estudio de fondo del asunto.


SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De los conceptos de invalidez contenidos en la demanda, se advierte que el actor en esencia impugna:


A. Que se invaden las atribuciones y competencias del Municipio actor, al otorgar al Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa injerencias en las atribuciones y competencias que el artículo 115 de la Constitución Federal le otorga, en relación con las funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad; concretamente los siguientes preceptos: párrafo cuarto del artículo 3, la fracción XXX, inciso a), del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38; los artículos 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240, todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


B. Que las previsiones normativas no permiten al Municipio captar recursos provenientes de la prestación de servicios públicos de su cargo como expedición de licencias, permisos o autorizaciones para transitar al transporte público en vialidades municipales e imposición de multas por infracciones a sus reglamentos, por lo que considera que se transgrede la libre administración hacendaria, restándole autonomía y autosuficiencia económica al Municipio actor conforme al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Carta Magna; concretamente: las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, las fracciones I, IV y VII del artículo 39 y el artículo 89, todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


I. Invasión de atribuciones y competencias del Municipio actor, conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, en relación con las funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad.


En los conceptos de invalidez primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto el Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, señala que con el decreto impugnado (Número 298, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el dieciséis de enero de dos mil diecinueve, mediante el cual se reforman, derogan y adicionan, diversos artículos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo), se invaden las atribuciones y competencias del Municipio actor, al otorgar al Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa injerencias en las atribuciones y competencias que la Constitución Federal le otorga conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, en relación con las funciones y servicios públicos de tránsito y vialidad; concretamente los siguientes preceptos: párrafo cuarto del artículo 3, la fracción XXX, inciso a), del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38; los artículos 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240, todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo; cuyos textos se transcriben a continuación, resaltando en negritas las fracciones, párrafos o porciones normativas impugnadas:


(Reformado primer párrafo, P.O. 12 de julio de 2018)

"Artículo 3. La presente ley tiene por objeto garantizar la promoción, el respeto, la protección y la garantía del derecho humano a la movilidad; establecer las bases y directrices para planificar, regular y gestionar la movilidad de las personas y libre tránsito del transporte de bienes; garantizar el poder de elección que permita el efectivo desplazamiento de las personas en condiciones de seguridad, calidad, igualdad y sustentabilidad, que satisfaga las necesidades de las personas y el desarrollo de la sociedad en su conjunto; así como reglamentar la fracción XXVII del artículo 75 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, en materia de concesiones para la prestación del servicio público y privado de transporte en sus diversas modalidades. Las disposiciones contenidas en la presente ley son de observancia general, orden público e interés general.


"Todo vehículo de servicio público o privado de transporte, que utilicen las vías y carreteras del Estado y perciban remuneración económica por prestar dicho servicio, deberán contar con la concesión, permiso o autorización del Instituto, mediante el documento que al efecto otorgue el titular de éste, conforme a las disposiciones de esta ley y su reglamento, con excepción del servicio público de transporte de pasajeros de autobuses urbanos, cuya prestación y, en su caso, concesión corresponde a los Ayuntamientos en sus respectivas competencias.


(Adicionado, P.O. 12 de julio de 2018)

"Asimismo, la prestación del servicio público de transporte contratado a través de plataformas tecnológicas o digitales requerirá contar con la concesión del Instituto, mediante el documento que al efecto otorgue el titular de éste, únicamente conforme a la regulación prevista en el capítulo séptimo del título cuarto de esta ley y su reglamento.


(Reformado, P.O. 16 de enero de 2019)

"El tránsito y vialidad estatal y municipal, estarán regulados por el Reglamento de Tránsito correspondiente. Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en esta ley y demás disposiciones normativas que de ella deriven, así como a lo dispuesto en el programa integral de movilidad, debiendo, entre otros aspectos, hacer las adecuaciones correspondientes a su reglamentación municipal en los términos previstos en este ordenamiento.


"En la observancia de esta ley se atenderán y aplicarán, en lo conducente, las disposiciones aplicables en las materias de equilibrio ecológico y la protección al ambiente, en particular la evaluación del impacto ambiental, las emisiones contaminantes a la atmósfera, la prevención y control del ruido y el manejo integral de residuos; asentamientos humanos; obras públicas; protección de derechos humanos; mejora regulatoria, y todas las demás que se vinculen directamente con la materia de movilidad a que se refiere el presente ordenamiento."


"Artículo 25. El Instituto contará con las siguientes facultades en materia de movilidad:


...


(Reformada, P.O. 16 de enero de 2019)

"XXX. En coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública del Estado en:


"a) El otorgamiento de licencias para conducir del tipo servicio público, excepto las licencias para el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos."


(Reformado primer párrafo, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 38. Son facultades en materia de movilidad de los Ayuntamientos:


"...


(Reformada [N. de E. Adicionada], P.O. 16 de enero de 2019)

"VII. Practicar exámenes de aptitud y capacidad a los solicitantes de licencias y permisos de conducir, en el ámbito de sus competencias, de conformidad con lo establecido en la presente ley y demás disposiciones que al respecto emita la Secretaría de Seguridad Pública del Estado;


(Adicionada, P.O. 16 de enero de 2019)

"VIII. Otorgar licencias y permisos de conducir, incluyendo las de servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos."


(Adicionado, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 205. El tránsito en las vías públicas abiertas a la circulación en el Estado de Quintana Roo y sus Municipios y a la explotación de las mismas, que no sean de la competencia federal, se consideran y declaran de interés público, así como su planeación y ordenación, las cuales se regirán por las disposiciones generales de esta ley y las disposiciones del Reglamento de Tránsito correspondiente."


(Adicionado, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 207. Son facultades del director de Tránsito del Estado:


"...


"II. Vigilar el exacto cumplimiento de las disposiciones de esta ley en materia de tránsito y vialidad en el ámbito de su competencia;


"...


"IV. Coordinar la realización de acciones operativas con las Direcciones de la Policía Preventiva Municipal y Tránsito;


"...


".IX. Coordinar a las autoridades auxiliares en materia de tránsito y validar sus intervenciones."


(Adicionado, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 216. Los Ayuntamientos expedirán las licencias de conducir de vehículos de servicio particular, para lo cual se deberán observar las disposiciones del Reglamento de Tránsito correspondiente, así como aquellas que emita la Secretaría de Seguridad Pública del Estado y las demás disposiciones aplicables.


"En el caso de licencias de conducir del tipo de servicio público que regula la presente ley, sólo podrán ser expedidas por el Instituto, con una vigencia de hasta dos años, con excepción de las licencias de servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos que serán expedidas por los Ayuntamientos en términos de lo dispuesto en el Reglamento de Tránsito correspondiente y demás normas jurídicas aplicables.


"Las licencias y permisos de conducir expedidos por los Ayuntamientos deberán ser registrados ante el Instituto, a través del Registro Público del Transporte, apegándose a la normatividad en materia de protección de datos personales."


(Adicionado, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 217. Los vehículos que transiten en las vías primarias deberán observar lo dispuesto por la presente ley y el Reglamento de Tránsito correspondiente."


(Adicionado, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 240. La Dirección de la Policía Preventiva Municipal y Tránsito o la del Estado para efectos de la calificación de infracciones, se ajustará a las tarifas establecidas en el Reglamento de Tránsito correspondiente."


De la transcripción de los artículos controvertidos, en la parte que se impugna establecen lo siguiente:


- Que el tránsito y vialidad estatal y municipal, estarán regulados por el Reglamento de Tránsito correspondiente. (Párrafo cuarto del artículo 3)


- Que el Instituto contará con las siguientes facultades en materia de movilidad: En coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública del Estado en: a) El otorgamiento de licencias para conducir del tipo servicio público, excepto las licencias para el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos. [Fracción XXX, inciso a), del artículo 25]


- Que son facultades en materia de movilidad de los Ayuntamientos: Practicar exámenes de aptitud y capacidad a los solicitantes de licencias y permisos de conducir, en el ámbito de sus competencias, de conformidad con lo establecido en la presente ley y demás disposiciones que al respecto emita la Secretaría de Seguridad Pública del Estado; otorgar licencias y permisos de conducir, incluyendo las de servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos. (Fracciones VII y VIII del artículo 38)


- Que el tránsito en las vías públicas abiertas a la circulación en el Estado de Quintana Roo y sus Municipios y a la explotación de las mismas, que no sean de la competencia federal, se consideran y declaran de interés público, así como su planeación y ordenación, las cuales se regirán por las disposiciones generales de esta ley y las disposiciones del Reglamento de Tránsito correspondiente. (Artículo 205)


- Que son facultades del director de Tránsito del Estado: Vigilar el exacto cumplimiento de las disposiciones de esta ley en materia de tránsito y vialidad en el ámbito de su competencia; coordinar la realización de acciones operativas con las Direcciones de la Policía Preventiva Municipal y Tránsito; coordinar a las autoridades auxiliares en materia de tránsito y validar sus intervenciones. (Artículo 207, fracciones II, IV y IX)


- Que los Ayuntamientos expedirán las licencias de conducir de vehículos de servicio particular, para lo cual se deberán observar las disposiciones del Reglamento de Tránsito correspondiente, así como aquellas que emita la Secretaría de Seguridad Pública del Estado y las demás disposiciones aplicables. En el caso de licencias de conducir del tipo de servicio público que regula la presente ley, sólo podrán ser expedidas por el instituto, con una vigencia de hasta dos años, con excepción de las licencias de servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos que serán expedidas por los Ayuntamientos en términos de lo dispuesto en el Reglamento de Tránsito correspondiente y demás normas jurídicas aplicables. Las licencias y permisos de conducir expedidos por los Ayuntamientos deberán ser registrados ante el instituto, a través del Registro Público del Transporte, apegándose a la normatividad en materia de Protección de Datos Personales. (Artículo 216)


- Que los vehículos que transiten en las vías primarias deberán observar lo dispuesto por la presente ley y el Reglamento de Tránsito correspondiente. (Artículo 217)


- Que la Dirección de la Policía Preventiva Municipal y Tránsito o la del Estado para efectos de la calificación de infracciones, se ajustará a las tarifas establecidas en el Reglamento de Tránsito correspondiente. (Artículo 240)


Este Tribunal Pleno considera que son infundados los argumentos del Municipio actor, en atención a las siguientes consideraciones.


Las fracciones II, III y V del artículo 115 de la Constitución Federal, contienen un ámbito competencial específico, como se advierte de la siguiente transcripción:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


(Reformada, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;


"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;


"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y


"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.


(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"b) Alumbrado público.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.


(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"d) Mercados y centrales de abasto.


(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"e) Panteones.


(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"f) Rastro.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e


(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


(Reformado [N. de E. Adicionado], D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


(Adicionado [N. de E. Reformado], D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.


(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.


"...


(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:


"...


"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial."


De la Norma Constitucional transcrita se desprende que: a) Los Ayuntamientos tendrán las facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal; b) El objeto de las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados será, entre otros, establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo; c) Corresponde a los Municipios, entre otras funciones y servicios públicos, el de tránsito; d) En el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios deben observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, sin perjuicio de su competencia constitucional; y e) Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial.


Al respecto, como quedo precisado en la controversia constitucional 113/2018,(27) respecto de la interpretación de la fracción III, inciso h), del artículo 115 constitucional, en principio debe hacerse mención del criterio sustentado al resolverse la controversia constitucional 93/2003, bajo la ponencia del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, en sesión correspondiente al once de mayo de dos mil cuatro, por unanimidad de nueve votos.(28)


1. En dicha ejecutoria se estableció, en lo conducente, lo siguiente:


a) Que los Ayuntamientos tendrán las facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


b) Que el objeto de las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados será, entre otros, establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo.


c) Que corresponde a los Municipios, entre otras funciones y servicios públicos el de tránsito.


d) Que los Municipios también tendrán a su cargo los servicios públicos que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones de los propios Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


e) Que en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios deben observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, sin perjuicio de su competencia constitucional.


