Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 78/2008. MUNICIPIO DE TLALQUILTENANGO, ESTADO DE MORELOS.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIOS: R.M.M.G., A.T.E.Y.J.F.C.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al tres de diciembre de dos mil ocho.

Vistos para resolver los autos de la controversia constitucional 78/2008, y;

RESULTANDO QUE:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poder y órganos demandados y actos impugnados. J.A.M.T., persona que se ostenta como síndico del Ayuntamiento del Municipio de Tlalquiltenango, M., promovió controversia constitucional, a través del escrito recibido el treinta de junio de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En el escrito inicial de controversia constitucional se demandan a las autoridades y la invalidez de los actos que a continuación se detallan:

Poder y órganos demandados:

a) Consejo Nacional de Seguridad Pública.

b) Secretario de Seguridad Pública del Poder Ejecutivo Federal.

c) Gobernador del Estado de M..

Actos cuya invalidez se demanda:

a) La omisión consistente en no promover que el veinte por ciento del fondo de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuya entre los M., de conformidad con lo previsto en el artículo 9, fracción I, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

b) La omisión que encierra la falta de señalamiento de mecanismos para la distribución de los recursos, correspondientes al veinte por ciento del fondo de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal, en el convenio de coordinación en materia de seguridad pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de marzo de dos mil ocho, pactado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de M..

SEGUNDO. Antecedentes.

Los hechos del caso narrados en la demanda, en síntesis, son los siguientes:

1. El 14 de septiembre de dos mil siete la Cámara de Senadores aprobó reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, para redefinir las fórmulas de distribución de distintos fondos, incluyendo el de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal.

2. Las reformas a la ley citada en el párrafo anterior, específicamente al artículo 44, se realizaron para incluir a los M. en la distribución directa de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública y del Distrito Federal.

3. El artículo 44 contiene la manera en la cual el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregará a las entidades el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, siguiendo los criterios del Consejo Nacional de Seguridad Pública y utilizando para la distribución los criterios que consideren el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal, el índice de ocupación penitenciaria, la implementación de los programas de prevención del delito, los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad desarrollen los M. y el avance y aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

4. La Cámara de Diputados, en sesión de once de noviembre de dos mil siete, aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

5. El presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho incluyó en el artículo 9 lo siguiente: "El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los M. conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura."

6. El once de enero de dos mil ocho fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública, relativos a los criterios de asignación de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

7. El veintisiete de marzo de dos mil ocho fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública, entre el gobernador del Estado de M. y el Poder Ejecutivo Federal.

8. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión, el veintiuno de mayo de dos mil ocho, aprobó el "punto de acuerdo", consultable en la Gaceta del Senado número cinco, año dos mil ocho, en el cual solicitó al titular de la Secretaría de Seguridad Pública Federal y al secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública que, a la brevedad, tomaran las medidas pertinentes, a fin de entregar a los M. el veinte por ciento que les corresponde del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

TERCERO. Conceptos de invalidez.

Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente, en síntesis, son los siguientes:

a) Primer concepto. Violación a los artículos constitucionales 21 y 73, fracción XXIII.

La reforma del año mil novecientos noventa y cuatro a los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución General de la República establece los principios que fundamentan la coordinación en materia de seguridad pública, como función del Estado y ordena que una ley fije las bases sobre las cuales deberán actuar los tres órdenes de gobierno.

Los actos impugnados violan el contenido del artículo 21 constitucional, porque en el precepto se establece que la función de seguridad pública corresponde a la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M.; además, que los poderes de los entes citados deberán coordinarse para establecer un sistema de seguridad pública.

De lo anterior, la parte demandante concluye que la materia de seguridad pública es una función concurrente de los tres órdenes de gobierno, los cuales integran un Sistema Nacional de Seguridad Pública para coordinar las políticas públicas en la materia; la misma tiene como propósitos fortalecer al Estado mexicano, así como coordinar a todas las instituciones de seguridad pública de la Federación, Estados y M. con pleno respeto al ámbito de su competencia, de cada uno de los órdenes de gobierno.

En opinión de la parte demandante, el financiamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública se sustenta en el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, mediante el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Así, en ejecución a ese mandato legislativo la Cámara de Diputados debe aprobar anualmente en el decreto de presupuesto de egresos de la Federación la distribución de los recursos del fondo precisado en el párrafo anterior, específicamente, para el ejercicio fiscal dos mil ocho aprobó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 9.

El accionante sustenta que la intención del legislador, respecto al artículo 9 del presupuesto de referencia, fue que los M. participaran tanto en la toma de decisiones en materia de seguridad pública dentro del consejo nacional como directamente de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

A consideración del demandante, lo anterior se traduce en que la Cámara de Diputados ordenó al Consejo Nacional de Seguridad Pública que promoviera que el veinte por ciento de los recursos del fondo de aportaciones citado se distribuyera a los M., los cuales forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Sin embargo, a su parecer, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, al aprobar los rubros de gasto del sistema a los que deberían destinarse los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, omitió promover que el veinte por ciento señalado se distribuyera entre los M., como se ordenó en el citado numeral nueve del decreto del presupuesto de egresos para el ejercicio dos mil ocho.

Con base en los argumentos anteriores, el demandante infiere que la omisión de distribución que imputan a los demandados limita la capacidad de los Gobiernos Municipales para participar en la función concurrente prevista en el artículo 21 constitucional.

Por otra parte, el actor sustenta que en el convenio que impugna por omisión precisada se establecen las bases para la operación e instrumentación de las políticas, lineamientos y acciones de coordinación del sistema en el Estado de M., conforme a los artículos 10, fracción IV y 11 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Con base en las anteriores ideas, el accionante concluye que en ese convenio se omitió acordar las reglas para que los M. que integran el sistema participen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, lo que también es violatorio del artículo 21 constitucional.

b) Segundo concepto. Violación al artículo 74, fracción IV, constitucional.

La omisión de la Federación y del Estado de M. desconoce el contenido del artículo 9, fracción I, del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, porque el primer ente citado, a través del Consejo Nacional de Seguridad, se abstiene de observar esa norma.

Asimismo, la Federación en conjunto con el Estado de M. omitió lo ordenado en el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación dos mil ocho, pues mediante el convenio publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintisiete de marzo del año citado, regularon la transferencia de fondos de la Federación a esa entidad, los cuales provienen de las aportaciones federales, pero sin señalar la distribución del veinte por ciento referido en el presupuesto anotado.

En consecuencia, afirma la demandante, la omisión de la Federación y de la entidad federativa viola el contenido del artículo 74 constitucional, porque no están cumpliendo con la obligación de distribuir el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, situación que representa incumplimiento a lo dispuesto en el presupuesto de egresos de la Federación.

c) Tercer concepto. Violación del artículo 126 constitucional.

Los demandantes alegan que la obligación establecida en el artículo 126 de la Constitución, en relación a sujetar el gasto público a las normas previstas por el Poder Legislativo en el presupuesto de egresos de la Federación, en el caso, debe interpretarse en sentido contrario, a fin de concluir que ese precepto obliga a hacer pagos respecto a los cuales se individualizan las hipótesis normativas previstas en el presupuesto citado y en todo el marco jurídico mexicano.

En ese orden de ideas, el actor precisa que las omisiones en las que incurren las demandadas las llevan a incumplir la obligación constitucional de observar las reglas establecidas por el Poder Legislativo Federal para el ejercicio del presupuesto federal.

Además, en su opinión, los M. del Estado de M. están dejando de recibir recursos federales, al no observar el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación, porque el Consejo Nacional de Seguridad Pública omitió promover la transferencia del veinte por ciento de los recursos destinados para la materia señalada; en la falta que también incurrieron el Poder Ejecutivo Federal, por conducto del secretario de Seguridad Pública, así como el gobernador de la entidad citada.

El demandante abunda en su alegato y precisa que el mandato establecido en el artículo 9, fracción I, segundo párrafo, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, no es de cumplimiento optativo, porque el Consejo Nacional de Seguridad Pública está obligado a discutir expresamente medidas para promover esa distribución de recursos, independientemente del resultado de la discusión, lo que omitió realizar en la sesión de nueve de enero de dos mil ocho; en consecuencia, la abstención es de tracto sucesivo y absoluta.

Cita para apoyar su argumento la tesis de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.". Asimismo, aclara que esa tesis se refiere a actos formal y materialmente legislativos, pero que es aplicable perfectamente a las omisiones de los órganos del Estado, pues existe un mandato jurídico expreso que no se cumplió; en consecuencia, consideran que la abstención que reclama es de tracto sucesivo y viola el artículo 126 constitucional.

Finalmente, concluye el Municipio actor que la omisión absoluta y de tracto sucesivo imputada a los demandados es violatoria del artículo 126 constitucional, pues establece que el gasto público debe ajustarse a las disposiciones del presupuesto de egresos de la Federación, pues deja de acatar lo previsto en éste para el ejercicio fiscal dos mil ocho, el cual consiste en promover la distribución del veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal entre los M..

d) Cuarto concepto. Violación a los artículos 21 y 126 constitucionales.

Los actores argumentan que la omisión causa perjuicio al Municipio, porque lo priva de la atribución de disponer de recursos para la atención de la problemática de seguridad pública en su territorio, por ello, el contenido del artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación no es declarativo, pues éste vincula a las autoridades para cumplir el objetivo de realizar esa transferencia de recursos.

En apoyo a su argumento citan la definición de los vocablos "promover" y "distribuir" del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española.

En su opinión, la Cámara de Diputados al aprobar la fracción I del artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación buscó que el Consejo Nacional de Seguridad Pública procurara el logro de la división entre los M. de veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, designando a cada uno lo que corresponde, según la voluntad, conveniencia, regla o derecho.

Precisan que esa intención de la cámara citada también se desprende del dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con proyecto de decreto de presupuesto de egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal dos mil ocho, el cual cita parcialmente, para concluir que los párrafos que transcribe se refieren a la motivación de la comisión competente para modificar el proyecto presentado por el Ejecutivo Federal, pues el artículo, (sic) fracción I no motivó reserva parlamentaria, discusión y votación en lo particular.

En ese orden de ideas, a juicio de la parte demandada, la motivación del dictamen expresa con claridad la voluntad del órgano legislativo, en el sentido de destinar recursos para la seguridad pública municipal, lo cual determinó que se debía hacer en dos vías, las cuales son las siguientes:

a) Mediante la aprobación de un subsidio, regulado por el artículo 10 del decreto de presupuesto, destinado a los M. con mayor población e incidencia delictiva -el cual no forma parte de la litis-.

b) Mediante la instrucción al Consejo Nacional de Seguridad Pública, en el sentido de que éste, a través de la ponderación de criterios concretos establecidos en el propio presupuesto, promoviera la distribución del veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

Así, los actores alegan que el Consejo Nacional de Seguridad Pública, cuando aprobó los rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública entre los que se distribuirían los recursos del fondo referido en el párrafo que antecede, situación que, en su opinión, limita gravemente la capacidad del Gobierno Municipal para hacerse cargo de las funciones que le corresponden en materia de seguridad pública.

CUARTO. Artículos constitucionales que el actor señala como violados. Los preceptos 21, 73, 74 y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Trámite de la controversia. El primero de julio de dos mil ocho el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente correspondiente, así como turnar el expediente al M.J.R.C.D., como Ministro instructor.

El Ministro instructor el cuatro de julio de dos mil ocho admitió la demanda; determinó tener como autoridades demandadas al Consejo Nacional de Seguridad Pública, al Poder Ejecutivo Federal y al Poder Ejecutivo del Estado de M.. Por otra parte, señaló no reconocer el carácter de demandado al secretario de seguridad pública del Poder Ejecutivo Federal, al ser un órgano subordinado a ese Poder Ejecutivo y, finalmente, ordenó dar vista al procurador general de la República.

