Ejecutoria num. 56/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 12-03-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

EmisorPleno
JuezArturo Zaldívar Lelo de Larrea,Luis María Aguilar Morales,Yasmín Esquivel Mossa,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Margarita Beatriz Luna Ramos,Javier Laynez Potisek,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Juan Luis González Alcántara Carrancá,José Fernando Franco González Salas,Eduardo Medina Mora I.,Alberto Pérez Dayán,Norma Lucía Piña Hernández
Fecha de publicación12 Marzo 2021

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 56/2017. LA FEDERACIÓN, POR CONDUCTO DEL PODER EJECUTIVO. 11 DE FEBRERO DE 2019. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIOS: E.A.M.Y.A.G.U..


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día once de febrero de dos mil diecinueve.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


1. PRIMERO.—Presentación de la demanda. Por escrito presentado el trece de febrero de dos mil diecisiete ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.H.C.C., en su carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal y en representación del presidente de la República, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por las normas generales que a continuación se indican, refiriendo también a los entes que tenían la calidad de terceros interesados:(1)


Entidad federativa demandada


El Estado de Zacatecas, por conducto de:


• El Poder Ejecutivo de la entidad.


• El Congreso Estatal.


Normas generales cuya invalidez se demanda


• La Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada en el Suplemento 2 al 105 del Periódico Oficial de dicha entidad, el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en sus artículos 6 a 36, así como sus efectos y consecuencias jurídicas que deriven de su aplicación.


• La Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017, publicada en el Suplemento 3 al 105 del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas, el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en su artículo 1o., concepto 1.5, así como sus efectos y consecuencias jurídicas que deriven de su aplicación.


• El Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2017, publicado en el Suplemento 20 al 105 del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas, el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en su apartado I., inciso D), artículo 5, así como los efectos y consecuencias jurídicas que deriven de su aplicación.


Terceros interesados


El Congreso de la Unión por conducto de:


• La Cámara de Diputados


• La Cámara de Senadores


2. SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se expusieron como antecedentes los siguientes:


i) En sesión de seis de diciembre de dos mil dieciséis, el Pleno de la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado de Zacatecas tuvo al gobernador del Estado presentando la iniciativa relativa a la Ley de Hacienda de Zacatecas, la cual fue turnada para su análisis y dictamen a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, la cual emitió dicho dictamen el ocho de diciembre siguiente.


ii) El dictamen fue sometido a consideración del Pleno del Congreso Local en la Gaceta Parlamentaria de quince de diciembre de dos mil dieciséis y aprobado, por lo que el treinta y uno de diciembre siguiente se publicó en el Suplemento 2 al 105 del Periódico Oficial del Estado de Zacatecas la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


3. TERCERO.—Artículos constitucionales violados. El Poder Ejecutivo Federal estimó vulnerados los artículos 4o., párrafo quinto, 27, párrafos cuarto, quinto y sexto, 73, fracciones X, XXIX, numeral 2o., y XXIX-G, 89, fracción I, 124 y 133 de la Constitución General.


4. CUARTO.—Conceptos de invalidez. Para sustentar la invalidez de los preceptos controvertidos el demandante expresó los siguientes argumentos:


• Primero. Alegó que los artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, 1o., concepto 1.5, de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017 y 5, apartado 1, inciso D), del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2017, viola las atribuciones constitucionales de la Federación en materia de aprovechamiento de recursos minerales.


• Refirió que los párrafos cuarto y sexto del artículo 27 de la Constitución Federal disponen que todos los recursos naturales de la plataforma continental, todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de la tierra; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas, los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos, son de dominio directo de la nación, el cual es inalienable e intransferible, y que el uso o aprovechamiento de dichos recursos son actividades que sólo pueden realizar los particulares o sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas a través de concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con lo establecido en las leyes.


• Precisó que, por su parte, en el artículo 73, fracciones X y XXIX, numeral 2o., de la Constitución Federal se estableció como atribución exclusiva del Congreso de la Unión el legislar en materia de minería y establecer contribuciones sobre el aprovechamiento de los recursos naturales a los que se refiere el diverso artículo 27, párrafos cuarto y quinto.


• Adujo que en los artículos tildados de inconstitucionales se estableció un impuesto a la remediación ambiental en la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, aun y cuando constituyan vetas, mantos o yacimientos tales como agregados pétreos, andesita, arcillas, arena, caliza, cantera, caolín, grava, riolita, rocas, piedras y sustrato o capa fértil, lo cual conlleva una contribución a la actividad de minería, cuando dicha materia se encuentra reservada a la Federación según lo disponen los artículos 2, 3 y 6 de la Ley Minera, invadiendo con ello la esfera de atribuciones de ésta.


• Reforzó dicho argumento citando las siguientes tesis aisladas de la Suprema Corte "IMPUESTO ESPECIAL SOBRE VENTA DE GASOLINA Y OTROS PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX, PUNTO 5o., INCISO C), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. CONSTITUYE UNA CONTRIBUCIÓN DE NATURALEZA FEDERAL DE LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.",(2) "MINAS, QUIEN DEBE IMPONER LAS CONTRIBUCIONES SOBRE LA INDUSTRIA DE."(3) y "LEY MINERA."(4)


• Segundo. Argumentó que los artículos 6 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, así como los diversos 1o., concepto 1.5, de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017 y 5, apartado I, inciso D), del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2017, violan las atribuciones de la Federación en materia impositiva y de medio ambiente.


• Refirió que en los artículos 4o., quinto párrafo y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal, se dispuso que era facultad del Congreso de la Unión expedir leyes que establecieran la concurrencia de la Federación, Estados, Municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en materia de protección al ambiente y restauración del equilibrio ecológico, que a partir de este mandato se expidió la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en cuyo artículo 5o., se establecieron las facultades que corresponderían a la Federación, en tanto que en el diverso numeral 108 se fijaron las atribuciones que corresponderían a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales del Ejecutivo Federal y que en la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos también se habían establecido diversas facultadas para la Federación.


• Enfatizó que en el artículo 7o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente se precisaron las facultades propias de las entidades federativas y se dispuso que las facultades otorgadas expresamente a la Federación no podían se ejercidas por aquéllas.


• Alegó que con los artículos tildados de inconstitucionales se transgredió el ámbito de competencia de la Federación, pues el Estado de Zacatecas estableció cuatro impuestos que transgredían la esfera competencial de la Federación en materia de contribuciones ambientales, pues la competencia concurrente que desde la Constitución se previó para la materia implicaba que cada uno de los niveles de gobierno debía ejercer sus facultades en el marco establecido por el Congreso de la Unión, bajo el cual se dispuso que era competencia federal establecer contribuciones sobre la actividad minera y el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en el artículo 27, párrafos cuarto y quinto, de la Constitución Federal.


• Respecto al impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales, el Estado de Zacatecas excedió su atribución de prevención y control de la contaminación generada por el aprovechamiento de las sustancias que constituyen depósitos de naturaleza similar a los componentes de los terrenos, prevista en el artículo 7o., fracción X, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, pues dichas facultades no le autorizaban a establecer contribuciones a la extracción de materiales, en tanto que es atribución de la Federación la regulación de las actividades relacionadas con la explotación, exploración y beneficio de los minerales, sustancias y demás recursos del subsuelo que corresponden a la nación, tal como se advierte del artículo 5o., fracción XIV, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Además, que en el artículo 236 de la Ley Federal de Derechos ya se ha establecido un derecho por el concepto que grava la normativa estatal controvertida.


• Respecto al impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, el Estado de Zacatecas excedió sus facultades relativas a la prevención y control de la contaminación atmosférica por fuentes físicas que funcionen como establecimientos industriales (estipulada en el artículo 7o., fracción III, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente), pues la regulación de la contaminación de la atmósfera proveniente de todo tipo de fuentes emisoras, a través de la imposición de contribuciones sobre el espacio situado en territorio nacional, es propia de la Federación, esto en términos de los artículos 4o., párrafo quinto, 27, párrafo cuarto, 73, fracciones XXIX, numeral 2o. y XXIX-G, de la Constitución Federal, así como 5o., fracción XII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.


• Respecto al impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, el Estado de Zacatecas excedió las atribuciones relativas, en términos de la fracción VIII del artículo 7o. de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente, a la regulación del aprovechamiento sustentable y a la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal y de jurisdicción nacional que tenga asignadas, pues con el impuesto en mención invadió la facultad impositiva de la Federación, prevista en el artículo 73, fracción XXIX, numeral 2o., de la Constitución General, para establecer contribuciones respecto de las descargas de aguas residuales en aguas sujetas a la jurisdicción federal, de la cual deriva la atribución prevista en el artículo 5o., fracción XI, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para la regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de las aguas nacionales. Además, en el artículo 276 de la Ley Federal de Derechos ya se establece un derecho por concepto de descargas de aguas residuales.


• Respecto al impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, el Estado de Zacatecas excedió la facultad que los artículos 7o., fracción VI y 137 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, le confieren para regular los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no sean considerados como peligrosos y para legislar respecto de la autorización de los Municipios para el funcionamiento de estos sistemas tratándose de residuos sólidos municipales, pues esta atribución no conlleva la posibilidad de establecer una contribución al respecto de esta actividad; además, la regulación controvertida no establece una distinción entre residuos y residuos peligrosos, de lo cual se deriva que se intentó gravar estos últimos, cuya regulación corresponde a la Federación. Enfatizó que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente sí preveía esta distinción y que el artículo 194-T de la Ley Federal de Derechos establece el pago de un derecho por actividades en materia de residuos peligrosos.


• Finalmente, expuso que si bien los artículos 21 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y 30 de la Ley General del Cambio Climático establecen una facultad concurrente para el diseño, desarrollo y aplicación de instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental, ello debe realizarse de conformidad al ámbito competencial de cada nivel de gobierno y que las entidades federativas no tienen competencia para imponer contribuciones en materia ambiental sobre materias o actividades cuya competencia se encuentra reservada a la Federación, como lo son la minería y el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales a los que se refieren los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional.


5. QUINTO.—Trámite y admisión. Por acuerdo de catorce de febrero de dos mil diecisiete el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, asignándole el número de expediente 56/2017 y ordenó turnarlo a la M.N.L.P.H. como instructora del procedimiento. En esa misma fecha la Ministra instructora dictó un proveído en el que admitió a trámite la presente controversia, tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Zacatecas, emplazándolos para que produjeran su contestación y otorgó la calidad de terceros interesados a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión. Asimismo, ordenó dar vista a la Procuraduría General de la República para que, antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestara lo que a su representación correspondiera.(5)


6. SEXTO.—Manifestaciones de la Cámara de Senadores. Por escrito presentado el seis de abril de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Senado de la República, por conducto del presidente de su mesa directiva, expuso las siguientes manifestaciones con respecto a los conceptos de invalidez planteados en la demanda:(6)


• Respecto al primer concepto de invalidez estimó que éste debía ser declarado fundado, pues el establecimiento por parte del Estado de Zacatecas de un impuesto a la remediación ambiental en la extracción de materiales invadía la esfera competencial del Congreso de la Unión y del Ejecutivo Federal en materia de aprovechamiento de recursos naturales.


Advirtió que solamente el Congreso Federal tenía la atribución para legislar en materia de minería y establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales aludidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional y que el impuesto de remediación ambiental constituía una contribución a la actividad minera, la cual, en términos de la Ley Minera, sólo podía establecerse mediante una ley federal.


• Por cuanto hace al segundo concepto de invalidez, refirió que también debía declararse fundado, pues al haber establecido impuestos ecológicos (impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales, impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, impuesto por emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua e impuesto al depósito o almacenamiento de residuos) el Estado de Zacatecas transgredió la esfera de competencias de la Federación en materia impositiva y medio ambiente, y en iguales términos que en la demanda de controversia constitucional expresó que si bien existía concurrencia en materia ambiental, cada uno de los órdenes de gobierno debía ejercer sus facultades en el marco establecido por el Congreso de la Unión, siendo propio de la competencia federal el establecimiento de contribuciones sobre la actividad minera y el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional.


7. SÉPTIMO.—Contestación del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas. Mediante escrito presentado el once de abril de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, el Congreso del Estado de Zacatecas, por conducto de la diputada presidenta de la Comisión de Puntos Constitucionales, dio contestación a la demanda, en la que en esencia manifestó que los antecedentes narrados eran ciertos y que los conceptos de invalidez debían ser declarados infundados en atención a lo siguiente:(7)


i) Alegó que si bien en el artículo 1o., concepto 1.5, de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017, se enumeran los impuestos ecológicos previstos en la Ley de Hacienda del Estado, ello no vulnera la esfera competencial de la Federación, pues dicha disposición se limita a enumerar los conceptos por los que se obtendrán los recursos financieros para el gasto público de ese ejercicio fiscal.


ii) Expresó que la Legislatura Local no tuvo participación en la elaboración y emisión del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2017. Además, en sus conceptos de invalidez el Ejecutivo Federal no efectuó un razonamiento para relacionar la citada Ley de Ingresos con la invasión de competencias, por lo que esa impugnación era inoperante.


iii) Respecto al establecimiento de los denominados "impuestos ecológicos" en la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, refirió que en la exposición de motivos se dijo que éstos tenían como objeto incentivar el cuidado y protección del medio ambiente, finalidad que es exclusiva de las autoridades estatales, aunado a que como entidad soberana el Estado de Zacatecas podía determinar las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, sujetándose al marco establecido en la Constitución Federal.


iv) Hizo referencia al desarrollo del federalismo en el Estado Mexicano y al papel del Estado de Zacatecas en su defensa y consolidación, así como a la fórmula de distribución de competencias prevista en el artículo 124 constitucional y a los elementos definitorios de un sistema federal.


v) Manifestó que el actual sistema de distribución de competencias en materia fiscal tuvo su origen en la reforma constitucional de veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos, y que a la fecha éste no ha tenido mayores modificaciones, por lo que continúa vigente la distribución de competencias en materia fiscal establecida en dicha reforma.


vi) Sostuvo que con la creación de "impuestos ecológicos" el Congreso Local no invadió la esfera competencial de la Federación, pues la Constitución, en sus artículos 73, fracción XI, 117, fracciones IV, V, VI y VII, 118, fracción I, y 131, no le otorgó la competencia exclusiva para crear este tipo de contribuciones, aunado a que tampoco estableció una prohibición específica para las entidades federativas. Agregó que para la creación de dichos impuestos, el Congreso Estatal actuó en ejercicio de la libertad de configuración del sistema tributario estatal y observó de manera estricta los referidos artículos constitucionales.


Alegó que del artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal sólo se desprende la facultad en favor de la Federación de legislar en las materias ahí mencionadas, pero de ello no se deriva que tenga la atribución exclusiva para crear contribuciones, aspecto que se regula en la diversa fracción XXX del artículo 73. De ahí que los impuestos ecológicos no forman parte de las atribuciones conferidas por la Constitución al Congreso de la Unión. Por último, refirió que con la creación de impuestos ecológicos no se está gravando la actividad minera.


vii) Adujo que con el establecimiento de los "impuestos ecológicos", se limitó a emplear la facultad (concurrente) que la Constitución le otorga en su artículo 73, fracción XXIX-G, en pos de la protección y preservación del medio ambiente, y que la posibilidad para las entidades federativas de crear impuestos en materia ecológica se encuentra estipulada en los numerales 21, primer párrafo y 22, primer párrafo, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en relación con los artículos 30, primer párrafo y décimo transitorio, de la Ley General de Cambio Climático.