Por tanto, se dijo, los Municipios tienen facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los reglamentos dentro de sus respectivas jurisdicciones que regulen los servicios públicos de su competencia; es competencia de los Municipios la prestación del servicio público de tránsito, así como los demás que las Legislaturas Locales determinen, debiendo observar para la prestación de los servicios a su cargo, lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


De lo anterior se destaca que, el inciso i) de la fracción III del artículo 115 constitucional establece la posibilidad de que la Legislatura Local les encomiende la prestación de otros servicios, según las circunstancias específicas del Municipio; sin embargo, del análisis de la legislación aplicable a ese caso, no se desprendía que el Congreso Local le hubiera conferido al Municipio demandado la prestación del servicio público de transporte y, por tanto, la facultad de reglamentarlo.


2. Respecto de la precisión de los conceptos de "tránsito" y "transporte", el Pleno de este Alto Tribunal al resolver la controversia constitucional 2/98 promovida por el Estado de Oaxaca en contra del Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez, Oaxaca, por la expedición del Reglamento de Tránsito y Transporte de este último nivel de gobierno, por unanimidad de diez votos(29) estableció que de las características de cada uno de los servicios de tránsito y transporte se desprende su distinción, pues mientras el de tránsito es uti universi, o sea dirigido a los usuarios en general o al universo de usuarios, de gestión pública y constante; el de transporte es uti singuli, o sea dirigido a usuarios en particular, de gestión pública y privada y cotidiano, en dicha resolución se dijo:


"... Para determinar lo anterior resulta ilustrativo atender a la doctrina ... A. Concepto de tránsito.—Tránsito es la acción y efecto de transitar que, a su vez, según la Real Academia Española, significa ir o pasar de un punto a otro por vías o parajes públicos (Real Academia Española, Op.cit.).—Tránsito es, pues, el desplazamiento, el ir y venir, el movimiento de personas y vehículos en la vía pública. ... Por nuestra parte, entendemos por servicio público de tránsito, la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez –bien como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública; cuyo cumplimiento uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción o un mutable régimen jurídico de derecho público, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de toda persona. ... D. El de tránsito en la clasificación del servicio público.—En cuanto a la ubicación del servicio de tránsito en las diversas clasificaciones del servicio público, se da de la siguiente forma: a) Uti universi.—Se considera al servicio público de tránsito, como de uti universi porque se presta genéricamente a toda la población sin que de ordinario se determine individualmente a los usuarios, quienes disfrutan del mismo por medio de la semaforización y demás normas de señalamiento, de la determinación del sentido de circulación vehicular en la vía pública, y de la vigilancia del cumplimiento de las normas que en ella regulan el desplazamiento de peatones, animales y vehículos, para agilizar el tránsito vehicular y lograr la seguridad vial. ... b) De gestión pública.—La prestación del servicio público de tránsito implica ejercicio de autoridad y, en opinión de algunos autores, de soberanía, por lo cual está a cargo directamente de la administración pública centralizada, tanto en el ámbito federal, como en el estatal y el municipal.—c) Obligatorio para el usuario ... d) Obligatorio para el prestador del servicio ... e) Indispensable ... f) Constante ... g) Gratuito ... h) Régimen jurídico de derecho público ... i) Régimen de monopolio ... j) Por el ámbito de su jurisdicción ... bajo la óptica del federalismo, en federales, de las entidades federativas y municipales. Como el servicio público de tránsito se presta en las tres esferas de competencia, lo podemos clasificar también como federal, estatal y municipal.... Se trata de la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez, bien como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de toda persona ... b) La actividad satisfactoria de dicha necesidad.—La satisfacción de la referida necesidad de carácter general requiere de realizar la actividad técnica consistente en ordenar y agilitar el tráfico vehicular, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública ...


"El servicio público regional o provincial de transporte ... A. Conceptos, división y clasificación del transporte.—Entendido el transporte como un servicio cuya actividad consiste en llevar personas o cosas de un punto a otro, se divide, en atención a sus usuarios, en público y privado; y en razón de su objeto, en transporte de pasajeros y de carga, a los que se agrega el transporte mixto ... En relación con los medios utilizados para su realización, se clasifica en marítimo, submarino, fluvial, aéreo, terrestre –ferroviario y carretero–, subterráneo y extraterrestre. En atención a su cobertura se clasifica en urbano, suburbano, foráneo, nacional e internacional.—B. Definición.—Entendemos por servicio público de transporte, la actividad técnica, realizada directa o indirectamente por la administración pública, con propósito de satisfacer la necesidad de carácter general consistente en el traslado de las personas o de sus bienes muebles de un lugar a otro; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico de derecho público ... D. El de transporte, en la clasificación del servicio público.—a) Uti singuli.—Se considera al servicio público de transporte, como de uti singuli porque se presta a toda persona determinada que lo requiera, siempre y cuando satisfaga los requisitos legales y reglamentarios en cada caso.—b) De gestión pública y privada.—El servicio público de transporte puede ser gestionado directamente por el Estado o indirectamente por medio de particulares bajo el régimen de concesión o permiso. ... c) Voluntario para el usuario ... d) Obligatorio para el prestador del servicio ... e) Indispensable ... f) Cotidiano ... g) Oneroso ... i) De régimen de oligopolio.—La prestación del servicio público de transporte de jurisdicción de las entidades federativas se atribuye al Gobierno del Estado, por cuya razón sólo ella lo puede prestar directamente, o concesionar a particulares para su prestación indirecta.—j) Por el ámbito de su jurisdicción ... bajo la óptica del federalismo, en federales, de las entidades federativas, y municipales ...


"De lo que se tiene que el tránsito es el desplazamiento, el ir y venir, el movimiento de personas y vehículos en la vía pública, y el servicio público de tránsito es la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez, ya sea como peatón, conductor o pasajero de un vehículo, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública; cuyo cumplimiento uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes; asimismo, que se considera al servicio público de tránsito, como uti universi porque se presta genéricamente a toda la población sin que de ordinario se determine individualmente a los usuarios, quienes disfrutan del mismo por medio de la semaforización y demás normas de señalamiento, de la determinación del sentido de circulación vehicular en la vía pública, y de la vigilancia del cumplimiento de las normas que lo regulan, para agilizar el tránsito vehicular y lograr la seguridad vial."


En esta resolución se concluyó que se trata de servicios distintos y que, por tanto, la materia de tránsito no incorpora la de transporte, estableciéndose la tesis jurisprudencial P./J. 80/98, que dice:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FACULTAD EN MATERIA DE TRÁNSITO NO INCORPORA LA DE TRANSPORTE. En las definiciones que de tránsito y transporte aparecen en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española y de las características que doctrinaria y jurídicamente se otorgan a dichos servicios públicos los mismos son distintos, puesto que el primero no incorpora al segundo. En efecto, si transitar significa ir o pasar de un punto a otro por vías o parajes públicos y transportar, llevar personas o cosas de un punto a otro y el primero es caracterizado doctrinariamente como dirigido a todos los usuarios o al universo de usuarios de gestión pública y constante y, el segundo como dirigido a personas singulares, de gestión pública y privada y cotidiano, se desprende que corresponden a dos servicios públicos diferentes que presta el Estado."


3. Controversia constitucional 25/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, con fecha 23 de marzo de 2000, por unanimidad de nueve votos,(30) de la que derivó la siguiente jurisprudencia:


Tesis P./J. 56/2000.


"TRÁNSITO. ES UN SERVICIO PÚBLICO QUE EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN RESERVA A LOS MUNICIPIOS, POR LO QUE SI ALGUNO LLEGA A CELEBRAR UN CONVENIO CON EL GOBIERNO DEL ESTADO PARA QUE ÉSTE LO PRESTE EN EL LUGAR EN EL QUE RESIDE, EL MUNICIPIO, EN TODO MOMENTO, PUEDE REIVINDICAR SUS FACULTADES, PUES UN CONVENIO NO PUEDE PREVALECER INDEFINIDAMENTE FRENTE A LA CONSTITUCIÓN. El artículo 115 de la Constitución reserva a los Municipios, entre diversas atribuciones, la de prestar el servicio público de tránsito. Por lo tanto, si un Municipio celebra un convenio con el Gobierno del Estado para que éste lo preste en el lugar en el que reside, el mismo no puede prevalecer indefinidamente frente a la disposición constitucional, por lo que el Municipio, en cualquier momento, puede reivindicar las facultades que se le reconocen en la Constitución y solicitar al Gobierno del Estado que le reintegre las funciones necesarias para la prestación de ese servicio, lo que deberá hacerse conforme a un programa de transferencia dentro de un plazo determinado y cuidándose, por una parte, que mientras no se realice de manera integral la transferencia, el servicio público seguirá prestándose en los términos y condiciones vigentes y, por otra, que en todo el proceso se tenga especial cuidado de no afectar a la población, así como que el plazo en el que se ejecute el programa deberá atender a la complejidad del mismo y a la razonabilidad y buena fe que debe caracterizar la actuación de los órganos de gobierno."


4. Controversia constitucional 24/99, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, Oaxaca, en contra del Estado de Oaxaca con motivo de la expedición del Decreto Número 83 por el que se reformó y adicionó la Ley de Tránsito para el Estado de Oaxaca, se sostuvo, por unanimidad de once votos, lo siguiente:


"... se considera relevante para la resolución de la presente controversia, señalar cuál es el sistema de distribución de competencias que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la materia que nos ocupa, establece para los tres niveles de gobierno. El sistema de distribución de competencias adoptado por la Constitución General de la República se contiene básicamente en sus artículos 73, 115, 117, 118 y 124 que disponen: (se transcriben). ... De lo previsto en los artículos reproducidos se desprende claramente que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos adopta el sistema consistente en enumerar las competencias de los órganos de Gobierno Federales (artículo 73), al señalar las materias en las que puede legislar el Congreso de la Unión, asimismo, en la parte conocida como orgánica, la Ley Fundamental estatuye a los Poderes Federales y les concede un diverso cúmulo de competencias. Lo anterior debe ser relacionado con el texto del artículo 124 constitucional, que señala que las facultades que no están expresamente conferidas a las autoridades federales, se entienden reservadas a los Estados, por lo que se debe entender ampliamente que corresponde a las entidades federativas el ejercicio de las facultades que la Ley Fundamental les reservó, por lo que el ejercicio de las mismas debe quedar plasmado en las Constituciones y legislación locales. La aparente amplitud de facultades residuales para los Estados, se ve limitada por los artículos 117 y 118, que señalan prohibiciones absolutas respecto del ejercicio de diversas competencias, por una parte, y por otra, algunas más que no puede desempeñar, si no es con el consentimiento del Congreso de la Unión.—A las anteriores limitaciones competenciales de los Estados, se debe sumar lo prescrito en el artículo 115 constitucional, que ordena la reglamentación necesaria en la Ley Fundamental local, de diversos principios que garanticen la existencia del Municipio Libre, entre los que se encuentra el ejercicio exclusivo de diversas facultades. De esta forma, los Estados pueden ejercer válidamente las facultades que no estén expresamente conferidas a la Federación, que no tengan prohibiciones o que no se señalen para su ejercicio por los Municipios. ...