SEXTO. Contestaciones a la demanda.

En la contestación de demanda del presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública, en síntesis, se hace valer lo siguiente:

Causales de improcedencia

I. El demandado precisa que la presentación de la demanda de controversia constitucional es extemporánea y, por lo tanto, la acción resulta improcedente, de acuerdo al contenido del artículo 19, fracción VII, en relación con el precepto 21, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A consideración del demandado, el supuesto normativo de la causal se actualiza porque la omisión absoluta imputada al Consejo Nacional de Seguridad Pública se configuró el nueve de enero de dos mil ocho, fecha en la cual ese órgano aprobó los criterios de asignación, las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, publicados en el Diario Oficial de la Federación el once de enero de dos mil ocho.

Así las cosas, el plazo para interponer la controversia constitucional inició el quince de enero de dos mil ocho y finalizó el veintisiete de febrero del mismo año. En consecuencia, el ejercicio de la acción es improcedente.

Lo anterior, toda vez que el demandado sostiene que en el acuerdo 02/XXII/08 fijó los criterios de asignación de recursos pertenecientes al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, para ello, identificó siete rubros.

Asimismo, el consejo estableció los porcentajes de valoración para cada rubro; la fórmula de distribución de los recursos y las variables aplicables, así como los resultados de la aplicación de la fórmula a cada una de las entidades federativas, distribución en la que se incluyó al Estado de M..

Además, en el acuerdo 03/XXII/08 de la misma fecha y publicado conjuntamente con el anterior acuerdo 02/XXII/08 el consejo aprobó los ejes estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública para el año dos mil ocho, por lo tanto, concluye el demandado que el consejo sí fijó las bases de distribución de los recursos del fondo de aportaciones, así como los diez ejes estratégicos que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Pública para el año de dos mil ocho.

De esta manera, en su opinión, no puede calificarse como una omisión ni simple ni absoluta, toda vez que si lo que pretende la parte demandada es ser incluido como Municipio en la distribución de recursos del fondo de aportaciones federales, entonces, desde la emisión de los citados acuerdos estaba en oportunidad de impugnar ese acto.

En su opinión, lo alegado por el Municipio no trata de controvertir la omisión u omisión absoluta, pues lo que realmente impugna es la emisión del acuerdo 02/XXII/08, porque el actor considera que se omitió incluir a los M., sin embargo, aun así no hay omisión, porque los recursos previstos en el numeral 9 del presupuesto de egresos de la Federación para dos mil ocho son materia del acuerdo citado.

De esta manera, no existe la omisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, porque sí cumplió con lo previsto en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho; además, el convenio de coordinación en materia de seguridad pública celebrado entre la Secretaría de Seguridad Pública con el Estado de M., el nueve de marzo de dos mil ocho y publicado el veinticuatro de los mismos mes y año, al ser un acto jurídico, el plazo legal de los treinta días para el ejercicio de la acción de controversia constitucional, plazo que inició el once de enero y terminó el veintidós de febrero, ambas fechas de dos mil ocho; en consecuencia, la acción resulta improcedente en relación con el convenio, ya sea computando el término desde la celebración o a partir de la fecha de su publicación.

II. El demandado considera que se actualiza la causal de improcedencia, por falta de interés jurídico, porque los acuerdos 02/XXII/08 y 03/XXII/08 definen la instrumentación de los recursos que el presupuesto de egresos de la Federación previó para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, en el artículo 9, fracción I, por lo que si el actor alega que el acuerdo que le causa agravio es el primero de los mencionados, entonces, la causa de improcedencia de falta de interés jurídico es manifiesta.

La falta de interés jurídico del Municipio se origina en el hecho de que los recursos federales, diversos a los dispuestos, para los M., esto es, conforme a los artículos 44,1 y 10 de la Ley de Coordinación Fiscal, el Municipio carece de interés jurídico para reclamar de la Federación y del Consejo Nacional de Seguridad Pública la emisión de un acto emitido con relación al Sistema Nacional de Seguridad Pública dentro de este tipo de recursos derivados del régimen de coordinación fiscal, con independencia de que los M. puedan resultar destinatarios o beneficiarios directos de los recursos de la Federación, del rubro de aportaciones en materia de seguridad pública, porque esos recursos están previstos para las entidades federativas con el objeto de que se apliquen a las actividades resultantes del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

El demandado hace la precisión en el sentido de que todo lo expuesto no hace que los Estados no apliquen o distribuyan los recursos entre los M., pues la incorporación al Sistema Nacional de Seguridad Pública hace imperativo el diseño y ejecución del respectivo Programa Estatal de Seguridad Pública, pero siempre bajo el concepto federalista de la actuación de los niveles de gobierno, entonces, tratándose de los recursos previstos en el numeral 4 de la Ley de Coordinación Fiscal, los M. carecen de toda legitimación para reclamar recursos al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

Además, sostiene el demandado que el actor pretende reclamar el acto de distribución de las aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal, sin exponer y justificar si participa o no en dicho programa estatal, y suponiendo que se encuentre incorporado al mismo, no específica cuál es la manera que utiliza para dar cuenta de sus avances en ese programa, requisitos que la Federación y el Consejo Nacional de Seguridad Pública, por razones del Pacto Federal, como por aspectos funcionales-operativos, no pueden analizar, sin información proporcionada por los M..

Conceptos de invalidez

El demandado inicia su defensa precisando que del conjunto de disposiciones constitucionales reformadas el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, respecto de la seguridad pública, se desprende que éstas conceden facultades a los tres niveles de gobierno en las funciones correspondientes a esa materia. Enseguida, cita la jurisprudencia cuyo rubro es el siguiente: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES."

Además, manifiesta que con motivo de esa reforma constitucional fue emitida la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y cita textualmente el contenido de los artículos 1, 3, 4, 18 y 20 de ésta.

La ley citada establece las bases de coordinación de los tres niveles de gobierno, mediante la implementación e instrumentación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, bajo la coordinación del Consejo Nacional de Seguridad Pública, el cual está integrado por los funcionarios federales y estatales que esa ley especifica, y respecto a los M. se señala que los Consejos Locales y consejos de coordinación municipal están integrados por las autoridades estatales y municipales de su demarcación.

El demandado inicia el tema de las aportaciones federales citando el texto de los artículos 31, fracción IV, 73, fracciones VII y XXIX, 124 y 115, fracción IV, constitucionales.

De esa cita concluye que existe concurrencia de la Federación, los Estados y los M. en la facultad de recaudación; respecto de ésta el Congreso General tiene la atribución de establecer las contribuciones necesarias para el gasto público, a la Federación corresponde la competencia sobre materias especificas y, por exclusión, las entidades federativas cuentan con atribuciones de recaudación en las materias no previstas a favor de la Federación.

En ese sentido, apunta el demandado que la Federación y las entidades federativas gozan de la facultad que permite que fijen contribuciones y los M. carecen de esas facultades impositivas, los ingresos de éstos se obtienen de las participaciones federales o de las previsiones de la legislación estatal, en las cuales establezcan sus ingresos.

Las ideas anteriores llevan al demandado a concluir que las facultades en materia de contribuciones originan el régimen de coordinación fiscal, connotado por la concurrencia de la Federación y los Estados, mediante la celebración de convenios, a partir de la asunción, por parte de la Federación, de la potestad tributaria, a fin de evitar la doble o múltiple tributación, con la consecuente distribución de los recursos con las entidades federativas.

Para apoyar sus consideraciones, anota la tesis de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es el que a continuación se escribe: "COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN DE LOS CONVENIOS QUE PARA TAL FIN SE HAN CELEBRADO A PARTIR DEL MARCO CONSTITUCIONAL VIGENTE."

Asimismo, se refiere al texto de los artículos 1, 2-A, 6, 10, 17, 20, 22, 24, 25, 37, 44 y 45 de la Ley de Coordinación Fiscal y precisa que de la lectura sistemática de ese marco jurídico se puede establecer el objeto del régimen de coordinación del sistema fiscal mexicano, en el cual concurren la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., materia que contiene la forma de participación y distribución de los ingresos, las reglas de colaboración entre las autoridades, el establecimiento de los organismos de coordinación, su organización y funcionamiento.

La manera de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es la celebración de convenios entre los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, lo que no excluye que los M. obtengan los beneficios de las contribuciones y sus rendimientos.

Las Legislaturas Locales establecen la distribución y los mecanismos para la entrega de las participaciones de recursos a los M., cuya entrega es a través de los Estados; para el caso de las fracciones I y II del artículo 2o. A -M. fronterizos y de litorales, derechos adicionales por extracción de petróleo- la entrega a los M. debe hacerse de manera directa.

Asimismo, el demandado aclara que en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal se determina que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y, en su caso, de los M., condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esa ley, respecto de los diversos fondos, entre éstos, el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

El demandado aclara que el fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los M. y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal sí está destinado a favor de los M..

Por otra parte, el Consejo Nacional de Seguridad Pública hace referencia a la naturaleza jurídica de las aportaciones federales, a partir del contenido de las tesis de jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, cuyos rubros son los siguientes: "APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS." y "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA."

Así, argumenta el demandado que el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, previsto en los artículos 25, fracción VII y 44 de la Ley de Coordinación Fiscal se regula de la siguiente manera: a) se constituye con cargo a los recursos federales; b) se determina anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación; c) se distribuye entre los rubros de gastos por ejes del Sistema Nacional de Seguridad Pública; d) se entrega directamente a las entidades federativas; e) mediante entregas mensuales; f) se aplicarán a los programas estatales de seguridad pública derivados del Programa Nacional de Seguridad Pública y g) las entidades deberán rendir informes trimestrales sobre su aplicación.

En otro sentido, el demandado se refiere al contenido del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

En relación al artículo 9 de ese presupuesto, destaca que los recursos federales destinados a las entidades federativas y los M. deberán ser transferidos a las entidades federativas, éstas transferirán por su conducto los recursos que corresponden a los M., la distribución y el resultado de los recursos para los Estados y el Distrito Federal en materia de aportaciones, para la seguridad pública debe realizarse, conforme al artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, el Consejo Nacional de Seguridad Pública "promoverá" que el veinte por ciento de los recursos que correspondan a los Estados lo distribuyan a los M. conforme a dos factores, el primero, número de habitantes del Municipio y, el segundo, avance del Municipio en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia tecnológica.

Igualmente, hace referencia a los acuerdos 02/XXII/2008 y 03/XXI/2008 que el consejo demandado emitió; el primero de éstos, para aprobar los criterios de asignación, las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo, para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

El demandado precisa que con la finalidad de sustentar sus argumentos se debe hacer una intelección ontológica y sistemática del artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, pues en éste se especifica que el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuirá conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Aun cuando en el mismo numeral 9 se señaló que el veinte por ciento de los recursos del monto entregado a las entidades como aportaciones se debe distribuir entre los M. bajo dos condiciones; la primera, el número de habitantes del Municipio y, la segunda, el avance del Municipio en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública; entonces, el demandado considera que será a nivel de cada entidad federativa, en la cual se fijen los parámetros, porcentajes y, en su caso, la fórmula de distribución de los recursos que cada Estado perciba para aplicarlos al programa estatal que tenga diseñado.

En otro sentido, el demandado alega que los argumentos del actor son infundados, porque existe concurrencia de facultades en materia de seguridad pública entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., así como en materia tributaria, lo que no significa un estado incierto de las facultades de cada nivel de gobierno, por el contrario, se encuentra integrado el régimen normativo de coordinación, para cada materia, a través de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública y la Ley de Coordinación Fiscal.