Hizo énfasis en que en el artículo 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos se reconoció que las entidades federativas podían establecer gravámenes locales o municipales en materia de protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico y de protección y control al ambiente, con la acotación que debían prescindir de ella para disfrutar de las participaciones derivadas del impuesto por la actividad de explotación y extracción de hidrocarburos.


viii) Refirió que los "impuestos ecológicos" cumplían con la finalidad constitucional de proteger el medio ambiente, pues con ellos se pretendía propiciar conductas más amigables con el entorno natural, así como incentivar el uso de tecnologías menos contaminantes, tan es así que en los artículos 35 y 36 de la Ley de Hacienda Estatal se previeron estímulos para las empresas que disminuyeran la generación de contaminantes y se estableció como destino específico de la recaudación de estas contribuciones la preservación del ambiente. Adujo que en aplicación del principio de precaución no era posible postergar la creación de medidas eficaces para disminuir las afectaciones al medio ambiente.


ix) Precisó que los impuestos impugnados no gravaban una actividad económica en lo particular, sino que su objetivo era sentar las bases para proteger la salud de los habitantes del Estado mediante la generación de un medio ambiente sano, de ahí que no fuese acertada la afirmación del Ejecutivo Federal relativa a que el impuesto por remediación ambiental en la extracción de minerales grave la actividad minera, ni la diversa consideración referente a que dicho gravamen contraviene el artículo 27, párrafos cuarto y sexto, de la Constitución Federal, pues el objeto de la contribución en cuestión son los materiales que se extraen del subsuelo que constituyen depósitos de igual naturaleza que los componentes de los terrenos, los cuales no están comprendidos en la referida disposición constitucional y, por tanto, su regulación escapa de la competencia de la Federación.


Aclarando que el impuesto en cuestión no grava la minería, expuso diversos datos relativos a esa actividad, a la repercusión que ésta tiene en el ambiente y a su condición actual en el Estado de Zacatecas, citando para esto último los efectos negativos de la mina de Real de Ángeles, ubicada en los Municipios de Noria de Ángeles y V.G.O. y de los trabajos mineros en el Municipio de Vetagrande. Finalmente, refirió que las compañías mineras no se hacían responsables de los pasivos ambientales, por lo que su remediación implicaba un costo elevado para la sociedad y las autoridades y en ese tenor los impuestos ecológicos se orientaban al cumplimiento de la obligación constitucional de proteger y garantizar el derecho humano a un medio ambiente sano.


x) Respecto a las diversas manifestaciones del Ejecutivo Federal en el que sostuvo que al establecer los cuatro impuestos ecológicos el Estado de Zacatecas excedió las facultades que constitucional y legalmente le fueron otorgadas, argumentó que tanto la Constitución como la legislación general en la materia otorgaron a las Legislaturas Locales la facultad para crear los gravámenes que estimaran pertinentes en pos de la protección y preservación del medio ambiente.


Además, precisó, respecto del planteamiento relativo a que en la Ley Federal de Derechos ya se han establecido contribuciones (derechos) con motivo de las actividades gravadas con los "impuestos ecológicos" previstos en los artículos tildados de inconstitucionales, que unos y otros tenían un origen diverso, pues los primeros se derivaban del uso de un bien del dominio público, en tanto que los segundos gravaban la realización de una actividad contaminante. Al respecto consideró aplicable la tesis aislada "COMPETENCIA FEDERAL EN MATERIA TRIBUTARIA. CONFORME AL PRINCIPIO DE NO REDUNDANCIA EN MATERIA CONSTITUCIONAL, LA FACULTAD PARA LEGISLAR EN DETERMINADA MATERIA NO CONLLEVA UNA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN PROPIA DE LA MATERIA QUE (SIC) REGULA."(8)


Finalmente, refirió que la afirmación del Ejecutivo Federal constituye en todo caso una impugnación sobre la legalidad de los impuestos ecológicos, en relación con otras contribuciones previstas en leyes federales, aspecto que no puede ser materia de estudio de la controversia constitucional, pues ello no supone una vulneración a la esfera competencial prevista en la Constitución Federal.


xi) Consideró que con la exposición anterior los conceptos de invalidez quedaron desvirtuados.


8. OCTAVO.—Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas. Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, el gobernador del Estado de Zacatecas contestó la demanda de controversia constitucional en los términos siguientes:


• Causa de improcedencia: Argumentó que debía sobreseerse la controversia constitucional en cuanto a los artículos impugnados del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades para el ejercicio fiscal 2017 y de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2017, pues no se plantearon conceptos de invalidez para evidenciar que dichas disposiciones transgredían la esfera competencial de la Federación, y aun suponiendo que éstos sí se plantearon, los conceptos que dichos numerales regulan se encaminan a clausulas sustantivas distintas a las competenciales, que además, suponen una cuestión de legalidad.


• Contestación de los hechos: Se limitó a establecer cuál era el contenido de los artículos impugnados.


• Constitucionalidad de las normas impugnadas: Refirió que la promulgación y orden de publicación de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas y La Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017, así como la expedición del Decreto Gubernativo impugnado, se realizó de manera fundada y motivada.


• Consideraciones previas. De manera previa al pronunciamiento sobre los conceptos de invalidez manifestó lo siguiente:


1. Hizo referencia al marco constitucional en materias ecológica y ambiental, así como al derecho humano a un medio ambiente sano y a las garantías para su protección, ello al tenor de los artículos 4o. y 25 de la Constitución Federal.


2. Señaló que la potestad tributaria que ejercen el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales encuentra su fundamento en los artículos 73, fracciones VII y XXIX, 115, fracción IV y 131, párrafo segundo, de la Constitución Federal y que el legislador cuenta con amplia libertad para configurar el sistema tributario, por lo que en ese contexto, el Ejecutivo y el Legislativo de Zacatecas atendieron a la potestad impositiva expresa tratándose de impuestos ambientales, respecto a las materias concurrentes de protección al ambiente, equilibrio ecológico y cambio climático. Enfatizó que en los artículos 30, fracción III y décimo transitorio de la Ley General de Cambio Climático, se previó una facultad expresa a las Legislaturas Locales en esa materia.


Al respecto, refirió que el destino de la recaudación obtenida de los cuatro impuestos controvertidos, contemplado en el artículo 36 de la Ley de Hacienda de Zacatecas era acorde con el numeral 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal y con los objetivos de política ambiental previstos en el artículo 21, primer párrafo, fracciones I y IV, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y que el análisis constitucional a realizar por parte de este Alto Tribunal debía ser de intensidad poco estricta, para no vulnerar la libertad política del legislador en el campo económico sobre el cual la Constitución le otorga amplia capacidad de intervención y regulación.


Expresó que la implementación de los impuestos ecológicos impugnados estaba justificada, pues con ellos el Estado obtendría recursos que le permitieran atender su obligación de protección al medio ambiente y a la salud de la población y que al margen de su naturaleza recaudatoria se establecían como una medida para combatir el daño ecológico al Estado de Zacatecas.


Manifestó que en la tesis aislada P.X., el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia definió que no existía un estándar para verificar la necesidad de una medida legislativa a la luz de otras opciones normativas en sede jurisdiccional y que la elección de la medida que se examina (impuestos ecológicos) caía dentro del ámbito de la política pública en materia ecológica que el Estado deseara implementar a través del sistema tributario.


3. Adujo que en los artículos 7, 21, primer párrafo y 22, primer párrafo, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y, 26, fracción I, inciso c), 30, primer párrafo, fracción III y décimo transitorio, de la Ley General de Cambio Climático, se reconoció la potestad tributaria concurrente de la Federación y los Estados para crear impuestos que favorezcan la protección del medio ambiente y en los que se procure la obtención de recursos para atender las acciones que se establezcan en esa materia, así como la necesidad de colaboración y cooperación entre los distintos órdenes de gobierno para entender las contingencias en materia de cambio climático y establecer medidas de protección al ambiente, por lo que la potestad tributaria ambiental es una facultad concurrente entre la Federación y las entidades federativas.


Argumentó que incluso en el numeral 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos se reconoció la facultad de las entidades federativas para establecer gravámenes locales o municipales en materia de protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico y la protección y control al ambiente, aunque con la salvedad consistente en que para poder disfrutar de las participaciones derivadas del impuesto por la actividad de explotación y extracción de hidrocarburos debían abstenerse de ejercer dicha atribución.


• Refutación de los conceptos de invalidez: Adujo que los conceptos de invalidez eran inoperantes e infundados porque en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal, se previó una competencia concurrente entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios respecto a las materias de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico, por lo que los Congresos Locales tenían la atribución para legislar en dichas materias respecto a mecanismos de participación y solución eficaz de los problemas.


En concatenación a ello, reiteró la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley General de Cambio Climático facultaron a los Congresos Locales para que en el ámbito de sus competencias pudieran definir mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal para proponer e impulsar la recaudación y obtención de recursos para destinarlos a la protección del medio ambiente. Refirió que la creación de los "impuestos ecológicos" atendió a los puntos centrales de los trabajos legislativos que dieron origen a la Ley General de Cambio Climático.


De lo anterior derivó que el Estado de Zacatecas, en atención al marco constitucional y legal de la materia, y observando las formalidades relativas al proceso legislativo, estableció los cuatro impuestos ecológicos cuya regulación se impugnó, reiteró que en materia de protección al ambiente, de prevención y restauración del equilibrio ecológico y de cambio climático existe concurrencia para expedir leyes y enfatizó que ninguno de los gravámenes aludidos implica la regulación de las contribuciones establecidas en el artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Federal, cuya imposición corresponde al Congreso de la Unión.


De manera específica precisó que el impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales, tenía por objeto gravar la extracción de materiales incluyendo los productos derivados de su descomposición que no fuesen del dominio exclusivo de la Federación, lo cual, contrario a lo expresado por el Ejecutivo Federal en el primer concepto de invalidez, era acorde con el cuarto párrafo del artículo 27 constitucional, pues dicho precepto no incluía aquellos materiales que constituyesen depósitos de naturaleza igual a los componentes de los terrenos, ni los productos derivados de la descomposición de las rocas que no necesitaran trabajos subterráneos; exclusión que fue reafirmada en los numerales 2, 4 y 5 de la Ley Minera.


Por otra parte, en respuesta a los planteamientos del segundo concepto de invalidez relativos a que es atribución de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales la prevención y el control de los efectos generados por la explotación de los recursos naturales no renovables en el equilibrio ecológico a través de la expedición de normas oficiales mexicanas, refirió que en el multicitado artículo 7o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente se otorgó a las entidades federativas la atribución de vigilar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas.


Respecto al establecimiento del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, refirió que su propósito era la reducción de las emisiones de gases contaminantes generados en los procesos productivos desarrollados en el Estado y que se gravarían las emisiones realizadas desde instalaciones o fuentes fijas.


En cuanto al impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua precisó que el legislador había identificado diversas causas que generaban dicha contaminación y delimitado las sustancias que se depositaban, descargaban, desechaban o vertían en el suelo, subsuelo y agua, gravando dicha actividad.


Por lo que hace al impuesto por el depósito o almacenamiento de residuos, refirió que el Congreso Local consideró que la necesidad de crear dicha carga impositiva obedecía a que se habían agravado los problemas derivados del depósito de residuos acumulados (entendido dicho concepto como materiales generados en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento, cuya calidad no permite usarlos de nuevo en el proceso que lo generó), propiciando daños a la salud de la población.


Consideró que el legislador había sustentado en la exposición de motivos de la Ley de Hacienda las razones por las cuales era constitucionalmente válida la creación de los "impuestos ecológicos". Al respecto, citó diversos apartados de dicha exposición.


Reiteró que el impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales no se encontraba en el ámbito de los impuestos previstos en las fracciones VII y XXIX del artículo 73 de la Constitución Federal, cuya regulación compete de manera exclusiva al Congreso de la Unión y que dicho gravamen fue establecido en ejercicio de la autonomía financiera y la libre administración hacendaria del Estado de Zacatecas, reconocida en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.


De ahí que estimó que resultaban infundados los conceptos de invalidez en la parte en que refieren que las entidades federativas no tienen competencia para imponer contribuciones en la materia ambiental, de actividad minera y de explotación de recursos naturales, pues lo cierto era que existía una concurrencia en tratándose de impuestos relativos a la protección al medio ambiente, a la preservación y restauración del equilibrio ecológico y al cambio climático.


Finalmente, refirió que con la exposición que había realizado se demostraba que el impuesto por remediación ambiental no invadía las facultades exclusivas del Congreso de la Unión, al no versar sobre el aprovechamiento de los recursos naturales establecidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional, y que los cuatro "impuestos ambientales" fueron creados en uso de la atribución constitucionalmente otorgada al Congreso Local para legislar en materia ambiental, y de manera específica establecida en los artículos 30, fracción III y décimo transitorio, de la Ley General de Cambio Climático.


9. NOVENO.—Manifestaciones de la Cámara de Diputados. Por escrito presentado el dieciocho de abril de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por conducto de la presidenta de su mesa directiva, realizó diversas manifestaciones con respecto a la controversia constitucional. Entre otras cosas consideró que eran fundados los conceptos de invalidez propuestos, en atención a lo siguiente:(9)


• Invalidez de las contribuciones estatales a la actividad minera: Refirió que del artículo 73, fracciones X y XXIX, numeral 2o., de la Constitución General, se desprendía la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia minera y para imponer contribuciones sobre los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del diverso artículo 27 constitucional, entre los cuales se encontraban los minerales susceptibles de explotación, por lo que cualquier regulación estatal referente a dichas materias invadía la esfera de atribuciones de la Federación. Para tal efecto, citó las tesis aisladas de rubros: "MINAS. QUIEN DEBE IMPONER LAS CONTRIBUCIONES SOBRE LA INDUSTRIA DE."(10) y "POZOS ARTESIANOS. EL ARTÍCULO 106 DE LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MÉXICO, QUE ESTABLECE CONTRIBUCIONES SOBRE EL USO Y APROVECHAMIENTO DE LAS AGUAS QUE PRODUZCAN LOS, INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."(11)


De lo anterior concluyó que los artículos controvertidos, al establecer una contribución a la minería, invadían la esfera de atribuciones de la Federación constitucionalmente establecida, pues el impuesto por remediación ambiental en la extracción de minerales tenía por objeto la extracción del suelo y subsuelo de materiales que fuesen depósitos de igual naturaleza a los componentes del terreno, aun y cuando constituyeran vetas, mantos o yacimientos. Hizo referencia a las tesis aisladas de rubros: "MINERÍA (LEY DE INGRESOS NÚMERO 15 DEL ESTADO DE MICHOACÁN)."(12) e "IMPUESTO ESPECIAL SOBRE VENTA DE GASOLINA Y OTROS PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX, PUNTO 5o., INCISO C), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. CONSTITUYE UNA CONTRIBUCIÓN DE NATURALEZA FEDERAL DE LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN."(13)


• Invalidez de las contribuciones en materia ecológica. Adujo que en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución General, se estableció la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para establecer leyes que prevean la concurrencia entre los órdenes de gobierno en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico, por lo que las legislaciones locales debían sujetarse a las leyes generales que distribuyeran las competencias en la materia.


Argumentó que el Estado de Zacatecas había violentado la esfera de competencias federal al establecer cuatro contribuciones ajenas a su ámbito competencial. Para sustentar lo anterior, citó la jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 15/2009 (9a.), de rubro: "PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS GOBIERNOS FEDERAL, ESTATALES Y MUNICIPALES TIENEN FACULTADES CONCURRENTES EN ESTA MATERIA, EN TÉRMINOS DE LA LEY GENERAL QUE EXPIDA EL ÓRGANO LEGISLATIVO FEDERAL."(14)


10. DÉCIMO.—Desahogo de la vista por parte de la Procuraduría General de la República. La Procuraduría General de la República se abstuvo de desahogar la vista correspondiente, en términos de la fracción IV del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.


