Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/2006. MUNICIPIO DE EMPALME, ESTADO DE SONORA.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIOS: M.S.D. Y MARAT PAREDES MONTIEL.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta y uno de enero de dos mil siete.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas y norma general o actos impugnados. Por oficio recibido el diez de febrero de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, P.M.M., quien se ostentó como síndico procurador del Municipio de Empalme, Estado de S., promovió controversia constitucional en contra de las autoridades que a continuación se señalan y por los actos que más adelante se indican:

"I.N. y domicilio de los demandados: a) Gobierno del Estado de S., con domicilio bien conocido en el Palacio de Gobierno del Estado, en la ciudad de Hermosillo, S.. b) Congreso del Estado de S., con domicilio bien conocido en el Palacio Legislativo en la ciudad de Hermosillo, S.. ... IV. Actos reclamados: Reclamo: a) Del gobernador del Estado de S. y del Congreso del Estado de S.: La discusión y aprobación y la sanción, expedición y promulgación, respectivamente, de la Ley de Agua Potable y Alcantarillado para el Estado de S., publicada en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el día 7 de mayo de 1992 ... b) Del gobernador del Estado de S. y del Congreso del Estado de S., la discusión y aprobación; y la sanción, expedición y promulgación, respectivamente, de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento del Municipio de Empalme, S., para el ejercicio fiscal de 2006, promulgada y publicada en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado, bajo la edición especial número 10, de fecha 30 de diciembre de 2005 ..."

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

a) El Ayuntamiento del Municipio de Empalme, S., presentó oportunamente ante el Congreso del Estado su iniciativa de Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos para el ejercicio fiscal correspondiente al año dos mil seis, contemplándose en la misma las contribuciones y demás ingresos de la hacienda municipal, especificándose los ingresos municipales, estableciendo los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones y aportaciones federales Ramo 33, que en suma totalizaban un presupuesto de ingresos por el orden de los setenta y cinco millones setecientos veinticinco mil ciento cincuenta y tres pesos.

b) El Ayuntamiento del Municipio de Empalme, S., al proponer las cuotas por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, ajustó las mismas a la baja en relación a las establecidas en la iniciativa de Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos para el ejercicio fiscal del año dos mil cinco, las cuales fueron aprobadas en la ley correspondiente.

c) El decremento de las cuotas por el uso del servicio público de agua potable y alcantarillado se debió a lo excesivo de las fijadas en la Ley de Ingresos correspondiente al año dos mil cinco, por ser desproporcionadas en relación al costo de extracción y de operación, afectando la economía de los habitantes del Municipio como se asentó y quedó plasmado en el estudio municipal, elaborado en relación a este punto.

d) Los artículos 115, fracciones III, IV, inciso c), de la Constitución Federal y 136, fracciones XIX, XXI, 137, 139 y demás de la Constitución del Estado, establecen la facultad del Municipio, para tener a su cargo las funciones y servicios públicos, entre ellos el de agua potable, drenaje y alcantarillado y cobrar como ingresos los derechos por su prestación.

e) El artículo 128 de la Constitución Política del Estado Libre y Autónomo de S. establece que la división territorial, política y administrativa del Estado, será el Municipio Libre, administrado por un Ayuntamiento y "no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado".

f) Las Comisiones de Presupuestos Municipales del Congreso del Estado de S., al momento de someter el dictamen de las iniciativas de Leyes de Ingresos y de Presupuesto de Ingresos, de los Ayuntamientos del Estado de S., para el ejercicio fiscal de dos mil seis, fechado el veintidós de diciembre de dos mil cinco, establecieron lo siguiente: "Por otra parte, en relación con los derechos por la prestación del servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, estas comisiones consideramos importante dejar asentado que fueron analizados de fondo todos y cada uno de los planteamientos de aumento y disminución de las tarifas para el ejercicio fiscal de 2006, con el objeto de determinar si cumplieron los requisitos que para el caso establecen los artículos 82 y 83 de la Ley 104 de Agua Potable y Alcantarillado, por lo que concluimos en proponer a esta soberanía se autoricen únicamente los aumentos y reducciones que correspondiente (sic) a procedimientos integrados y concluidos correctamente, es decir, con el cumplimiento de todos los requisitos sustantivos y adjetivos previstos al efecto por las leyes de la materia no así aquellos en los que no se acreditó el cumplimiento de alguno o más de los requisitos correspondientes, sin perjuicio de que en cualquier momento del próximo ejercicio fiscal, tales Ayuntamientos puedan presentar la iniciativa respectiva integrada correctamente, para que esta asamblea pueda resolver en consecuencia".