De esta forma, el demandado considera que la participación de los M. en la facultad de seguridad pública no es de manera directa con la Federación, sino como lo establece la ley general precisada, a través de la coordinación con la entidad federativa a la que pertenece, entonces, es la entidad y la Federación las cuales integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública, además, es el Consejo Nacional de Seguridad Pública, el cual a nivel federal instrumenta, opera y supervisa ese sistema, lo cual a nivel estatal es hecho por los Consejos Locales o Estatales, entes que planean, coordinan y supervisan los Programas Estatales de Seguridad Pública.

En el sistema de coordinación fiscal la Federación destina recursos para los Estados y el Distrito Federal, a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, así como fondos para los M., mediante el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, previstos en el artículo 25, fracciones IV y VII, respectivamente, de la Ley de Coordinación Fiscal.

La participación de recursos de la Federación opera mediante los convenios de adhesión que suscriben las entidades federativas con la Federación, no de los M. con ésta, pero ello no significa que los M. sean excluidos del régimen federalista, el cual se instrumenta a nivel local mediante normas generales de las Legislaturas Estatales que establecen la distribución equitativa entre los M. de cada entidad; en consecuencia, contrario a lo que sostiene el actor, las demandadas se apegan a las reglas de coordinación de ambas materias, la seguridad pública y la coordinación tributaria.

El contenido del artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho no establece mecanismos diversos de distribución de los recursos a los previstos en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, porque es a través de la coordinación fiscal estatal la manera de distribuir, en su caso, las aportaciones que correspondan a los Estados y el veinte por ciento, para los M., bajo el cumplimiento de las dos condiciones rectoras -número de habitantes y avance de los M. en los Programas Estatales de Seguridad Pública- de manera que pretender que la Federación o el Consejo Nacional de Seguridad Pública distribuyan, determinen montos de recursos o valores y validen el avance de los M. en los programas que tengan implementado cada entidad federativa, porque no sólo no está así dispuesto en la ley o en el presupuesto de egresos de la Federación sino, con mayor gravedad, violaría el Pacto Federal y las soberanías estatales, lo cual significaría nulificar los sistemas estatales tanto de seguridad pública como de participación fiscal.

El demandado abunda en su argumento y precisa que si el espíritu del legislador hubiese sido que el Consejo Nacional de Seguridad Pública se configurara como la instancia de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se habría establecido de esa manera en las diversas disposiciones normativas relacionadas con la materia, como son la Constitución, la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Sin embargo, en el marco normativo referido no se obliga al Consejo Nacional de Seguridad Pública a determinar la distribución de recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal entre los M., como tampoco establecen mecanismo alguno mediante el cual ese consejo llevará a cabo esa distribución.

Afirma el demandante que lo dispuesto en el numeral 9 es la distribución entre los M. y que esa distribución se hace conforme a los criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

La promoción debe hacerse ante las entidades federativas con estricto apego a la normativa tanto es así que el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal dispone expresamente que los recursos del fondo de aportaciones deben ser enterados a los Estados y al Distrito Federal de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo.

En el marco de los anexos técnicos de los convenios de coordinación dos mil ocho, suscritos con cada entidad federativa, se consideran, dentro de la distribución de los recursos del fondo de aportaciones, a los M., bajo los criterios y rubros del gasto establecido en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación de dos mil ocho.

En ese sentido, a fin de promover una mejor distribución del veinte por ciento a los M. de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, sin invadir ni transgredir la esfera de competencia de las entidades federativas, en este caso, el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con fundamento en el artículo 17, fracción XI, de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública realizó lo siguiente:

a) Oficio a través del cual propone a las entidades federativas, con el propósito de orientar el destino de los recursos del "Foseg", la distribución del veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, al fortalecimiento de las acciones de seguridad pública municipales, señalada en el artículo 9 del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

b) La modificación de la estructura programática-presupuestal, al incluirse dentro de las aportaciones federales y estatales una columna "municipal" que permitiera a las entidades federativas la distribución del veinte por ciento referido.

El demandado sostiene que las acciones descritas tienen como propósito que las entidades federativas, atendiendo a su autonomía y con apego a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presupuesto de Egresos de la Federación para dos mil ocho y la Ley de Coordinación Fiscal, en el marco de los anexos técnicos dos mil ocho, consideraran dentro de la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal a los M., bajo criterios y rubros del gasto establecido en el artículo 9 del presupuesto de egresos.

Así, en su opinión, las entidades federativas, entre éstas el Estado de M., basaron su propuesta de inversión para el ejercicio dos mil ocho en la estructura programática emitida al efecto, en la cual se incluyó un rubro "municipal" dentro de las aportaciones federales y estatales; derivado de lo anterior, la propuesta de inversión remitida por el Estado de M. contiene el dieciséis punto tres por ciento para los M..

Lo anterior, demuestra que las acciones implementadas por el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública fueron una herramienta útil para que las entidades federativas, con plena autonomía en el ejercicio de sus facultades, otorgaran recursos federales a los M..

Así, se demuestra que las acciones implementadas por el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública fueron una herramienta útil para las entidades federativas con plena autonomía a sus facultades otorgaban recursos federales a los M..

No se ha incurrido en omisión grave, porque la actuación de emitir la fórmula para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal está apegada a lo establecido en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, como la formalidad de la aprobación, por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pública.

De este modo, es infundado que se violó el artículo 126 constitucional, al no haberse promovido la asignación del veinte por ciento de lo presupuestado a favor de los M., sino que las condiciones jurídicas a conductas dispuestas para el Ejecutivo Federal y el Consejo Nacional de Seguridad Pública fueron cumplimentadas, conforme a su contenido y alcance, dado que el manejo de recursos, de la forma que pretende el Municipio actor, se aparta del marco legal citado.

Además, agrega que lo infundado de los conceptos de invalidez que esgrime el Municipio inconforme es incierto y carente de prueba que acredite que al Municipio demandante se le priva de recursos presupuestarios o que se afecte en su hacienda municipal.

El demandado concluye que las aportaciones federales en materia de seguridad pública se encuentran dispuestas para los Estados y el Distrito Federal, entonces, no puede considerarse que formen parte de la hacienda municipal, además, el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación no constituye u otorga beneficio o presupuesto a dicho Municipio, sin que, en su caso, habría de ser a través de la determinación local de distribución.

Contestación del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M.

El gobernador citado, en síntesis, expresa los siguientes argumentos:

Hechos

a) Es falso que mediante decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal y otros ordenamientos, de fecha catorce de septiembre de dos mil siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación del uno de octubre del año referido, se hubiese redefinido el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

En el artículo cuarto de ese decreto se precisa que solamente fue reformado el artículo 49, párrafo tercero y las fracciones III y IV, adicionada a ese mismo la fracción V, de la Ley de Coordinación Fiscal. El demandado cita el texto del decreto a que hace referencia en su argumento.

b) Es falso que en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal se incluya a los M. en la distribución directa del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

c) Es cierto que se expidió y publicó el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

d) Es cierto que el Acuerdo Número 02/XXII/08 del Consejo Nacional de Seguridad Pública, a través del cual se aprueban los criterios de asignación, las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

e) Es cierto que el veintisiete de marzo de dos mil ocho fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública, celebrado por la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal y el Estado de M..

f) Es falso que en el convenio referido en el inciso anterior se dé continuidad a la supuesta omisión que reclama el Municipio actor, conforme a lo que se expone al dar respuesta a los conceptos de invalidez, porque es falso que se viole en perjuicio del actor el artículo 9, fracción I, párrafo segundo, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

Conceptos de invalidez

I. El demandado manifiesta que el convenio de coordinación en materia de seguridad pública de referencia tiene por objeto coordinar políticas, lineamientos y acciones entre el Gobierno Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de M., para el desarrollo y ejecución de acciones en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, conforme a los acuerdos y resoluciones del Consejo Nacional de Seguridad Pública, aplicando al efecto los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, así como los recursos que para tal fin aporta el Gobierno Estatal.

Asimismo, el demandado argumenta que las aportaciones federales se instauraron con independencia de las participaciones que corresponden a los Estados, M. y al Distrito Federal, en la recaudación federal, y se establecieron como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y, en su caso, M., condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25.

El gobernador amplía su explicación refiriéndose a la sentencia dictada en la controversia constitucional 31/2003 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la cual, en su opinión, el Alto Tribunal analizó y delimitó la naturaleza jurídica de las aportaciones federales, por lo que cita el texto correspondiente del fallo.

De la cita realizada infiere que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a los Estados, Distrito Federal y, en su caso, a los M.; son recursos distintos e independientes de las participaciones federales; el gasto de las aportaciones está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la ley, es decir, la Federación transfiere los recursos para fines específicos; esos recursos conservan el carácter de recursos federales y los Estados y M. no pueden variar el destino de los mismos.

El demandado manifiesta, en relación con los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, que los mismos se encuentran regulados en los artículos 25, fracción VII, 44 y 45 de la Ley de Coordinación Fiscal -transcribe el texto de los mismos-; además, que éstos son determinados anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación, en el cual se distribuyen entre los distintos rubros del gasto del sistema nacional de seguridad pública, aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

El gobernador destaca que en el presupuesto de egresos citado en el párrafo anterior, el Poder Legislativo Federal determinó, en el artículo 9, fracción I, que el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se realizaría conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, así, en el Diario Oficial de la Federación de nueve de enero de dos mil ocho fue publicado el Acuerdo 02/XXII/08, en el cual el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó la fórmula de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, ramo 33, provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho y la cantidad que corresponde a cada una de las treinta y dos entidades federativas.

De esta manera, el demandado alega a su favor que no existe la omisión impugnada al celebrar el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública para el Estado de M., porque para que ésta se configurara era necesario que el Gobierno del Estado tuviera la libre disposición o fijación del destino de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal y, en su opinión, esa situación no aconteció, tomando en consideración que los recursos de ese fondo, por ser aportaciones federales, son transferidos de la Federación a la entidad federativa, para destinarlos a los fines específicos que establece el artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Con base en las anteriores ideas, el demandado concluye que el Poder Ejecutivo del Estado de M. no tiene la libre disposición de los recursos asignados, correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, porque conforme a lo previsto en los artículos 25, 44 y 45 de la Ley de Coordinación Fiscal, debe emplearlos en los rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, entonces, no podía (sic) posibilidad de convenir con el Poder Ejecutivo Federal de manera distinta, con un fin distinto o un destino diferente a los señalados por el consejo citado.

A fin de sustentar sus conclusiones cita el contenido de los lineamientos para la programación-presupuestación del financiamiento conjunto para la seguridad pública dos mil ocho, emitidos por el secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en especial, el punto número cuatro, relativo a los Lineamientos Generales de Programación-Presupuestación.

Con similar finalidad, el demandado cita el texto de los capítulos denominados "Marco legal", "Antecedentes", "Declaraciones" y "Clausulado" del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública celebrado por el Poder Ejecutivo del Estado de M. y la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal.

Por otra parte, sustenta el demandado que las aportaciones federales y, en específico, las correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, aun cuando ingresan a la hacienda estatal, las mismas conservan su naturaleza de recursos federales, cuya aplicación y destino corresponde determinarlo a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, conforme a los artículos 74, fracción IV y 134 constitucionales.

En ese orden de ideas, el gobernador considera que al celebrar el convenio referido no estaba en posibilidad de determinar el destino y aplicación de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, porque éstos son federales y su aplicación y destino ya se encontraba determinado por los artículos 25, 44 y 45 de la Ley de Coordinación Fiscal, así como por los acuerdos emitidos por el Conejo Nacional de Seguridad Pública, dictados con fundamento en los numerales citados.