11. DÉCIMO PRIMERO.—Audiencia. Sustanciado el procedimiento, el diez de julio de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas y se abrió el periodo de alegatos, teniéndose por formulados los hechos valer por el Poder Ejecutivo Federal, el Poder Legislativo de Zacatecas, las dos Cámaras del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo de Zacatecas, habiendo comparecido a dicha audiencia los delegados del Poder Ejecutivo Federal, del Poder Ejecutivo de Zacatecas y de las terceras interesadas Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión.(15)


CONSIDERANDO:


12. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, pues se plantea un conflicto competencial suscitado entre la Federación y el Estado de Zacatecas, a través del cual se impugnan diversas normas generales de esa entidad federativa.


13. SEGUNDO.—Existencia de las normas impugnadas. La existencia de las normas cuya invalidez se reclama quedó debidamente acreditada con los periódicos oficiales del Estado de Zacatecas correspondientes al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, exhibidos por el Poder Ejecutivo Local al dar contestación a la demanda, además, las autoridades demandadas reconocieron la existencia de los mismos.(16)


14. TERCERO.—Precisión de la litis. Del análisis integral del escrito inicial de demanda, se advierte que la Federación impugna los artículos 6 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas; el artículo 1o., concepto 1.5, de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el Ejercicio Fiscal de 2017; y el artículo 5, apartado 1, inciso D), del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete.


15. CUARTO.—Oportunidad. En relación con la oportunidad de la presente controversia constitucional debe advertirse que el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia establece a la letra lo siguiente:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y


"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."


16. El presente caso se ubica en la hipótesis de la fracción II del precepto transcrito, toda vez que el accionante controvierte los artículos 6 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, 1o., concepto 1.5, de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017 y 5, apartado 1, inciso D), del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2017, ordenamientos publicados en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, por lo que el término de treinta días para promover la presente controversia corrió del dos de enero de dos mil diecisiete, día hábil siguiente a la fecha de publicación, al trece de febrero del mismo año, debiéndose descontar de dicho plazo los días siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero, cuatro, cinco, once y doce de febrero de dos mil diecisiete, por ser sábados y domingos, así como el día seis de febrero, por ser inhábil en términos de los artículos 2 y 3, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


17. En consecuencia, si la presente demanda se presentó el día trece de febrero de dos mil diecisiete, debe concluirse que en principio la misma resulta oportuna.


18. QUINTO.—Legitimación. Conforme al artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 10 y 11 de la ley reglamentaria de la materia, el actor, el demandado y en su caso el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Dichos preceptos establecen literalmente lo siguiente:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"a) La Federación y una entidad federativa. ..."


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;


"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse; y,


"IV. El procurador general de la República."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."


19. En función de dichos preceptos, se procede a analizar la legitimación de las partes en el presente juicio.


A.L. activa del Poder Ejecutivo Federal


20. La presente controversia constitucional fue promovida por A.H.C.C., consejero jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, personalidad que acredita con la copia certificada del nombramiento que le fue otorgado por el presidente de la República.(17)


21. Ahora bien, el artículo 11, tercer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, establece lo siguiente:


"Artículo 11. ...


"El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. ..."


22. Por su parte, el punto único del acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno y el artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, prevén lo siguiente:


"ÚNICO. El consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público. ..."


"Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:


"...


"X.R. al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."


23. De los preceptos citados se advierte que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal cuenta con facultades para representar al Poder Ejecutivo Federal en la presente controversia constitucional.


24. Asimismo, es necesario destacar que el presidente de la República cuenta con legitimación para promover la presente controversia constitucional en defensa de las atribuciones competenciales de la Federación, de conformidad con la tesis aislada 2a. XLVII/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL ESTÁ LEGITIMADO PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DE LA FEDERACIÓN."(18)


25. En consecuencia, si la presente controversia fue suscrita por el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, quien cuenta con facultades para representarlo, y dicho poder a su vez está legitimado para defender las atribuciones competenciales de la Federación, entonces debe concluirse que el presente mecanismo de regularidad constitucional fue promovido por parte legitimada.


B. Legitimación pasiva


B.1. Del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas


26. Por el Poder Legislativo del Estado de Zacatecas compareció la diputada C.D.R., presidenta de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado, quien acreditó dicho carácter con copia certificada del Acuerdo Número 2, aprobado por el Congreso del Estado el ocho de septiembre de dos mil dieciséis, por el cual se determina la integración de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado.(19)


27. Ahora bien, el artículo 128 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas establece lo siguiente:


"Artículo 128. Corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:


"...


"IV. La formulación de informes en juicios de amparo en que la Legislatura sea parte, por medio del presidente de la comisión o de un miembro de la misma, así como la representación jurídica en defensa de los intereses de la Legislatura en procedimientos judiciales, la que podrá delegar cualquiera de los integrantes de la comisión en el director de Procesos Legislativos y Asuntos Jurídicos, o bien, en el subdirector de Asuntos Jurídicos o en cualquier otro servidor público de la Legislatura; ..."


28. En consecuencia, la presidenta de la referida Comisión se encuentra facultada para representar al Poder Legislativo del Estado de Zacatecas en la presente controversia constitucional.


B.2. Del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas


29. Por el Poder Ejecutivo Local compareció a la controversia constitucional el gobernador del Estado, A.T.C., quien acreditó dicho carácter con copia certificada de la declaración de validez de la elección de gobernador del Estado y de gobernador electo expedida por el Pleno del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Zacatecas, el ejemplar del Suplemento 3 al número 66 del Periódico Oficial del Estado de Zacatecas de diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, que contiene el Decreto 642 en el que consta el Bando Solemne que lo hace ostentar el cargo de gobernador del Estado y con la copia certificada del acta de sesión solemne de doce de septiembre de dos mil diecisiete de la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado.(20)


30. En los artículos 72 y 73 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas se establece lo siguiente:


"Artículo 72. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denominará ‘gobernador del Estado de Zacatecas’, quien durará en su cargo seis años, tomará posesión el doce de septiembre del año de la elección y nunca podrá ser reelecto."


"Artículo 73. El gobernador representa al Estado ante la Federación y sus partes integrantes; es el jefe del Ejecutivo y de la administración pública. Sus facultades son delegables solamente en los casos previstos por esta Constitución y sus leyes reglamentarias."


31. De lo anterior, se concluye que el gobernador del Estado de Zacatecas, al ser el titular del Poder Ejecutivo Local, cuenta con la legitimación para comparecer en la presente controversia constitucional.


32. SEXTO.—Causas de improcedencia. En relación con los artículos 1, concepto 1.5 de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas; y 5, apartado I, inciso D), del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas, ambos correspondientes al ejercicio fiscal de 2017, se advierte que dichas normas ya han cesado sus efectos. Las disposiciones de mérito establecían lo siguiente:


Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas de 2017


"Artículo 1. En el ejercicio fiscal 2017, el Estado de Zacatecas, percibirá los ingresos provenientes de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones, fondos de aportaciones federales, convenios, ingresos derivados de financiamientos e incentivos en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:


Ver cantidades estimadas

"Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales, y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2017


"I. En impuestos


"...


"D. Impuestos ecológicos


"Artículo 5. A los contribuyentes sujetos de los impuestos establecidos en el título segundo, capítulo primero de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se les otorgará un estímulo fiscal del 70% (setenta por ciento) sobre el monto de los impuestos causados correspondiente al ejercicio fiscal 2017.


"Adicionalmente a lo establecido en el párrafo anterior, los contribuyentes que se ubiquen en los supuestos siguientes, tendrán los estímulos que en seguida se señalan:


"I. 100% (cien por ciento) para las personas físicas que se encuentren tributando en los supuestos establecidos en el título IV, capítulo II, sección II de la Ley del Impuesto sobre la Renta;


"II. 100% (cien por ciento) para las personas morales o unidades económicas que en el ejercicio 2016, no hayan rebasado los cuatro millones de pesos por concepto de ingresos fiscales;


"III. 100% (cien por ciento) para las personas morales o unidades económicas, que se constituyan en el ejercicio 2017, siempre y cuando estimen ubicarse en (sic) supuesto de la fracción anterior;


"IV. 100% (cien por ciento) a los Municipios del Estado de Zacatecas."


33. De la anterior transcripción se desprende que la vigencia de ambos ordenamientos se circunscribió al ejercicio fiscal correspondiente a dos mil diecisiete, de tal suerte que una vez concluido dicho ejercicio, el treinta y uno de diciembre de la referida anualidad, estas disposiciones dejaron de surtir sus efectos.


34. Lo anterior queda confirmado por el Decreto 272, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas, en virtud del cual se expidió la Ley de Ingresos correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, pues en su artículo segundo transitorio expresamente se abrogó la Ley de Ingresos correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil diecisiete.(21) Lo mismo respecto al Decreto Gubernativo impugnado, puesto que mediante diverso decreto publicado el treinta de diciembre de dos mil diecisiete en el Periódico Oficial de la entidad, se expidió el Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales, y reglas de facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2018, en cuyo artículo segundo transitorio se abrogaron los decretos por los que se otorgaron estímulos fiscales y facilidades administrativas durante el ejercicio fiscal 2017.(22)


35. En consecuencia, por los motivos expresados en el presente considerando, este Tribunal Pleno concluye que debe sobreseerse en la presente controversia constitucional respecto de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas y del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y reglas de facilidades administrativas, ambos correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, lo anterior con fundamento en los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia y en la siguiente tesis:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio."(23)


36. SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De las constancias que integran el presente expediente se advierte que el Ejecutivo Federal sostiene fundamentalmente que son inconstitucionales los artículos 6 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas que prevén los denominados "impuestos ecológicos" por concepto de remediación ambiental en la extracción de materiales, por la emisión de gases a la atmósfera, por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y por el depósito o almacenamiento de residuos, ya que con la expedición de tales normas el Estado de Zacatecas excedió sus facultades que al respecto prevé a su favor la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.


37. Asimismo, refiere en esencia que con los artículos controvertidos se invade la competencia de la Federación para regular en exclusiva la actividad minera y sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos minerales a que refiere el artículo 27, párrafos cuarto y quinto, de la Constitución Federal, así como para establecer contribuciones sobre el espacio situado en territorio nacional, por las descargas de aguas residuales sujetas a jurisdicción federal y respecto del depósito o almacenamiento de residuos peligrosos.


38. En conclusión, que las entidades federativas no tienen competencia para establecer contribuciones ambientales sobre materias o actividades que se encuentran reservadas a la Federación.


39. Por su parte, los poderes demandados del Estado de Zacatecas al dar contestación a la demanda promovida en su contra, manifestaron sustancialmente que eran infundados los planteamientos del accionante, ya que las normas impugnadas fueron expedidas en ejercicio de las facultades con que cuentan las entidades federativas para el cuidado y protección del medio ambiente, aunado a que puede determinar las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, y que la Constitución Federal no le otorgó la competencia exclusiva a la Federación para crear este tipo de contribuciones, tampoco se estableció una prohibición específica para las entidades federativas, por lo que existía concurrencia de competencias tributarias.


40. Asimismo, indican que si la Constitución Federal le da facultad a la Federación para legislar en materias específicas, no implica la facultad exclusiva para crear contribuciones en esas materias, y que con la creación de los impuestos ecológicos el Estado de Zacatecas no grava la actividad minera ni los materiales del dominio exclusivo de la Federación a que refiere el artículo 27, párrafo cuarto, de la Constitución. Ello aunado a que el establecimiento de los denominados "impuestos ecológicos" no pretende gravar una actividad económica en particular, sino obtener recursos para cumplir con su obligación de proteger la salud de los habitantes de la entidad federativa y al ambiente, lo cual se hizo a partir de la facultad concurrente que la Constitución le otorga en términos del artículo 73, fracción XXIX-G, a fin de proteger y preservar el medio ambiente.


41. Como se advierte de la reseña que antecede, el planteamiento del promovente y la contestación de los demandantes, se realizan desde diversas perspectivas: por un lado aduciendo invasión de las competencias constitucionales para legislar en determinadas materias de la Federación y para establecer contribuciones, y por otro lado como intromisión a las competencias legales de la Federación en materia de protección y preservación del medio ambiente contenidas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.


42. Identificado lo anterior y tomando en consideración que a través de los preceptos controvertidos se establecieron los denominados "impuestos ecológicos", al encontrar relación con las facultades tributarias, para establecer si con su establecimiento el Estado de Zacatecas invadió las competencias tributarias de la Federación, este estudio se limitará a ese ámbito tributario.


43. Por tanto, no comprenderá las facultades concurrentes previstas en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución General, en materia de protección y preservación al medio ambiente, pues de lo contrario implicaría realizar un análisis de competencias tributarias a partir de las facultades regulatorias a través de normas generales como es la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, expedida con apoyo en la citada porción normativa, por lo que habrá de estarse al examen únicamente desde la perspectiva puramente tributaria atento al marco constitucional tributario.


44. Conforme a la doctrina general tributaria emitida por este Alto Tribunal, existe una regla general de que tanto la Federación como las entidades federativas, incluida la Ciudad de México, concurren en sus facultades, en el respectivo ámbito de sus competencias, para el establecimiento de contribuciones en términos de los artículos 73, fracción VII y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la excepción de las facultades concretas y exclusivas para gravar por parte de la Federación, así como las prohibiciones expresas para las entidades federativas, como se advierte de la siguiente transcripción:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. ..."


"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."


45. Atento al artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene la facultad exclusiva para establecer contribuciones sobre el comercio exterior; sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27; sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y especiales sobre: energía eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal; y producción y consumo de cerveza.


46. El citado texto constitucional es el siguiente:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX. Para establecer contribuciones:


"1o. Sobre el comercio exterior;


"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;


"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;


"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y


"5o. Especiales sobre:


"a) Energía eléctrica;


"b) Producción y consumo de tabacos labrados;


"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;


"d) Cerillos y fósforos;


"e) Aguamiel y productos de su fermentación; y


"f) Explotación forestal;


"g) Producción y consumo de cerveza.


"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."


47. Adicionalmente, el artículo 131 de la Constitución Federal establece que es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional.


"Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia.


"El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."


48. De lo dispuesto en los numerales que anteceden se advierten facultades exclusivas de la Federación para gravar sobre aquellas actividades o bienes.


49. Ahora, a fin de determinar las facultades prohibidas para los Estados se atiende a los artículos 117 y 118 de la Constitución Federal.


50. El artículo 117 de la Constitución Federal establece que los Estados no pueden en ningún caso gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio (fracción IV); prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera (fracción V); gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales (fracción VI); expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia (fracción VII); ni gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice (fracción IX).


51. Y conforme al numeral 118 de la Constitución, los Estados no pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión, establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones (fracción I).


52. Las citadas porciones normativas del Texto de la Constitución son las siguientes:


"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:


"I.C. alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras.


"II. (Derogada, Diario Oficial de la Federación 21 de octubre de 1966)


"III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.


"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.


"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.


"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.


"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impues (sic) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.


"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.


"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.


"Las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.


"Sin perjuicio de lo anterior, los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.


"IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.


"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."


"Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:


"I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.


"II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.


"III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al presidente de la República."


53. Hasta aquí se tiene que los artículos 73, fracción VII, 117, 118 y 124 de la Constitución, deben ser interpretados en forma armónica, de manera que no puede concluirse que corresponda en exclusiva al Congreso de la Unión establecer contribuciones, si éstas en términos del artículo 31, fracción IV, de la propia Constitución, se encuentran encaminadas a sufragar gastos públicos, tanto de la Federación, como de las entidades federativas y Municipios.