"... Ahora bien, todas las consideraciones expuestas con anterioridad, así como los preceptos legales transcritos que inciden sobre el punto medular controvertido, conducen a determinar que los conceptos de invalidez que hizo valer el Ayuntamiento demandante son infundados.—En efecto, no asiste la razón a la parte referida en cuanto afirma que al aprobar el decreto 83, por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley de Tránsito para el Estado de Oaxaca, se contraviene en su perjuicio, lo establecido en el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal y se invade su esfera de competencias y facultades, que porque el mencionado decreto se refiere a un servicio público que constitucionalmente debe prestar el Municipio.—Se concluye así, porque si bien es cierto que tanto en ese numeral como en el 94, inciso h) de la Constitución del Estado de Oaxaca, así como en el 116, fracción VIII, de la ley orgánica municipal de la propia entidad federativa, se establece que los Municipios tendrán a su cargo la prestación, explotación, administración y conservación, entre otros, del servicio público de tránsito; también es verídico que esa cuestión no constituye obstáculo alguno para afirmar que el contenido del decreto controvertido transgrede dichas atribuciones legales, puesto que no trastoca el espacio geográfico del Ayuntamiento de Oaxaca.—Al respecto, cabe establecer que de acuerdo con el análisis integral de las transcritas fracciones XXXVI, LI y LIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, como parte integral de la destacada distribución constitucional de esferas competenciales, se desprende que el Constituyente Local estableció la facultad del Congreso de la entidad federativa mencionada, de expedir leyes sobre vías de comunicación que no sean de jurisdicción federal y a legislar sobre los servicios públicos.—En ese sentido, es incuestionable que el concepto de vías de comunicación permite incluir tanto al aspecto del transporte como al de tránsito. Lo anterior encuentra explicación en el hecho de que el ámbito competencial estatal se integra por facultades no conferidas a las autoridades federales y que se entienden reservadas a las entidades federativas y no encomendadas a los Municipios, de tal suerte que la materia de vías de comunicación estatales incluye desde luego la regulación del transporte e incluso la materia de tránsito, dentro de las áreas geográficas no reservadas a la jurisdicción municipal, como son las vías de comunicación estatales. Es más, la facultad residual consagrada en la fracción LIII del artículo 59 de la Constitución Local no viene sino a apoyar el hecho de que si una potestad no está expresamente conferida por la Ley Fundamental Federal a la Federación o a los Municipios, se entiende reservada a la entidad federativa.—En ese orden de ideas, se hace necesario transcribir íntegramente el texto del controvertido decreto 83, con el propósito de establecer los alcances del mismo, el cual establece lo siguiente: (se transcribe). ... Pues bien, según se puede advertir de lo transcrito, las reformas y adiciones que ahí se contienen, corresponden a un cambio en la estructura orgánica de las autoridades de tránsito y transporte. Asimismo, se desprende que dicho ejercicio legislativo, tiende a incidir en el ámbito estatal donde cobra vigencia la Ley de Tránsito reformada del Estado de Oaxaca, sin que ello represente la particular invasión de la esfera de competencias y facultades del Municipio de Oaxaca, pues según se dijo, se trata de una reforma orgánica sin modificar el ámbito competencial de sus actuaciones.—Ello es así porque en principio, en la reforma establecida en el artículo 2o., se menciona específicamente que la aplicación de la ley aludida y sus reglamentos, corresponde al titular del Poder Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Transporte y sus correspondientes Direcciones de Tránsito y de Transporte; empero, se hace una concreta aclaración en el sentido de que dicha aplicación de la ley y sus reglamentos será realizada sin menoscabo de las facultades y atribuciones de los Municipios en materia de tránsito.—La anterior precisión, evidencia la clara intención del legislador local, de establecer un marcado respeto por el ámbito de competencia que la Constitución Federal le otorga en el artículo 115, fracción III, inciso h), a los Municipios en materia de tránsito, puesto que de manera expresa deja a salvo en la aplicación de la Ley de Tránsito, las facultades y atribuciones que legalmente le corresponden en ese rubro; de ahí que no se coincida con el Ayuntamiento actor en cuanto sostiene que la aprobación del decreto combatido contraviene en su perjuicio el precepto constitucional citado, así como su esfera de competencias y facultades.—En ese mismo sentido, cabe reiterar que de acuerdo con lo establecido en las fracciones XXXVI, LI y LIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, el Constituyente local estableció la facultad del Congreso de esa entidad federativa, de expedir leyes sobre vías de comunicación que no sean de jurisdicción federal y a legislar sobre los servicios públicos.—Lo anterior, sirve de sustento para establecer que el contenido de las reformas y adiciones contenidas en el decreto materia de la controversia, corresponde justamente a las vías de comunicación que se refieren tanto al transporte como al tránsito en el ámbito de competencia estatal, el cual se encuentra integrado por facultades no reservadas expresamente a la Federación y dentro de las áreas geográficas no encomendadas en lo particular a la jurisdicción municipal.—Tal conclusión se corrobora justamente con la lectura de las disposiciones legales de la Ley de Tránsito Reformada del Estado de Oaxaca, cuyas reformas y adiciones se controvierten, pues en ellas se contienen diversas directrices que tienen como marco de aplicación las vías de comunicación estatales, sin que de ellas se pueda advertir invasión alguna a la esfera de competencia del Municipio de Oaxaca de Juárez, por lo que se refiere a la prestación del servicio de tránsito. ..."


Las anteriores consideraciones dieron lugar a la tesis jurisprudencial P./J. 118/2000 que señala:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL DECRETO NÚMERO 83, POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE TRÁNSITO PARA EL ESTADO DE OAXACA, NO VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE OAXACA DE JUÁREZ. Si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, 116, fracción VIII, de la ley orgánica municipal de la propia entidad federativa, y 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal, los Municipios de ese Estado tienen a su cargo el servicio público de tránsito, el cual puede ser prestado con el concurso del Estado, siempre y cuando sea necesario y lo determinen las leyes, también lo es que esa cuestión no implica que el Decreto Número 83, por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley de Tránsito para el Estado de Oaxaca, viole el citado precepto constitucional, ni que invada la esfera de competencias del Municipio de Oaxaca de Juárez. Ello es así porque, por un lado, las reformas y adiciones que se contienen en el mencionado decreto, corresponden a un cambio en la estructura orgánica de las autoridades de tránsito y transporte, sin modificar el ámbito competencial de sus actuaciones, pues según se desprende de la reforma establecida en el artículo 2o. de la ley en mención, la aplicación de ésta y de sus reglamentos será realizada sin menoscabo de las facultades y atribuciones de los Municipios en materia de tránsito; y, por otro lado, el contenido de las referidas reformas y adiciones corresponde justamente a las vías de comunicación que se refieren tanto al transporte como al tránsito en el ámbito de competencia estatal, el cual se encuentra integrado por facultades no reservadas expresamente a la Federación y dentro de las áreas geográficas no encomendadas en lo particular a la jurisdicción municipal, lo que se corrobora con el análisis integral de lo dispuesto en las fracciones XXXVI, LI y LIII del artículo 59 de la Constitución Local.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, octubre de 2000, página 971, «Novena Época, con número de registro digital: 190959»).


5. Controversia constitucional 6/2001, interpuesta por el Ayuntamiento del Municipio de Juárez, Chihuahua, y resuelta por el Tribunal Pleno el veinticinco de octubre de dos mil uno.(31) En esta resolución se retomaron los criterios sustentados en las dos ejecutorias que preceden y se concluyó lo siguiente:


"... De lo anteriormente expuesto deriva lo siguiente: 1) Que la reforma constitucional al artículo 115 constitucional efectuada en el año de 1999 no varió la materia de tránsito que ya se encontraba como reservada a la competencia municipal, pero sí estableció, por una parte, como principio fundamental, que la prestación y el ejercicio de las funciones y servicios públicos, dentro de los que se encuentra el tránsito, estarían a cargo de los Municipios, por lo que el Estado sólo podría prestar los servicios o ejercer las funciones relativas cuando así lo decidiera el Ayuntamiento respectivo, solicitándolo a la Legislatura por imposibilidad del Municipio para ejercerlo o prestarlo o bien celebrando el convenio relativo con el Estado y, por la otra, se precisó el objeto de las leyes que en materia municipal debían expedir las Legislaturas Locales y que constituirán el marco legislativo al que deben sujetarse los Ayuntamientos en su facultad de aprobación de los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas; 2) Que de acuerdo con el sistema de distribución de competencias que la Constitución Federal establece para los tres niveles de gobierno, cabe concluir que la competencia a nivel estatal es residual al comprender las materias que no se encuentran reservadas a la Federación, adicionadas con las prohibiciones contenidas en los artículos 117 y 118 de la Carta Magna, así como con las que se reservan para los Municipios en el artículo 115 constitucional; y 3) Que el concepto de tránsito queda comprendido dentro de la materia de vías de comunicación y, por tanto, su regulación y la prestación del servicio se ejerce en los tres niveles de gobierno de acuerdo a sus respectivos ámbitos de jurisdicción, pues, como se señaló al resolverse la controversia constitucional 2/98, cuyas consideraciones en la parte conducente fueron transcritas con anterioridad ‘... el servicio público federal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción federal, el servicio público estatal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción estatal, así como en las zonas urbanas no atendidas por los Municipios; y el servicio público municipal de tránsito se presta en las zonas urbanas, habida cuenta que, en términos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras de la misma clase son de jurisdicción federal o estatal ...’


"Partiendo de las anteriores premisas, es claro concluir que carece de razón la parte actora al aducir que con motivo de la reforma al artículo 115 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve la Legislatura del Estado de Chihuahua carece de facultades legislativas en materia de tránsito, pues tal materia debe ser regulada en los tres niveles de Gobierno: Federal, Estatal y Municipal, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, sin que del hecho de que la prestación del servicio público de tránsito corresponda a los Municipios pueda desprenderse que también a ellos corresponde dictar las normas generales de regulación de tal servicio, pues se trata de una facultad diversa, a saber, la facultad legislativa que corresponde a los Congresos Locales y a los Municipios la reglamentación en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, sujetos a las leyes estatales.


"Ahora bien, para delimitar el ámbito de competencia en cuanto a la normatividad en materia de tránsito entre el Estado y el Municipio, por ser esta delimitación la que concretamente interesa para la solución de la presente controversia constitucional, debe atenderse no sólo al espacio geográfico, sino también a los aspectos propios que el servicio público de tránsito implica, pues el artículo 115 constitucional, en el segundo párrafo de su fracción II y el penúltimo párrafo de su fracción III, sujetan las facultades de los Ayuntamientos de expedición de los reglamentos relativos a las leyes en materia municipal y la prestación del servicio a lo dispuesto por las leyes estatales, lo que significa que debe existir homogeneidad en el marco normativo de los Municipios del Estado, pero con respeto a las cuestiones específicas y propias de cada Municipio."