g) Con base en ello el Congreso del Estado, de acuerdo a los artículos 52 de la Constitución Política Local y 35 del decreto que reglamenta el funcionamiento orgánico de la Legislatura Local, discutió y aprobó la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento de Empalme, S., para el ejercicio de dos mil seis, estableciendo unilateralmente las cuotas por servicio de agua potable y alcantarillado, pasando por alto las disposiciones de las Constituciones Federal y Local, pues viola las facultades y prerrogativas del Municipio con base en dos leyes totalmente inconstitucionales, como son la Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de S. y la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos para el Ayuntamiento del Municipio de Empalme, S..

h) El Congreso del Estado de S., al aprobar las cuotas por el pago de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento, aplicables para el Municipio de Empalme, S., sin fundar y motivar la Ley de Ingresos correspondiente y pretender hacerlo, con base en los dispositivos establecidos en los artículos 82 y 83 de la Ley 104 de Agua Potable y Alcantarillado del Estado, no sólo emitió una norma general, sin sustento jurídico, sino que la apoyó en un ordenamiento inconstitucional que otorga a un tercero, la Comisión Estatal y de Agua Potable y Alcantarillado del Estado, facultades únicas de competencia municipal dándole el carácter y atribuciones de intermediario entre el Estado y el Municipio, en materia de agua potable y alcantarillado.

TERCERO. Artículos constitucionales que se estiman violados. Los preceptos que se estiman infringidos son los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO. Conceptos de invalidez. En atención al sentido del fallo se hace innecesaria la síntesis de los mismos.

QUINTO. Trámite. Por acuerdo de trece de febrero de dos mil seis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 25/2006 y, por razón de turno, se designó al Ministro G.D.G.P. como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de veinticuatro de febrero de dos mil seis, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada para que formulara su contestación y dispuso dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Contestación de las autoridades demandadas. Dado el sentido del fallo resulta innecesario aludir a las contestaciones de las autoridades demandadas, así como a la opinión formulada por el procurador general de la República.

SÉPTIMO. Celebración de la audiencia. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 7o. fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Empalme, Estado de S. y éste, a través de sus Poderes Ejecutivo y Legislativo, en el cual debido al sentido del fallo no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Causas de improcedencia. Previamente a cualquier otra cuestión, se advierte que en el caso se actualiza una causal de improcedencia, lo que se analizará a continuación por tratarse de una cuestión de orden público y de estudio preferente.

De la lectura de la demanda y del escrito de aclaración de la misma, se advierte que en la presente controversia constitucional se impugnan el artículo 22 de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento del Municipio de Empalme, S., para el ejercicio fiscal dos mil seis; y los artículos 20, fracciones II y IV, 27, 28, 81, 82, 83, 84, 85 y 86 de la Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de S., con motivo de su primer acto de aplicación, el cual se hace consistir en la aprobación por parte del Congreso de la entidad, del dictamen de las iniciativas de Leyes de Ingresos y Presupuestos de Ingresos de los Ayuntamientos del Estado de S. para el ejercicio fiscal dos mil seis, específicamente en el aspecto relativo a la aprobación de las cuotas y tarifas para el servicio de agua potable y alcantarillado.

En relación con el artículo 22 de la citada Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento del Municipio de Empalme, S., para el ejercicio fiscal de dos mil seis, se surte la causa de improcedencia, consistente en la cesación de efectos de la norma impugnada, prevista por el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia.(1)

Respecto de la causa de improcedencia aludida, este Tribunal Pleno ha determinado su alcance en la jurisprudencia P./J. 54/2001, que a la letra dice:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria." (Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 54/2001, página 882).

A efecto de evidenciar la actualización de la causal de improcedencia referida, cabe resaltar que la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento del Municipio de Empalme, Estado de S., para el ejercicio fiscal dos mil seis, constituye un catálogo de los ingresos públicos, contributivos y no contributivos, que el Municipio requiere para cubrir su presupuesto anual, cuantificando para tales efectos dichos conceptos en un porcentaje aproximado de lo que se programa percibir en el ejercicio fiscal.

De acuerdo con su propia naturaleza, la Ley de Ingresos sólo rige para el ejercicio fiscal por el que se aprobó, debido a que las fuentes contributivas previstas se establecen con el fin de cubrir los gastos de un presupuesto anual.

El carácter anual de la Ley de Ingresos impugnada se corrobora de la lectura del propio artículo 1o., que señala lo siguiente:

"Artículo 1o. Durante el ejercicio fiscal de 2006, la Hacienda Pública del Municipio de Empalme, S., percibirá los ingresos conforme a las bases, tarifas, tasas o cuotas que en esta ley se señalan."

Asimismo, diversas disposiciones legales vigentes en la entidad establecen la anualidad de la citada Ley de Ingresos, como se advierte de los preceptos que a continuación se citan:

Constitución Política del Estado de S..

"Artículo 136. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

"...