54. De ahí que cada uno de esos niveles de gobierno, dentro de sus respectivas competencias, se encuentran facultados para establecer y hacer efectivos los gravámenes que sean necesarios para cubrir las erogaciones señaladas en su presupuesto, siempre que no se trate de las expresamente exclusivas para la Federación, de las prohibidas para las entidades federativas o de las reservadas para éstas.


55. Por ello, en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se estableció a favor de los Municipios la libre administración de su hacienda, que además de integrarse de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, también con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas de los Estados establezcan a su favor, y en todo caso percibirán las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio del valor de los inmuebles; las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de los Municipios, sin que las leyes federales puedan limitar las facultades de los Estados para establecer esas contribuciones.


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. ..."


56. En adición a lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado consistentemente en el sentido de que la facultad con la que cuenta el Congreso de la Unión para legislar en determinadas materias, no necesariamente corresponde a la facultad exclusiva para establecer contribuciones sobre ciertos rubros.(24)


57. Esto debido a que la intención del Constituyente fue distinguir y separar en dos apartados, aspectos distintos de la materia competencial del Congreso de la Unión, como es el general, consistente en la labor legislativa en determinada materia o sector, y el específico, relativo a la imposición de contribuciones.


58. Así, se precisa que las facultades legislativas se traducen en la emisión de leyes que permiten al poder público realizar sus atribuciones y objetivos.


59. Por tanto, conforme a la doctrina constitucional sostenida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad federal para legislar en determinada materia, no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de la materia que se regula.


60. Esto es, el hecho de que exclusivamente la Federación pueda legislar sobre alguna materia no significa que las entidades federativas no puedan ejercer sus atribuciones tributarias sobre determinados sujetos u objetos reglamentados por una norma federal o general.


61. Con base en lo anterior, en el caso en concreto, al cuestionarse la imposición de determinados tributos que se dicen relacionados con la actividad minera, se tiene que si el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal,(25) establece la facultad de la Federación, a través del Congreso de la Unión para legislar en toda la República sobre minería; tal circunstancia, por sí sola, jurídicamente no permite considerar que en razón de esa facultad para legislar, también le corresponda en exclusiva a la Federación establecer las contribuciones que se lleguen a relacionar de cierta manera con esa materia.


62. Lo que se corrobora si se analiza que la fracción X del artículo 73 dispone que es facultad del Congreso de la Unión legislar en materia de minería; y en la fracción XXIX, numeral 2o., se establece que corresponde también al legislador federal fijar las contribuciones sobre aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional, los cuales comprenden entre otros, el rubro de minería en ciertos aspectos.


63. Esto es, el Constituyente determinó disociar las facultades para legislar en cierta materia o ramo, de las potestades tributarias.


64. Sin embargo, también se obtiene que en términos del artículo 124 de la Constitución Federal,(26) la competencia de las entidades federativas y de la Ciudad de México, salvo mandato constitucional en sentido distinto, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.


65. De ahí lo infundado del planteamiento del promovente al respecto.


66. Ahora, con base en las facultades señaladas para la Federación y las entidades federativas para establecer contribuciones, en el ámbito de sus respectivas competencias, lo siguiente es determinar si con los denominados "impuestos ecológicos" el Estado de Zacatecas invadió la esfera de potestades tributarias de la Federación.


67. Para efectuar lo anterior, se analizará cada una de las contribuciones impugnadas por separado, a fin de determinar si su configuración se encuentra dentro de los límites de las competencias tributarias que se han identificado a favor de los Estados, o si por el contrario se invadieron esferas competenciales tributarias exclusivas de la Federación.


68. Es por ello que esta parte del estudio se dividirá en los siguientes cinco apartados: i) del impuesto por remediación ambiental en la extracción de minerales; ii) correspondiente al impuesto a la emisión de gases a la atmósfera; iii) del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua; iv) impuesto al depósito o almacenamiento de residuos; y, v) relativo a los artículos introductorios y finales del destino al gasto público.


i) Impuesto por remediación ambiental en la extracción de minerales. Artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


69. Los preceptos impugnados establecen literalmente lo siguiente:


"Del impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales


"Del objeto


"Artículo 8. Es objeto de este impuesto la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, aun y cuando constituyan vetas, mantos o yacimientos tales como: agregados pétreos, andesita, arcillas, arena, caliza, cantera, caolín, grava, riolita, rocas, piedras y sustrato o capa fértil."


"Para efectos de este artículo la extracción deberá realizarse por medio de trabajos a cielo abierto en el territorio del Estado.


"En ningún momento se considerarán objeto de este impuesto los minerales o sustancias a que hace referencia el artículo 4 de la Ley Minera.


"Para efectos de este artículo se entiende como:


"I. Agregados Pétreos: los materiales granulares sólidos inertes que se emplean en los firmes de las carreteras con o sin adición de elementos activos y con granulometrías adecuadas; se utilizan para la fabricación de productos artificiales resistentes, mediante su mezcla con materiales aglomerantes de activación hidráulica (cementos, cales, entre otros) o con ligantes asfálticos; y


"II. Rocas: el granito, la roca volcánica, el mármol, el ónix, roca travertino, rocas sedimentarias y demás rocas para la construcción."


"De los sujetos


"Artículo 9. Son sujetos del pago de este impuesto las personas físicas, las personas morales o unidades económicas que dentro del territorio del Estado extraigan del suelo y subsuelo materiales que constituyan depósitos de igual o semejante naturaleza a los componentes del terreno, tales como: agregados pétreos, andesita, arcillas, arena, caliza, cantera, caolín, grava, riolita, rocas, piedras y sustrato o capa fértil."


"De la base


"Artículo 10. La base para el cálculo de este impuesto será el volumen de metros cúbicos de material extraído en términos del artículo anterior."


"De las cuotas


"Artículo 11. El impuesto a que se refiere este capítulo se causará por cada metro cúbico que se extraiga de los materiales objeto de la contribución con base en el tipo de material extraído y las cuotas siguientes:


Ver cuotas

"Del pago


"Artículo 12. Los contribuyentes sujetos de este impuesto, efectuarán sus pagos, a más tardar el día 17 del mes siguiente a que realicen u ocurran las actividades a que se refiere el artículo 8 de esta ley, mediante declaración que presentarán en las formas y medios autorizados por la secretaría, según lo dispuesto en el código.


"Los contribuyentes deberán proporcionar la información que se les solicite en las formas que al efecto apruebe la secretaría."


"De las obligaciones


"Artículo 13. Son obligaciones de los contribuyentes de este impuesto, además de las establecidas en el código, las siguientes:


"I. Las personas físicas y morales o unidades económicas que para efecto de impuestos federales tengan su domicilio fiscal en otras entidades, pero que realicen las actividades a que se refiere este capítulo, deberán registrar como domicilio fiscal estatal, el lugar en donde se originen sus actos;


"II. Presentar las declaraciones del impuesto y enterar y pagar el impuesto correspondiente en la forma y los términos previstos en esta sección;


"III. R. o empadronarse en la oficina recaudadora que corresponda al lugar de la ubicación de los terrenos explotados;


"IV. Llevar un libro de registros de extracción en el que se hará constar diariamente la cantidad en metros cúbicos de material que se extraiga del suelo y subsuelo;


"V. Presentar los avisos, datos, documentos e informes que les soliciten las autoridades fiscales en relación con este impuesto, dentro de los plazos y en los lugares señalados al efecto;


"VI. Poner a disposición de las autoridades competentes, para los efectos del ejercicio de sus facultades de comprobación, los informes, documentos, registros y comprobantes que le sean solicitados, en relación con la determinación y pago de este impuesto, así como del resto de las obligaciones a su cargo en términos del presente capítulo; y


"VII. Las demás que señale la ley y los ordenamientos fiscales aplicables."


70. A partir de dicho texto, el accionante afirma que el Estado de Zacatecas invadió la competencia exclusiva de la Federación para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales a los que se refieren los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 de la Constitución Federal, vulnerando con ello lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX, numeral 2, de la Constitución General.


71. Por su parte, los poderes demandados manifestaron de manera toral que contrario a lo sostenido por el accionante, este impuesto en específico fue emitido en ejercicio de las competencias concurrentes, sin que en su regulación se hubieran invadido las competencias de la Federación en tanto que el objeto del impuesto de mérito fue gravar la extracción de materiales que no fueran del dominio exclusivo de la Federación.


72. En ese sentido, precisaron que el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional, se encuentra referido a aquellos materiales que constituyen depósitos de naturaleza distinta de los componentes del terreno, por lo que a contrario sensu, debe entenderse que quedan excluidos del dominio de la nación, aquellos materiales que constituyan depósitos de naturaleza igual a los componentes del terreno, así como los productos derivados de la descomposición de las rocas que no necesiten trabajos subterráneos. En consecuencia, dichos poderes sostienen que los productos objeto del impuesto que se reclama, no se refieren a aquellos que son competencia de la Federación, por lo que no se vulneran los artículos 27, párrafo cuarto y 73, fracción XXIX, numeral 2, de la Ley Suprema.


73. Así, a efecto de poder analizar si asiste o no la razón al promovente de la presente controversia, resulta necesario identificar cuál es la competencia tributaria expresamente conferida a la Federación; cuál es la competencia específica reservada a los Estados en la materia; y finalmente, si en la configuración del impuesto analizado, el Congreso Local invadió la competencia federal.


74. Así, el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución General establece lo siguiente:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX. Para establecer contribuciones:


"1o. Sobre el comercio exterior;


"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;


"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;


"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y


"5o. Especiales sobre:


"a) Energía eléctrica;


"b) Producción y consumo de tabacos labrados;


"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;


"d) Cerillos y fósforos;


"e) Aguamiel y productos de su fermentación; y


"f) Explotación forestal;


"g) Producción y consumo de cerveza.


"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."


75. De dicha transcripción se desprende que el Constituyente confirió de manera exclusiva a la Federación la competencia para establecer las contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27 de la propia Constitución Federal, los cuales a su vez, establecen lo siguiente:


"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.


"...


"Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.


"Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas."


76. Es importante mencionar que aun cuando este artículo 27 ha sufrido numerosas reformas sobre su texto, lo cierto es que su párrafo cuarto sólo ha sido reformado una vez, con el exclusivo motivo de introducir dentro de los bienes respecto de los cuales la nación ejerce un dominio directo, a los recursos naturales de la plataforma continental, así como el espacio aéreo situado sobre el territorio nacional. Esto quiere decir que la cláusula que refiere el dominio directo de la nación sobre todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, es un mandato que fue introducido desde el texto original de la Constitución Política de mil novecientos diecisiete y que hasta el día de hoy ha permanecido en sus términos.(27)


77. No debe perderse de vista que la fracción XXIX del propio artículo 73, mandata expresamente que corresponde al Congreso de la Unión establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27.


78. Sobre esta fracción, debe decirse que su texto original fue introducido por reforma constitucional de veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos. Del proceso legislativo se desprende que esta regulación tuvo su fundamento en el fortalecimiento de ciertos sectores industriales de gran relevancia para el país, como fueron el sector comercial, minero, petrolero y tabacalero, reservando la facultad de establecer contribuciones exclusivamente a la Federación, evitando con ello la doble tributación por parte de los Estados, así como las diferencias tributarias a las que podían estar sujetas dichas industrias derivado de la autonomía de cada entidad federativa.(28)


79. Así, de este análisis de nuestra Ley Suprema, este Tribunal Pleno advierte que la competencia exclusiva de la Federación para establecer contribuciones vinculadas con la minería, está referida al aprovechamiento y explotación de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, facultad que deriva del texto original de nuestra Constitución General y que al día de hoy ha permanecido en sus mismos términos.


80. Sin embargo, la delimitación de este ámbito competencial tributario en favor de la Federación obliga a preguntarnos ¿cuáles son estos minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyen depósitos de naturaleza distinta a los componentes del terreno a los que se refiere la materia minera?


81. El propio artículo 27 hace una primera enumeración, al establecer que serán considerados como tales: i) los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; ii) los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; iii) los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; iv) los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; v) los combustibles minerales sólidos; vi) el petróleo; y, vii) todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.


82. Pero además, ya que en el diseño del denominado impuesto ecológico en análisis, el legislador local se refirió expresamente al artículo 4 de la Ley Minera, se vuelve indispensable atender a dicha normativa.


83. El Congreso de la Unión expidió la Ley Minera, reglamentaria en la materia del artículo 27, párrafo cuarto, de la Constitución General, cuyo artículo 4 establece expresamente cuáles minerales o sustancias constituyen depósitos distintos de los componentes del terreno. Dicho precepto establece literalmente lo siguiente:


"Artículo 4. Son minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen depósitos distintos de los componentes de los terrenos los siguientes:


"I.M. o sustancias de los que se extraigan antimonio, arsénico, bario, berilio, bismuto, boro, bromo, cadmio, cesio, cobalto, cobre, cromo, escandio, estaño, estroncio, flúor, fósforo, galio, germanio, hafnio, hierro, indio, iridio, itrio, lantánidos, litio, magnesio, manganeso, mercurio, molibdeno, niobio, níquel, oro, osmio, paladio, plata, platino, plomo, potasio, renio, rodio, rubidio, rutenio, selenio, sodio, talio, tantalio, telurio, titanio, tungsteno, vanadio, zinc, zirconio y yodo;


"II.M. o grupos de minerales de uso industrial siguientes: actinolita, alumbre, alunita, amosita, andalucita, anhidrita, antofilita, azufre, barita, bauxita, biotita, bloedita, boemita, boratos, brucita, carnalita, celestita, cianita, cordierita, corindón, crisotilo, crocidolita, cromita, cuarzo, dolomita, epsomita, estaurolita, flogopita, fosfatos, fluorita, glaserita, glauberita, grafito, granates, halita, hidromagnesita, kainita, kieserita, langbeinita, magnesita, micas, mirabilita, mulita, muscovita, nitratina, olivinos, palygorskita, pirofilita, polihalita, sepiolita, silimanita, silvita, talco, taquidrita, tenardita, tremolita, trona, vermiculita, witherita, wollastonita, yeso, zeolitas y zircón;


"II. Bis. D.;


"III. (Derogada, Diario Oficial de la Federación 28 de abril de 2005)


"IV. Piedras preciosas: agua marina, alejandrina, amatista, amazonita, aventurina, berilo, crisoberilo, crocidolita, diamante, dioptasa, epidota, escapolita, esmeralda, espinel, espodumena, jadeita, kuncita, lapislázuli, malaquita, morganita, olivino, ópalo, riebeckita, rubí, sodalita, tanzanita, topacio, turmalina, turquesa, vesubianita y zafiro;


".S. gema;


"VI. Los productos derivados de la descomposición de las rocas cuando su explotación necesite trabajos subterráneos, como las arcillas en todas su variedades, tales como el caolín y las montmorillonitas, al igual que las arenas de cuarzo, feldespatos y plagioclasas;


"VII. Las materias minerales u orgánicas siguientes, susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes: apatita, colófano, fosfosiderita, francolita, variscita, wavelita y guano;


"VIII. El carbón mineral en todas sus variedades;


"IX. Los demás que determine el Ejecutivo Federal, mediante decreto que será publicado en el Diario Oficial de la Federación, atendiendo a su uso industrial debido al desarrollo de nuevas tecnologías, a su cotización en los mercados internacionales o a la necesidad de promover la explotación racional y la preservación de los recursos no renovables en beneficio de la sociedad.


"Quienes estén realizando la exploración o explotación de los minerales o sustancias a que se refiere la fracción IX anterior, con base en las disposiciones del derecho común, tendrán derecho preferente para obtener la concesión minera correspondiente, siempre que la soliciten en los términos de esta ley y su reglamento."


