Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 13/2005. MUNICIPIO DE TEPIC, ESTADO DE NAYARIT.

MINISTRA PONENTE: O.M.D.C.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: J.R.O.E..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintitrés de abril de dos mil ocho.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el once de febrero de dos mil cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.G.J., quien se ostentó como síndico del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, promovió controversia constitucional en la que solicitó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: Lo es el Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Nayarit, el que en términos del artículo 61 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit se deposita en el Gobernador Constitucional de la entidad; en virtud de que a través de personal adscrito a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Nayarit emitió y ejecutó el acto cuya invalidez pido sea declarada. ... IV. Acto cuya invalidez se demanda: Lo es el inconstitucional ‘descuento’ en cantidad de ‘$1'032,108.52’ un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos de las participaciones federales del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit." (foja 2 del expediente).

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"Único. Bajo protesta de decir verdad manifiesto que el Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, el día 28 veintiocho de diciembre de 2004 dos mil cuatro, conoció que la hoy parte demandada indebidamente retuvo o descontó de sus participaciones federales la cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos. En efecto, del documento identificado como ‘constancia de compensación de participaciones federales’ de número ‘1238’ (prueba 2), correspondiente al mes ‘diciembre/2004’ se desprende la siguiente:

Ver constancia de compensación de participaciones federales 1

"Siendo a través de tal documento como el Municipio que represento tuvo conocimiento del indebido ‘descuento’ efectuado a través de la Secretaría de Finanzas del Estado de Nayarit, con respecto a las participaciones federales que legal y constitucionalmente corresponden al Municipio de Tepic; descuento indebido que como se dijo en líneas precedentes constituye el acto cuya invalidez pido sea declarada." (fojas 3-4 del expediente).

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"VII. Conceptos de invalidez. Primero. A) Fuente de la violación. La aplicación, por la parte demandada en perjuicio del Municipio que represento, de un descuento en cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos aplicado sobre las participaciones federales correspondientes al referido Municipio. B) Disposiciones transgredidas. Artículo 115, fracciones II y IV, así como el 120 de la Constitución Federal. C) Se pretende demostrar. Que la parte demandada violó lo dispuesto en las fracciones II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal por haber inobservado los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria y el de integridad de los recursos económicos municipales, lo que hace procedente que se declare inválido el descuento efectuado por la parte demandada, ordenando la entrega completa y total de las participaciones federales que corresponden al Municipio que represento con todo y los intereses legales que se han generado y sigan generándose. Asimismo, se vulnera el arábigo 120 de la Constitución Federal dado el incumplimiento a la obligación que al Poder Ejecutivo de las entidades federativas le establece el invocado numeral. D) Argumentos del concepto de violación. Premisa mayor. El ordinal 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece en lo conducente: ‘Artículo 115.’ (se transcribe). De la disposición constitucional transcrita en líneas precedentes que se ha visto modificada en el transcurso del tiempo en que ha estado vigente, se advierte sin asomo de duda alguna que tanto el Constituyente Originario como el Permanente han reconocido al Municipio como la célula básica del Estado Mexicano, reconociendo que éste cuenta con la mejor capacidad de advertir las necesidades de la población por el contacto más directo que tiene con ella y consagrando el derecho de recibir los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones que también le establece la Carta Magna. Específicamente, de la fracción II del ordinal 115 de la Constitución Federal se aprecia indubitablemente que el Municipio tiene personalidad jurídica y plena capacidad y autonomía para manejar su patrimonio con arreglo a la ley. Ahora bien, por su parte, la fracción IV de la disposición constitucional en cita establece en lo que interesa: 1. La manera en cómo se integra la hacienda municipal. 2. El principio de la libre administración hacendaria municipal. 3. Los conceptos que se protegen bajo el principio de la libre administración hacendaria. 4. Así como el principio de integridad de los recursos económicos municipales. Por otro lado, el arábigo 120 de la Constitución Federal, dispone: ‘Artículo 120.’ (se transcribe). Disposición la arriba transcrita que no merece comentario adicional dada su claridad y precisión en cuanto a la obligación que deja en hombros de los titulares de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas de hacer cumplir las leyes federales. En el contexto constitucional arriba referido se habrá de evidenciar que la parte demandada desatendió totalmente los señalamientos legales de mayor rango en nuestro país, tal y como se advierte a partir de lo siguiente: Patrimonio municipal. La fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce al Municipio personalidad jurídica y plena facultad de manejar su patrimonio con arreglo a la ley. Y del (sic) término ‘patrimonio’ es definido por el Diccionario Jurídico Mexicano de la Editorial Porrúa y la Universidad Nacional Autónoma de México (14a. Edición, México, 2000, tomo P-Z, página 2353) como ‘Desde el punto de vista jurídico, patrimonio es el conjunto de poderes y deberes, apreciables en dinero, que tiene una persona. Se utiliza la expresión poderes y deberes en razón de que no sólo los derechos subjetivos y las obligaciones pueden ser estimadas en dinero, sino que también lo podrían ser las facultades, las cargas y, en algunos casos, el ejercicio de la potestad, que se pueden traducir en un valor pecuniario’. De igual manera, el constitucionalista E.A.N. en su obra ‘Derecho Constitucional’ (2a. Edición, Editorial Oxford, México, 2001, página 511) sostiene: ‘Los Municipios ... Por tratarse de personas morales, cuentan con una universidad de bienes, derechos y obligaciones; en derecho a esto se le denomina patrimonio’. Así pues, que el patrimonio de una persona, en este caso de una persona jurídica o moral como lo es el Municipio en términos del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal dado el reconocimiento de la personalidad jurídica del Municipio, se conforma por sus bienes, derechos, deberes y obligaciones. Ahora bien, de alguna manera el artículo 160 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit dota de contenido a la expresión ‘patrimonio municipal’ al establecer: ‘Artículo 160.’ (se transcribe). Antes de proseguir con la formulación del concepto de invalidez que nos ocupa, se considera atinado aclarar que la invocación al artículo 160 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit se hace con el único efecto de evidenciar cómo se conforma el patrimonio del Municipio sin que de manera alguna esta parte pretenda dolerse de violación alguna a dicha norma jurídica, puesto que lo que aquí se pretende es evidenciar la inconstitucionalidad del acto cuya invalidez se demanda por transgresión, entre otros, al artículo 115, fracciones II y IV, de la Carta Magna. Una vez precisado lo anterior y atendiendo a lo expuesto en el presente apartado, es inconcuso concluir que la hacienda municipal es parte integrante del patrimonio del Municipio y, por ende, éste está facultado para manejarlo conforme a la ley según lo establece la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal. Integración de la hacienda municipal. El invocado artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala de manera enunciativa conceptos que conforman la hacienda municipal, entre los que se advierten: Los rendimientos de los bienes que pertenezcan al Municipio. Las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las participaciones federales cubiertas por la Federación a los Municipios. Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos. Demás contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor. Se apoya lo arriba expuesto, tanto en lo que ve a los conceptos antes señalados como integrantes de la hacienda municipal como en que su designación es meramente enunciativa con el criterio del Primera Sala de esta honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, plasmado en la ejecutoria de la controversia constitucional 4/98 promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado, de fecha diez de febrero del dos mil, el que es al tenor de lo siguiente (se transcribe). Principio de libre administración hacendaria. Así como el artículo 115 reconoce al Municipio personalidad jurídica, garantiza el manejo de su patrimonio con arreglo a la ley y señala la integración de la hacienda municipal, igualmente consagra el principio de libre administración hacendaria, el que se desprende de la fracción IV del referido ordinal, a saber: ‘Artículo 115.’ (se transcribe). Dicho principio garantiza que sea el propio Municipio el que en los términos que fijen las leyes y para el cabal cumplimiento de sus funciones y fines públicos tenga la libre disposición y aplicación de sus recursos para la satisfacción de sus necesidades, pues habrá de recordarse que el Constituyente reconocido que ante la cercanía que tiene el Municipio con la población, es éste quien mejor conoce lo que ésta requiere y entonces le asegura la libertad para priorizar la aplicación de los haberes. Sirve de soporte a lo anterior, la siguiente jurisprudencia: ‘HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).’ (se transcribe). Teniendo eso presente, habrá ahora de precisarse que bajo la protección del principio de libre administración hacendaria, es que se encuentran los conceptos que expresamente señala el arábigo 115, fracción IV, de la Ley Suprema, es decir, ‘los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, ... b) Las participaciones federales, ... c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo’. Afirmación que encuentra apoyo en la jurisprudencia siguiente: ‘HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).’ (se transcribe). Una vez lo anterior (sic) y no existiendo duda en cuanto a que las participaciones federales forman parte de la hacienda municipal y que se encuentran regidas por el principio de libre administración hacendaria, es que se considera atinado detenerse para dejar establecido qué es lo que se entiende por ‘participaciones federales’. A ese respecto, es prudente recordar que las participaciones federales se encuentran reguladas por la Ley de Coordinación Fiscal, ordenamiento legal que en sus artículos 2o., 2o. A, 3o. B y 6o. establece que los Municipios recibirán ciertas cantidades por concepto de participaciones federales que son las provenientes de aquellas contribuciones que, tanto la Federación como los Estados, pudieran establecer sobre una misma fuente; pero que para evitar una doble tributación, los segundos se abstienen de imponerlas a cambio de recibir una porción de la recaudación que obtenga la Federación. Sirve de sustento a lo afirmado, la jurisprudencia siguiente: ‘PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.’ (se transcribe). Principio de integridad de los recursos económicos municipales. Como se adelantó en el inicio de la exposición del presente concepto de invalidez, también en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal se consagra el principio de integridad de los recursos económicos municipales, por virtud del cual se garantiza a los Municipios la recepción completa y puntual de aquellos recursos pecuniarios que la Federación ha decidido transferir a los mismos con la intermediación meramente administrativa de las entidades federativas (participaciones y aportaciones federales). De esta manera, una vez que la Federación ha determinado entregar a los Municipios por conducto de los Estados una determinada cantidad, ésta debe ser recibida completa y oportunamente por los Municipios. Sirve de soporte a lo anterior, la siguiente jurisprudencia: ‘RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.’ (se transcribe). Así pues, con lo hasta aquí vertido es inconcuso concluir que: 1. El Municipio cuenta con plena capacidad de manejar su patrimonio conforme a la ley. 2. El patrimonio del Municipio, entre otros conceptos y para los efectos del caso que nos ocupa, se conforma con la hacienda municipal. 3. La hacienda municipal, entre otros conceptos, se conforma con las participaciones federales cubiertas por la Federación a través de los Estados. 4. Las participaciones federales son las cantidades que son entregadas por la Federación a los Estados y Municipios por concepto de la recaudación de aquellas contribuciones sobre cuya imposición tienen facultades concurrentes la Federación y los Estados, absteniéndose los segundos de ello a cambio de la recepción de una fracción de lo recaudado por la Federación. 5. El principio de libre administración hacendaria garantiza que sea el Municipio quien determine la prioridad para la aplicación de los recursos con que cuenta. 6. Las participaciones federales están protegidas por el principio de libre administración hacendaria. 7. Igualmente la Constitución protege que los Municipios reciban en forma íntegra y oportuna las cantidades que la Federación ha determinado transferirles. Obligación del Poder Ejecutivo Estatal de hacer cumplir las leyes federales. Ahora bien, el artículo 120 de la Ley Suprema le establece a los titulares del Poder Ejecutivo de los Estados la obligación de hacer cumplir las leyes federales, lo que adminiculado al principio de legalidad establecido en el arábigo 16 constitucional permite afirmar que en principio es el Poder Ejecutivo del Estado el obligado no sólo a hacer cumplir las leyes federales, sino también a cumplirlas al desplegar su actuación. Resulta pues que en el tema que nos ocupa, tiene perfecta aplicación la Ley de Coordinación Fiscal, que establece lo siguiente: ‘Artículo 1o.’ (se transcribe). ‘Artículo 6o.’ (se transcribe). ‘Artículo 9o.’ (se transcribe). Así pues, de las disposiciones legales federales que han quedado transcritas, es inconcuso concluir que una vez que la Federación entrega a los Estados ciertas cantidades para que sean distribuidas entre sus Municipios, las entidades federativas deben cubrir las cantidades correspondientes a los Municipios en efectivo, sin retardo ni condicionamiento alguno, sin posibilidad de retención, afectación o descuento que aquellos que reúnan con los requisitos que les señala el artículo 9o. noveno de la Ley de Coordinación Fiscal. Bajo esta óptica, si el Estado está obligado a cumplir y hacer cumplir las leyes federales, evidente resulta que en el tópico de las participaciones federales habrá de respetar lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal. Premisa menor. Ahora bien, pese a todo lo expuesto hasta el momento, en donde se han evidenciado los alcances de los arábigos 115, fracciones II y IV, así como 120 de la Constitución Federal, la parte demandada, en franco desacato e inobservancia a las mismas emitió el documento identificado como ‘constancia de compensación de participaciones federales.’ de número ‘1238’, correspondiente al mes ‘diciembre/2004’, por un importe neto de ‘$9'373,240.81’ del que se aprecia textualmente lo siguiente:

Ver constancia de compensación de participaciones federales 2

"Así pues del documento en comento se advierte que la parte demandada descontó o disminuyó a mi representada de sus participaciones federales, la cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos, lo que no sólo se advierte de la prueba en cita sino que también es posible corroborar la realización del citado descuento con las pruebas 3 y 4. Conclusiones. Aunque con lo expuesto hasta el momento es ya posible advertir la inconstitucionalidad del acto cuya invalidez se demanda en virtud de que éste evidencia en sí mismo la violación a las normas y principios ya señalados, procedo a hacerlo aún más manifiesto a partir de lo siguiente: a) Reiterando que de conformidad al artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Municipio tiene la facultad de administrar su patrimonio conforme a lo dispuesto en la legislación correspondiente, así como que el patrimonio del Municipio se integra entre otros conceptos por la hacienda pública municipal, la que en términos del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal a su vez se conforma, por entre otros rubros, el correspondiente a participaciones federales; participaciones federales que se encuentran protegidas por el principio de libre administración hacendaria de donde resulta manifiesta la invalidez del acto combatido por la transgresión a las