De este asunto derivó la siguiente tesis de jurisprudencia P./J. 137/2001, de Pleno, visible en la página mil cuarenta y cuatro, del Tomo XV, enero de dos mil dos, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «con número de registro digital: 1878947», que es del tenor siguiente:


"TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ. Si bien el artículo 115, fracción III, inciso h), constitucional reserva al tránsito como una de las funciones y servicios públicos a cargo de los Municipios, ello no significa que las Legislaturas de los Estados estén impedidas para legislar en esa materia, porque tienen facultades para legislar en materia de vías de comunicación, lo que comprende al tránsito y, conforme al sistema de distribución de competencias establecido en nuestra Constitución Federal, tal servicio debe ser regulado en los tres niveles de Gobierno: Federal, Estatal y Municipal. La interpretación congruente y relacionada del artículo 115, fracciones II, segundo párrafo, y III, penúltimo párrafo, que establecen las facultades de los Ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas, los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de sus respectivas jurisdicciones y la sujeción de los Municipios en el desempeño de las funciones y la prestación de los servicios públicos a su cargo conforme a lo dispuesto por las leyes federales y estatales, junto con la voluntad del Órgano Reformador de la Constitución Federal manifestada en los dictámenes de las Cámaras de Origen y Revisora del proyecto de reformas del año de 1999 a dicho dispositivo, permiten concluir que corresponderá a las Legislaturas Estatales emitir las normas que regulen la prestación del servicio de tránsito para darle uniformidad en todo el Estado mediante el establecimiento de un marco normativo homogéneo (lo que implica el registro y control de vehículos, la autorización de su circulación, la emisión de las placas correspondientes, la emisión de las calcomanías y hologramas de identificación vehicular, la expedición de licencias de conducir, así como la normativa general a que deben sujetarse los conductores y peatones, las conductas que constituirán infracciones, las sanciones aplicables, etcétera), y a los Municipios, en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, la emisión de las normas relativas a la administración, organización, planeación y operación del servicio a fin de que éste se preste de manera continua, uniforme, permanente y regular (como lo son las normas relativas al sentido de circulación en las avenidas y calles, a las señales y dispositivos para el control de tránsito, a la seguridad vial, al horario para la prestación de los servicios administrativos y a la distribución de facultades entre las diversas autoridades de tránsito municipales, entre otras). Atento a lo anterior, la Ley de Tránsito del Estado de Chihuahua no quebranta el artículo 115, fracciones II y III, inciso h), de la Constitución Federal, ni invade la esfera competencial del Municipio de Juárez, pues fue expedida por el Congreso del Estado en uso de sus facultades legislativas en la materia y en las disposiciones que comprende no se consignan normas cuya emisión corresponde a los Municipios, sino que claramente se precisa en su artículo 5o. que la prestación del servicio público de tránsito estará a cargo de los Municipios; en su numeral 7o. que la aplicación de la ley corresponderá a las autoridades estatales y municipales en sus respectivas áreas de competencia y en el artículo cuarto transitorio que los Municipios deberán expedir sus respectivos reglamentos en materia de tránsito."


6. Controversia constitucional 42/2005, promovida por el Municipio de Amecameca, Estado de México. Con fecha 17 de enero de 2008, unanimidad de once votos, de la que derivó la tesis de jurisprudencia tesis P./J. 33/2008 del siguiente tenor:


"TRÁNSITO. EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN III, INCISO H, DE LA CONSTITUCIÓN, RESERVA ESE SERVICIO A LOS MUNICIPIOS, POR LO QUE SI UN GOBIERNO ESTATAL, A UNO DE ELLOS LE CONDICIONA SU TRANSFERENCIA AL CUMPLIMIENTO DE UN REQUISITO AJENO A ESA NORMA FUNDAMENTAL, VIOLA LA MISMA. Conforme al artículo constitucional citado, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, es prerrogativa de los Municipios la prestación del servicio público de tránsito, estableciéndose en el artículo tercero transitorio que los servicios que venían prestando los Gobiernos de los Estados, antes de la entrada en vigor de las reformas, los Municipios podrían asumirlos previa aprobación del Ayuntamiento y solicitud al Gobierno del Estado, el cual debería elaborar un programa de transferencia del servicio en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la solicitud correspondiente. Por tanto, si un Municipio acredita la aprobación del Ayuntamiento para la asunción del servicio público de tránsito y haber elevado la solicitud respectiva al Gobierno del Estado, y éste no hace la transferencia en el plazo señalado en la Constitución, aduciendo que los elementos que prestarán el servicio no han acreditado los exámenes aplicados por la Dirección General de Seguridad Pública de la entidad, tal circunstancia equivale a una negativa tácita a realizar la transferencia al condicionarla al cumplimiento de un requisito no previsto en aquélla, con lo que viola el precepto constitucional especificado."


7. Controversia constitucional 18/2008,(32) de la que derivó la tesis 46/2011 y 48/2011, cita los precedentes de arriba y se concluye que las normas impugnadas a pesar de tomar como objeto inmediato de regulación los vehículos, lo que en realidad regulan son aspectos que inciden centralmente en la circulación y el estacionamiento de esos vehículos por las vías públicas y no otros aspectos de los vehículos de transporte o de las personas que los manejan que no se traslapan con las cuestiones de tránsito.


P./J. 46/2011 (9a.).


"TRÁNSITO Y TRANSPORTE. DIFERENCIA ENTRE ESOS CONCEPTOS ENTENDIDOS COMO MATERIAS COMPETENCIALES. Como lo sostuvo la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 2/98, el concepto de ‘tránsito’ y el de ‘transporte’ son distintos. Así, el servicio público de tránsito es la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y poder circular por ella con fluidez como peatón, como conductor o como pasajero, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, de animales y de vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública. El cumplimiento uniforme y continuo de este servicio debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico de derecho público, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de las personas. El servicio público federal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción federal; el servicio público estatal de tránsito, en los caminos y puentes de jurisdicción estatal, así como en las zonas urbanas no atendidas por los Municipios; y el servicio público municipal de tránsito, en las zonas urbanas, habida cuenta que, en términos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras de la misma clase son de jurisdicción federal o estatal. En cambio, el transporte es una actividad consistente en llevar personas o cosas de un punto a otro y se divide, en atención a sus usuarios, en público y privado; y, en razón de su objeto, en transporte de pasajeros y de carga. A ello se agrega el transporte mixto, actividad realizada directa o indirectamente por la administración pública con el mismo fin de satisfacer la necesidad de carácter general consistente en el traslado de las personas o de sus bienes muebles de un lugar a otro. En ese tenor, mientras el servicio de tránsito es uti universi, esto es, dirigido a los usuarios en general o al universo de usuarios de gestión pública, y se presta de manera constante, el de transporte es uti singuli, esto es, se dirige a usuarios en particular y puede ser tanto de gestión pública como privada."


P./J. 48/2011 (9a.).


"FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL EN MATERIA DE TRÁNSITO. REGULACIÓN ESTATAL EN MATERIA DE TRANSPORTE QUE LA HACE NUGATORIA (LEY DE TRANSPORTE DEL ESTADO DE MORELOS). Conforme al inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la prestación del servicio público de tránsito es una competencia municipal y no estatal, sin embargo los Municipios deben respetar las normas y lineamientos básicos que los Estados, bajo las previsiones del segundo párrafo de la fracción II del artículo 115, pueden incluir en las leyes en materia municipal, sin que estas leyes de contenido constitucionalmente acotado puedan hacer nugatorias las facultades municipales. Ahora bien, los artículos de la Ley de Transporte del Estado de Morelos que otorgan a las autoridades estatales posibilidades muy concretas de actuación, como son la fijación o autorización de itinerarios, tarifas, horarios, sitios, terminales, bases, desplazamiento, enlaces, enrolamientos, fusiones y cualquier otra especificación para la operación y explotación de las concesiones y permisos de los servicios público y privado de transporte y sus servicios auxiliares, si bien se relacionan con la actividad de transporte, inciden directamente con el ámbito material que corresponde al servicio público de tránsito. En efecto, quien pueda decidir acerca del itinerario de los vehículos de transporte público y privado, y quien pueda determinar cuáles serán sus horarios, sitios, terminales y puntos de enlace, enrolamiento y fusión, tendrá efectivamente la posibilidad de determinar en gran parte cómo podrá discurrir la circulación de peatones, animales y vehículos y en qué condiciones podrán estacionar a estos últimos en la vía pública, nociones que describen precisamente parte de lo que es la regulación del tránsito en un determinado espacio físico. Ello es así tanto si estas decisiones se toman directamente como si se hace mediante la determinación de las condiciones que respecto de terminales, paraderos, sitios y bases, horarios, convenios o enrolamientos deben observar permisionarios y concesionarios, de donde se observa que la ordenación municipal del tránsito está destinada a ser muy poco efectiva si puede alcanzar, respecto de las cuestiones enumeradas, solamente a los vehículos de los particulares y a la conducta de los peatones; y si bien la disciplina del uso del espacio en un Municipio desde la perspectiva de la circulación y estacionamiento de personas y vehículos –parte integrante de lo que es la prestación del servicio público de tránsito– pasa estrechamente por disciplinar el impacto externo o espacial del transporte público, las normas estatales citadas, aun cuando tienen por objeto inmediato de regulación los vehículos, regulan aspectos que inciden centralmente en la circulación y el estacionamiento de esos vehículos por las vías públicas –y no otros aspectos de los vehículos o de las personas que los manejan que no se traslapan con las cuestiones de tránsito–; es de concluir que no son normas que incluyan reglas generales a las que deberá sujetarse la fijación de itinerarios, sitios, horarios, terminales, bases o sitios, sino que directamente prevén que esas decisiones serán tomadas por ciertas autoridades estatales, con independencia de que afecten al ámbito territorial de jurisdicción municipal y, por ello, no resultan conformes con la Constitución."


8. Controversia constitucional 19/2008,(33) de la que derivó la tesis P./J. 39/2011 (9a.).


P./J. 39/2011 (9a.).


"TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS. AUNQUE EL TITULAR DE LA COMPETENCIA SOBRE LA MATERIA ES EL ESTADO, EL MUNICIPIO DEBE GOZAR DE UNA PARTICIPACIÓN EFECTIVA EN LA FORMULACIÓN Y APLICACIÓN DE LOS PROGRAMAS RELATIVOS EN LO CONCERNIENTE A SU ÁMBITO TERRITORIAL. El artículo 115, fracción V, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga facultades al Municipio para intervenir en la formulación y aplicación de los programas de transporte público de pasajeros cuando afecten su ámbito territorial. A diferencia de la materia de tránsito –que es competencia de los Municipios, circunscrita sólo respecto de ciertas normas estatales de carácter general y básico–, la de transporte es de titularidad estatal; sin embargo, la atribución constitucional al Municipio de facultades de participación efectiva en la formulación de programas de transporte público de pasajeros que afecten su ámbito de jurisdicción, implica que la ley no puede prever y regular dicha participación municipal en los términos que desee; esto es, las disposiciones estatales que ubiquen a los Municipios en un plano normativo meramente auxiliar, con facultades como las de ‘emitir opinión’, ‘estudiar y discutir problemas de transporte público’ o ‘coadyuvar en la formulación de programas y convenios’, sin contemplar el alcance que esas opiniones, propuestas o estudios municipales deben tener, no aseguran la efectividad de su intervención ni una capacidad de incidencia real en el proceso de toma y aplicación de decisiones. De ahí que aunque el titular de la competencia en materia de transporte es el Estado, el Municipio debe gozar de una participación efectiva en la formulación y aplicación de los programas de transporte público de pasajeros en lo concerniente a su ámbito territorial."


Conforme a los criterios desarrollados, se observa que este tribunal ha diferenciado entre lo que son las facultades en materia de transporte y las facultades en materia de tránsito, así como que tratándose de la segunda, el Municipio no tiene una facultad absoluta como en el caso de tránsito, sino que está acotada a que se afecte su ámbito territorial.


Ahora conviene subrayar que, el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 2/98, interpuesta por el Estado de Oaxaca, destacó que el servicio público de tránsito se presta por los tres niveles de gobierno, es decir, que el servicio público federal de tránsito es proporcionado en los caminos y puentes de jurisdicción federal; el servicio público estatal de tránsito en los caminos y puentes de jurisdicción estatal, así como en las zonas urbanas no atendidas por los Municipios; y, el servicio público municipal de tránsito en las zonas urbanas; precisó que en términos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras de la misma clase son de jurisdicción federal o estatal.


Posteriormente, se dijo que en intelección de la fracción II, párrafos segundo, tercero y penúltimo del artículo 115 constitucional, se estableció:(34) "la competencia normativa estatal se extiende, entre otros, a los siguientes rubros: registro y control de vehículos; reglas de autorización de su circulación; emisión de placas, calcomanías y hologramas de identificación vehicular; reglas de expedición de licencias de manejo y otros requerimientos necesarios para que puedan circular, reglas a las que deben sujetarse los pasajeros y peatones respecto a su circulación, estacionamiento y seguridad; fijación de conductas que constituyan infracciones y sanciones aplicables; facultades de las autoridades de tránsito, y los medios de impugnación de los actos de las autoridades competentes en la materia."