84. De lo anterior, resulta jurídicamente válido concluir que sobre dichos recursos la nación tiene un dominio directo y que corresponde a la Federación la regulación de su aprovechamiento a través de la reglamentación de la actividad minera; ¿en qué consiste esta actividad? La propia legislación en sus artículos 2 y 3 nos brindan una respuesta al disponer lo siguiente:


"Artículo 2o. Se sujetarán a las disposiciones de esta ley, la exploración, explotación, y beneficio de los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, así como de las salinas formadas directamente por las aguas marinas provenientes de mares actuales, superficial o subterráneamente, de modo natural o artificial y de las sales y subproductos de éstas."


"Artículo 3o. Para los efectos de la presente ley se entiende por:


"I. Exploración: Las obras y trabajos realizados en el terreno con el objeto de identificar depósitos de minerales o sustancias, al igual que de cuantificar y evaluar las reservas económicamente aprovechables que contengan;


"II. Explotación: Las obras y trabajos destinados a la preparación y desarrollo del área que comprende el depósito mineral, así como los encaminados a desprender y extraer los productos minerales o sustancias existentes en el mismo, y


"III. Beneficio: Los trabajos para preparación, tratamiento, fundición de primera mano y refinación de productos minerales, en cualquiera de sus fases, con el propósito de recuperar u obtener minerales o sustancias, al igual que de elevar la concentración y pureza de sus contenidos."


85. Finalmente, el artículo 5o. de la ley reglamentaria en comento, establece qué recursos quedan fuera de la reglamentación que impone dicha normatividad.


"Artículo 5o. Se exceptúan de la aplicación de la presente ley:


"I. El petróleo y los demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, que se encuentren en el subsuelo;


"II. Los minerales radiactivos;


"III. Las sustancias contenidas en suspensión o disolución por aguas subterráneas, siempre que no provengan de un depósito mineral distinto de los componentes de los terrenos;


"IV. Las rocas o los productos de su descomposición que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales de construcción o se destinen a este fin;


"V. Los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación se realice por medio de trabajos a cielo abierto, y


"VI. La sal que provenga de salinas formadas en cuencas endorréicas."


86. En función de estos preceptos se pone en evidencia que la legislación reglamentaria del artículo 27, cuarto párrafo, de nuestra Constitución General, define no sólo los recursos o sustancias sobre los cuales recae el régimen constitucional del que se ha venido hablando, sino que además precisa de manera puntual lo que se entiende por la actividad minera, misma que se desarrolla sobre estos recursos o sustancias y respecto de la cual la Federación tiene la facultad exclusiva para su reglamentación; máxime que es precisa en establecer las actividades que quedan excluidas.


87. En consecuencia, este Tribunal Pleno concluye que a las entidades federativas no corresponde la facultad tributaria sobre los recursos que enumeran los artículos 27, párrafo cuarto, de la Constitución Federal y 4 de la Ley Minera –con exclusión de los referidos en el artículo 5 de dicha legislación–, y que esencialmente abarca las actividades consistentes en la exploración, explotación, y beneficio de tales recursos, en los términos de los artículos 2 y 3 de la propia ley reglamentaria.


88. La pregunta que surge entonces es ¿con qué facultades tributarias sí cuenta el Estado?


89. Para responder es necesario no perder de vista que de manera general a partir de lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución General,(29) se ha entendido que la competencia de las entidades federativas y de la Ciudad de México, salvo mandato constitucional en sentido distinto, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.


90. Visto de esa manera y atendiendo a lo establecido en el párrafo cuarto del artículo 27 y al numeral 2o. de la fracción XXIX del artículo 73, ambos de la Constitución General, resulta que si a la Federación corresponde la facultad exclusiva de establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, a contrario sensu debe considerarse entonces que los Estados cuentan con facultades para legislar sobre el aprovechamiento de los recursos naturales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos de igual naturaleza de los componentes de los terrenos. ¿Cuáles son éstos? Lógicamente, todos aquellos que no estén incluidos en la numeración del artículo 27, párrafo cuarto, de la Constitución General, ni en aquellos que enlista el artículo 4 de la Ley Minera.


91. Así, este Tribunal Pleno arriba a la conclusión de que el objeto del impuesto se encuentra dentro del ámbito competencial tributario concurrente para las entidades federativas, porque la legislación estatal establece como supuesto normativo para la causación del impuesto, la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, lo que permite sostener que dicha contribución no está dirigida a gravar la extracción de los recursos a que se refieren los artículos 27, párrafo cuarto, de la Constitución General, y 2 y 4 de la Ley Minera, ya que estos últimos se refieren a todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos.


92. Además, de la numeración de los recursos que el citado artículo 8 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas considera constituyen depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, no se advierte que alguno de ellos esté contemplado en el listado previsto en el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional,(30) ni en aquel que prevé el artículo 4 de la Ley Minera, por lo que sobre este aspecto tampoco se advierte que el Estado se hubiera extralimitado en el ejercicio de sus facultades.


93. No es óbice a esta afirmación que el artículo local contemple las arcillas y el caolín como objetos del impuesto, pues aun cuando prima facie se trata de recursos que se encuentran previstos en el artículo 4, fracción VI, de la Ley Minera, lo cierto es que el objeto del impuesto de la ley local se encuentra fuera del ámbito reservado a la Federación.


94. Para fundamentar esta conclusión es necesario remitirnos nuevamente al párrafo cuarto del artículo 27 constitucional.


95. Como ha quedado suficientemente expuesto, dicho precepto señala como directriz general que corresponde a la nación el dominio sobre todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, para después hacer un listado de aquellos recursos que se consideran dentro de este supuesto general, contemplando a los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos, lo que significa que este tipo de productos forman parte de la actividad minera, respecto de la cual la Federación tiene una competencia exclusiva.


96. Por su parte, el artículo 4, fracción VI, de la Ley Minera, referido expresamente por el Legislador del Estado de Zacatecas en la norma controvertida, establece lo siguiente:


"Artículo 4. Son minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen depósitos distintos de los componentes de los terrenos los siguientes:


"...


"VI. Los productos derivados de la descomposición de las rocas cuando su explotación necesite trabajos subterráneos, como las arcillas en todas su variedades, tales como el caolín y las montmorillonitas, al igual que las arenas de cuarzo, feldespatos y plagioclasas; ..."


97. De la lectura del texto transcrito se puede advertir que la ley reglamentaria sienta exactamente la misma regla establecida por el artículo 27 de la Constitución Federal, en tanto considera como minerales o sustancias que constituyen depósitos distintos de los componentes de los terrenos, a los productos derivados de la descomposición de las rocas, como las arcillas, el caolín y las montmorillonitas, cuando su explotación requiera de trabajos subterráneos. Complementa esta regla, lo dispuesto en el artículo 5o. de dicha ley reglamentaria, en cuanto señala:


"Artículo 5o. Se exceptúan de la aplicación de la presente ley:


"...


"V. Los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación se realice por medio de trabajos a cielo abierto, y ..."


98. Entendido así el ámbito competencial reservado a la Federación, es posible sostener que la referencia a las arcillas y el caolín que hace el artículo 8 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no entra dentro de dicho ámbito, pues de la lectura integral de los dos primeros párrafos del precepto local de mérito se puede advertir que el impuesto grava los productos derivados de la descomposición de las rocas –dentro de ellos la arcilla y el caolín– siempre y cuando su extracción se lleve a cabo por medio de trabajos a cielo abierto, lo que significa que la configuración normativa del impuesto se encuentra situada fuera de las competencias reservadas a la Federación. Así lo confirma el tercer párrafo del propio artículo 8 de la ley impugnada, en tanto establece que en ningún momento se considerarán objeto de este impuesto los minerales o sustancias a que hace referencia el artículo 4 de la Ley Minera.


99. Por otro lado, no se deja de advertir que el accionante sostiene que este impuesto es inconstitucional toda vez que el artículo 236 de la Ley Federal de Derechos ya establece el pago de una contribución derivado de la extracción de este tipo de materiales. Dicho precepto es del tenor literal siguiente:



"Artículo 236. Están obligadas a pagar el derecho por extracción de materiales, las personas físicas y morales que extraigan de los cauces, vasos y zonas de corrientes, así como de los depósitos de propiedad nacional, por cada metro cúbico, conforme a las siguientes cuotas:


Ver cuadro

"El derecho por extracción de materiales se pagará previamente, mediante declaración que se presente en las oficinas que autorice el Servicio de Administración Tributaria.


"El derecho se pagará mensualmente, dentro de los diez días previos a la extracción, considerando el volumen de material que se tenga programado extraer durante ese periodo.


"Las personas físicas y morales que extraigan materiales pétreos, estarán obligados a llevar un registro diario de los volúmenes extraídos en el formato que para tal efecto autorice el Servicio de Administración Tributaria. Dicho registro deberá conservarse en términos de lo establecido en el artículo 30 del Código Fiscal de la Federación.


"No se pagará el derecho a que se refiere este artículo cuando el material se extraiga por actividades de desazolve, siempre que estas actividades hayan sido aprobadas previamente por la Comisión Nacional del Agua y se cuente con el título de concesión o asignación respectivo."


100. Sin embargo, debe estimarse infundado dicho razonamiento pues el solo hecho de que esta legislación federal prevea el pago de un derecho sobre estos materiales, no determina la inconstitucionalidad del impuesto local analizado, puesto que el establecimiento de este derecho no es más que el ejercicio de una potestad tributaria previamente reconocida en favor de la Federación, en el ámbito de su respectiva competencia, y que no corresponde a un planteamiento dirigido a evidenciar la invasión de una facultad exclusiva de la Federación respecto de la ejercida por la Legislatura Local.


101. Por tanto, si la competencia federal de mérito se encuentra referida a todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, comprendiendo dentro de ellos a los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos, entonces debe entenderse que este precepto de la Ley Federal de Derechos únicamente cobra aplicación cuando la extracción de los materiales que refiere derive de trabajos subterráneos.


102. Así, este Tribunal Pleno concluye que el objeto del impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales no invade las competencias tributarias de la Federación, puesto que su configuración normativa se sitúa en la facultad que deriva de la interpretación a contrario sensu de los artículos 27, párrafo cuarto, de la Constitución General y 2, 3 y 4 de la Ley Minera.


103. La misma conclusión debe sostenerse en relación con los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, puesto que partiendo de la premisa consistente en que el objeto del impuesto se actualiza sobre la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos –el cual se encuentra fuera del ámbito competencial reservado a la Federación–, su regulación únicamente complementa los restantes elementos del impuesto a efecto de hacer posible su cumplimiento.


104. En ese sentido el artículo 9 precisa los sujetos obligados al pago de este impuesto, el artículo 10 establece la base sobre la cual se va a calcular el mismo, el 11 las cuotas que deberán pagarse dependiendo de las cantidades y del material extraído, el 12 la fecha en que deberá realizarse el pago y finalmente, el 13 las obligaciones adicionales que deberán cumplir los sujetos obligados a efecto de hacer posible al Estado las labores de fiscalización, sin que de ellos se advierta una extralimitación en las facultades del Estado ni una invasión a la esfera de facultades de la Federación.(31)


ii) Impuesto por la emisión de gases a la atmósfera. Artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


105. Los preceptos impugnados establecen literalmente lo siguiente:


"De la emisión de gases a la atmósfera


"Del Objeto


"Artículo 14. Son objeto de este impuesto las emisiones a la atmósfera de determinadas sustancias generadas en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado y que afecten el territorio del mismo.


"Para los efectos de este impuesto se considera emisión a la atmósfera, la expulsión directa o indirecta de bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, ya sea unitariamente o de cualquier combinación de ellos que afecten la calidad del aire, los componentes de la atmósfera y que constituyen gases de efecto invernadero que impactan en deterioro ambiental por provocar calentamiento global.


"De los sujetos


"Artículo 15. Son sujetos y están obligados al pago de este impuesto, las personas físicas, las personas morales y las unidades económicas residentes en el Estado o los residentes fuera del Estado, que tengan instalaciones o fuentes fijas en las que se desarrollen las actividades que determinan las emisiones a la atmósfera gravadas por este impuesto en el territorio del Estado.


"También quedan comprendidos como sujetos de este impuesto, la Federación, el Estado y los Municipios, los organismos descentralizados federales, estatales y municipales, las empresas de participación estatal mayoritaria de carácter federal y estatal, las empresas de participación municipal mayoritaria, los fideicomisos constituidos por dependencias y entidades de la administración pública federal, por el Estado y por los Municipios, así como las personas de derecho público con autonomía derivada de la Constitución Federal o del Estado."


"De la base


"Artículo 16. Es base de este impuesto la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.


"Para la determinación de la base gravable, el contribuyente la realizará mediante medición o estimación directa de las emisiones que genere y, en su caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.


"Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión de los gases establecidos en el artículo 14 de esta Ley en Bióxido de Carbono (CO2), multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el factor relacionado conforme a la tabla siguiente: ..."


"De la cuota


"Artículo 17. El impuesto se causará en el momento que los contribuyentes realicen emisiones a la atmósfera, gravadas por este impuesto que afecten el territorio del Estado, aplicando una cuota impositiva por el equivalente a 250 pesos por tonelada emitida de bióxido de carbono o la conversión del mismo, establecida en el artículo anterior.


"Del pago


"Artículo 18. A cuenta de este impuesto se harán pagos provisionales mensuales, que se presentarán a más tardar el día 17 del mes siguiente que corresponda al mismo, mediante los formularios que para esos efectos apruebe y publique la secretaría.


"Asimismo, se deberá presentar una declaración anual por este impuesto a más tardar el último día hábil del mes de marzo del siguiente año del ejercicio de que se trate, en la que se podrán acreditar los pagos provisionales mensuales efectivamente pagados de este impuesto del ejercicio que corresponda.


"Lo anterior se establece, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sanciones que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, u otras responsabilidades penales, civiles o administrativas y demás disposiciones que resulten aplicables por el riesgo de pérdida de vida humana, así mismo por deterioro que causa a la salud pública y el daño al ambiente."


"De las obligaciones


"Artículo 19. Los contribuyentes estarán obligados a presentar aviso de inscripción ante la Secretaría y llevar un Libro (sic) Registro de Emisiones Contaminantes, que estará a disposición de la Secretaría y de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente del Gobierno del Estado de Zacatecas, para efectos de la gestión del mismo y como medio de control, vigilancia y seguimiento del cumplimiento de la normativa medioambiental.


"En el Libro (sic) Registro de Emisiones Contaminantes se consignarán los datos siguientes:


"I.V. y tipología del combustible, así como materias primas consumidas y/o producidas;


"II. Composición química básica del combustible consumido y/o producido;


"III. Cálculo de las emisiones a la atmósfera realizado en cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley;


"IV. En su caso, datos de concentración resultantes de los monitores o mecanismos de control o de medición instalados; y,


".C. otro que se establezca mediante publicación reglamentaria por parte de la secretaría o de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente."


106. A partir de dicho texto legal, la parte actora sostiene que el Estado de Zacatecas invade las competencias expresamente conferidas a la Federación por los artículos 27, cuarto párrafo y 73, fracción XXIX, numeral 2, de la Constitución Federal, ya que se establecen contribuciones al espacio situado sobre el territorio nacional y a la contaminación atmosférica proveniente de todo tipo de fuentes emisoras.


107. Por su parte, los poderes demandados manifestaron de manera toral que el establecimiento de esta contribución constituye el ejercicio de la facultad que expresamente le está reconocida por el artículo 7, fracción III, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ello como una respuesta ante la necesidad de reducir la emisión en su territorio, de gases que producen efecto invernadero, tutelando con ello el derecho humano al medio ambiente.