referidas disposiciones constitucionales perpetrada por la parte demandada. En efecto, de la vista que se dé al documento identificado como ‘constancia de compensación de participaciones federales’, número ‘1238’ se advierte de manera indubitable que la parte demandada calculó que las participaciones federales correspondientes al Municipio que represento por el mes ‘diciembre/2004’ ascienden a la cantidad de ‘$10'405,349.33’ diez millones cuatrocientos cinco mil trescientos cuarenta y nueve pesos con treinta y tres centavos; sin embargo, también se aprecia inequívocamente que, en forma por demás indebida por ser contrario a todos esos preceptos y principios ya señalados, no entregó íntegramente la cantidad citada sino que descontó la cantidad de ‘$1'032,108.52’ entregando a este Municipio actor únicamente la cantidad de ‘$9'373,240.81’ nueve millones trescientos setenta y tres mil doscientos cuarenta pesos con ochenta y un centavos. S. que el proceder de la parte demandada es inválido, indebido y transgresor del orden constitucional por la afectación a la esfera jurídico-patrimonial del Municipio que represento toda vez que: El artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal garantiza que los Municipios perciban de manera íntegra y puntual las participaciones federales a que tengan derecho, puesto que desde el momento mismo en que son calculadas las cantidades que corresponden al Municipio, pasan a formar parte tanto de su patrimonio como de su hacienda municipal y, por ende, es éste el facultado para administrarlo conforme a la ley, máxime que el Constituyente Permanente expresamente consagró la libre administración de las participaciones federales como régimen para la aplicación de tales recursos, principio del que se desprende que es el Municipio y no otra persona ni órgano, ni poder, ni entidad, el que debe decidir en qué emplea sus recursos económicos. En efecto, ha quedado expuesto ya en este escrito, con apoyo en la interpretación que ese máximo órgano del Poder Judicial Federal ha dado al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los principios de libre administración hacendaria y de integridad de los recursos económicos garantizan que el Municipio reciba de manera íntegra y oportuna los recursos económicos que la Federación le destina en vía de participaciones federales a través de las entidades federativas, así como que tales recursos deben ejercerse en la forma y términos que el propio Municipio señale para hacer frente a sus obligaciones y fines como ente público. Entonces al estar protegida la recepción íntegra y oportuna de los recursos que la Federación remite a los Municipios, por conducto de los Estados, es inconcuso concluir que los Estados únicamente fungen como meros distribuidores de las participaciones federales quedando obligados a entregar tales participaciones de manera completa y puntual; mandato al que la parte demandada no dio cumplimiento. En efecto, la parte demandada pese a que reconoce que al Municipio que represento le corresponden participaciones federales en cantidad de $10'405,349.33 diez millones cuatrocientos cinco mil trescientos cuarenta y nueve pesos con treinta y tres centavos, únicamente le entregó $9'373,240.81 nueve millones trescientos setenta y tres mil doscientos cuarenta pesos con ochenta y un centavos, esto es, descontó o retuvo la cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos de las participaciones federales que corresponden a este Municipio, parte actora en este procedimiento constitucional; actuación que evidentemente merece ser declarada inválida por contravenir el principio de integridad de los recursos económicos municipales, toda vez que es claro y así lo hemos acreditado documentalmente que no entregó de manera íntegra las participaciones federales que corresponden a este Municipio actor. Igualmente, al estar constitucionalmente consagrado el principio de la libre administración de las participaciones federales y, por ende, estar protegida la facultad de los Municipios de determinar el destino y prioridad para la aplicación de tales recursos económicos, claro resulta que el proceder de la parte demandada al descontar de las participaciones federales correspondientes a este Municipio la cantidad de $1'032,108.52 pesos, transgredió el artículo 115, fracción IV, de la Ley Suprema, porque al no entregar tal suma al Municipio que represento evidentemente no será este último quien defina su aplicación, sino que será la parte demandada la que en un momento u otro aplique tal peculio, lo que a todas luces contraviene la disposición constitucional en comento. Asimismo, el proceder de la parte demandada contraviene lo dispuesto en la fracción II del arábigo 115 constitucional, puesto que la cantidad de $10'405,349.33 diez millones cuatrocientos cinco mil trescientos cuarenta y nueve pesos con treinta y tres centavos, desde el momento en que así fue determinada por concepto de participaciones federales, pasó a formar parte del patrimonio de mi representada y, por ende, la disposición, descuento o retención en cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos, aplicada por la parte demandada precisamente sobre las participaciones federales del Municipio actor, redunda en la vulneración a la facultad conferida al Municipio para manejar su patrimonio. b) Asimismo, se anunció previamente que el acto impugnado merece ser declarado inválido por su inconstitucionalidad al vulnerarse lo dispuesto en el arábigo 120 de la Carta Magna en relación con los ordinales 1o., 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. En efecto, el invocado artículo 120 constitucional establece como obligación al titular de las entidades federativas el cumplir con las disposiciones legales federales. Ahora