Así las cosas, el demandado concluye que si en el convenio impugnado se hubiese dispuesto de tales recursos para fines distintos, como lo pretende el actor, se actualizaría una violación al principio de libre administración hacendaria federal.

SÉPTIMO. Opinión del procurador general de la República

El siete de julio de dos mil ocho, al procurador general de la República se le notificó, mediante oficio, el acuerdo de cuatro de julio del mismo año, en el cual se admitió a trámite la demanda de controversia constitucional;(1) el veintiuno de agosto del año referido se notificó por oficio a esa representación social federal el proveído de diecinueve de agosto de dos mil ocho, en el cual el Ministro instructor tuvo dando contestación a las demandadas -Consejo Nacional de Seguridad Pública y al Poder Ejecutivo Federal-;(2) el cinco de septiembre del año referido, a través de oficio, se notificó al procurador el auto de tres de septiembre de dos mil ocho, en el cual el Ministro instructor tuvo dando contestación de la demanda al gobernador del Estado de M. y señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas.(3) Sin embargo, el procurador general de la República no emitió opinión alguna en la presente controversia constitucional.

OCTAVO. Audiencia. Realizada la instrucción en la presente controversia constitucional, el quince de octubre de dos mil ocho se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo constar que ninguna de las partes asistió a ésta, asimismo, se precisaron los documentos presentados en esa audiencia, el número de fojas y tomos del expediente de la controversia constitucional, así como la relación de las pruebas presentadas por las partes.

El Ministro instructor acordó tener por formulados los alegatos del delegado del gobernador del Estado de M. y admitir las pruebas documentales ofrecidas por las partes, las cuales tuvo por desahogadas -por su propia y especial naturaleza- así como la instrumental de actuaciones y la presuncional, en su doble aspecto legal y humana, las cuales también fueron ofrecidas en el proceso y, finalmente, señaló que procedería a realizar el proyecto de resolución para dar cuenta con él a los integrantes del órgano colegiado resolutor.

NOVENO. Alegatos. El gobernador del Estado de M. reiteró como alegatos los argumentos que expresó en su contestación de demanda.

La parte actora, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, así como el procurador general de la República omitieron formular alegatos.

Y

CONSIDERANDO QUE:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y punto cuarto del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno, el veintiuno de junio de dos mil uno, en relación con el punto único del Acuerdo 3/2008 de diez de marzo de dos mil ocho.

SEGUNDO. Oportunidad y causa de improcedencia de extemporaneidad de la presentación de la demanda. Ahora bien, resulta procedente analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente o no, pues el deber de verificación de la presentación dentro del plazo establecido en la ley reglamentaria de la materia se origina en el hecho de que el examen de la actualización de las causales de improcedencia se realiza de oficio, porque éstas son un tema en el cual está involucrado el orden público y en virtud de que su estudio es preferente a cualquier otra materia de análisis en el proceso, pues de actualizarse el supuesto normativo que dé motivo a una causa de improcedencia es imposible estudiar el fondo de la controversia.

I.D. escrito de demanda se advierte que el objeto de impugnación de la presente controversia constitucional son los siguientes actos:

a) La omisión consistente en no promover que el veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuya entre los M., de conformidad con lo previsto en el artículo 9, fracción I, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

b) La omisión que encierra la falta de señalamiento de mecanismos para la distribución de los recursos, correspondientes al veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, en el Convenio de Coordinación en materia de Seguridad Pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de marzo de dos mil ocho, pactado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de M..

Así las cosas, de conformidad con el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días, tratándose de actos y disposiciones generales.

Sin embargo, cabe precisar que respecto de abstenciones de actuación por parte de las autoridades, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional, así, es importante hacer las siguientes anotaciones.

La omisión implica un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente de ausencia de acción, lo cual sólo puede dejar de considerarse abstención hasta que se efectúa el acto. Entonces, la situación inactiva de la autoridad es un estado permanente, generado y reiterado día a día, mientras subsista la posición omisiva.

De esta manera, las omisiones de la autoridad pueden generar consecuencias jurídicas extendidas en el tiempo, sin interrupción alguna; por ende, estas características de la abstención hacen que el inicio del cómputo del plazo para impugnarlas pueda ser cada uno de los días de los que dure o continúe la falta de actuación de la parte demandada, es decir, la oportunidad para ejercer la acción se actualiza de momento a momento, mientras subsista la abstención, por lo que la promoción de la demanda será oportuna en todos y cada uno de los días en los que permanece el estado de abstención.

Las anteriores consideraciones están sustentadas en el criterio adoptado en la sentencia dictada en la controversia constitucional 10/2001, de la cual se originó la jurisprudencia, cuyo rubro es el siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(4)

Esta Primera Sala, con apoyo en el criterio expuesto y de lo que infiere de las constancias que integran el expediente en el cual se resuelve, considera que las omisiones reclamadas siguen vigentes hasta el momento -estimación de este órgano jurisdiccional que no prejuzga sobre el sentido del fondo del asunto-, pues no hay evidencia que demuestre que la parte demandada hubiese ejecutado la acción en el sentido que en opinión del demandante correspondía.

De este modo, la situación omisiva, conforme quedó explicado, es impugnable durante todos y cada uno de los días en los cuales el estado de inactividad se prolongue; por lo tanto, es razonable considerar que si a la fecha de presentación de la demanda de controversia constitucional la parte actora manifestó que no ha cesado la omisión y esta resolutora no cuenta con medio de convicción en sentido contrario, entonces, en el caso, la promoción que inició la acción resulta oportuna.

En ese orden de ideas, es evidente que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hecha valer por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, porque esta Primera Sala ha resuelto que la presentación de la demanda de controversia constitucional se realizó en tiempo, al ser objeto de impugnación omisiones de la parte demandada.

TERCERO. Legitimación activa. A continuación, realizaremos el estudio de la legitimación del ente que promueve la controversia constitucional, así como la legal representación de éste.

En ese sentido, conforme a los artículos 105, fracción I, incisos b) e i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, 10, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia los M. pueden interponer controversias constitucionales en contra de la Federación y de un Estado.

Además, de acuerdo al contenido del artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.

Así las cosas, corresponde verificar la personalidad jurídica de la persona que suscribe la demanda, así como las facultades del cargo que ostenta, a fin de conocer si el Municipio está debidamente representado o no.

En ese orden de ideas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 45, primer párrafo, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. corresponde al síndico la representación jurídica del Ayuntamiento, entonces, debe analizarse si la persona que promovió la demanda ejerce ese cargo.(5)

La demanda está suscrita por J.A.M.T., persona que se ostenta como síndico del Ayuntamiento del Municipio de Tlalquiltenango, M., lo que acredita con la copia certificada de la "Constancia de mayoría a la planilla ganadora de la elección de Ayuntamiento del Municipio de Tlalquiltenango", expedida por el Instituto Electoral de M., a través del Consejo Municipal Electoral de Tlalquiltenango, M. el cinco de julio de dos mil seis.(6)

De esta manera, esta Primera Sala concluye que en el caso la citada persona está facultada para suscribir la demanda con la calidad jurídica con la que se ostenta en el escrito.

CUARTO. Legitimación pasiva. Ahora analizaremos si las autoridades demandadas cuentan con legitimación pasiva para intervenir en la presente controversia constitucional.

El Ministro instructor mediante acuerdo de cuatro de julio de dos mil ocho determinó tener como autoridades demandadas solamente al Consejo Nacional de Seguridad Pública, al Poder Ejecutivo Federal y al Poder Ejecutivo del Estado de M..(7)

De esta manera, procede analizar la legitimidad pasiva de las autoridades que durante la instrucción se consideraron la parte demandada en esta controversia constitucional.

a) Consejo Nacional de Seguridad Pública y Poder Ejecutivo Federal

El escrito de contestación de demanda lo suscribe G.G.L., secretario de Seguridad Pública, en su carácter de presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública y en representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

La citada persona acredita su calidad de titular de una dependencia del Ejecutivo Federal con copia certificada del nombramiento como secretario de Seguridad Pública que le otorgó el presidente de los Estados Unidos Mexicanos el uno de diciembre de dos mil seis.(8)

Por otra parte, a foja ciento doce del expediente se encuentra el oficio signado por el presidente de la República y dirigido al secretario de Seguridad Pública, a fin de que éste represente al titular del Ejecutivo Federal ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en el proceso de la controversia constitucional número 78/2008.

En ese sentido, es pertinente la lectura de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de lo cual se desprende que el sistema citado se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en esa ley, dirigidos a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública;(9) asimismo, que en ese ordenamiento se prevé la coordinación entre Federación, Estados y M. para integrar dicho conjunto(10) y que el Consejo Nacional de Seguridad Pública es la instancia superior de coordinación del sistema.(11)

Igualmente, es importante destacar que conforme con el artículo 12, fracción I, de la ley citada en el párrafo anterior está previsto que el Consejo Nacional de Seguridad Pública tendrá por presidente al secretario de Seguridad Pública, el citado consejo es una instancia de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y éste no se encuentra subordinado a ente o poder diverso(12) -aun cuando está integrado por diversos titulares de entes y poderes públicos federales y estatales-; en consecuencia, se debe considerar que éste reviste la calidad de autoridad demandada en la presente controversia constitucional, pues sus decisiones son tomadas con plena autonomía; por lo tanto, tomando en cuenta que la persona que firma el escrito de contestación de demanda acreditó tener la titularidad de la Secretaría de Seguridad Pública, resulta que cuenta con la personalidad para acudir a este proceso en nombre del consejo citado.

En otro tema, el Poder Ejecutivo Federal es un poder con legitimidad para acudir como demandado en esta controversia constitucional, porque en el artículo 105, fracción I, inciso b), este juicio puede plantear un conflicto entre la Federación y un Municipio.

En relación con la representación del Poder Ejecutivo Federal por parte del secretario de Seguridad Pública esta Sala considera que la misma es legal, pues como se precisa en el oficio mediante el cual el titular del Ejecutivo Federal determinó otorgar esa función, en el artículo 30 Bis, fracción XXVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en relación con el precepto 9, fracción IX, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública se autoriza al presidente de la República a nombrar a su representante en las controversias constitucionales.(13)

De este modo, el Consejo Nacional de Seguridad Pública y el Poder Ejecutivo Federal son entes legitimados de manera pasiva para acudir a esta controversia constitucional a defender sus intereses, asimismo, la persona que contesta en su nombre cuenta con la personalidad debida para ese efecto.

b) Gobernador Constitucional del Estado de M.

De acuerdo al artículo 105, fracción I, inciso i), constitucional el Estado de M. puede ser demandado por uno de los M. que lo integran.

Así, debemos analizar si la persona que signa la contestación de la demanda ocupa el cargo con la función que permita acudir a nombre del Estado a este proceso, para defender los intereses de la entidad federativa.

El escrito correspondiente está suscrito por M.A.A.C., ostentándose como Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M., carácter que acredita con copia certificada del Periódico Oficial local del veintinueve de septiembre de dos mil seis, en el cual fue publicado el Bando Solemne que lo declara gobernador de dicho Estado.(14)

Por otra parte, en el artículo 57 de la Constitución del Estado de M. se establece que el Poder Ejecutivo se deposita en el Gobernador;(15) de esta manera, si el Poder Ejecutivo Local puede ser legitimado pasivo en un proceso de controversia constitucional y la titularidad de ese ente corresponde al gobernador de la entidad, la cual M.A.A.C. demostró tener, entonces, es procedente considerar que en el caso se cumplen los supuestos de legitimación pasiva del Ejecutivo Local y de la personalidad de quien acude a comparecer al juicio en su nombre.

QUINTO. Causas de improcedencia.