108. Para dar respuesta a lo anterior, el argumento del promovente se fundamenta en el artículo 73, fracción XXIX, inciso 2o., que establece:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX. Para establecer contribuciones:


"...


"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27..."


109. Tal y como quedó expuesto en el apartado anterior, el artículo 27, párrafo cuarto, de la Constitución General, establece el conjunto de bienes que corresponden al dominio directo de la nación, dentro de los cuales se contempla al espacio situado sobre el territorio nacional,(32) elemento que fue incorporado a este régimen constitucional por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de enero de mil novecientos sesenta.


110. Del estudio del proceso legislativo que dio lugar a dicha reforma es posible advertir que su incorporación estuvo diseñada desde una doble dimensión o perspectiva: i) la necesidad de brindar al Estado Mexicano instrumentos jurídicos eficaces para la defensa de sus derechos y la protección de sus recursos; y, ii) la necesidad de adecuar el marco constitucional a los tratados internacionales sobre al ámbito territorial de los Estados, principalmente con relación al mar territorial y el espacio aéreo.(33)


111. Es por ello, que además del referido precepto constitucional, se modificaron los diversos artículos 42 y 48 para establecer lo siguiente:


"Artículo 42. El territorio nacional comprende:


"I. El de las partes integrantes de la Federación;


"II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;


"III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico;


"IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;


"V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el derecho internacional y las marítimas interiores;


"VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio derecho internacional."


"Artículo 48. Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zócalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependerán directamente del Gobierno de la Federación, con excepción de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los Estados."


112. Lo anterior permite advertir que en términos constitucionales, el espacio situado sobre el territorio nacional tiene una doble naturaleza:


a. Como un espacio geográfico en el que se localizan diversos recursos naturales, sobre los cuales la nación ejerce un dominio directo –artículo 27 constitucional–; y


b. Como un espacio geográfico que forma parte del territorio nacional –artículos 42 y 48 constitucionales–.


113. A partir de esta doble dimensión del concepto, es sencillo identificar que el argumento formulado por el accionante está referido al primero de ellos, en tanto se asegura que con el establecimiento del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, el Estado de Zacatecas invadió la facultad exclusiva de la Federación para imponer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos a que se refiere el cuarto párrafo del artículo 27 constitucional, específicamente al imponer una contribución al espacio situado sobre el territorio nacional.


114. Ahora bien, de la lectura del artículo 14 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se desprende que el objeto del impuesto local consiste en la emisión a la atmósfera de determinadas sustancias –bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre– generadas en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado. A partir de esta regulación la pregunta que surge es ¿dicho precepto establece una contribución al aprovechamiento o explotación del espacio situado sobre el territorio nacional?


115. Para poder formular una respuesta resulta necesario entender en primer lugar, que la emisión de gases a la atmósfera se encuentra estrechamente relacionada con la calidad del aire como bien jurídico tutelado.(34) En esa tesitura, debe reconocerse que el recurso natural comprometido con esta actividad específica no es como tal el espacio situado sobre el territorio nacional, sino específicamente el aire, por lo que su previsión constitucional no viene determinada por los artículos 27, 42 y 48 constitucionales.


116. En efecto, debe reconocerse que la emisión de gases a la atmósfera no constituye una actividad de explotación de dicho recurso natural, pues a través de ella el aire no se utiliza como materia para la obtención de algún producto o beneficio, sino que únicamente funge como un mero receptor de las sustancias contaminantes, como el espacio específico sobre el cual se vierten y el cual se afecta.


117. En función de lo anteriormente expuesto, para este Tribunal Pleno, el establecimiento de este impuesto local no invade la competencia federal a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX, numeral 2o., de la Constitución General, pues el ámbito regulativo de esta disposición constitucional es completamente diverso al supuesto que contempla la contribución que se analiza.


118. Esto se explica además, en atención a la naturaleza y la razón por la cual se les agrega el apellido de "ecológicos" a estos impuestos, pues su objeto se centra en aquellas actividades que generan externalidades negativas al medio ambiente, de tal suerte que lo que se busca con su establecimiento es que quien las realice asuma o internalice los costos que dichas externalidades negativas provocan, propiciando así el interés por la generación de tecnología menos contaminante, o bien por cuidar de mejor manera la actividad que se está desarrollando para no afectar el medio ambiente. De lo contrario, esto es, de no trasladar dichos costos a quien los genera, se obliga a la sociedad en su conjunto a asumirlos. Es ésta la diferencia por la cual se le pone el apellido de "ecológico" al impuesto tradicionalmente conocido.


119. Sentada así la validez de los artículos 14 y 15, la misma irradia a los artículos 16, 17, 18 y 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en tanto que éstos se limitan a complementar los restantes elementos del impuesto que hacen posible su cumplimiento, sin que de su regulación se desprenda en forma autónoma un elemento que vulnere las competencias de la Federación.


120. En consecuencia, este Tribunal Pleno reconoce la validez de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


iii) Impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua. Artículos 20 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


121. Los preceptos impugnados establecen lo siguiente:


"De la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua


"Del objeto


"Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado."


"Del sujeto


"Artículo 21. Son sujetos de este impuesto las personas físicas, las personas morales, así como las unidades económicas que en el territorio del Estado, independientemente del domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de intermediarios, realicen los actos o actividades establecidas en el artículo anterior."


"De la base gravable


"Artículo 22. Es base de este impuesto la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas, expresadas en:


"I. Para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las normas oficiales mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo con lo siguiente:


"a) Suelos contaminados por hidrocarburos:


"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: ‘Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación.’


Ver tabla

"b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.


"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: ‘Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio’.


Ver inciso b)


"II. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base en lo siguiente:


"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cubico de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: ‘Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales’.


"a) Contaminantes en aguas residuales básicos:


Ver Contaminantes en aguas residuales básicos

"b) Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros:


Ver Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros

"Para efectos de esta sección, se entenderá que los valores presentados en este artículo representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda."


"De la cuota


"Artículo 23. El impuesto se causará aplicando los equivalentes y cuotas siguientes:


"I.S. y subsuelo: una cuota impositiva por el equivalente a 25 pesos por cada cien metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes señaladas en el artículo 22 fracción I de esta ley; y


"II. Agua: Contaminantes en aguas residuales básicos y en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros, una cuota impositiva por el equivalente a 100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias contaminantes señaladas en el artículo 22 fracción II de esta ley."


"Artículo 24. Si el suelo, subsuelo o agua fueron contaminados con dos o más sustancias de las mencionadas en este artículo la cuota se pagará por cada contaminante.


"Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos por kilogramo, base seca, que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de 25 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.


"Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de 100 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes."


"Del pago


"Artículo 25. El pago de este impuesto deberá efectuarse mediante declaración mensual, dentro de los primeros diecisiete días naturales del mes siguiente al que corresponda dicha declaración, en cualquier oficina recaudadora de rentas de la secretaría o en la forma y términos que se establezcan en el código, utilizando las formas aprobadas para tal efecto."


"De las obligaciones


"Artículo 26. Los contribuyentes sujetos al pago del impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua a que se refiere esta sección, deberán cumplir con las siguientes obligaciones:


"I. Presentar aviso de inscripción ante la secretaría;


"II. Llevar un registro específico de las sustancias contaminantes mencionadas en esta Sección, que sean adquiridas y utilizadas en los procesos de producción, su uso y destino, así como las cantidades que en estado físico sólido, semisólido o líquido se emitieron al suelo, subsuelo o agua; y,


"III. Realizar las pruebas mensuales de muestreo previstas en las normas oficiales mexicanas establecidas en el artículo 22 de esta ley."


"Artículo 27. Para determinar la base gravable las autoridades fiscales podrán considerar:


"I. Los libros y registros sea cual fuera su denominación, que los sujetos obligados al pago del impuesto deban llevar conforme a las disposiciones legales sean de carácter fiscal, mercantil o para dar cumplimiento a las normas oficiales mexicanas en materia de ecología y medio ambiente; y,


"II. Cuando no sea posible determinar la base gravable en los términos de la fracción anterior, las autoridades fiscales podrán estimar el impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, a partir de las manifestaciones de impacto ambiental, cédulas de operación anual y demás documentos de carácter ambiental que los contribuyentes se encuentren obligados a presentar ante la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como ante la Secretaría de Agua y Medio Ambiente del Estado, correspondiente al último ejercicio fiscal que se hubieran presentado."


122. A partir de esta normatividad, el accionante sostiene que el Estado de Zacatecas indebidamente estableció contribuciones a las descargas de aguas residuales en aguas de jurisdicción estatal, pues conforme a los artículos 73, fracción XXIX, numeral 2o. y 27, párrafo quinto, de la Constitución General, ello es una atribución exclusiva de la Federación.


123. Por su parte, los poderes del Estado de Zacatecas alegan que el impuesto combatido está fundamentado en las facultades concurrentes que existen en las materias tributaria y de protección al medio ambiente entre la Federación y los Estados, sin que en la especie se hubiere invadido alguna competencia que fuera exclusiva de aquélla.


124. A partir de dichos planteamientos, debe advertirse que el artículo 20 de la ley impugnada establece que el impuesto combatido tiene por objeto la emisión de sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado.


125. En esa tesitura y con base en los presupuestos argumentativos que ya han quedado sentados al resolver los dos temas precedentes, debe precisarse que la descarga de contaminantes al agua no constituye una actividad de explotación de dicho recurso natural, pues a través de ella el agua no se utiliza como materia para la obtención de algún producto o beneficio, sino que únicamente funge como un mero receptor de las sustancias contaminantes, como un espacio específico sobre el cual se vierten.


126. Por su parte, el artículo 27 de la Constitución General establece en la parte conducente lo siguiente:


"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.


"...


"Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas. ..."


127. En función de lo anterior, debe decirse que son aguas de jurisdicción federal aquellas que refiere el artículo 27, párrafo quinto, de la Constitución General.


128. Ahora bien, para reglamentar el citado párrafo quinto del artículo 27, se expidió la Ley de Aguas Nacionales, conforme a la cual las aguas de jurisdicción federal pueden estar asignadas a los Estados(35) para realizar la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales destinadas a los servicios de agua con carácter público urbano o doméstico.


129. En consecuencia y a partir del contexto normativo descrito, resulta válido concluir que la competencia concurrente para establecer tributos en materia de control y prevención de la contaminación del agua a través de la descarga de aguas residuales, se encuentra limitada a que dicha descarga se realice en aguas de jurisdicción estatal, que son aquellas que no se encuentren comprendidas en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, o que estando comprendidas, hayan sido asignadas al Estado en virtud de lo antes señalado.


130. Por ello, se reconoce la validez del artículo 20 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, que irradia a los artículos 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la misma ley en tanto que éstos se limitan a complementar los restantes elementos del impuesto que hacen posible su cumplimiento, sin que de su regulación se desprenda en forma autónoma un elemento que vulnere las competencias de la Federación.


131. En consecuencia, este Tribunal Pleno reconoce la validez de los artículos 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


iv) Del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos. Artículos 28 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


132. Los preceptos impugnados establecen lo siguiente:


"Del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos


"Del objeto


"Artículo 28. Es objeto de este impuesto el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados, situados en el Estado.


"Para efectos de esta sección se considera residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó."


"De los sujetos


"Artículo 29. Son sujetos de este impuesto las personas físicas y morales, así como las unidades económicas sean o no residentes en el Estado, generadoras del residuo y que por sí mismas o a través de intermediarios depositen o almacenen residuos en vertederos públicos o privados.


"De la base


"Artículo 30. Es base gravable para este impuesto la cantidad en tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados, situados en el Estado que sea (sic) generados durante un mes de calendario o fracción del mismo."


"De la cuota


"Artículo 31. El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privado (sic) se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados."


"Del pago


"Artículo 32. El impuesto determinado deberá ser enterado mensualmente por las personas físicas y morales, así como las unidades económicas dentro de los primeros diecisiete días del mes siguiente a su vencimiento."


"De las obligaciones


"Artículo 33. Los contribuyentes sujetos al pago del impuesto originado por el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados a que se refiere esta Sección, deberán cumplir con las siguientes obligaciones:


"I. Presentar aviso de inscripción ante la secretaría; y


"II. Llevar un registro específico de los residuos en el que se identifique la cantidad en toneladas y el lugar de depósito o almacenamiento, así el señalamiento de si fue depositado o almacenado en un vertedero público o privado y su ubicación."


"Artículo 34. Para determinar la base gravable las autoridades fiscales podrán considerar:


"I. Los libros y registro sea cual fuera su denominación, que los sujetos obligados al pago del impuesto deban llevar conforme a las disposiciones legales sean de carácter fiscal, mercantil o para dar cumplimiento a las normas en materia de ecología y medio ambiente; y,


"II. Cuando no sea posible determinar la base gravable en los términos de la fracción anterior las autoridades fiscales podrán estimar la cantidad de los residuos depositados o almacenados las cantidades de los mismos conforme a la información que se obtenga de otras autoridades, terceros, estudios científicos o tecnológicos, considerando el tipo de actividades realizadas por el contribuyente y la producción o venta del periodo en el que se causó la contribución."


133. En relación con estos preceptos, el promovente de la presente controversia alega que el Estado de Zacatecas indebidamente establece un impuesto sobre el almacenamiento o depósito de los residuos incluidos los peligrosos, no obstante que estos últimos le corresponde gravar en exclusiva a la Federación.


134. Además, sostiene que de la exposición de motivos de la ley local se advierte que lo que se pretende es gravar los residuos generados por la actividad minera, lo cual constituye una invasión a la competencia exclusiva de la Federación.


135. Por su parte, los poderes del Estado de Zacatecas alegan sustancialmente que el impuesto combatido está fundamentado en las facultades concurrentes que existen en las materias tributaria y de protección al medio ambiente, sin que en la especie se hubiere invadido alguna competencia que fuera exclusiva de aquélla.


136. Para dar respuesta a lo anterior, en principio se reitera lo señalado al inicio de este considerando en que conforme a la doctrina constitucional sostenida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad federal para legislar en determinada materia, no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de la materia que se regula.


137. Por lo que si el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, establece la facultad de la Federación, a través del Congreso de la Unión para legislar en toda la República sobre minería; tal circunstancia, por sí sola, no permite considerar jurídicamente que en razón de esa facultad para legislar, también le corresponda en exclusiva a la Federación establecer las contribuciones que se lleguen a relacionar de cierta manera con esa materia.


138. Lo que se corrobora, como se dijo, con lo dispuesto en la fracción X del artículo 73 en el sentido de que es facultad del Congreso de la Unión legislar en materia de minería; y en la fracción XXIX, numeral 2o., se establece que corresponde también al legislador federal fijar las contribuciones sobre aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 de la Constitución Federal, los cuales comprenden entre otros, el rubro de minería en ciertos aspectos.


139. Esto es, el Constituyente determinó disociar las facultades para legislar en cierta materia o ramo, de las potestades tributarias.


140. Señalado lo anterior, se tiene que este impuesto grava el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados, situados en el Estado de Zacatecas, entendiéndose como residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó, de manera que en términos expresos del artículo que regula el citado impuesto, son sujetos las personas físicas y morales, así como las unidades económicas sean o no residentes en el Estado, generadoras del residuo y que por sí mismas o a través de intermediarios depositen o almacenen residuos en aquellos vertederos.


141. Lo anterior, permite arribar a la conclusión de que atento a las facultades tributarias conforme al marco constitucional, el objeto del citado gravamen no corresponde con alguna de las facultades exclusivas del Congreso de la Unión para establecer contribuciones en términos de los artículos 73, fracción XXIX y 131 de la Constitución General.