Se precisó que las facultades municipales de creación normativa se desplegarán, al menos, respecto de la administración, organización, planeación y operación del servicio de tránsito dentro de su jurisdicción, en garantía de su prestación continua, uniforme, permanente y regular. Estos rubros permiten a los Municipios regular cuestiones como el sentido de circulación de las calles y avenidas, el horario para la prestación de los servicios administrativos, el reparto competencial entre las diversas autoridades municipales en materia de tránsito, las reglas de seguridad vial en el Municipio y los medios de impugnación contra los actos de las autoridades municipales, de manera no limitativa. De ahí que serán, por tanto, inconstitucionales todas las normas estatales que no contengan este tipo de regulación general y no concedan a los Municipios espacio suficiente para adoptar normas de concreción y ejecución que deben permitirles ejercer su potestad constitucional a ser distintos en lo que les es propio, y a expresarlo desplegando la facultad normativa exclusiva que les confiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional.(35)


Por otra parte, en la controversia constitucional 6/2001, este Tribunal Pleno resolvió que el servicio público de tránsito implica, además, el registro, el control de vehículos, la autorización de su circulación, la emisión de las placas, los requerimientos que los vehículos deben cumplir para su circulación, las reglas que deben observar los conductores y pasajeros, las autorizaciones para conducir los diferentes tipos de vehículos mediante la emisión de licencias correspondientes, las reglas que deben observar los conductores y pasajeros, y las reglas generales de circulación, de estacionamiento, de seguridad, así como las conductas que se considerarán infracciones y las sanciones correspondientes.


Además, en la citada controversia constitucional 6/2001, el Tribunal Pleno, en relación con el sistema competencial, estableció que la interpretación congruente y relacionada del artículo 115, fracción II, párrafos segundo, tercero y penúltimo, constitucional,(36) junto con la voluntad del Órgano Reformador de la Constitución manifestada en los dictámenes de la Cámara de Origen y Revisora, le permitieron concluir que: i) a las Legislaturas Estatales corresponde, emitir las normas que regulen la prestación del servicio de tránsito, con el fin de dar uniformidad en todo el Estado, mediante el establecimiento de un marco normativo homogéneo; y ii) a los Municipios, en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, la emisión de las normas relativas a la administración, organización, planeación y operación del servicio, a fin de que éste se preste de manera continua, uniforme, permanente y regular, como lo son las normas relativas al sentido de la circulación en las avenidas, dispositivos para el control de tránsito, a la seguridad vial, al horario para la prestación de servicios administrativos y, entre otras, a la distribución de facultades entre las diversas autoridades de tránsito municipales.


En relación con el tema de transporte público, este Tribunal Pleno entiende que de conformidad con el inciso h), fracción V del artículo 115 de la Constitución,(37) el Municipio debe "intervenir" tanto en la "formulación" como en la "aplicación" de los programas de transporte público de pasajeros en lo que afecte o se relacione con su ámbito territorial. Este enunciado normativo otorga atribuciones expresas a los Ayuntamientos, pero siempre dentro de los términos que las leyes federales y estatales establezcan.


En efecto, la literalidad del inciso h) fracción V del artículo 115 de la Constitución, permite entender que la materia de transporte público debe ser regulada en leyes federales y estatales, pero con límites expresos al contenido de las mismas. Quiere decir que la regulación federal o estatal que se emita, debe autorizar a los Municipios la intervención en la formulación y aplicación de los programas de transporte público de pasajeros. En este sentido, las normas que sobre transporte público emitan los Municipios, deberán estar diseñadas en función de la intervención en la formulación y aplicación de dichos programas.


Precisado lo anterior, se procede al estudio de las normas impugnadas:


La primera parte del cuarto párrafo del artículo 3 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, que se consideró impugnada, al prever que tanto el tránsito y vialidad estatal y municipal estarán regulados por el Reglamento de Tránsito correspondiente, no invade la competencia del Municipio actor, en virtud de que, la norma reconoce tanto en el ámbito estatal como municipal la existencia y aplicación de su propio reglamento. Por lo que no existe afectación alguna para este último.


Por tanto, ante lo infundado de su concepto de invalidez, se reconoce la validez de la primera parte del cuarto párrafo del artículo 3 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


En otro punto el Municipio actor señala que los artículos 25, fracción XXX, inciso a); 38, fracciones VII y VIII; y 216 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, establecen que el Municipio únicamente podrá expedir las licencias de conducir para persona física, para vehículo motorizado y para el servicio público de pasajeros en autobuses urbanos, mientras que las demás licencias de conducir sólo podrán ser emitidas por el Instituto de Movilidad del Estado de Quintana Roo, previa validación de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado, lo cual a su parecer invade sus competencias.


No le asiste la razón a la parte actora, en cuanto señala que el otorgamiento de licencias para conducir del tipo servicio público, serán otorgadas por el Instituto de Movilidad del Estado de Quintana Roo, previa validación de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado, excepto las licencias para el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos, la cuales quedan reservadas a los Municipios, lo cual a su parecer invade sus competencias.


En principio, cabe precisar que la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, transcrito en párrafos precedentes, esencialmente, señala que el objeto de las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados será, entre otros, establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo y, a su vez, los Ayuntamientos tendrán las facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


Respecto de la fracción III, inciso h) del numeral 115 constitucional, ya ha quedado precisado que la conclusión del Tribunal Pleno, en lo que a este expediente interesa, radica en que constitucionalmente los Municipios sólo tienen atribución exclusiva respecto del servicio público, de tránsito mas no el de transporte, en razón de que respecto de este último la Constitución General no le otorga dicha facultad. De tal modo que bajo la interpretación sistemática de las fracciones II, III, inciso h) y V, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se advierte que específicamente los Municipios tuvieran la atribución exclusiva de prestar materialmente el servicio de transporte público.


Desde una perspectiva jurídico-constitucional la actuación de las autoridades del Estado se encuentra acotada por competencias y facultades específicas que son asignadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para los Municipios, a fin de que esas directrices sirvan como referente para la actuación de los diversos órdenes de gobierno, dada la complejidad del sistema municipal.


La competencia es expresa para las autoridades a diferencia de los particulares para quienes lo no prohibido se considera permitido, en tanto para las autoridades la concepción es a la inversa, de manera que para efectos de certeza en el ejercicio de atribuciones entre el Estado y el Municipio, si el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no le otorga la competencia para prestar materialmente el servicio público de transporte de pasajeros de forma específica, en tanto implica el transito no sólo dentro de un Municipio sino también entre los diversos Municipios del Estado, por lo que para efecto de seguridad jurídica tanto para las autoridades como para los gobernados, es necesario la homologación de la prestación del servicio y los requisitos para ello, de manera que es correcta la intervención del Gobierno del Estado para que se consiga homogeneidad de tales cuestiones y que en su ámbito territorial al Municipio se le reserven ciertas facultades como ocurre con la norma impugnada.


En ese sentido, constitucionalmente los Municipios carecen de la atribución constitucional para prestar de manera exclusiva el servicio de transporte público de pasajeros, ya que éste consiste en un servicio cuya actividad radica en llevar personas de un punto a otro como servicio público, que comprende el transito interestatal, desde luego, condicionado al cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal efecto.


La Constitución, entonces, es clara en que se trata de una materia que debe ser regulada en leyes federales o estatales, pero también es claro en cuanto que establece límites expresos al contenido de estas leyes estatales o federales. La ley debe autorizar a los Municipios para intervenir en la formulación y aplicación de los programas de transporte público de pasajeros cuando afecten su ámbito territorial de competencia, es decir, que el servicio público de transporte tenga como origen, destino o se interne en alguna parte de su territorio y la ruta correspondiente, también afecte el ámbito territorial de otro u otros Municipios, mismas disposiciones que deben estar contenidas en la ley respectiva y, por ende, el Municipio no podrá actuar fuera del marco normativo correspondiente.


La Constitución habilita al Municipio para tener la intervención efectiva en la formulación y aplicación de programas constitucionalmente previstos, pero siempre conforme a las leyes federales y locales correspondientes; sin embargo, de ninguna forma la intervención en la formulación y aplicación de programas conlleva la prestación exclusiva del servicio de transporte público como indebidamente pretende el actor.


En ese sentido, los artículos 25, fracción XXX, inciso a); 38, fracciones VII y VIII; y 216 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, donde establecen que el Instituto de Movilidad del Estado de Quintana Roo, en coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública del Estado, otorgará licencias para conducir del tipo de servicio público, excepto las licencias para el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos, no inciden en las atribuciones del Municipio actor, sobre el otorgamiento de licencias de servicio público, toda vez que, como quedó precisado, si bien los Municipios no tienen como atribución la prestación del servicio de transporte de manera exclusiva pues éste le corresponde en principio al Estado, fue el legislador que en libertad configurativa reserva este servicio al Municipio, con las acotaciones que se consideran pertinentes, dado que se enfocan a su ámbito territorial.


Por lo que, no incide en ninguna atribución del Municipio la forma en cómo se prestará el servicio de transporte público, dado que dicha acción de aseguramiento, se ejercerá siempre dentro del marco normativo y en coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública del Estado.


Por tanto, es correcto que el otorgamiento de las licencias relacionadas con el servicio público corresponda al Estado, con excepción de las licencias para el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos, que el legislador en su libertad configurativa le reservó al Municipio.


Por tanto, ante lo infundado de sus conceptos de invalidez lo procedente es reconocer la validez de los artículos 25, fracción XXX, inciso a); 38, fracciones VII y VIII; y 216 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


Por otra parte, el Municipio actor señala que el artículo 205 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, en cuanto establece que las vías públicas abiertas a la circulación en el Estado y los Municipios, que no sean de competencia federal, se consideran y declaran de interés público y serán regidas conforme a las disposiciones de la Ley de Movilidad y del Reglamento de Tránsito correspondiente; a su parecer invade sus competencias porque esa regulación es propia y exclusiva del Municipio.


No le asiste razón al Municipio actor, toda vez que, como se advierte, el precepto impugnado no excluye a los Municipios de la competencia para la explotación de las vías públicas abiertas a la circulación dentro del territorio municipal, que no sean de competencia federal, ya que reconoce que existen vías estatales o municipales, lo que es acorde con lo que establece el artículo 1o. del propio Reglamento de Tránsito del Municipio de Solidaridad Estado de Quintana Roo,(38) que señala, que tiene por objeto establecer las normas del transporte de personas y objetos, el estacionamiento de vehículos y el tránsito en las vías públicas abiertas a la circulación en el territorio del Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, que no sean consideradas de competencia federal o estatal.


Entendiéndose por vías públicas de competencia estatal, las vialidades comprendidas dentro del territorio del Estado que no sean de competencia federal y las que en su totalidad o en su mayor parte sean constituidas por el Estado, con fondos estatales o por particulares mediante concesión estatal, excepto aquellas que se encuentren dentro de las áreas urbanas las cuales están reservadas a los Municipios.


Por tanto, el precepto impugnado al establecer tanto la competencia estatal y municipal para la explotación de las vías públicas, no genera el perjuicio que demanda el Municipio actor, por tanto, procede reconocer la validez del artículo 205 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


Por lo que toca al artículo 207 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, el Municipio actor considera que las fracciones II, IV y IX, al precisar que el director de Tránsito del Estado, tendrá como facultad vigilar el cumplimiento de la ley impugnada, coordinar la realización de acciones operativas con las direcciones de policía preventiva municipal y de tránsito; y coordinar a las autoridades auxiliares en materia de tránsito y validar sus intervenciones, se invade el ámbito competencial conferido constitucionalmente al Municipio, pues supone que la citada autoridad estatal se entrometerá e intervendrá directamente en funciones de los Municipios.