El gobernador del Estado de M. considera que se actualiza una causal de improcedencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el precepto 20, fracción III, ambos de la ley de la materia, porque, a su juicio, el Municipio carece de interés jurídico para reclamar de la Federación y del Consejo Nacional de Seguridad Pública, la emisión de un acto relacionado al Sistema Nacional de Seguridad Pública y los recursos derivados del régimen de coordinación fiscal, con independencia de que los M. puedan resultar destinatarios o beneficiarios directos de los recursos de la Federación, del rubro aportaciones en materia de seguridad pública, porque esos recursos están previstos para las entidades federativas con el objeto de que se apliquen a las actividades resultantes del sistema mencionado.

Al respecto, esta Primera Sala considera que debe desestimarse la causa de improcedencia que hace valer el demandado, porque la determinación sobre si es posible o no que un Municipio impugne los actos u omisiones relacionados con las acciones de diversas autoridades, respecto a las aportaciones federales en materia de seguridad pública, sobre la base de que no corresponde a esos entes recibir directamente esos recursos, es una situación que corresponde analizarse en el fondo del asunto, lo cual es razón suficiente para determinar que no es posible decretar el sobreseimiento en este juicio siguiendo los argumentos de la parte demandada.

Apoya la anterior conclusión la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99,(16) del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Así las cosas, al no actualizarse ninguna otra causal de improcedencia, entonces, se procede al análisis del fondo del asunto.

SEXTO. Estudio de fondo.

Fijación de la litis. La materia del asunto es resolver sobre la constitucionalidad de los siguientes actos:

a) La omisión consistente en no promover que el veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuya entre los M., de conformidad con lo previsto en el artículo 9, fracción I, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

b) La omisión que encierra la falta de señalamiento de mecanismos para la distribución de los recursos, correspondientes al veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, en el Convenio de Coordinación en materia de Seguridad Pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de marzo de dos mil ocho, pactado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de M..

Las preguntas que orientan el análisis son:

1. ¿Existe la omisión que se impugna y atribuye a los poderes y órganos demandados, consistente en la falta de promoción de que el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan entre los M., conforme a los criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura?

2. ¿Los actos impugnados cumplen con lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal dos mil ocho?

3. ¿Los actos controvertidos limitan el ejercicio concurrente de las facultades de los M. en materia de seguridad pública?

4. ¿Los actos impugnados restringen los recursos de la hacienda pública de los M.?

5. ¿Los actos controvertidos se encuentran apegados a la normativa aplicable al manejo y distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal?

Asimismo, conviene aclarar que, a juicio de la parte actora, las pretensiones que solicita de las demandadas se fundamentan en el contenido del artículo 9, fracción I, segundo párrafo, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, en el cual se señala lo siguiente:

"Artículo 9. Los recursos federales aprobados en este presupuesto de egresos para ser transferidos a las entidades federativas y, por conducto de éstas, a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal se sujetarán a las reglas siguientes:

"I. ...

"El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los M. conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura."

Ahora bien, por razón de orden, debe precisarse la manera en la que se abordará el asunto; primero, es conveniente explicar y tener presente la mecánica del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a fin de precisar si es a partir de éste que se debe llevar a cabo el análisis de constitucionalidad de los actos impugnados.

Lo anterior, porque las alegaciones se dirigen a afirmar que los actos violan la facultad concurrente en materia de seguridad pública, que corresponde a los M..

De este modo, en primer término, puede considerarse como la materia del asunto la seguridad pública, porque la promoción a que se refiere en el artículo 9 citado en párrafos anteriores está dirigida a la distribución de recursos, relacionados con insumos necesarios para cumplir con los fines de la seguridad pública, por ello, es importante el análisis del sistema nacional correspondiente; así, de llegar a la conclusión de que el parámetro normativo de esta materia no es el idóneo para realizar el contraste que servirá para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los actos controvertidos, entonces, se analizará la mecánica de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, pues en el propio numeral del presupuesto de egresos se hace referencia a la distribución de las aportaciones del fondo precisado, las recibidas por el Gobierno Estatal de parte de la Federación, lo que llevará a la determinación de la constitucionalidad o no de los actos controvertidos.

I. Sistema Nacional de Seguridad Pública

En el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se prevé que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M., en las respectivas competencias que la M.N. señala; asimismo, que esos órdenes de gobierno se coordinarán, en los términos que señale la ley, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública.(17)

La Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública prevé, como se infiere de su propia denominación y de la lectura de su artículo 1o., las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M..(18)

El ordenamiento legal especifica la manera de integración de las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones para cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública.(19)

En el artículo 3 define la seguridad pública como: la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

En el artículo 9 de la ley citada se establece que las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M. se coordinarán para integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública; determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones; desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes; establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del sistema nacional; formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo y tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos.

Conforme al artículo 10 del ordenamiento en estudio la coordinación comprenderá procedimientos e instrumentos de formación, reglas de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los miembros de las instituciones policiales; sistemas disciplinarios, así como de estímulos y recompensas; organización, administración, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública; las propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública, incluido el financiamiento conjunto; suministro, intercambio y sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública; acciones policiales conjuntas, en los términos del artículo 5o. de la ley referida; regulación y control de los servicios privados de seguridad y otros auxiliares; relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevención de infracciones y delitos; y las relacionadas con las anteriores que sean necesarias para incrementar la eficacia de las medidas y acciones tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública.

Ahora bien, en el artículo 4o. de la ley de referencia se prevé que la incidencia de acciones sobre diversos ámbitos de competencia, ya sea de la Federación, los Estados, el Distrito Federal o de los M., se aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales y específicos entre las partes componentes del sistema nacional.

Finalmente, en el artículo 11 de la citada ley se dispone que las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación.

En ese sentido, es de tomarse en cuenta lo previsto en el Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en materia de Seguridad Nacional, el cual tiene como objeto, conforme a su artículo 1o., establecer las políticas, normas, criterios, sistemas, procesos y procedimientos conforme a los cuales se promoverán las acciones de coordinación en la materia citada.(20)

El reglamento en comento tiene el capítulo VIII denominado "De la colaboración de las entidades federativas", en éste se señala que los convenios de colaboración que se celebren en términos de la Ley General de Seguridad Pública con las entidades federativas y M. tendrán por objeto establecer las bases normativas que permitan la promoción de las acciones en materia de seguridad nacional -artículo 43-; los citados convenios buscarán fortalecer la participación de las entidades federativas y M. en la definición y ejecución de las políticas, programas y acciones en la materia; impulsar responsabilidades mutuas entre la Federación y las entidades federativas y promover el aprovechamiento equitativo y racional de los recursos, incluyendo los naturales, de conformidad con lo que disponga el Consejo Nacional de Seguridad Pública -artículo 44-.(21)

Hasta ese momento es posible determinar que la materia de seguridad pública obliga a la coordinación entre la Federación, los Estados y los M..

Lo anterior es lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoce como concurrencias legislativas las que derivan de la atribución combinada, segmentaria y hasta compartida que efectúa el Constituyente en favor de los distintos órdenes de gobierno, en relación con una materia competencial específica, a través de la distribución que se establece en una Ley del Congreso de la Unión denominada ley general.

La ley general distribuye las competencias entre la Federación y los Estados, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas, desconstitucionalizando la atribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno, dejando la función de reparto en el Congreso Federal.

Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia P./J. 142/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, la cual precisa que en la materia de seguridad pública opera el reparto de competencias denominado "facultades concurrentes", dicha atribución competencial la realiza el Congreso de la Unión al expedir la ley general correspondiente, en la cual determina la forma y los términos de la participación de la Federación, las entidades federativas y los M. e, inclusive, el Distrito Federal en esa materia.(22)

En el tema que analizamos, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que en la materia de seguridad pública opera la coordinación de la atribución combinada y compartida de los distintos órdenes de gobierno. Esta coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M. debe ser a través de una ley, en términos del último párrafo del artículo 21 y del artículo 73, fracción XXIII, ambos constitucionales, en los cuales se dispone que es facultad del Congreso de la Unión expedir la ley que establezca las bases de coordinación en materia de seguridad pública. Además, la concurrencia opera en los actos de las autoridades policiales o administrativas y legislativas.(23)

De esta manera, en el caso resulta claro que el sistema de atribución de competencias en materia de seguridad pública -concurrencia- no es el criterio de análisis que debe seguir esta Primera Sala para determinar la constitucionalidad o no de los actos controvertidos, pues el conjunto estructurado que compone la seguridad pública se dirige a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, la cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido.

Sin embargo, la consecución del fin de la materia no incluye la distribución de los recursos económicos, aun cuando sean necesarios para alcanzarlo; tampoco se encuentra dentro de su campo la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los M., sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual se citó en los párrafos que anteceden.

II. Aportaciones federales en materia de seguridad pública

En ese sentido, si la distribución a la que se hace referencia explícita en el numeral 9 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho(24) no forma parte de los fines de la materia de seguridad pública, entonces, es preciso realizar el análisis de su constitucionalidad a partir del sistema de coordinación fiscal, pues las aportaciones son recursos que se rigen por las disposiciones federales; sirve de sustento la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA."(25)

Los recursos destinados por la Federación a las entidades federativas para la materia de seguridad pública -como medio de cumplimiento de instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los fines de la seguridad pública- provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, como lo prevé la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25.

En efecto, el ordenamiento legal referido prevé el capítulo denominado "De los fondos de aportaciones federales", y en el artículo 25 de éste se precisa que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y, en su caso, de los M., condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esa ley para los fondos que en la misma se establecen, entre éstos, el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; en el párrafo final del citado numeral se señala: "Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."(26)

En el artículo 44 de la ley en cita se prevé que el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se constituirá con cargo a recursos federales, mismos que serán determinados anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación. La Secretaría de Seguridad Pública formulará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público una propuesta para la integración de dicho Fondo.(27)

El citado numeral también regula que en el presupuesto de egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal se hará la distribución de los recursos federales que integran este fondo entre los distintos rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

De igual manera, en el precepto se precisa que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entregará a las entidades el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal con base en los criterios que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determine, a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública, utilizando para la distribución de los recursos criterios que incorporen el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal, el índice de ocupación penitenciaria, la implementación de programas de prevención del delito, los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública desarrollen los M. y el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

El mecanismo de control, evaluación y fiscalización del manejo de los recursos federales a que se refiere el capítulo "De los fondos de aportaciones federales" quedará a cargo de las autoridades, en las etapas que se indican, a partir del párrafo tercero del artículo 49 de la ley de referencia.(28)

III. Convenio de coordinación suscrito por el Poder Ejecutivo Federal y el Gobierno del Estado de M. para el año dos mil ocho.

La entrega de las aportaciones federales en materia de seguridad pública a las entidades federativas, provenientes del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal -previsto en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal- se lleva a cabo mediante la celebración de convenios entre la Federación y los Gobiernos de los Estados.

En esas circunstancias, fue celebrado el "Convenio de Coordinación 2008", entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Seguridad Pública y por el Poder Ejecutivo del Estado de M. para la realización de acciones en materia de seguridad pública, aplicando los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

En la cláusula octava del convenio se señaló que de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho y de acuerdo con los criterios de asignación y fórmula de distribución, aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en su XXII sesión, celebrada el nueve de enero de dos mil ocho, se destinan el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, a favor del Gobierno del Estado de M., los recursos de esas aportaciones, consistentes en $128'134,766.00 (ciento veintiocho millones ciento treinta y cuatro mil setecientos sesenta y seis pesos 00/100 moneda nacional).