142. Tampoco, se relaciona el citado gravamen con alguna de las facultades tributarias prohibidas expresamente en términos de los artículos 117 y 118 de la Constitución.


143. En consecuencia, atento al marco normativo constitucional, el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados, constituye una facultad tributaria concurrente entre la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias.


144. No es óbice a lo anterior, el planteamiento del promovente en el sentido de que al no señalar el impuesto controvertido si el depósito o almacenamiento de residuos, corresponde o no a peligrosos, debe considerarse que sí los comprende y que en consecuencia lo relativo a los citados residuos peligrosos es competencia de la Federación en términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de la Ley General de Residuos, que establecen una competencia específica en la materia entre la Federación y los Estados.


145. Ya que ese argumento debe desestimarse porque se encuentra dirigido a controvertir la legalidad del denominado impuesto local por el depósito o almacenamiento de residuos, específicamente en cuanto a la claridad de sus elementos como es el objeto del tributo, lo que no es jurídicamente factible analizar en esta controversia constitucional, porque implicaría verificar si ese tributo es respetuoso de los principios de justicia tributaria consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General, como es el de legalidad tributaria.


146. De lo contrario se desnaturalizaría este medio de impugnación que se circunscribe al análisis de la invasión de las esferas competenciales, que en el caso específico se ciñe a las facultades tributarias.


147. Sentado lo anterior, se reconoce la validez del artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, y en vía de consecuencia la de los artículos 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en tanto que éstos se limitan a complementar los restantes elementos del impuesto que hacen posible su cumplimiento, sin que de su regulación se desprenda en forma autónoma un elemento que vulnere las competencias tributarias de la Federación.


148. En consecuencia, este Tribunal Pleno reconoce la validez de los artículos 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


v) Artículos introductorios y finales vinculados con el destino específico dentro del gasto público. Artículos 6, 7, 35 y 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.


149. Del escrito inicial de demanda se advierte que dentro del conjunto de normas que el Ejecutivo Federal impugna en la presente controversia, se encuentran los artículos 6 y 7 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, los cuales establecen lo siguiente:


"Artículo 6. El objetivo y finalidad de estos impuestos es que la hacienda pública del Estado cuente con recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la población, de conformidad con lo establecido por los artículos 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, a través del establecimiento de figuras impositivas que al mismo tiempo incentiven cambios en la conducta de los sujetos obligados para que favorezcan a la salud pública."


"Artículo 7. Para efectos de este capítulo serán aplicables de manera supletoria el Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás disposiciones vigentes en el Estado en materia de derecho al medio ambiente, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal."


150. Por su parte, de la exposición de motivos de la referida normatividad se pueden apreciar los siguientes pronunciamientos por parte del legislador estatal:


"...


"Impuestos ecológicos:


"La creación de los impuestos ecológicos que se proponen, se basa en la concurrencia impositiva entre la Federación y las entidades federativas. Esa concurrencia es la regla general tratándose de la generalidad de la materia tributaria, en la medida que las potestades que no están expresamente conferidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Ello implica que al no existir exclusividad de la Federación ni en la CPEUM, ni en la Ley de Coordinación Fiscal para crear contribuciones ambientales, las entidades federativas cuentan con la respectiva potestad tributaria para hacerlo, lo que es propio de la concurrencia tributaria de que se trata, lo que se traduce en la viabilidad jurídica de su implementación.


"Existe concurrencia impositiva para el caso del impuesto ambiental que se propone toda vez que, aunado a las concurrencias que existen entre la Federación y el Estado de Zacatecas en las materias de salud, protección al ambiente y educación, se suma la concurrencia impositiva que prevalece en tanto, a nivel constitucional, no existe reserva expresa para la Federación en esta materia, ni restricción específica que impida el ejercicio de la potestad tributaria del Estado de Zacatecas, como se muestra en las siguientes consideraciones jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuya voz indica:


"‘COMPETENCIA CONCURRENTE. LA COLABORACIÓN FISCAL NO IMPLICA DELEGACIÓN DE FACULTADES, SINO CONCURRENCIA DE LAS MISMAS. ACUERDO A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y AL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL PARA LA COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA DE ESTE ÚLTIMO EN MATERIA FISCAL FEDERAL. DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL DÍA VEINTIUNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES.’


"‘FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.’


"Con la presente iniciativa en ningún momento se pretende invadir el ámbito de la competencia federal en materia ambiental, pues el que nos ocupa prevé la imposición de impuestos a la contaminación es de carácter concurrente, como se estableció anteriormente, el cual se fortalece con lo establecido en los artículos de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, siguientes:


"‘Artículo 21. La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental, ...’


"‘Artículo 22. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente.’


"Asimismo, el artículo 30, fracción III de la Ley General de Cambio Climático establece lo siguiente:


"‘Artículo 30. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de sus competencias, implementarán acciones para la adaptación conforme a las disposiciones siguientes:


"‘...


"‘III. Proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de recursos, para destinarlos a la protección y reubicación de los asentamientos humanos más vulnerables ante los efectos del cambio climático.’


"Como se puede observar, queda totalmente fundado y motivado lo relativo a las facultades para que el Estado de Zacatecas pueda implementar los impuestos ecológicos que se describen en la presente iniciativa.


"Lo expuesto al momento, nos permite establecer que el objetivo de estos Impuestos Ecológicos es que el Estado cuente con recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la población, de conformidad con lo establecido por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, que incentiven cambios en la conducta de las personas que favorezcan a la salud pública.


"En las generalidades de los citados impuestos se establece que le serán aplicables de manera supletoria el Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás disposiciones vigentes en el Estado en materia de derecho al medio ambiente, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal ..."


151. De lo anterior, destaca que el Estado de Zacatecas emitió estos dos preceptos en ejercicio de la competencia concurrente tributaria, estableciendo de manera concreta los objetivos y finalidades que se pretenden impulsar con los ingresos que se obtengan con los denominados "impuestos ecológicos"; sin que con tal previsión y el establecimiento del régimen legal supletorio se advierta alguna invasión a la esfera de competencias tributarias de la Federación. Esto es, no se advierte que el establecimiento de tales instrumentos pretenda gravar la actividad minera.


152. Es por ello que en relación con los artículos 6 y 7 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se declara infundada la presente controversia constitucional y en consecuencia se reconoce su validez constitucional.


153. No se deja de advertir que el accionante también impugna los artículos 35 y 36 de la ley local en comento los cuales disponen a la letra lo siguiente:


"Estímulos y destino de los impuestos


"Artículo 35. Para efectos de lo establecido en las secciones III, IV y V de este capítulo, cuando exista una disminución de los contaminantes objeto de los impuestos y ésta sea equivalente a un 20 por ciento o más entre un año fiscal y otro, se efectuará una reducción en un 20 por ciento del impuesto que le corresponda pagar en el ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución.


"Para la procedencia del estímulo, los contribuyentes deberán acreditar ante la secretaría, las reducciones efectivas a través de la documentación que contable y jurídicamente sea procedente."


"Artículo 36. Los ingresos que se obtengan de la recaudación de los impuestos establecidos en este capítulo, se destinarán prioritariamente, a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico e incluirán las de coinversión con el Gobierno Federal o algún otro mecanismo financiero que permita potenciar estos recursos, en los rubros siguientes:


"I. Obras, infraestructura y operación de los servicios de salud;


"II. Obras, infraestructura, mejoramiento, restauración o remediación del equilibrio ecológico;


"III. Acciones estatales de inspección y vigilancia de fuentes fijas de contaminantes y de cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables;


"IV. Desastres naturales, contingencias ambientales, sequías, ciclones, sismos, entre otros;


"V. Generación de proyectos para desarrollo sustentable y sostenible;


"VI. Vivienda, para reubicación de los habitantes de zonas de riesgo; y


"VII. Así como a las materias a que hace referencia la fracción II del artículo 8 de la Ley General de Cambio Climático."


154. Sin embargo, lo cierto es que la reclamación del promovente no se encamina a controvertir estas normas derivado de vicios propios, sino como parte integrante del sistema normativo que conforman los denominados "impuestos ecológicos" locales.


155. En consecuencia, toda vez que se ha reconocido la validez de tales impuestos y en virtud de que estos artículos en específico no agregan ningún elemento competencial tributario relevante ni distinto a lo que ha quedado expuesto en la presente resolución, lo procedente es reconocer su validez por vía de consecuencia al haberse reconocido la validez de este sistema normativo.


156. En razón de todo lo anterior, lo que se impone es reconocer la validez de los artículos 6 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, que se refieren a los denominados "impuestos ecológicos".


157. No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que las normas que aquí han sido validadas, asimismo se sustentan como instrumentos que tienen relación con la protección a la salud, al medio ambiente y su preservación atento a los principios y derechos constitucionales como son entre otros:


a. El derecho que tiene toda persona a la protección de la salud y a un ambiente sano para su desarrollo y bienestar, con la consecuente obligación del Estado de garantizar el respeto, y la responsabilidad para quien provoque el daño y deterioro ambiental (artículo 4o. de la Constitución Federal).


b. La obligación de todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos (artículo 1o. de la Constitución).


c. La rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, impulsando a las empresas, sujetándolas al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente (artículo 25 de la Constitución).


158. Por lo que no se desconoce que los citados instrumentos contenidos en las normas analizadas del Estado de Zacatecas, tienen relevancia y trascendencia en la política pública del país en los ámbitos mencionados.


159. Sin embargo, debido a la naturaleza fiscal de los instrumentos que el legislador denominó "impuestos ecológicos" y que la materia de este medio de impugnación se ciñe a las potestades constitucionales tributarias; se estima que no es jurídicamente factible analizar en esta controversia constitucional las finalidades de los citados instrumentos.


160. En esas condiciones, la presente determinación, desde luego, no prejuzga la constitucionalidad de cada una de las disposiciones controvertidas por razones distintas a las potestades tributarias, porque la materia de esta controversia constitucional se refiere sólo al análisis de esos aspectos competenciales.


161. Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se sobresee respecto de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas y del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales, y facilidades administrativas, ambos correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, publicados en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis.


TERCERO.—Se reconoce la validez de los artículos 6 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando séptimo de la presente resolución.


CUARTO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., L.R., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la existencia de las normas impugnadas, a la precisión de la litis, a la oportunidad y a la legitimación.


En relación con el punto resolutivo segundo.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., L.R., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer respecto de la impugnación de la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017 y del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales, y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal 2017, publicados en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en razón de que cesaron en sus efectos, al estar referidas al ejercicio fiscal de dos mil diecisiete.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su apartado introductorio, consistente en determinar que el Estado de Zacatecas cuenta con facultades para establecer contribuciones en materia de protección al ambiente, las cuales deben circunscribirse a la teoría general sobre la distribución de la potestad tributaria, a partir de lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los M.A.M. y M.M.I. votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares. Los M.G.O.M. y G.A.C. anunciaron sendos votos concurrentes. Los M.F.G.S., P.R., P.H. y presidente Z.L. de L. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., P.R., P.H., L.P. y P.D., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su apartado i), denominado "Impuesto por Remediación Ambiental en la Extracción de Minerales. Artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas", consistente en reconocer la validez de los artículos del 8 al 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis. Los M.F.G.S., A.M. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. El Ministro G.O.M. anunció voto concurrente. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto particular.


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. salvo por la validez del artículo 14, en la porción normativa "y que afecten el territorio del mismo", de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. salvo por la validez del artículo 14, en la porción normativa "y que afecten el territorio del mismo", de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su apartado ii), denominado "Impuesto por la emisión de gases a la atmósfera. Artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas", consistente en reconocer la validez de los artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis. El M.A.M. votó en contra.


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en sus apartados iii), denominado "Impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua. Artículos 20 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas", iv) denominado "del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos. Artículos 28 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas"; y v), denominado "Artículos introductorios y finales vinculados con el destino específico dentro del gasto público. Artículos 6, 7, 35 y 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas", consistentes, respectivamente, en reconocer la validez de los artículos 6, 7, y del 20 al 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis. El M.A.M. votó en contra. El M.F.G.S. anunció voto concurrente.


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


La Ministra M.B.L.R. no asistió a las sesiones de siete y once de febrero de dos mil diecinueve, por gozar de vacaciones, en virtud de haber integrado las Comisiones de Receso correspondientes al primer periodo de sesiones de dos mil diecisiete y al segundo periodo de sesiones de dos mil dieciocho.


El Ministro E.M.M.I. no asistió a la sesión del once de febrero de dos mil diecinueve, previo aviso a la presidencia.


El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.


En sesión privada ordinaria celebrada el dos de julio de dos mil diecinueve se aprobó modificar los párrafos del 115 al 119 del texto del engrose de la controversia constitucional 56/2017 para incluir en sus términos lo señalado por el M.G.O.M. en la sesión pública de once de febrero del año en curso, por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L.; en la inteligencia de que se circulará el engrose relativo entre los Ministros que participaron en la votación del asunto. La Ministra Esquivel Mossa no se pronunció sobre el referido engrose al no haber participado en las sesiones en las que se resolvió el asunto respectivo.


El Ministro presidente A.Z.L. de L. declaró que el texto del engrose de la sentencia emitida en la controversia constitucional 56/2017 quedó aprobado con la modificación antes precisada.


Nota: Las tesis de rubros “FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.” y “COMPETENCIA CONCURRENTE. LA COLABORACIÓN FISCAL NO IMPLICA DELEGACIÓN DE FACULTADES, SINO CONCURRENCIA DE LAS MISMAS. ACUERDO A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y AL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL PARA LA COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA DE ESTE ÚLTIMO EN MATERIA FISCAL FEDERAL. DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL DÍA VEINTIUNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES.” citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042, con número de registro digital: 187982; y Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo II, Segunda Parte-1, julio-diciembre de 1988, página 165, con número de registro digital: 229912, respectivamente.








_________________

1. Fojas 1 a 28 de la controversia constitucional 56/2017.


2. Tesis 1a. I/2015, Décima Época, Primera Sala, «Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 de enero de 2015 a las 9:00 horas y Gaceta del» Semanario Judicial de la Federación, Libro 14, Tomo I, enero de 2015, página 764, con número de registro digital: 2008265.


3. Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXIX, página 1376, con número registro digital: 323828.


4. Quinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV, página 224, con número de registro digital: 289542.


5. Controversia constitucional 56/2017, fojas 145 a 148.


6. I., fojas 177 a 216.


7. I., fojas 243 a 310.


8. Tesis aislada 1a. CCXXIV/2009, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 275, con número de registro digital: 165861.


9. I., fojas 565 a 608.


10. Segunda Sala, Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXIX, página 1376, con número de registro digital: 323828.


11. Pleno, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 163-168, Primera Parte, página 128, con número de registro digital: 818391.


12. Segunda Sala, Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXIX, página 4540, con número de registro digital: 328088.


13. Tesis: 1a. I/2015 (10a.), Primera Sala, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 14, Tomo I, enero de 2015, página 764, con número de registro digital: 2008265.


14. Tesis: P./J. 15/2012 (9a.), Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro X, Tomo 1, julio de 2012, página 346, con número de registro digital: 160028.