bien, del artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal se advierte que esa ley tiene por objeto, entre otros, el establecimiento de las participaciones que correspondan a las haciendas públicas municipales así como la distribución de dichas participaciones. Por otro lado, en el artículo 6o. de la ley federal en cita se establece la obligación de los Estados de entregar las participaciones federales correspondientes a sus Municipios, entrega que deberá hacerse en efectivo y sin condicionamiento alguno, sin que puedan hacerse más deducciones que las expresamente autorizadas por el artículo 9o. de la misma. Por su parte, el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal consagra que las participaciones federales de los Municipios son inembargables, inafectables a fines específicos y sin posibilidad de retención o deducción alguna que no reúna los requisitos que ahí mismo se señalan. En el contexto hasta aquí delineado se ha hecho evidente la invalidez del acto que se combate ante esa Supremacía Constitucional y Judicial en virtud de que la parte demandada pese a estar constitucionalmente obligada a cumplir y hacer cumplir las leyes federales, omitió el pleno acatamiento a los arábigos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal que prohíben tajantemente la aplicación de retenciones o descuentos a las participaciones federales de los Municipios, lo que denota la transgresión al artículo 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ahora bien, no sería extraño que la parte contraria pretendiera argumentar que supuestamente no se transgreden las disposiciones legales arriba indicadas; sin embargo, desde este momento y acogiéndome a lo dispuesto en el artículo 82 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: Niego lisa y llanamente que mi representada hubiere actualizado los supuestos que prevé el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal para que se hubiere hecho procedente el descuento o retención efectuado por la parte demandada. Luego, mientras que la parte demandada no acredite plenamente que el caso de mi representada reúne todos y cada uno de los requisitos para la aplicación de deducción o descuento alguno en sus participaciones federales, será inconcuso concluir que sea cual fuere su contestación al presente libelo, el acto combatido es inválido por su transgresión al artículo 120 de la Constitución Federal por la violación a las prohibiciones expresas señaladas en los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. c) Ahora bien, se considera atinado detenerse para exponer, aunque obvio resulta, que el acto cuya invalidez pido sea declarada, tiene claros efectos materiales que se traducen en el daño al patrimonio del Municipio ocasionado por la parte demandada ya que considerando que el patrimonio del Municipio que represento se conforma, entre otras cosas, por las participaciones federales, notorio es que al no entregarse de manera completa tales participaciones se causó un menoscabo al patrimonio de mi representado. d) A manera de corolario a lo expuesto se sostiene que el descuento o retención aplicado a las participaciones federales correspondientes al Municipio que represento es inválido porque la demandada contravino lo dispuesto en las fracciones II y IV del arábigo 115 así como el 120 constitucionales porque al haber actuado en la manera en que lo hizo vulneró el principio de integridad de los recursos económicos del Municipio, así como el de libre administración hacendaria además de que impidió que fuese mi representado quien maneje su patrimonio; además de que incumplió con su obligación de cumplir y hacer cumplir las leyes federales en virtud de que inobservó la prohibición expresa que le establecen los arábigos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Ahora bien, en virtud de que de manera por demás indebida la parte demandada causó daño al patrimonio municipal, además de pedir que se declare la invalidez del acto combatido en esta vía y fin de no dejar impune el detrimento patrimonial ocasionado a este Municipio actor solicito que la parte demandada sea conminada a entregar la cantidad que ilegítimamente retuvo o descontó la contraria con todo y los intereses legales que establece el arábigo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, tanto los que se han devengando desde el momento en que no entregó la totalidad de las participaciones federales del Municipio de Tepic, en el Estado de Nayarit como los que sigan causándose hasta que se entregue la cantidad debida. Segundo. A) Fuente de la violación. La aplicación de la parte demandada de un descuento en cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos, efectuado por la parte demandada a las participaciones federales correspondientes al Municipio que represento. B) Disposiciones transgredidas. Artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. C) Se pretende demostrar. Que la parte demandada violó en perjuicio del Municipio que represento los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que sin la fundamentación y motivación debida y sin otorgarle garantía de audiencia, privó a mi representado de una porción de su patrimonio. D) Argumentos del concepto de violación. Premisa mayor. Procederé a formular el presente concepto de invalidez al amparo del criterio que a continuación se transcribe en lo conducente y que es el origen de la jurisprudencia que más delante se citará. A saber: ‘Una nueva reflexión y análisis de los criterios reseñados, confrontada con la finalidad de la reforma constitucional vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, consistente en fortalecer el federalismo y erigir a esta Suprema Corte como Tribunal Constitucional, garante de la supremacía de la