En la misma cláusula se precisó que los recursos se entregarían al gobierno de la entidad mensualmente, en los diez primeros meses del año, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Asimismo, en dicho acto, en su capítulo de antecedentes, se reseña que desde el diecisiete de junio de mil novecientos noventa y ocho el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de M. suscribieron el convenio de coordinación con la finalidad descrita, en el cual se acordó la constitución del fideicomiso denominado Fondo de Seguridad Pública "Foseg".

El mencionado fideicomiso fue constituido el cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, con el Banco de Crédito Rural del Centro, Sociedad Nacional de Crédito, en el cual se depositaron las aportaciones de recursos efectuadas por el Gobierno Federal y por la entidad federativa, para el financiamiento de las acciones en materia de seguridad pública.(29)

En la cláusula segunda del convenio se especifica que de conformidad con los acuerdos aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en la sesión celebrada el nueve de enero de dos mil ocho, los ejes y programas que sustentan las estrategias y acciones de ese acto son:

"1. Formación y profesionalización -Servicio Nacional de Carrera-,

"2. Equipamiento para la seguridad pública;

"3. Plataforma México:

"3.1. Red Nacional de Telecomunicaciones, Sistema Nacional de Atención a Llamadas de Emergencia 066 y Sistema Nacional de Denuncia Anónima 089;

"3.2. Sistema nacional de información;

"4. Registro público vehicular;

"5. Infraestructura para la seguridad pública;

"6. Instancias de coordinación;

"7. Combate al narcomenudeo;

"8. Operativos conjuntos;

"9. Participación de la comunidad en la seguridad pública, y

"10. Seguimiento y evaluación."(30)

En la cláusula tercera se prevé que los objetivos, líneas de acción, metas, montos, mecánica, operativa e indicadores de seguimiento y evaluación de los programas que se deriven de cada eje, se establecerán conjuntamente por la Secretaría de Seguridad Pública Federal y el Gobierno del Estado de M., conforme a los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública y se incluirán en los anexos técnicos correspondientes, los cuales son parte del convenio de coordinación.(31)

La forma de realizar los anexos técnicos del convenio se detalla en la cláusula cuarta de éste, en la cual se explica que el Gobierno del Estado de M. presentará formalmente al secretario ejecutivo del Sistema de Seguridad Pública, dentro de los treinta días siguientes a la suscripción de ese acto, la propuesta de inversión por ejes, programas, proyectos y acciones dos mil ocho.(32)

La propuesta debe incluir la información necesaria para definir conjuntamente las metas, montos e indicadores de seguimiento y evaluación que se asignen al proyecto o programa respectivo, en atención a la naturaleza y objetivos de cada uno de los mismos, de conformidad con los requisitos que en la propia cláusula en comento se enuncian.

IV. Anexo técnico

Los documentos derivan del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el gobierno de la entidad federativa, para dos mil ocho, éstos son celebrados por el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y por el Gobierno del Estado.

En las declaraciones de los anexos técnicos(33) se señala que el Gobierno del Estado de M. remitió al secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública la propuesta programática-presupuestal dos mil ocho de los programas definidos en materia de seguridad pública, la cual contiene la distribución de recursos y metas de las acciones a realizar dentro de éstos, así como los cuadros descriptivos y/o cédulas técnicas de equipamiento que dan soporte a este instrumento; propuesta que el secretario ejecutivo citado validó enviando al gobierno de la entidad los cuadros de metas y montos, anexando los cuadros descriptivos y/o cédulas técnicas de equipamiento respectivos, para la celebración del anexo.(34)

Respecto de la mecánica operativa del contenido de los anexos técnicos es importante señalar que la entidad federativa asume el compromiso de observar y cumplir con el desarrollo de las acciones, las disposiciones legales y normativas aplicables en el ámbito estatal, en los procesos de licitación, adjudicación, contratación, ejercicio y control para la adecuada ejecución y logro de las metas establecidas en ese instrumento jurídico, sin perjuicio de observar las disposiciones legales federales que resulten aplicables.

El secretario ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad Pública someterá a consideración del Comité Técnico del Fondo de Seguridad Pública de la entidad las solicitudes que presenten las autoridades ejecutoras, en los términos previstos en el contrato de fideicomiso, sus reglas de operación y la normatividad establecida en la entidad federativa para ese efecto.

V. Artículos 73, 74 y 126 constitucionales, autorización de gasto público en el presupuesto de egresos de la Federación

Esta Primera Sala considera que el artículo 126 constitucional prescribe una regla consistente en una prohibición expresa a los servidores públicos de ejercer recursos sin el aval del Poder Legislativo; se trata de una obligación implícita dirigida a la Cámara de Diputados y al Congreso de la Unión para que establezcan todos los gastos programables.(35)

El artículo 126 constitucional establece que los pagos que tenga a cargo el Estado únicamente pueden realizarse:

a) Si son previstos en el presupuesto de egresos de la Federación; y,

b) Como excepción, en caso de que el pago respectivo no haya sido programado en el presupuesto de egresos, éste puede realizarse siempre que sea establecido en una ley posterior expedida por el Congreso de la Unión.

Así las cosas, conforme al artículo 126 de la Carta Magna, las autoridades del Estado mexicano están constreñidas a no efectuar ningún pago que no esté comprendido en el presupuesto de egresos o determinado en una ley posterior expedida por el Congreso de la Unión.

El numeral citado, además de establecer lo anterior, salvaguarda al principio de gasto público, puesto que al prever que ningún pago puede realizarse si no está establecido en el presupuesto de egresos o en una ley posterior, la norma constitucional dota de una máxima relevancia a los siguientes aspectos:

1. La programación por parte del Poder Ejecutivo de las erogaciones anuales.

El artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal establece la obligación del Ejecutivo Federal de entregar a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a más tardar el ocho de septiembre de cada año, la iniciativa de la Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio siguiente.

De esta forma, cuando la Constitución Federal en su artículo 126 prohíbe que se efectúe pago alguno que no esté considerado en el presupuesto de egresos o en ley posterior, exige que no se realicen gastos imprevistos, a fin de no desajustar la planeación del gasto, la cual requiere la determinación de los objetivos generales de cada institución y los recursos que para su cumplimiento deben destinarse.

El precepto constitucional asegura que el gasto público se ciña a un marco normativo presupuestario dentro del cual todos los órganos del Estado deben efectuar sus operaciones.

2. La aprobación del presupuesto de egresos por la Cámara de Diputados, como resultado de la decisión democrática del ejercicio del gasto público.

Asimismo, el artículo 126 constitucional constituye un mecanismo de control de ejercicio presupuestal que impide al Poder Ejecutivo hacer erogaciones no autorizadas por la Cámara de Diputados -artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal- o, en su caso, por el Congreso de la Unión -artículo 73 constitucional-.

La función de la Cámara de Diputados consiste en examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, generando de esta forma un control, referido a la eficiencia -alcanzar los objetivos de la administración a un precio razonable-; eficacia -nivel de cumplimiento de los objetivos- y economía -mejores condiciones de contratación para el Estado- en la erogación de los recursos públicos.

El control que con el ejercicio de esta atribución lleva a cabo la Cámara de Diputados, auxiliada por la entidad de fiscalización superior de la Federación, puede ser:

a) Financiero: adecuación de los egresos a las normas y montos preestablecidos.

b) De legalidad: establecimiento del marco normativo que regula las operaciones de gasto público.

c) De obra pública: relativo al control del gasto en la materia.

d) Programática presupuestal: cumplimiento de los programas de la administración del presupuesto y de desempeño.

El núcleo de la atribución de control presupuestaria que lleva a cabo la Cámara de Diputados reside en el establecimiento de límites formales y materiales al presupuesto. El presupuesto, como cualquier acto jurídico del Estado, está restringido por una serie de límites, tanto formales como materiales. Los formales son aquellos que atienden al proceso de aprobación del presupuesto y que se resumen en ser aprobado por el órgano competente y mediante el procedimiento establecido para ello. Dentro de éstos encontramos la iniciativa del Ejecutivo y al desarrollo del proceso legislativo en la Cámara de Diputados, que incluye la facultad del Ejecutivo de hacer observaciones al presupuesto y la posibilidad de que la Cámara de Diputados supere dichas observaciones; los materiales tienen que ver con el monto de los recursos, los objetivos y su destino, esto es, con su ejercicio.

Constitucionalmente, el gasto público puede practicarse a través de dos instrumentos, a saber:

1. El primero de los supuestos se refiere al proceso de aprobación normal del presupuesto por la Cámara de Diputados, en términos del artículo 74 constitucional en relación con el 72.

2. El segundo, a través de la expedición de una ley posterior, por parte del Congreso de la Unión en la que establezca un gasto.

La posibilidad establecida en el propio artículo 126 constitucional, de que el Estado pueda incorporar nuevas erogaciones a las planteadas originalmente en el presupuesto de egresos, deja patente que este régimen de gasto público actúa bajo un esquema de flexibilidad presupuestal, modificabilidad que encuentra sentido en que la actividad financiera del Estado puede exigir la erogación respecto de partidas diversas a las primigeniamente programadas, con el propósito de hacer frente a tareas emergentes u obligaciones sobrevenidas que debido a su imprevisibilidad no pudieron ser presupuestadas.

3. El ejercicio eficiente, eficaz, de economía, transparente y honrado del gasto público.

Igualmente, el artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos protege a los principios de eficiencia, eficacia, de economía, transparencia y honradez del gasto público, en tanto impide la realización de pagos arbitrarios, al prohibir a las instituciones hacer gastos que no estén programados en el presupuesto de egresos o previstos en ley posterior.

VI. Aportaciones federales y su distribución a los M.

De los apartados anteriores se deriva que los recursos destinados a la materia de seguridad pública -como medio de cumplimiento de instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los fines de la seguridad pública- provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, como lo prevé la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25; dicho fondo se integra por aportaciones federales, con condicionamiento de su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la ley.

De la ley citada se advierte que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a los Estados, al Distrito Federal y a los M., a éstos en casos específicos, condicionando su gasto al cumplimento de los objetivos establecidos en el ordenamiento, para cada tipo de fondo de aportaciones. Tras regular los diferentes fondos de aportaciones, la legislación describe las obligaciones que deben observarse en la entrega y su aplicación a los fines legalmente previstos, lo que se desprende de la lectura de los numerales 25 y 46 de la citada ley y a los cuales se ha hecho referencia en el apartado II de este considerando.

En efecto, las autoridades federales mediante convenios de coordinación celebrados con los Ejecutivos Locales determinan el monto, forma y tiempo en que deberán ser ejercidos los recursos derivados de las aportaciones federales, los cuales fija y destina en el presupuesto de egresos de la Federación.

Sobre el tema es ilustrativa la jurisprudencia P./J. 8/2000, cuyo rubro es el siguiente: "APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS."(36)

La administración e inversión de las aportaciones federales, una vez recibidas por el gobierno de la entidad, se realizan mediante el fideicomiso que éste contrató con una institución bancaria como fiduciaria, como se ha precisado en el apartado IV de este considerando.

En los contratos de fideicomisos se acuerda, entre el Gobierno del Estado -fideicomitente- y la institución bancaria -fiduciaria- que la disposición de esos recursos se autoriza por el Comité Técnico del Fideicomiso, el cual se apega a los programas de seguridad pública, contemplados en el anexo técnico del "Convenio de Coordinación 2008", suscrito entre el Gobierno Federal y el de la entidad, en dicho anexo se establece la distribución de recursos entre los programas referidos.

En ese orden de ideas, de la normativa y actos aplicables al sistema de aportaciones federales se desprende que, contrario a lo que manifiesta el Municipio actor, los recursos del fondo no pueden ser entregados de manera directa a los Ayuntamientos de la entidad federativa, pues los recursos del Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal deben otorgarse directamente a los gobiernos de las entidades federativas.