Son infundados los argumentos del Municipio actor, toda vez que las fracciones del precepto impugnado señalan que son facultades del director de Tránsito del Estado: vigilar el exacto cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Movilidad del Estado en materia de tránsito y vialidad en el ámbito de su competencia; coordinar la realización de acciones operativas con las Direcciones de la Policía Preventiva Municipal y Tránsito; coordinar a las autoridades auxiliares en materia de tránsito y validar sus intervenciones.


Este Tribunal Pleno no advierte que alguno de estos elementos sea violatorio de la Constitución Federal, ni que las condiciones de operación del director de Tránsito del Estado de Quintana Roo vayan más allá de condiciones genéricas de control, supervisión y seguridad en la prestación del servicio en materia de tránsito y vialidad.


De ahí que, este Tribunal Constitucional estima infundados los argumentos de invasión competencial en el aspecto de atribución de facultades de las fracciones II, IV y IX, del artículo 207 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, por lo que procede reconocer su validez.


En otro punto, el actor menciona que el artículo 217 de la ley impugnada, al establecer que los vehículos que transiten en vías primarias deberán observar lo dispuesto en la ley y Reglamento de Tránsito correspondiente, violenta las facultades municipales, pues se entromete al establecer regulación en las vialidades del Municipio y señalar que se regirán por la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, ya que es competencia del Municipio.


Son infundados los citados argumentos, ya que al establecer el precepto impugnado que los vehículos que transiten en las vías primarias deberán observar lo dispuesto por la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo y el Reglamento de Tránsito correspondiente; no violenta facultades municipales ni se entromete en atribuciones que le corresponden al Municipio, toda vez que es acode con lo establecido en el segundo párrafo de su fracción II y el penúltimo párrafo de su fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, que sujetan las facultades de los Ayuntamientos de expedición de los reglamentos relativos a las leyes en materia municipal y la prestación del servicio a lo dispuesto por las leyes estatales, lo que significa que debe existir homogeneidad en el marco normativo de los Municipios del Estado, pero con respeto a las cuestiones específicas y propias de cada Municipio.


Por tanto, se reconoce la validez del artículo 217 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


Por último, en este apartado el Municipio señala que el artículo 240 de la ley impugnada, al establecer que la dirección de policía preventiva municipal y tránsito o la del Estado, para efectos de la calificación de infracciones, se ajustará a las tarifas establecidas en el Reglamento de Tránsito, invade la competencia del Municipio actor; además de ser ambiguo porque no precisa quien será la autoridad competente para infraccionar y calificar las mismas, pues establece que será tanto la autoridad estatal o municipal quien pueda calificar y poner infracciones, cuando lo correcto, por ser materia de tránsito, únicamente debe ser la autoridad municipal.


Este Alto Tribunal advierte que el Municipio actor parte de una premisa falsa, toda vez que el precepto impugnado, señala que la Dirección de la Policía Preventiva Municipal y Tránsito o la del Estado para efectos de la calificación de Infracciones, se ajustará a las tarifas establecidas en el Reglamento de Tránsito correspondiente.


Pues contrario a lo que señala el actor, el precepto no es ambiguo ya que claramente señala que la Policía Preventiva Municipal y Tránsito o la del Estado, según sea el caso que corresponda, para efectos de la calificación de infracciones, se ajustará a las tarifas establecidas en el Reglamento de Tránsito que corresponda, pudiendo ser el del Estado o Municipio; y para el caso del Municipio actor, debe entenderse que se refiere al reglamento emitido por el Ayuntamiento, sin que se invada ninguna competencia al Municipio accionante.


En consecuencia, procede reconocer la validez del artículo 240 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


II. Transgresión a la libre administración hacendaria, restándole autonomía y autosuficiencia económica al Municipio actor.


En el concepto de invalidez séptimo el Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, señala que con las modificaciones a las previsiones normativas no permiten al Municipio captar recursos provenientes de la prestación de servicios públicos de su cargo como expedición de licencias, permisos o autorizaciones para transitar al transporte público en vialidades municipales e imposición de multas por infracciones a sus reglamentos, por lo que, considera que se transgrede la libre administración hacendaria, restándole autonomía y autosuficiencia económica al Municipio actor conforme al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Carta Magna; concretamente: las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, las fracciones I, IV y VII del artículo 39 y el artículo 89, todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo; lo que se vincula con la derogación del artículo 176 de la Ley de Hacienda del Estado de Quintana Roo e inclusión del inciso d) apartado B del artículo tercero transitorio, y la expedición de la Ley de Derechos de Quintana Roo, ambos publicados el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.


Los textos de las normas impugnadas se transcriben a continuación, resaltando en negritas las fracciones, párrafos o porciones normativas impugnadas:


"Artículo 5. Para efectos de la presente ley y de su ejecución, se entenderá por:


"...


(Reformada, P.O. 16 de enero de 2019)

"XLI. Licencia de conducir: Documento que expiden los Ayuntamientos a una persona física y que lo autoriza para conducir un vehículo motorizado, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento de Tránsito correspondiente y demás ordenamientos jurídicos y administrativos, incluyendo las licencias para el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos. Las demás licencias de conducir para servicio público sólo podrán ser expedidas por el Instituto, previa validación de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado;


"...


(Reformada, P.O. 16 de enero de 2019)

"LVIII. Seguridad vial: Conjunto de políticas y sistemas orientados a establecer las normas de circulación de transporte de personas y objetos; el estacionamiento y tránsito de vehículos en las vías de comunicación estatal y municipal; y la prevención de hechos de tránsito, conforme al Reglamento de Tránsito correspondiente y demás normas legales aplicables."


(Reformado primer párrafo, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 39. El Poder Ejecutivo del Estado a través del Instituto en coordinación con la Secretaría de Finanzas y Planeación, podrá suscribir acuerdos o convenios de coordinación con los Ayuntamientos municipales, con el objeto de que asuman las siguientes facultades, en el ámbito de su jurisdicción territorial:


"I. (Derogada, P.O. 16 de enero de 2019)


"...


"IV. (Derogada, P.O. 16 de enero de 2019)


"...


"VII. (Derogada, P.O. 16 de enero de 2019)."


"Artículo 89. Las concesiones del servicio público de carga, se otorgarán para operar vehículos cuya capacidad rebase los 750 Kilogramos y que reúnan las características y condiciones que fije el Instituto para la prestación del servicio en las siguientes modalidades:


"I. De carga regular: es el transporte de productos de materiales que no necesitan de vehículos especiales para efectuar su transportación.


"II. De carga especializada: es el transporte de productos y materiales que requieren de mayor especialización del conductor y del vehículo, tales como pipas, grúas, plataformas, maquinaria, tolvas y remolques especializados, incluyendo el servicio de arrastre, arrastre y salvamento y depósito de vehículos.


(Reformado [N. de E. adicionado], P.O. 16 de enero de 2019)

"El servicio de arrastre, consiste en remolcar los vehículos averiados que no puedan movilizarse de manera autónoma, derivado de descomposturas mecánicas, eléctricas y algún otro averío.


(Reformado, P.O. 16 de enero de 2019)

"El servicio de arrastre y salvamento, consiste en llevar a cabo las maniobras mecánicas y/o manuales necesarios para rescatar vehículos, sus partes y carga, involucrados en accidentes vehiculares, hechos de tránsito o siniestros, ocurridos sobre o fuera de la carpeta asfáltica de las carreteras o caminos, o bien, colocar sobre el camino o carretera a los vehículos accidentados, sus partes o carga y/o que requieran ser remolcados a petición de la autoridad competente.


"El servicio de depósito de vehículos consiste en la guarda y custodia en locales comisionados o permisionados por el Ejecutivo del Estado, de vehículos infraccionados, abandonados, retenidos, accidentados o descompuestos en caminos o carreteras de jurisdicción estatal y/o en su caso, remitidos por la autoridad competente.


"III. De transporte express: es el que se realiza en vehículos cerrados, respecto a bultos y paquetes de mercancía en general, con mayor celeridad que el servicio de carga.


"IV. De carga para la construcción: es el transporte de productos y materiales tales como gravas, arenas, piedras, bloques, tabiques y cemento, desde los centros de producción o distribución, hasta los depósitos o lugares donde se esté llevando a cabo alguna obra.


"Las maniobras de carga y descarga deberán efectuarse en horario autorizado por el Instituto, con la mayor celeridad y con los medios apropiados que impidan que los artículos se esparzan o derramen en la vía pública. Asimismo no debe impedirse ni entorpecerse la circulación de peatones y vehículos, debiendo reducirse al mínimo las externalidades negativas que dichas operaciones puedan causar.


"En el caso de la fracción II del presente artículo, cuando se trate del servicio de grúas para arrastre, arrastre y salvamento y depósito de vehículos, el usuario podrá decidir libremente respecto a la prestación del servicio, que a sus intereses convenga. Atendiendo siempre a la presente ley y sus reglamentos.


(Adicionado [N. de E. con sus incisos], P.O. 16 de enero de 2019)

"Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, cuando los vehículos se vean detenidos por autoridad competente estatal o municipal y que estén involucrados en:


"a) Un hecho de tránsito;


"b) En una operación de revisión y/o falta administrativa de tránsito y/o vialidad y/o de alcoholímetro;


"c) La aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos;


"d) Cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito;


"e) El decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes;


"f) La aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia, y


"g) En el caso de extinción de dominio, en tanto se lleva a cabo el debido proceso ante autoridad jurisdiccional competente.


(Adicionado [N. de E. Pertenece a la fracción IV], P.O. 16 de enero de 2019)

"El servicio de arrastre y salvamento, en los casos de las fracciones anteriores, se llevará a cabo en términos del reglamento de esta ley, y debe sujetarse a un rol consecutivo que incluya a todos los concesionarios de la circunscripción municipal que corresponda, que cuenten con la capacidad operativa y el equipo de grúas donde haya ocurrido el o los actos antes establecidos, y de no existir en la circunscripción territorial del Municipio correspondiente, debe incluir a cualquiera de los concesionarios de los Municipios más próximos."


De la transcripción de los artículos controvertidos en la parte que se impugna, establecen lo siguiente:


Las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, establecen que para efectos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo y de su ejecución, se entenderá por: Licencia de conducir: Documento que expiden los Ayuntamientos a una persona física y que lo autoriza para conducir un vehículo motorizado, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento de Tránsito correspondiente y demás ordenamientos jurídicos y administrativos, incluyendo las licencias para el servicio público de transporte de pasajeros en autobuses urbanos. Las demás licencias de conducir para servicio público sólo podrán ser expedidas por el Instituto, previa validación de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado; y por seguridad vial: Conjunto de políticas y sistemas orientados a establecer las normas de circulación de transporte de personas y objetos; el estacionamiento y tránsito de vehículos en las vías de comunicación estatal y municipal; y la prevención de hechos de tránsito, conforme al Reglamento de Tránsito correspondiente y demás normas legales aplicables.


La derogación de las fracciones I, IV y VII del artículo 39 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, que previo a la reforma señalaban que el Gobierno del Estado, a través del Instituto, podría suscribir acuerdos o convenios de coordinación con los Ayuntamientos municipales, con el objeto de que asuman las siguientes facultades, en el ámbito de su jurisdicción territorial: Autorizar la expedición de licencias para choferes, automovilistas, motociclistas y para conductores de los demás vehículos de propulsión, automotores y eléctricos; Llevar el control del alta y baja de vehículos dentro de los Municipios; y practicar exámenes de aptitud y capacidad a los solicitantes de licencias de automovilistas, choferes, y demás vehículos de propulsión, automotores y eléctricos.