Carta Magna, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo, en las que se soslaya el análisis de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, por las razones que a continuación se exponen. Partiendo de la base de que una de las finalidades del control constitucional consiste en dar unidad y cohesión a los diferentes órdenes jurídicos parciales, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que en el texto de la Constitución se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, la ineficacia del medio de control de que se trate, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de las libertades y competencias de cada uno de ellos. En efecto, de acuerdo con las iniciativas de las reformas constitucional y legal que quedaron transcritas con anterioridad, lo que se pretende es que la Suprema Corte de Justicia sirva como baluarte en la defensa del Estado de derecho, pues si las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es lograr el bienestar de la población que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades que redundarían en la transgresión del orden constitucional que se pretende salvaguardar. Conviene destacar que la afirmación contenida en el párrafo anterior de que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, su sentido final es lograr el bienestar de la población que se encuentra bajo el imperio de aquéllas, encuentra claro sustento en el análisis relacionado en todos los preceptos de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos. El título primero, que comprende sus primeros veinticuatro artículos se ocu

a de las garantías individuales que constituyen una barrera infranqueable para todas las autoridades que, de violentarlos, podrán ser señaladas como responsables en un juicio de amparo que promueva un gobernado que estime que se incurrió en esa arbitrariedad, todo ello, con fundamento en el artículo 107 de la Constitución. En el artículo 16 le establece la garantía de legalidad que exige que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, lo que significa que no pueden actuar fuera de su competencia. En el artículo 14 se previene la garantía de debido proceso legal, lo que obliga a cumplir con los procedimientos que las leyes establezcan antes de emitir una resolución que pueda producir una afectación. Vinculados con estos principios se encuentran los artículos 39, 40, 41 y 49 de la propia Carta Fundamental. En el primero se reconoce el principio de soberanía popular, conforme al cual todo poder público dimana del pueblo y se constituye para beneficio de éste. En el segundo, se previene que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos. En el tercero, se precisa que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, regulándose en su parte restante los principios de derecho electoral que tienden a salvaguardar el ejercicio de la democracia. En el cuarto, finalmente, se reconoce el principio de la división de poderes, técnica de carácter jurídico-político que busca evitar la concentración del poder y a través del equilibrio de los tres poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- logra el control y limitación recíproca entre ellos. En los artículos 115 y 116 se consagra el Municipio Libre como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, reconociéndoles a aquéllos prerrogativas especificas y estableciendo a dichos Estados su marco jurídico de actuación. De acuerdo con este esquema de carácter constitucional que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, que constituyen el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que en esencia irían en contra del pueblo soberano. De acuerdo con el panorama descrito, aun cuando la materia fundamental sobre la que versen las decisiones de las controversias constitucionales se relacionen con actos de carácter político, si su expresión tiene también una connotación jurídica, son susceptibles de ser examinados por esta Suprema Corte de Justicia, dado que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa a través de los medios, de control de su regularidad debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la N.S., sin que se pueda parcializar este importante ejercicio por meras construcciones interpretativas. Ciertamente, la doctrina ha establecido que las garantías individuales benefician, en su carácter de derechos públicos subjetivos, a los gobernados, quienes pueden oponerlos a los actos de autoridad; sin embargo, las prevenciones constitucionales que establecen esas normas fundamentales generales disponen también obligaciones que deben cumplir las autoridades en su actuar, siendo que no existe razón jurídica para dejar de requerirlas cuando su destinatario sea otra autoridad, órgano o ente de poder, perteneciente al mismo u otro orden jurídico parcial, pues basta con que el acto de que se trate sea susceptible de afectar el ejercicio competencial de la entidad para que este Alto Tribunal pueda determinar, sin cortapisas y en su integridad, su apego al Estado de derecho, lo que se traduce en la salvaguarda de la supremacía constitucional, como orden jurídico total’. Y como se adelantó, el criterio arriba inserto dio origen a la siguiente tesis jurisprudencial: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). Bajo esta óptica procedo a formular el presente concepto de invalidez que se circunscribe a evidenciar la violación perpetrada por la parte demandada a los arábigos 14 y 16 constitucionales. Pues bien, los arábigos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen en lo conducente: ‘Artículo 14’. (se transcribe). ‘Artículo 16.’ (se transcribe). Así pues, de las disposiciones constitucionales en comento se advierte la elevación al máximo rango jurídico de los principio de legalidad y audiencia previa. El principio de legalidad obliga a toda autoridad a actuar con apego a derecho, para lo cual es necesario que funde y motive su proceder. Obligación de fundamentación y motivación garante de la seguridad jurídica, pues sólo en la medida en que al destinatario del acto se le den a conocer los preceptos legales en que se hubiere pretendido apoyar la actuante así como las causas inmediatas, razones particulares o circunstancias inmediatas tenidas en consideración éste podrá verificar si la actuación se apega o no a la norma jurídica. Ahora bien, para estimar fundada y motivada una actuación no basta con que se citen unas disposiciones legales y se refieran unas causas, circunstancias o razones que tuvo en cuenta la autoridad emisora del acto; sino que además es menester que las disposiciones legales a que aluda sean precisamente las aplicables y que prevengan las causas, circunstancias o razones referidas y que éstas sean veraces, así como que exista profunda adecuación entre los motivos aducidos y las normas invocadas; dicho de otra manera, que en el caso concreto se vean perfectamente actualizadas las hipótesis legales de las normas que se citen como fundamento. Por otro lado, el artículo 14 constitucional asegura que previo a la privación de un bien, derecho o porción del patrimonio se dé la oportunidad al destinatario de defenderse, siguiéndose un procedimiento que reúna ciertas características (formalidades esenciales) y se apegue a las leyes previamente expedidas. Al respecto de las enunciadas formalidades, el Pleno de esta honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que se traducen en la notificación del acto y sus consecuencias legales, la oportunidad de ofrecer las pruebas en que se finque la defensa, la ocasión de verter alegatos y la emisión de una resolución que dirima la controversia. Se apoya lo anterior, en la siguiente jurisprudencia: ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’ (se transcribe). Premisa menor. Pese a lo anterior, y teniendo en cuenta el contenido íntegro del documento por el que la autoridad responsable da a mi representado a conocer el descuento o retención de las participaciones federales (prueba 2), es incuestionable que la parte demandada sin la menor fundamentación y motivación y dejando inaudito al Municipio que represento procedió al descuento en cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos del monto total de las participaciones federales que le correspondieron. Conclusiones. Tal y como se adelantó al inicio del presente concepto de invalidez, la parte demandada vulneró los arábigos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que: a) La parte demandada en ningún momento ha dado a conocer el fundamento y motivo bajo el cual procedió a descontar de sus participaciones federales la cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos. Bajo esta tesitura, niego lisa y llanamente que al Municipio que represento se le hubieren dado a conocer los fundamentos legales en que pretendió apoyarse la parte demandada para proceder al multicitado descuento. Igualmente niego de forma lisa y llana que al Municipio que represento se le hubieren dado a conocer las circunstancias especiales, causas inmediatas o razones particulares que hubiere tenido en consideración la parte demandada para efectuar el referido descuento. En otras palabras, niego lisa y llanamente que la parte demandada hubiere fundado y motivado el descuento en cantidad de $1'032,108.52 pesos que aplicó al Municipio actor. Bajo esta óptica es indudable concluir que el acto que se impugna en esta vía es inválido por violación al artículo 16 constitucional, dado que la parte demandada en momento alguno fundó ni motivó su proceder; ello hasta en tanto la propia demandada no acredite que a mi representada le dio a conocer las disposiciones legales en que hubiere pretendido apoyarse, así como los motivos que tuvo en consideración para proceder al multicitado e inválido descuento. Se considera importante destacar que la parte demandada no podrá acreditar haber respetado al artículo 16 constitucional a partir de lo hecho constar en el documento identificado como ‘constancia de compensación de participaciones federales.’ de número ‘1238’ en virtud de que: De la vista que se dé al documento en cita se advierte una liquidación de cantidades, en donde como ‘participación total’ refiere la cantidad de ‘$10'405,349.33’ pesos pero a la que aplica ‘descuentos’ en cantidad de ‘$1'032,108.52’ arrojando un importe neto de ‘$9'373,240.81’. Sin embargo, de la vista a dicho documento no se advierte que esté ni un solo fundamento ni un solo motivo de semejante descuento. En efecto, en tal documento únicamente se hace referencia a un ‘Decreto No.’ Pero ello únicamente parece referirse al factor de distribución que la hoy parte demandada parece haber aplicado para determinar o liquidar las participaciones federales relativas al Municipio que represento, (factor y liquidación en cantidad de $10'405,349.33 que no se impugna de manera alguna en esta vía); pero en ningún otro momento se hace referencia a disposición legal alguna (en el supuesto no admitido por nosotros de que alguna existiera) que hubiere legitimado a la autoridad aquí señalada como responsable a efectuar ‘descuentos’ en cantidad de $1'032,108.52. Asimismo, del documento en comento, únicamente se aprecia una referencia ‘IMSS’. Sin embargo claro resulta que ello de nada sirve para estimar fundado y motivado el actuar de la parte demandada, simple y sencillamente porque aunque las siglas ‘IMSS’ usualmente se utilizan como abreviatura de Instituto Mexicano del Seguro Social, de cualquier manera es evidente que no se plasmaron las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que