"XXI. Someter al examen y aprobación del Congreso, durante la segunda quincena del mes de noviembre de cada año, la Ley de Ingresos y el correspondiente presupuesto de ingresos que deberán regir en el año fiscal siguiente. En su caso, el ejercicio de todo ingreso adicional o excedente que reciba el Ayuntamiento, deberá ser informado al Congreso del Estado. ..."

Ley de Hacienda Municipal.

"Artículo 4o. Las Leyes de Ingresos y Presupuestos de Ingresos de los Ayuntamientos establecerán, anualmente, los ingresos ordinarios que constituirán la hacienda pública municipal, así como los montos de las cantidades estimadas que se recaudarán en el ejercicio fiscal de que se trate, y las tasas, cuotas y tarifas aplicables a las contribuciones. En materia de contribuciones deberá observase lo dispuesto por las leyes en materia de coordinación fiscal y los convenios derivados de éstas."

En estas condiciones, toda vez que la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento del Municipio de Empalme, S., para el ejercicio fiscal de dos mil seis, tiene vigencia anual, es inconcuso que ésta ha concluido y para los efectos de la controversia constitucional ha cesado en sus efectos, puesto que al ser anual la materia de impugnación no se advierte que pueda producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, por lo que no es factible realizar pronunciamiento al respecto.

Aunado a lo anterior, debe precisarse que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma impugnada, la sentencia no podrá surtir plenos efectos, toda vez que la resolución que se llegara a dictar no podría tener efectos retroactivos de conformidad con lo previsto por el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia.(2)

Por consiguiente, respecto de la citada ley procede sobreseer de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria del artículo 105, fracciones I y II, constitucional.(3)

Por lo que hace a los artículos 20, fracciones II y IV, 27, 28, 81, 82, 83, 84, 85 y 86 de la Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de S., los mismos fueron impugnados con motivo de su primer acto de aplicación el cual, como se señaló, se hace consistir en la aprobación por parte del Congreso del Estado de S., del dictamen de las iniciativas de Leyes de Ingresos y Presupuesto de Ingresos de los Ayuntamientos del Estado de S. para el ejercicio fiscal dos mil seis, específicamente en lo relativo a la aprobación de las cuotas y tarifas aplicables al servicio de agua potable y alcantarillado.

Por tanto, es inconcuso que si el acto de aplicación del que se hacía depender la procedencia de la impugnación de la citada Ley de Agua Potable, ha cesado en sus efectos dicho estudio debe hacerse en forma independiente, por lo que es necesario acudir al artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia(4) que precisa que tratándose de normas generales el plazo para la promoción de controversias constitucionales será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

En el caso, como se señaló, el acto de aplicación ha cesado en sus efectos por lo que no puede dar lugar al análisis de la oportunidad en la impugnación. Respecto del supuesto consistente en la publicación de las disposiciones generales, ésta resulta notoriamente extemporánea, pues la Ley de Agua de referencia fue publicada en el Boletín Oficial de la entidad el siete de mayo de mil novecientos noventa y dos, en tanto que las reformas a los artículos 81 y 84, se publicaron en dicho medio oficial el veintitrés de diciembre de dos mil dos.

En consecuencia, respecto de dicha ley se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII,(5) en relación con el 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

Además de lo señalado, de oficio se advierte que dicha ley ha sido abrogada por la Ley de Agua del Estado de S. número "249", publicada en el Boletín Oficial de la entidad publicado el veintiséis de junio de dos mil seis, misma que entró en vigor a los quince días de su publicación, tal como se advierte de los artículos primero y segundo transitorios.(6) Sin que sea óbice que el citado Boletín Oficial no obre en autos, ya que al tratarse de un punto de derecho no necesita ser probado.

En relación con lo anterior, este Alto Tribunal ha considerado que cuando una norma ha sido reformada o sustituida por otra, se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia(7) al haber cesado en sus efectos, por tanto, en atención a que la Ley "104" de Agua Potable y Alcantarillado para el Estado de S. fue abrogada, también se surte dicha causa de improcedencia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; por medio de oficio a las partes, publíquese esta resolución en el S.J. de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: G.D.G.P., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y Ministra presidenta M.B.L.R.. El señor M.M.A.G. estuvo ausente por licencia concedida por el Pleno. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..

_______________

1. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

2. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

3. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

4. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

5. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulta de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

6. "Transitorios

"Artículo primero. La presente ley entrará en vigor a los quince días siguientes al día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de S., de fecha 7 de mayo de 1992, así como las reformas realizadas a la misma y publicadas el 31 de diciembre de 1992 y 23 de diciembre de 2002.

"Artículo tercero. Se abroga la Ley de Aguas del Estado de S., publicada en el Boletín Oficial de de (sic) fecha 5 de abril de 1944. ..."

7. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."