Ahora, el referido precepto señala que el Poder Ejecutivo del Estado a través del Instituto en coordinación con la Secretaría de Finanzas y Planeación, podrá suscribir acuerdos o convenios de coordinación con los Ayuntamientos municipales, con el objeto de que asuman diversas facultades, en el ámbito de su jurisdicción territorial (derogando las fracciones I, IV y VII del referido artículo 39, que quedaron precisadas en el párrafo subsecuente).


Y el artículo 89, señala que las concesiones del servicio público de carga, se otorgarán para operar vehículos cuya capacidad rebase los 750 kilogramos y que reúnan las características y condiciones que fije el Instituto para la prestación del servicio en las siguientes modalidades: El servicio de arrastre, consiste en remolcar los vehículos averiados que no puedan movilizarse de manera autónoma, derivado de descomposturas mecánicas, eléctricas y algún otro averío. El servicio de arrastre y salvamento, consiste en llevar a cabo las maniobras mecánicas y/o manuales necesarios para rescatar vehículos, sus partes y carga, involucrados en accidentes vehiculares, hechos de tránsito o siniestros, ocurridos sobre o fuera de la carpeta asfáltica de las carreteras o caminos, o bien, colocar sobre el camino o carretera a los vehículos accidentados, sus partes o carga y/o que requieran ser remolcados a petición de la autoridad competente. El servicio de arrastre y salvamento, en los casos de las fracciones anteriores, se llevará a cabo en términos del reglamento de esta ley, y debe sujetarse a un rol consecutivo que incluya a todos los concesionarios de la circunscripción municipal que corresponda, que cuenten con la capacidad operativa y el equipo de grúas donde haya ocurrido el o los actos antes establecidos, y de no existir en la circunscripción territorial del Municipio correspondiente, debe incluir a cualquiera de los concesionarios de los Municipios más próximos.


Ahora bien, los argumentos del actor al respecto aluden a una afectación a su hacienda municipal y libre administración hacendaria, sin que formule una confronta real y directa entre los apartados legales que aquí se analizan y la competencia constitucional conferida al Municipio que dice violada.


Pues esencialmente, sus argumentos se dirigen a plantear una afectación económica, ya que desde su perspectiva no le permite disponer sobre el cobro de sanciones pecuniarias, concretamente, multas por infracciones a la ley y otras normas de tránsito, así como administrar libremente su hacienda al no permitir que capte tales recursos que le resulta propia y le corresponden las sumas respectivas según la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.


Lo que se vincula con las reformas de diciembre de dos mil dieciocho a la Ley de Hacienda y la Ley de Derechos, de la entidad federativa; ambas de Quintana Roo, publicados el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho; pues en principio dichos preceptos no son materia de análisis en este asunto, además de que la Ley de Hacienda mencionada, mientras estuvo vigente, no prohibía el cobro de derechos por la expedición de licencias de conducir, sino que los derechos por ese concepto quedaron exceptuados de los tributos que se declararon en suspenso, mientras estuviera adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, tal como se advierte de lo dispuesto en su artículo tercero transitorio, apartado B, fracción I, inciso d), del Decreto Número 291.


Con relación al tema que nos ocupa, en la controversia constitucional 32/2015,(39) se precisó de manera preliminar que en términos generales, se ha considerado que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios.


Que este Tribunal Pleno, en la jurisprudencia P./J. 53/2002,(40) sostuvo que la hacienda municipal se forma con los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, en términos del precepto 115, fracción IV constitucional; "... los incisos a), b) y c), de la mencionada fracción, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a) dispone que, en todo caso, los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado."


La libre administración hacendaria "debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos".(41)


Al respecto, debe decirse que la Primera Sala al resolver la controversia constitucional 70/2009,(42) consideró que la fracción IV del precepto 115 establece diversos principios derechos y facultades, de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional, a saber:


I. Libre administración de la hacienda municipal. Tiene la finalidad de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin afectación de intereses ajenos que los obliguen a ejercerlos en rubros distintos de sus necesidades reales: en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.


Que dicho principio rige únicamente sobre las participaciones federales,(43) que tienen un componente resarcitorio, con el fin de compensar la pérdida que resienten los Estados por renunciar a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos cuya tributación se encomienda a la Federación.


II. El principio de ejercicio directo por el Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal. El cual implica que todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria –como las aportaciones federales–, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.


Aun las aportaciones federales, ya que si bien estos recursos están preetiquetados, se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos concretos en los cuales invertirán los fondos atendiendo a sus necesidades y dando posterior cuenta de su utilización, en la revisión de la cuenta pública correspondiente.


III. El principio de integridad de los recursos municipales. Consistente en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las participaciones como de las aportaciones federales, (la entrega extemporánea genera el pago de intereses).


IV. El derecho de los Municipios a percibir las contribuciones. Incluyendo las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


V. El principio de reserva de fuentes de ingresos municipales. Asegura a los Municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.


VI. La facultad de los Ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Dicha propuesta con alcance superior al de fungir como elemento que ponga en movimiento a la maquinaria legislativa, toda vez que tiene rango y visibilidad constitucional, equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales.


VII. La facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios.


En ese sentido, es dable considerar que forman parte de la hacienda municipal, como otros ingresos que las Legislaturas de los Estados establezcan a favor del Municipio, en su caso, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


No obstante ello, como se ha precisado el servicio de transporte no es exclusivo del Municipio, en este sentido no se considera violada su esfera de competencias, ni tampoco su hacienda municipal por haber dejado de percibir de los servicios públicos de transporte.


Consecuentemente, en este apartado procede reconocer la validez de las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, las fracciones I, IV y VII del artículo 39 y el artículo 89, todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo.


En mérito de lo expuesto, y al haber resultado infundados los conceptos de invalidez propuestos, lo procedente es reconocer la validez de la primera parte del párrafo cuarto del artículo 3, las fracciones XLI y LVIII del artículo 5, la fracción XXX, inciso a) del artículo 25, las fracciones VII y VIII del artículo 38 (reformados); las fracciones I, IV y VII del artículo 39 (derogadas); los artículos 89, 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240 (adicionados); todos de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, publicados mediante Decreto Número 298, en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el dieciséis de enero de dos mil diecinueve.


Por lo expuesto y fundado es de resolverse y se resuelve:


PRIMERO.—Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se sobresee respecto de la reforma del artículo 3, párrafo cuarto, en su porción normativa "Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en esta ley y demás disposiciones normativas que de ella deriven, así como a lo dispuesto en el Programa Integral de Movilidad, debiendo, entre otros aspectos, hacer las adecuaciones correspondientes a su reglamentación municipal en los términos previstos en este ordenamiento", y de la adición del artículo 208, fracción II, incisos a), b), c), d), e), f) y g), de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, realizadas mediante el Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil diecinueve, por las razones expuestas en los considerandos segundo y tercero de esta ejecutoria.


TERCERO.—Se reconoce la validez de la reforma de los artículos 3, párrafo cuarto, en su porción normativa "El tránsito y vialidad estatal y municipal, estarán regulados por el Reglamento de Tránsito correspondiente", 5, fracciones XLI y LVIII, 25, fracción XXX, inciso a), y 38, fracciones VII y VIII, la derogación del artículo 39, fracciones I, IV y VII, y la adición de los artículos 89, fracciones II, párrafo segundo, y IV, párrafos cuarto y quinto, 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, realizadas mediante el Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil diecinueve, de conformidad con lo expuesto en el considerando séptimo de esta sentencia.


CUARTO.—Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de los considerandos primero, cuarto, quinto y sexto relativos, a la competencia, a la legitimación activa, a la legitimación pasiva y a las causas de improcedencia.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa con salvedades, Franco González Salas, Aguilar Morales, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando tercero, relativo a la oportunidad, consistente en sobreseer respecto de la reforma del artículo 3, párrafo cuarto, en su porción normativa "Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, regulación y supervisión, se sujetarán a lo establecido en esta ley y demás disposiciones normativas que de ella deriven, así como a lo dispuesto en el Programa Integral de Movilidad, debiendo, entre otros aspectos, hacer las adecuaciones correspondientes a su reglamentación municipal en los términos previstos en este ordenamiento", de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo. Los Ministros Pardo Rebolledo, Piña Hernández y Ríos Farjat votaron en contra.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando segundo, relativo a la precisión de la litis, consistente en sobreseer respecto de la adición del artículo 208, fracción II, incisos a), b), c), d), e), f) y g), de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, mediante Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil diecinueve. El Ministro Laynez Potisek votó en contra.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández por consideraciones distintas, Ríos Farjat, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su apartado I, consistente en reconocer la validez de la reforma de los artículos 3, párrafo cuarto, en su porción normativa "El tránsito y vialidad estatal y municipal, estarán regulados por el Reglamento de Tránsito correspondiente", 25, fracción XXX, inciso a), y 38, fracciones VII y VIII, y la adición de los artículos 205, 207, fracciones II, IV y IX, 216, 217 y 240 de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, mediante Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil diecinueve. El Ministro Laynez Potisek votó en contra y anunció voto particular. Los Ministros Aguilar Morales, Piña Hernández y Ríos Farjat anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández por consideraciones distintas, Ríos Farjat, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su apartado II, consistente en reconocer la validez de la reforma del artículo 5, fracciones XLI y LVIII, y la derogación del artículo 39, fracciones I, IV y VII, de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, mediante Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil diecinueve. El Ministro Laynez Potisek votó en contra.


Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Pardo Rebolledo y Pérez Dayán, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su apartado II, consistente en reconocer la validez de la adición del artículo 89, fracciones II, párrafo segundo, y IV, párrafos cuarto y quinto, de la Ley de Movilidad del Estado de Quintana Roo, mediante Decreto Número 298, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil diecinueve. Los Ministros Aguilar Morales, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek y presidente Zaldívar Lelo de Larrea votaron en contra.


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea.


Votación que no se refleja en los puntos resolutivos:


Se expresó una mayoría de siete votos de los Ministros Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Pérez Dayán en el sentido de que, para la validez del decreto impugnado, no se requería la consulta previa a las personas con discapacidad. Los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Piña Hernández y presidente Zaldívar Lelo de Larrea votaron en el sentido de que, para su validez, el decreto impugnado requería de dicha consulta.


El Ministro presidente Zaldívar Lelo de Larrea declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 39/2011 (9a.), P./J. 46/2011 (9a.), P./J. 48/2011 (9a.), P./J. 33/2008, P./J. 134/2005, P./J. 132/2005, P./J. 136/2005, P./J. 135/2005, P./J. 84/2001, P./J. 56/2000, P./J. 12/2000, P./J. 81/98 y P./J. 80/98 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 308, con número de registro digital: 160726, página 307, con número de registro digital: 160727, página 287, con número de registro digital: 160857, Novena Época, Tomo XXVIII, julio de 2008, página 1465, con número de registro digital: 169169, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2070, con número de registro digital: 176928, página 2069, con número de registro digital: 176929, página 2062, con número de registro digital: 177006, con número de registro digital: 177048, Tomo XIV, julio de 2001, página 925, con número de registro digital: 189325, Tomo XI, abril de 2000, página 822, con número de registro digital: 191989, Tomo XI, febrero de 2000, página 512, con número de registro digital: 192324 y Tomo VIII, diciembre de 1998, página 788, con número de registro digital: 195029 y página 822, con número de registro digital: 195030, respectivamente.


La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en esta ejecutoria, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas.








___________________________

1. "Artículo 47. La base de la división territorial y organización política y administrativa del Estado es el Municipio Libre. La ley de los Municipios determinará la estructura del régimen municipal conforme a las bases establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución."


2. "Artículo 90. El o la presidente/a municipal tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"II. Aplicar, a través del procedimiento administrativo, las sanciones a los infractores de los reglamentos municipales, pudiendo delegar dicha facultad a los servidores públicos que estime conveniente;

"...