Además, como se dispone en el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal, las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas que las reciban, conforme a sus propias leyes.(37)

En ese sentido, la administración y ejercicio de los recursos que derivan de las aportaciones federales corresponde a la entidad, como se establece en el numeral apenas citado, por lo que el Gobierno Estatal celebra contrato de fideicomiso para la administración del monto asignado por la Federación a la entidad, correspondiente al Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

Sumado a lo anterior, conviene precisar que en los contratos de fideicomiso constituidos por el gobierno de la entidad correspondiente con la institución financiera elegida se precisan como partes del mismo a las siguientes:

a) Fideicomitente: El Gobierno del Estado.

b) Fiduciaria: Banco.

c) F.: El propio fideicomitente.

En ese sentido, es importante apuntar que conforme a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, especialmente su capítulo V, denominado "Del fideicomiso", el fideicomisario es persona física o moral capacitada legalmente para recibir el beneficio de un fideicomiso, sin existir limitación legal, en el sentido de que el fiduciario no pueda ser el beneficiario del contrato, salvo las excepciones de fideicomisos con el fin de servir como instituciones de pago de obligaciones incumplidas.(38)

Así las cosas, es claro que los fideicomisos creados para el manejo del fondo para la seguridad pública en cada Estado tiene como beneficiario -fideicomisario- al gobierno de la entidad.

Luego, dicho gobierno tiene la facultad de ejercer los recursos del fideicomiso, al ser el fideicomisario del mismo y por ser éstos aportaciones que la Federación entregó a la entidad, como se prevé en el artículo 49 anteriormente citado en este apartado.

Conforme a lo anterior, si el fideicomisario -beneficiario- de los fideicomisos para la administración, inversión y distribución de fondos para la seguridad pública en cada Estado es el gobierno de la entidad -Poder Ejecutivo- entonces el ejercicio que se haga de los recursos que el Comité Técnico del Fideicomiso autorice concierne al Poder Ejecutivo de la entidad y a los órganos que lo auxilien a éste en el ejercicio de sus facultades, al ser dicho poder el beneficiario de los recursos.

Además, si las aportaciones federales son recursos de naturaleza federal que deben ser entregados a las entidades federativas, cuyo régimen de administración y aplicación está detalladamente regulado -capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, como se ha precisado en el apartado II de este considerando- es válido concluir que dar los recursos a los Gobiernos Estatales es correcto, pues cumple con el proceso de aplicación previsto en la ley de referencia y en el "Convenio de Coordinación 2008".

En ese orden de ideas, se demuestra lo infundado de lo alegado por la parte actora, porque los actos impugnados no infringen los artículos 21, 73, 74 y 126 constitucionales.

Lo anterior es así, porque los recursos de las aportaciones federales destinadas a la seguridad pública no deben ser entregados o distribuidos directamente entre los M., aun con la existencia del artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho pues, como se ha precisado conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, la cual regula esas aportaciones, las mismas se entregan a los gobiernos de las entidades federativas, las cuales de acuerdo con el numeral 49 de ese ordenamiento están facultadas para su administración y ejercicio.

En efecto, la Cámara de Diputados previó en el numeral 9, referido en el párrafo anterior, que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los M. conforme a criterios que integren el número de habitantes, el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

Sin embargo, esa disposición solamente faculta a ese Consejo Nacional de Seguridad Pública para "promover" la entrega a los M. de los recursos del fondo referido, pero la misma no otorga atribuciones para que ese consejo esté en posibilidad de actuar con coacción, a fin de que los gobiernos de las entidades federativas den, de manera ineludible, el veinte por ciento de los recursos otorgados a la entidad como aportaciones, pues resulta inexorable el sistema normativo aplicable al otorgamiento, manejo, administración y distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, dentro del cual no se permite a ese consejo interferir en la administración y distribución de aportaciones, una vez que éstas han sido entregadas a los Estados de la Federación.

En ese sentido, es posible entender que el contenido del numeral 9 invocado permite que el consejo actúe a manera de sugerencia ante las entidades, pero éste no puede emitir una orden vinculante para éstas, razón por la cual no es necesario que ese ente plasme las sugerencias en el acuerdo en el cual fija los lineamientos y directrices del Sistema Nacional de Seguridad Pública, porque esa invitación a los Estados no puede ser exigible a éstos en caso de su incumplimiento.

Asimismo, los acuerdos que emite el Consejo Nacional de Seguridad Pública están destinados a cumplir con sus atribuciones previstas en el artículo 15 de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, dentro de las cuales no se encuentra la promoción que exige el demandante, en su opinión, sustentada en el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación dos mil ocho.(39)

Igualmente, en el Convenio de Coordinación Celebrado entre el Gobierno Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de M. no es posible que se dé cuenta de la "promoción" que contiene el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para dos mil ocho, porque en el convenio -cláusula primera- se definió como objeto del mismo lo siguiente:

"Primera. El presente convenio tiene por objeto coordinar políticas, lineamientos y acciones entre ‘las partes’, para el desarrollo y ejecución de acciones en el marco del Sistema de Seguridad Pública, conforme a los acuerdos y resoluciones del Consejo Nacional de Seguridad Pública, aplicando al efecto los recursos convenidos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, así como los recursos que para tal fin aporta ‘el Gobierno Federal’."(40)

Entonces, es claro que el objeto del convenio no es establecer en éste la "promoción" del consejo, a fin de que los Estados entreguen aportaciones federales en materia de seguridad a los M., conforme a ciertos criterios establecidos en el segundo párrafo de la fracción I del artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación, pues la materia del convenio, conforme a la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública es establecer las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación -artículo 11- dentro de las cuales no se encuentra la "promoción" citada porque, como se precisa en el objeto citado textualmente, el convenio tiende a precisar la manera de aplicar los recursos de las aportaciones federales en materia de seguridad pública, previa definición de los programas y metas a los que deben ser asignados por parte de la entidad federativa.

Por otra parte, es importante destacar que, contrario a lo que sostiene el Municipio actor, los actos reclamados de ninguna manera limitan la facultad concurrente del Municipio en materia de seguridad pública pues, como se ha establecido en el apartado I de este considerando, efectivamente existe coordinación entre Federación, Estados y M. en la materia referida, pero que esa modalidad de ejercicio de las atribuciones o competencias en el tema no es el parámetro normativo aplicable a la distribución de los recursos de las aportaciones federales en materia de seguridad pública -correspondientes al fondo previsto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal-.

Por lo tanto, el hecho de que no se entreguen las aportaciones citadas de manera directa a los M. -por no estar permitido, conforme a la ley invocada, la cual rige la entrega, administración y distribución- no debe traducirse en una limitación de la facultad concurrente en perjuicio del Municipio, pues esa facultad -como también ha quedado definido en este considerando- se dirige a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, la cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido.

En consecuencia, los elementos que componen la seguridad pública son distintos y ajenos a la acciones de entrega, administración y distribución de los recursos que provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, por ende, los actos impugnados, además de no resultar inconstitucionales, tampoco limitan el ejercicio de la concurrencia en materia de seguridad pública, pues éstos no tienen como marco legal de referencia esa coordinación entre los tres órdenes de gobierno, sino la que corresponde a la coordinación fiscal.

Finalmente, es pertinente destacar que, contrario a lo alegado por el actor, la supuesta no entrega de recursos de aportaciones federales, de manera directa a los M., de ninguna manera lesiona la hacienda pública municipal, pues como ha quedado precisado al inicio del apartado II de este considerando, las aportaciones no son parte de ésta y, específicamente, las relacionadas con la materia de seguridad nacional, conforme a la normativa aplicable, son entregadas por la Federación a las entidades federativas, las cuales están facultadas para su administración y distribución, apegadas a los programas y objetivos previamente determinados dentro del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En conclusión, los argumentos de la parte demandante son infundados, porque no existe ninguna violación constitucional -directa o indirecta-, pues el ejercicio de la facultad del Consejo Nacional de Seguridad, prevista en el artículo 9 del presupuesto no tiene como consecuencia el otorgamiento directo a los M. de las aportaciones federales en materia de seguridad pública, además, éstas no se encuentran dentro del régimen de hacienda pública, como se expresó con anterioridad, ni menos aún restringe el ejercicio de las facultades municipales en esa materia, pues como se determinó en el primer apartado de este considerando esa materia es diversa a la mecánica de operación de la entrega, manejo y distribución de las mencionadas aportaciones, sobre la que versa el mandato del numeral que se estima omitido por parte de los M. y que sirve como fundamento a los conceptos de invalidez que hacen valer.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se reconoce la validez de los actos impugnados, en los términos del último considerando de este fallo.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el asunto como concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., J.R.C.D. (ponente) J.N.S.M. y presidente S.A.V.H., en contra del voto emitido por la Ministra O.S.C. de G.V., quien manifestó que formulará voto particular.

______________

1. Fojas 29 y 30 de autos.

2. Fojas 572 y 573 de autos.

3. Fojas 606 y 607 del expediente en el cual se dicta esta sentencia.

4. La controversia constitucional se resolvió por el Pleno el veintidós de abril de dos mil tres, con la votación consistente en unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A..

La jurisprudencia citada es la P./J. 43/2003, consultable en la página 1296, T.X., agosto de dos mil tres, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es el que a continuación se transcribe: "El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

5. "Capítulo III

"De los síndicos

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:

"I. Presentar al Cabildo iniciativas de reglamentos y normas municipales, así como propuestas de actualización o modificación de los reglamentos y normas que estén vigentes.

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos ..."

6. Foja 17 de autos.

7. Fojas 18 a 20 de autos.

8. Foja 111 de autos.

9. "Artículo 2o. El Sistema Nacional de Seguridad Pública se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la presente ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública."

10. "Artículo 9o. Las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M., se coordinarán para:

"I. Integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública; ..."

11. "Artículo 11. Las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación."

"Capítulo II

"De las instancias de coordinación

"Sección primera

"Del Consejo Nacional de Seguridad Pública

"Artículo 12. El consejo nacional será la instancia superior de coordinación del sistema nacional y estará integrado por:

(Reformada, D.O.F. 30 de noviembre de 2000)

"I. El secretario de Seguridad Pública, quien lo presidirá;

"II. Los gobernadores de los Estados;

"III. El secretario de la Defensa Nacional;

"IV. El secretario de Marina;

"V. El secretario de Comunicaciones y Transportes;

"VI. El procurador general de la República;

"VII. El jefe del gobierno del Distrito Federal; y

"VIII. El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

12. Sirve de apoyo, en lo conducente, la jurisprudencia P./J. 10/2004, cuyos datos de identificación y rubro son los siguientes: página 1056, Tomo XIX, marzo de 2004, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. "COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA."

13. "Artículo 30 Bis. A la Secretaría de Seguridad Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXVII. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."

"Artículo 9. El secretario tendrá las facultades indelegables siguientes:

"...

"IX. Representar al presidente en los juicios de amparo, en los términos de los artículos 19 de la Ley de Amparo y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que lo determine el Titular del Poder Ejecutivo Federal"

14. Foja 601 de autos.

15. "Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará Gobernador Constitucional del Estado."

16. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.

17. Artículo 21

(Reformado, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.

"El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.

N. de E. en relación con la entrada en vigor del presente párrafo, ver artículo quinto transitorio del decreto que modifica la Constitución.

"La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.

"Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

"Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

"Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, no excederá del equivalente a un día de su ingreso.

N. de E. en relación con la entrada en vigor del presente párrafo, ver artículo segundo transitorio del decreto que modifica la Constitución.

"El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley.

"El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M., que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

"Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

"a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M. en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

"b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.

"c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

"d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.

"e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y M. para ser destinados exclusivamente a estos fines."