15. Controversia constitucional 56/2017, fojas 836 a 838.


16. I., fojas 471 a 562.


17. I., foja 29.


18. Texto: "El Ejecutivo Federal constituye un Poder de la Federación a través del cual, en términos de lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ejerce la soberanía popular respecto de la esfera de atribuciones reservada a esa entidad política; por tanto, en virtud de que en la propia N.F. no existe disposición en contrario al tenor de la cual expresamente se confiera a alguno de los Poderes de la Unión la representación de la Federación para promover una controversia constitucional, debe estimarse que el Poder Ejecutivo Federal está legitimado procesalmente para promover un juicio de esa naturaleza en nombre de la Federación; además, si se toma en cuenta que dicho Poder es un órgano unipersonal encarnado por el presidente de la República, es evidente que éste, según lo dispuesto en el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, está legitimado para promover juicios de esa índole, por sí, o bien a través del secretario de Estado o el consejero jurídico del Gobierno que determine el propio presidente, de conformidad con el último párrafo del artículo 11 citado.". Segunda Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, página 862, con número de registro digital: 184512.


19. Cuaderno de pruebas de la controversia constitucional, fojas 7 a 9.


20. Controversia constitucional 56/2017, fojas 452 a 470.


21. "Primero. La presente Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2018, entrará en vigor el día uno de enero del año dos mil dieciocho, y estará en vigente en tanto no se apruebe su similar del ejercicio fiscal 2019.

"Segundo. Se abroga la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017, contenida en el Decreto Número 111, publicado el 31 de diciembre del 2016, en el Suplemento número 3 al número 105 del Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado de Zacatecas.

"Asimismo, se abrogan las disposiciones legislativas y administrativas que se opongan a la presente ley."


22. "Primero. El presente decreto entrará en vigor en todo el Estado de Zacatecas a partir del 1 de enero de 2018, previa publicación en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.

"Segundo. Se abrogan los decretos por los que se otorgaron estímulos fiscales y facilidades administrativas durante el ejercicio fiscal 2017, publicados en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, en las fechas siguientes: 31 de diciembre de 2016, 28 de enero de 2017, 1 de abril de 2017, 17 de mayo de 2017, 10 de junio de 2017 y 30 de agosto de 2017."


23. Décima Época, con número de registro digital: 2003950. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, materia constitucional, tesis P./J. 18/2013 (10a.), página 45.


24. Véanse las siguientes tesis:

- Numero de registro digital 183268. Tesis aislada P. XV/2003, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2003, página 33, de rubro: "JUEGOS CON APUESTAS Y SORTEOS. LA FACULTAD PARA IMPONER CONTRIBUCIONES EN ESTA MATERIA CORRESPONDE TANTO A LA FEDERACIÓN COMO A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS POR SER DE NATURALEZA CONCURRENTE."

- Número de registro digital: 196883. Tesis de jurisprudencia P./J. 15/98, del Pleno de este Alto Tribunal, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., febrero de 1998, página 35, de rubro: "COMERCIO. LA POTESTAD TRIBUTARIA EN TAL MATERIA ES CONCURRENTE CUANDO RECAE SOBRE COMERCIO EXTERIOR GENERAL, Y CORRESPONDE EN FORMA EXCLUSIVA A LA FEDERACIÓN CUANDO TIENE POR OBJETO EL COMERCIO EXTERIOR, POR LO QUE LAS CONTRIBUCIONES LOCALES QUE RECAIGAN SOBRE AQUÉL NO IMPLICAN UNA INVASIÓN DE ESFERAS."

- Número de registro digital: 165861. Tesis aislada 1a. CCXXIV/2009, Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 275, de rubro: "COMPETENCIA FEDERAL EN MATERIA TRIBUTARIA. CONFORME AL PRINCIPIO DE NO REDUNDANCIA EN MATERIA CONSTITUCIONAL, LA FACULTAD PARA LEGISLAR EN DETERMINADA MATERIA NO CONLLEVA UNA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN PROPIA DE LA MATERIA QUE SE REGULA."


25. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."


26. Reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de enero de 2016, en vigor al día siguiente. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."


27. El texto original del párrafo en comento, establecía lo siguiente:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual, ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"Corresponde a la nación el dominio directo de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas. Los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los fosfatos susceptibles de ser utilizados como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos. ..."


28. "Exposición de motivos

"México, D.F., a 31 de julio de 1940

"Iniciativa del Ejecutivo

"...

"La vigencia de la Ley de Impuesto sobre Tabacos Labrados, promulgada el 3 de junio de 1938 y que empezó a regir el 13 del mismo mes, ha permitido comprobar el benéfico resultado que implica para la economía nacional someter un gran sector de la industria –como lo es el de los trabajadores en rama y elaborados– a un régimen tributario uniforme.

"...

"Así pues y a semejanza de lo que en otros ramos se ha hecho –industria petrolera, minera y de energía eléctrica– cuyo desarrollo se extienda y afecta a diversas entidades federativas, requiriendo por su significación, verse regidos por preceptos legislativos homogéneos, que sólo puede expedir con efectos saludables el Congreso de la Unión, piensa el Ejecutivo a mi cargo que tratándose de la industria tabaquera, en la que, como se ha visto, concurren circunstancias análogas a las de dichos ramos, debe observarse idéntico criterio, estableciendo como facultad privativa de la Federación legislar en la materia, para lo cual bastaría reformar el artículo 73, fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los términos de la iniciativa que acompaño.

"Tal reforma, de efectuarse, habrá de constituir un paso más en la resolución del problema que tiende a delimitar los campos impositivos federal y de los Estados, asegurando a éstos un adecuado ingreso, por lo que no resultará afectada en lo que para ellos tiene interés real su propia soberanía en materia tributaria, y a la vez dará mayor solidez al desarrollo de una importante industria nacional, evitando que se obstaculice su desenvolvimiento con gravámenes locales y federales que contemporáneamente recaigan sobre ella."

"Procesos legislativos

"Dictamen/origen

"Dictamen

"México D.F., a 9 de agosto de 1940

"Primera Comisión de Puntos Constitucionales.

"Honorable Asamblea:

"A la Primera Comisión de Puntos Constitucionales se turnó para, su estudio y dictamen una iniciativa de adición del artículo 73 constitucional fracción X, enviada a la Cámara por el Ejecutivo de la Unión, en uso de la facultad que le concede la fracción I del artículo 71 muestra (sic) Carta Fundamental.

"A virtud del proyecto en cuestión se propone que el Congreso de la Unión quede facultado:

"a) Para legislar en toda la República sobre industria de tabacos en rama y

"b) Para decretar impuestos sobre producción y venta de tabacos labrados

"c) Para fijar el porcentaje que en el rendimiento de dichos impuestos haya de corresponder a los Estados.

"d) Para determinar la cuota de los impuestos locales sobre producción, acopio o venta de tabaco en rama.

"...

"En tales condiciones, es lógicamente explicable que la situación tributaria del país sea caótica y confusa, y constituya uno de los más serios obstáculos para el desarrollo adecuado del comercio y de la industria. Contrariando los más elementales principios de la ciencia, de las finanzas, es moneda corriente en nuestra patria la existencia de dos o más impuestos que graven una misma fuente de riqueza, una sola actividad o un mismo acto o contrato. El texto del artículo 124 constitucional, al estatuir que las facultades que no estén expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, sirve de apoyo a éstos para decretar contribuciones, concurrentemente con el Gobierno Federal, sobre las mismas industrias, comercios, actos o contratos. Y si a ello se añade que las tasas de los impuestos son distintas de Estado a Estado, y que sin contar al Distrito y Territorios Federales, existen veintiocho entidades soberanas, tendrá que concluirse cuán difícil resulta que, dentro de los actuales marcos de la Constitución, puedan desenvolverse y prosperar las industrias nacionales.

"Frente a ese problema trascendental, la Comisión Dictaminadora juzga que la solución que el Ejecutivo propone para organizar un régimen tributario, uniforme en la industria tabaquera, acertada en sí, no representa sino una parcial aplicación del principio, de que los impuestos a la industria y al comercio deben estar reservados exclusivamente a la Federación. Sólo en esa forma podrá lograrse que las industrias nacionales –y no ya únicamente la de tabacos– puedan desarrollarse sobre bases firmes.

"Dos consideraciones complementarias de orden teórico, reafirmaron el criterio de la Comisión Dictaminadora.

"Es la primera, la de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto, en jurisprudencia firme, que los impuestos a las industrias minera y petrolera, son exclusivamente federales, por más que no exista precepto constitucional expreso que les atribuya ese carácter, como no sean las normas consignadas en los artículos 27 y 73 de nuestra Carta Fundamental, que facultan al Congreso de la Unión, genéricamente, para legislar sobre minas y petróleo.

"En segundo término, la circunstancia de que el artículo 73 constitucional autorice al Congreso de la Unión para legislar en materia de comercio.

"Si la Justicia Federal ha decidido, pues, que la facultad explícita que la Federación tiene para legislar sobre determinada materia, lleva acompañada, implícitamente, la potestad de decretar, con exclusión de las Legislaturas Locales, impuestos sobre dicha rama; y si la industria es parte del comercio, el régimen de tributación de ambos debe ser determinado únicamente por el Congreso de la Unión.

"Más, por encima de los anteriores razonamientos de orden constitucional, y más allá de toda consideración de conveniencia de uniformar el régimen tributario nacional, está la necesidad de preservar a la hacienda pública de los Estados de los trastornos que presupondría una implantación precipitada del sistema que preconizamos. El principio de que los impuestos al comercio y a la industria deben ser decretados exclusivamente por la Federación, con exclusión de los Estados es, por tanto, un desideratum por cuya realización tendrán que pugnar necesariamente las administraciones que sucedan al actual gobierno; acompañándolo del otorgamiento de una participación en dichos impuestos a las entidades de la Unión. Pero, en las actuales circunstancias, la Comisión Dictaminadora, juzga que la reforma a nuestros textos constitucionales, deberá estar inspirada en propósitos más modestos, aunque de un alcance superior al de la iniciativa que se comenta.

"La rigidez de nuestros textos constitucionales impone la obligación, al planear una reforma, de revestirla de los términos más genéricos y elásticos que sea posible, a fin de evitar las frecuentes modificaciones que la experiencia aconseje. En la imposibilidad de elevar a la categoría de norma constitucional expresa, el principio de que todos los impuestos al comercio y a la industria son federales, y en vista de las ventajas que reportará rematar la perseverante labor que han venido llevando a cabo las autoridades fiscales de la Federación para uniformar nuestro régimen tributario, creemos conveniente que la modificación que el Ejecutivo de la Unión propone para la industria tabaquera, se haga extensiva, igualmente, a los impuestos sobre gasolina, explotación forestal, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación ..."


29. Reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de enero de 2016, en vigor al día siguiente. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."


30. "Artículo 27.

"...

"Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional ..."


31. Es importante precisar que este pronunciamiento solamente se relaciona con la validez de los preceptos impugnados desde el punto de vista meramente competencial, sin que ello prejuzgue en sentido alguno sobre su validez en relación con sus elementos normativos intrínsecos.


32. "Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional. ..."


33. "Procesos legislativos

"Iniciativa del Ejecutivo

"México, D.F., a 1 de octubre de 1959.

"El Derecho del Mar ha sufrido modificaciones sustanciales desde que se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1917, tanto merced a importantes sucesos como al influjo de nuevas corrientes doctrinales y a la labor de las conferencias internacionales.

"El descubrimiento de hidrocarburos y de otros minerales en la plataforma continental, los recientes avances técnicos que han permitido la explotación económica de esos recursos naturales, y la realización de que tal plataforma sumergida no es sino la continuación física y geológica del territorio de la nación, figuran entre las razones que han determinado la creación de nuevas y la modificación de viejas instituciones y categorías jurídicas.

"...

"Como consecuencia natural, surge ahora para el Estado Mexicano la necesidad de adecuar su legislación interna a esta nueva situación internacional. Afortunadamente, la revisión de la legislación mexicana existente y la creación de nueva, no sólo responde al imperativo de conformarla al nuevo derecho internacional. La iniciativa de reformas a la Constitución que se presenta concuerda, con el interés de México, ya que el país contará con instrumentos jurídicos más eficaces para la defensa de sus derechos y para la protección de sus recursos.

"...

"Dentro de la estructura de la Constitución Mexicana, este propósito puede llevarse a cabo de doble manera:

"Primera, modificando el párrafo 4 del artículo 27 constitucional, a efecto de incluir también los recursos naturales de la plataforma continental dentro del régimen jurídico que el citado precepto establece. Por su naturaleza y por las características de su explotación, es evidente que debe corresponder a la nación el dominio directo de los recursos naturales de la plataforma. Ahora bien, la atribución de este régimen jurídico tiene también otro efecto: el de implicar que el Estado Mexicano es titular de derechos soberanos, ya que el dominio directo de la nación sobre los recursos naturales presupone jurídicamente la existencia de derechos soberanos sobre el sitio en que tales recursos se encuentran.

"La segunda, más directa de lograr el propósito indicado consiste en modificar el artículo 42 de la Constitución, el cual se refiere al territorio nacional. El ámbito espacial sobre el cual el Estado ejerce derechos soberanos es el territorio nacional. La reforma del artículo 42 consistiría pues, en hacer mención expresa de la plataforma continental como una de las partes integrantes del territorio de México. Por virtud de la incorporación de la plataforma continental al territorio nacional, o dicho de otro modo, por virtud de sus derechos soberanos sobre la plataforma, el Estado Mexicano no sólo ejercerá el derecho de propiedad sobre esa tierra sumergida, sino todos los actos de soberanía relacionados con la exploración o la explotación de esos recursos, comprendiendo control y jurisdicción plenos, incluso la civil y la penal. Además, estos derechos comprenden el de reservar la exploración y explotación de los recursos naturales de la plataforma al Estado ribereño o a sus nacionales.

"...

"Tampoco hace falta hoy en día fundamentar mayormente la inclusión del espacio aéreo dentro del territorio nacional. Se trata de un principio indiscutible. Las razones por las que el Ejecutivo Federal propone la reforma correspondiente son iguales a las que se hicieron valer respecto del mar territorial.

"...

"Por último, con el fin de facilitar eventualmente la interpretación de las disposiciones constitucionales cuya reforma propone, el Ejecutivo quiere dejar sentado claramente lo siguiente:

"El hecho de proponer que el territorio nacional comprenda también el mar territorial, las aguas interiores, la plataforma continental y el espacio aéreo, no significa que en opinión del mismo poder, la soberanía que el Estado ejerce sobre tales elementos de su territorio tenga idéntico alcance que la soberanía que se ejerce sobre aquéllos está sujeta a restricciones específicas que impone el derecho internacional. Así, la soberanía sobre el mar territorial está restringida principalmente por el derecho de los demás Estados al paso inocente y por otros derechos, de menor trascendencia, que tienen igualmente su fundamento en reglas e instituciones del derecho internacional. En lo que concierne a la plataforma continental, su incorporación en el territorio nacional significa que el Estado Mexicano ejerce derechos de soberanía sobre ella a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales. Y en lo que toca a la soberanía sobre las aguas interiores y el espacio aéreo, el Ejecutivo Federal también tiene presentes las restricciones que pudieran derivar de tratados suscritos por México o del derecho internacional."


34. En términos de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

"Artículo 110. Para la protección a la atmósfera se considerarán los siguientes criterios:

"I. La calidad del aire debe ser satisfactoria en todos los asentamientos humanos y las regiones del país; y

"II. Las emisiones de contaminantes de la atmósfera, sean de fuentes artificiales o naturales, fijas o móviles, deben ser reducidas y controladas, para asegurar una calidad del aire satisfactoria para el bienestar de la población y el equilibrio ecológico."


35. Que conforme a su artículo 3, fracción VIII, "la asignación" es el título que otorga el Ejecutivo Federal –a través de "la comisión" o del Organismo de Cuenca que corresponda– para realizar la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, a los Municipios, a los Estados o al Distrito Federal (ahora Ciudad de México), destinadas a los servicios de agua con carácter público urbano o doméstico.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 12 de marzo de 2021 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del martes 16 de marzo de 2021, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.

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