"VII. Promulgar y ordenar la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, de los reglamentos, bandos de policía y gobierno, acuerdos y demás disposiciones administrativas de observancia general, aprobados por el Ayuntamiento;

"...

"XX. Dirigir y vigilar la correcta prestación de los servicios públicos municipales;

"...

"XXI. Tener bajo su mando, los Cuerpos de Seguridad Pública, Policía Preventiva y Tránsito Municipal, para la conservación del orden público, con excepción de las facultades reservadas al gobernador del Estado y al Ejecutivo Federal de conformidad con la Constitución Federal"


3. Foja 106 del cuaderno principal.


4. Foja 107 y siguientes del cuaderno principal.


5. (Adicionado, P.O. 16 de enero de 2019)

"Artículo 206. Las autoridades del Estado competentes en la materia de tránsito y vialidad sin perjuicio de las funciones de seguridad pública y/o de seguridad nacional, en los términos dispuestos en esta ley son:

"I. El gobernador del Estado de Quintana Roo;

"II. El titular de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo;

"III. El titular de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado;

"IV. El titular de la Dirección de la Policía de Tránsito, de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo;

"V. La Policía de Tránsito de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo, y las Policías Preventivas Municipales y Tránsito, de cada Ayuntamiento;

"VI. Los presidentes municipales en su jurisdicción;

"VII. Las oficinas autorizadas de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado y con las facultades que expresamente le delegue el titular del Ejecutivo del Estado y las que expresamente señalen las leyes fiscales y convenios con la Federación que son aplicables;

"VIII. Aquellos a quienes las leyes generales o estatales de seguridad pública señalen, y

"IX. Los servidores públicos municipales a quienes de acuerdo a la normatividad aplicable se les atribuyan esas facultades en sus respectivos Municipios.

"Son autoridades auxiliares de tránsito y transporte el personal médico legista y del servicio médico de las (sic) Policía de Tránsito, y las fuerzas de Seguridad Pública del Estado y de los Ayuntamientos.

"En cada uno de los Ayuntamientos habrá una Dirección de la Policía de Tránsito encargada de la aplicación de tránsito y vialidad. En la ciudad de Chetumal del Municipio de Othón P. Blanco por ser el recinto de los Poderes Estatales, corresponderá a la Dirección de la Policía de Tránsito, de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo, la aplicación de tránsito y vialidad."


6. "Artículo 208. Son facultades de:

"...

"II. Son facultades y obligaciones de los Policías de Tránsito en el Estado y de los Municipios:

"a) Cuidar que la circulación de las personas, el manejo y tránsito de vehículos, semovientes y los servicios de transporte de pasajeros o de carga, se realicen conforme a los mandatos de esta ley y su Reglamento de Tránsito, de la cual emanan las disposiciones que con fundamentos en estos les dicten sus superiores para lograr al máximo el correcto desenvolvimiento de esas actividades;

"b) Sancionar las faltas que se comentan (sic) a esta ley y el Reglamento del (sic) Tránsito correspondiente conforme al procedimiento que en cada uno de ellos esté establecido;

"c) Procurar inmediato auxilio a las personas que resulten lesionadas con motivo de accidentes de tránsito;

"d) Intervenir en los hechos de tránsito, para prestar el auxilio indispensable y detener, en su caso, a los presuntos responsables de los mismos, poniéndolos de inmediato a disposición de la autoridad correspondiente y rendir el parte informativo a sus superiores jerárquicos.

"e) Cumplir con lo establecido por los Protocolos de actuación policial vigentes;

"f) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta ley y su Reglamento de Tránsito correspondiente y las que dicten sus superiores, y

"g) Las demás que se señalen en la presente ley, el Reglamento de Tránsito correspondiente y las demás disposiciones y reglamentos aplicables."


7. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"...

"VII. Los conceptos de invalidez."


8. Nota. Incluso, debe referirse, que los Decretos 213 y 252 fueron impugnados por el Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, en la diversa controversia constitucional 199/2018, donde el Ministro Instructor, mediante proveído de catorce de noviembre de dos mil dieciocho, desechó de plano por extemporánea la demanda de controversia constitucional; y en contra de dicha determinación el Municipio actor interpuso recurso de reclamación, del cual tocó conocer a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el número de expediente 86/2018-CA, bajo la ponencia del Ministro Luis María Aguilar Morales; y resuelto en sesión de veintisiete de marzo de dos mil diecinueve, en el sentido de declarar infundado el recurso de reclamación y confirmar el acuerdo de desechamiento dictado el catorce de noviembre de dos mil dieciocho, dentro de la controversia constitucional 199/2018.


9. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: ... II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


10. Foja 250 del expediente principal.


11. Descontándose del cómputo los días diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero de dos mil diecinueve; y dos, tres, cuatro, cinco, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés y veinticuatro de febrero de la citada anualidad, conforme a lo establecido en los artículos 2 y 3 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el punto primero, incisos a), b), c) y n) del Acuerdo General Número 18/2013, dictado por el Pleno de esta Suprema Corte el diecinueve de noviembre de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de noviembre siguiente, relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles respecto de los asuntos de su competencia, así como los de descanso para su personal.


12. Como se advierte de los sellos que obran al reverso de la foja 79 del expediente.


13. En sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciséis, bajo la ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz.


14. Entre otros, las acciones de inconstitucionalidad 55/2016, 97/2016 y su acumulada 98/2016 y 12/2016, resueltas respectivamente, el veintiséis de septiembre de dos mil dieciséis, cinco de enero de dos mil diecisiete y nueve de julio de dos mil dieciocho.


15. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, jurisprudencia, Tomo XIX, marzo de 2004, P./J. 8/2004, página 958, registro digital: 182048).


16. Foja 80 del cuaderno principal.


17. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."


18. "Artículo 92. Al síndico/a municipal le corresponden las siguientes atribuciones y obligaciones: "...

(Reformada, P.O. 30 de septiembre de 2013)

"V. Ser apoderado/a jurídico del Ayuntamiento ante instancias judiciales en los que el Municipio sea parte."


19. La Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos no asistió a la sesión.


20. Fojas 247 a 249 del expediente principal.


21. "Artículo 78. El Poder Ejecutivo se ejerce por una sola persona denominado ‘gobernador del Estado de Quintana Roo’."

"Artículo 90. Son facultades del gobernador:

"...

"XX. Las demás que le confiera esta Constitución y sus leyes."


22. "Artículo 2. El ejercicio del Poder Ejecutivo corresponde al gobernador del Estado quien tendrá las facultades y obligaciones que le señalen: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, la presente ley y demás disposiciones legales vigentes en el Estado. La administración pública central y paraestatal, se regirán por la presente ley y demás disposiciones legales vigentes que resulten aplicables."


23. Fojas 197 a 206 del expediente principal.


24. "Artículo 44. La Gran Comisión será integrada por los presidentes de las Comisiones Ordinarias de Puntos Constitucionales, Puntos Legislativos y Técnica Parlamentaria, Justicia, Hacienda, Presupuesto y Cuenta y Asuntos Municipales.

"Inmediatamente después de que se hayan integrado las comisiones referidas, se reunirán sus presidentes para nombrar de entre ellos, de viva voz y por mayoría simple al presidente, secretario y tres vocales de la Gran Comisión.

"El presidente de la Gran Comisión tendrá el carácter de coordinador del Poder Legislativo y de representante legal del mismo, ante cualquier autoridad administrativa o judicial."


25. Foja 322 del cuaderno principal.


26. "Artículo 5 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno de Quinta Roo. Para el estudio, planeación y desempeño de las atribuciones que le competen a la Secretaría, ésta contará con las siguientes unidades administrativas: ...

"III. Subsecretaría de Asuntos Jurídicos.

"a) Dirección General Jurídica."

"Artículo 25. La Subsecretaría de Asuntos Jurídicos contará con las siguientes facultades, mismas que se ejercerán a través de su titular: ...

"V. Representar legalmente a la Secretaría ante cualquier instancia civil, administrativa, legislativa, fiscal, laboral, agraria o jurisdiccional de carácter federal, estatal o municipal, y controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, en toda clase de juicios en que la Secretaría sea parte, incluyendo los juicios de amparo cuando la o el titular de la Secretaría no ejerza directamente tal atribución, lo que podrá realizar por si o a través de la Dirección General Jurídica prevista en este Reglamento Interior; así como presentar denuncias o querellas; coadyuvar con el Ministerio Público, Fiscalía General o Fiscalías Especializadas; contestar y reconvenir demandas, oponer excepciones, comparecer en las audiencias, ofrecer y rendir pruebas, presentar alegatos, comprometer en árbitros, celebrar convenios amistosos; nombrar delegados o autorizados en los juicios en que la Secretaría sea parte, recibir documentos y formular otras promociones en juicios civiles, fiscales, administrativos, laborales, penales o de cualquier otra naturaleza, intervenir en actos y procedimientos en general, recusar jueces o magistrados, e interponer todo tipo de recursos."


27. Resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve, por unanimidad de once votos.


28. No asistieron los Ministros José Ramón Cossío Díaz, por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial, y Humberto Román Palacios, por licencia concedida.


29. El Ministro Juan Silva Meza no asistió.


30. Ausentes la Ministra Sánchez Cordero por estar disfrutando de licencia y el Ministro Román Palacios, previo aviso a la presidencia.


31. Por unanimidad de nueve votos. No asistieron los Ministros Juan Díaz Romero y José de Jesús Gudiño Pelayo, por licencia concedida.


32. Por unanimidad de nueve votos. No asistió la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.


33. Ídem.


34. Controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo. 7 de julio de 2005. Asimismo, controversia constitucional 6/2001, Municipio de Ciudad Juárez Chihuahua. 25 de octubre de 2001.

"LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL.". Época: Novena Época. Registro: 176949. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, materia constitucional, tesis P./J. 129/2005, página 2067.


35. "SERVICIO PÚBLICO DE TRÁNSITO EN UN MUNICIPIO. ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS ESTATALES Y MUNICIPALES EN SU PRESTACIÓN.". Época: Décima Época. Registro: 160747. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, materia constitucional, tesis P./J. 47/2011 (9a.), página 306.


36. Que establecen las facultades de los Ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas, los bandos de policía y gobierno, reglamentos circulares y disposiciones administrativas dentro de sus respectivas jurisdicciones, la sujeción de los Municipios en el desempeño de sus funciones, y la prestación de los servicios públicos a su cargo, conforme a lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


37. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: ... h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; ..."


38. "Artículo 1. El presente reglamento es de orden público y de interés social y tiene por objeto establecer las normas del transporte de personas y objetos, el estacionamiento de vehículos y el tránsito en las vías públicas abiertas a la circulación en el territorio del Municipio de Solidaridad, Quintana Roo, que no sean consideradas de competencia federal o estatal."


39. Resuelta en sesión de diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve, en cuanto al tema "Contravención de la autonomía hacendaria y libre administración de la hacienda municipal", por mayoría de nueve votos.


40. "HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ‘LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002’ DEL ESTADO DE SONORA).". (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, enero de 2003, página: 1393, tesis P./J. 53/2002, registro IUS: 185165).


41. Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Del que derivó la jurisprudencia P./J. 5/2000, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).". Novena Época. Registro: 192331. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, materia constitucional, página 515.


42. De que derivó la tesis 1a. CXI/2010, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.". Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, noviembre de 2010, tesis 1a. CXI/2010, «página 1213» registro IUS: 163468.


43. No respecto de las aportaciones federales. Las aportaciones federales tienen un efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en los Estados y Municipios económicamente más débiles, para impulsar su desarrollo, tratándose de recursos preetiquetados que no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 21 de mayo de 2021 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 24 de mayo de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.

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