18. "Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M. para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional."

19. "Artículo 2o. El Sistema Nacional de Seguridad Pública se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la presente ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública."

20. "Artículo 1o. El presente ordenamiento tiene por objeto establecer las políticas, normas, criterios, sistemas, procesos y procedimientos conforme a los cuales se promoverán las acciones de coordinación en materia de seguridad nacional."

21. "Capítulo VIII

"De la colaboración de las entidades federativas

"Artículo 43. Los convenios de colaboración que se celebren en términos de la ley con las entidades federativas y M., tendrán por objeto establecer las bases normativas que permitan la promoción de las acciones en materia de seguridad nacional."

"Artículo 44. Los convenios a que se refiere el artículo anterior, buscarán:

"I. Fortalecer la participación de las entidades federativas y M. en la definición y ejecución de las políticas, programas y acciones en materia de seguridad nacional;

"II. Impulsar responsabilidades mutuas entre la Federación y las entidades federativas, y

"III. Promover el aprovechamiento equitativo y racional de los recursos, incluyendo los naturales, de conformidad con lo que disponga el consejo."

22. La tesis de jurisprudencia es consultable en la página 1042, T.X., enero de 2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y contenido es el siguiente: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los M. e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los M. y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."

23. Al respecto, debe verse la sentencia dictada en la controversia constitucional 132/2006, emitida por el Pleno de este Alto Tribunal el diez de marzo de dos mil ocho, la cual se votó de la siguiente manera: "Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de seis votos de los señores Ministros A.A., G.P., G.P., A.G., S.M. y presidente O.M.; los señores M.C.D., L.R., F.G.S., V.H. y S.C. de G.V. votaron en contra y reservaron su derecho para formular voto de minoría, excepto el señor M.F.G.S., quien lo reservó para formular voto particular; el señor M.A.A. reservó el suyo para formular voto concurrente; y, el señor M.C.D. razonó el sentido de su voto."

24. "Artículo 9o. Los recursos federales aprobados en este presupuesto de egresos para ser transferidos a las entidades federativas y, por conducto de éstas, a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal se sujetarán a las reglas siguientes:

"I. El resultado de la distribución entre las entidades federativas, de los recursos que integran los fondos del Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M., se presenta en el tomo IV de este presupuesto de egresos, con excepción del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, cuya distribución se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal.

"El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los M. conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura. ..."

25. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, Pleno, tesis P./J. 9/2000. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los M. conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."

26. "De los fondos de aportaciones federales

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, M. y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los M., condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

(Reformada, D.O.F. 31 de diciembre de 2000)

"IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

(Adicionada, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y (sic)

(Adicionada, D.O.F. 31 de diciembre de 1998

"VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal;

(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

(Adicionado, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo." (Énfasis añadido)

27. "Artículo 44. El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se constituirá con cargo a recursos federales, mismos que serán determinados anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación. La Secretaría de Seguridad Pública formulará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público una propuesta para la integración de dicho fondo.

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1999)

"En el presupuesto de egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal se hará la distribución de los recursos federales que integran este fondo entre los distintos rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

(Reformado, D.O.F. 21 de diciembre de 2007)

"El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entregará a las entidades el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal con base en los criterios que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determine, a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública, utilizando para la distribución de los recursos, criterios que incorporen el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación penitenciaria; la implementación de programas de prevención del delito; los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública desarrollen los M., y el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura. La información relacionada con las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución y el resultado de su aplicación que corresponderá a la asignación por cada Estado y el Distrito Federal, deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar a los 30 días naturales siguientes a la publicación en dicho Diario del presupuesto de egresos de la Federación del ejercicio fiscal de que se trate. Los convenios celebrados entre las partes integrantes del sistema nacional y los anexos técnicos, deberán firmarse en un término no mayor a sesenta días contados a partir de la publicación de la información antes mencionada.

(Reformado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Este fondo se enterará mensualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez meses del año a los Estados y al Distrito Federal, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, salvo que no se cumpla lo dispuesto en este artículo.

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1999)

"Para los efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Los Estados y el Distrito Federal reportarán trimestralmente a la Secretaría de Seguridad Pública Federal el ejercicio de los recursos del fondo y el avance en el cumplimiento de las metas, así como las modificaciones realizadas a los convenios de colaboración y sus anexos técnicos en la materia; en este último caso deberán incluirse los acuerdos del respectivo Consejo Estatal de Seguridad Pública o el acuerdo correspondiente del Consejo Nacional de Seguridad Pública, así como la justificación sobre las adecuaciones a las asignaciones previamente establecidas."

28. "Artículo 49. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades y, en su caso, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de esta ley. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47 de esta ley.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios que deberán destinarse específicamente a los fines establecidos en los artículos citados en el párrafo anterior.

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"El control, la evaluación y fiscalización del manejo de los recursos federales a que se refiere este capítulo quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de la Función Pública;

(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los Gobiernos Locales.

"La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos;

(Reformada, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, será efectuada por el Poder Legislativo Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda u órgano equivalente conforme a lo que establezcan sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y, en su caso, de los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley;

(Reformada, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"IV. La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al fiscalizar la Cuenta Pública Federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales y, por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del título tercero de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y

(Adicionada, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"V. El ejercicio de los recursos a que se refiere el presente capítulo deberá sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Los resultados del ejercicio de dichos recursos deberán ser evaluados, con base en indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, designadas por las entidades, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales conforme a la presente ley. Los resultados de las evaluaciones deberán ser informados en los términos del artículo 48 de la presente ley.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Cuando las autoridades de las Entidades Federativas, de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines que por cada fondo se señale en la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de la Función Pública en forma inmediata.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda o el órgano equivalente del Poder Legislativo Local, detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."

29. Foja 230 de autos.

30. Foja 234 de autos.

31. Foja 234 de autos.

32. Foja 235 de autos.

33. Anexo técnico: de los Programas del Eje de Seguimiento y Evaluación; del Programa de Procuración de Justicia; del Programa de Equipamiento de Personal e Instalaciones para T. de Menores Infractores; del Programa de Equipamiento de personal e Instalaciones para la Procuración de Justicia; de los Programas del Eje Estratégico de Combate al Narcotráfico; del Eje Estratégico de Formación y Profesionalización; del Programa de Infraestructura de Apoyo a Tribunales Superiores de Justicia; para llevar a cabo la ejecución del Eje Estratégico Plataforma México, conformado entre otros por el Eje de la Red Nacional de Telecomunicaciones de Atención de Llamadas de Emergencia 066 y de Denuncia Anónima 089; del Programa de Eje Estratégico de Operativos Conjuntos; del Programa de Participación de la Comunidad en la Seguridad Pública; del Programa de Equipamiento de Personal e Instalaciones de Seguridad Pública; del Eje Estratégico Plataforma México Eje del Sistema Nacional de Información sobre Seguridad Pública; del Programa del Registro Vehicular; de los Programas del Eje Estratégico de Instancias de Coordinación-Procuración de Justicia.

34. Foja 254 de autos.

35. "Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."

36. La jurisprudencia del Pleno es consultable en la página 509, Tomo XI, febrero de 2000, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual tiene el texto que a continuación se transcribe: "Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y M. en apoyo de actividades específicas; se prevén en el Presupuesto de Egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y M. por concepto de participaciones federales."

37. "Artículo 49. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades y, en su caso, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de esta ley. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47 de esta ley.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las Entidades Federativas y, en su caso, de los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios que deberán destinarse específicamente a los fines establecidos en los artículos citados en el párrafo anterior.

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"El control, la evaluación y fiscalización del manejo de los recursos federales a que se refiere este capítulo quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de la Función Pública;

(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los Gobiernos Locales.

"La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos;

(Reformada, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, será efectuada por el Poder Legislativo Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda u órgano equivalente conforme a lo que establezcan sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y, en su caso, de los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley;

(Reformada, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"IV. La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al fiscalizar la cuenta pública federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales y, por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del título tercero de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y

(Adicionada, D.O.F. 1o. de octubre de 2007)

"V. El ejercicio de los recursos a que se refiere el presente capítulo deberá sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Los resultados del ejercicio de dichos recursos deberán ser evaluados, con base en indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, designadas por las entidades, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales conforme a la presente ley. Los resultados de las evaluaciones deberán ser informados en los términos del artículo 48 de la presente ley.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Cuando las autoridades de las entidades federativas, de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines que por cada fondo se señale en la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de la Función Pública en forma inmediata.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda o el órgano equivalente del Poder Legislativo Local, detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."

38. "Capítulo V

(Adicionada, D.O.F. 23 de mayo de 2000)

"Sección 1a.

"Del fideicomiso

(Reformado, D.O.F. 13 de junio de 2003)

"Artículo 381. En virtud del fideicomiso, el fideicomitente transmite a una institución fiduciaria la propiedad o la titularidad de uno o más bienes o derechos, según sea el caso, para ser destinados a fines lícitos y determinados, encomendando la realización de dichos fines a la propia institución fiduciaria.

(Reformado, D.O.F. 13 de junio de 2003)

"Artículo 382. Pueden ser fideicomisarios las personas que tengan la capacidad necesaria para recibir el provecho que el fideicomiso implica.

"El fideicomisario podrá ser designado por el fideicomitente en el acto constitutivo del fideicomiso o en un acto posterior.

"El fideicomiso será válido aunque se constituya sin señalar fideicomisario, siempre que su fin sea lícito y determinado, y conste la aceptación del encargo por parte del fiduciario.

"Es nulo el fideicomiso que se constituye a favor del fiduciario, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente, y en las demás disposiciones legales aplicables.

"La institución fiduciaria podrá ser fideicomisaria en los fideicomisos que tengan por fin servir como instrumentos de pago de obligaciones incumplidas, en el caso de créditos otorgados por la propia institución para la realización de actividades empresariales. En este supuesto, las partes deberán convenir los términos y condiciones para dirimir posibles conflictos de intereses.

(Reformado, D.O.F. 13 de junio de 2003)

"Artículo 383. El fideicomitente puede designar varios fideicomisarios para que reciban simultánea o sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo el caso de la fracción II del artículo 394.

"Cuando sean dos o más fideicomisarios y deba consultarse su voluntad, en cuanto no esté previsto en el fideicomiso, las decisiones se tomarán por mayoría de votos computados por representaciones y no por personas. En caso de empate, decidirá el Juez de primera instancia del lugar del domicilio del fiduciario.

(Reformado, D.O.F. 13 de junio de 2003)

"Artículo 384. Sólo pueden ser fideicomitentes las personas con capacidad para transmitir la propiedad o la titularidad de los bienes o derechos objeto del fideicomiso, según sea el caso, así como las autoridades judiciales o administrativas competentes para ello."

39. "Artículo 15. El consejo conocerá y resolverá los asuntos siguientes:

"I. La coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"II. La determinación de lineamientos para el establecimiento de políticas generales en materia de seguridad pública;

"III. La formulación de propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como la evaluación periódica de éste y otros relacionados;

"IV. La determinación de medidas para vincular el Sistema Nacional con otros nacionales, regionales o locales;

"V. La emisión de bases y reglas para la realización de operativos conjuntos entre corporaciones policiales federales, locales y municipales;

"VI. La realización de programas de cooperación internacional sobre seguridad pública, en coordinación con las entidades y dependencias competentes;

"VII. La elaboración de propuestas de reformas a leyes y reglamentos en materia de seguridad pública;

"VIII. El análisis de proyectos y estudios que se sometan a su consideración por conducto del secretario ejecutivo;

"IX. La expedición de reglas para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y

"X. Los demás que sean necesarios para cumplir los objetivos de esta ley."

40. Foja 234 de autos.