hubiere tenido en consideración la parte demandada para aplicar el indebido descuento aquí combatido y que constituyera la descripción de la motivación de dicho descuento o retención. De igual forma aun suponiendo sin conceder de manera alguna que la sola mención ‘IMSS’ que se hace en el documento en análisis pudiera considerarse motivación del acto cuya invalidez pido sea declarada; de cualquier manera tal actuación carecerá de la fundamentación y motivación debida ante la ausencia de los elementos que permitan verificar si la conducta de la autoridad demandada se apegó a derecho, simple y sencillamente porque ante la omisión del señalamiento de dispositivo legal alguno en que hubiere pretendido apoyarse es imposible determinar si esa sola mención ‘IMSS’ implica actualización en el caso concreto de hipótesis legal alguna. Así pues, es claro que la parte demandada no fundó ni motivó la conducta combatida, de ahí que merezca la declaración de invalidez puesto que no señaló al Municipio que represento disposición legal alguna que le hubiere permitido efectuar el indebido descuento, ni menos aún refirió siquiera específicamente a qué se refiere tal ‘descuento’ o retención, es decir, por qué causa, razón o circunstancia es que omite la entrega al Municipio actor de la cantidad de $1'032,108.52, sin que tal omisión pueda salvarse con la sola mención ‘IMSS’ puesto que es evidente que ello no encuadra ni merece el calificativo de causa, razón o circunstancia tenida en consideración, luego el acto impugnado carece de motivación; y, porque de cualquier manera no es posible verificar si el caso concreto de mi representada actualiza alguna hipótesis de ley. En las relatadas condiciones y mientras la parte demandada no acredite haber fundado y motivado su proceder, se ha puesto de manifiesto que el acto que se combate en esta vía es inválido por su notoria contravención al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dada su carencia total de fundamentación y motivación. b) Asimismo el acto consistente en el descuento de las participaciones federales del Municipio que represento en cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos, merece ser declarado inválido por su notoria contravención al artículo 14 constitucional, dado que la parte demandada lo inobservó completamente. En efecto, en este escrito se ha sostenido que las participaciones federales forman porte del patrimonio del Municipio que represento. En consecuencia de lo anterior, el descuento u omisión en la entrega de la cantidad de $1'032,108.52 un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos, constituye un acto de privación de esa porción del patrimonio del Municipio que represento; de ahí que en términos del artículo 14 constitucional, la parte demandada se encontraba obligada a seguir un procedimiento con apego a las disposiciones legales aplicables y que reuniera las formalidades esenciales que han quedado ya precisadas en el presente concepto de invalidez. En las relatadas condiciones, ante la ausencia del seguimiento del procedimiento a que se ha hecho referencia, clara resulta la inobservancia al arábigo 14 constitucional y, por ende, el merecimiento de la declaratoria de invalidez del combatido descuento. c) Así las cosas, el descuento efectuado por la parte demandada de las participaciones federales del Municipio que represento es claro contraventor de los arábigos 14 y 16 constitucionales ante la falta de respeto a los principios de legalidad, seguridad jurídica y audiencia por la ausencia de fundamentación y motivación del acto cuya invalidez pido sea declarada así como ante la inexistencia en el seguimiento de un procedimiento en que mi representado hubiere resultado vencido y entonces proceder a la disposición de una porción de su patrimonio. Y no debe perderse de vista que la finalidad primordial de los artículos 14 y 16 constitucional es construir un Estado de derecho en donde exista seguridad jurídica; luego al no darse a conocer la base legal (si es que alguna existe) y las razones que la llevaron a efectuar el combatido descuento notoriamente se le impide la verificación de la legalidad o ilegalidad de la actuación de la contraria así como ante la omisión en el seguimiento del procedimiento a que alude el artículo 14 constitucional evidentemente se dejó indefenso a este Municipio actor; dicho en otras palabras, el proceder de la parte demandada dejó al Municipio que represento en total y completa incertidumbre jurídica e indefensión." (fojas 4-31 del expediente).

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se consideran violados son el 14, 16, 115, fracciones II y IV, y 120.

QUINTO. Por acuerdo de quince de febrero de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 13/2005, así como remitir el expediente a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V., a quien, por razón de turno, le correspondió actuar como instructora en el procedimiento.

Por auto de dieciséis de febrero de dos mil cinco, la Ministra instructora admitió la demanda de controversia constitucional, reconoció el carácter de demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, ordenó emplazar a dicha autoridad para que produjera su respectiva contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

Por acuerdo de veintiuno de abril de dos mil cinco, la Ministra instructora tuvo por presentado al Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, dando contestación a la demanda de controversia constitucional.

SEXTO. La autoridad demandada produjo su respectiva contestación de demanda, en la que manifestó lo siguiente:

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 23 y 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dentro del término a que alude su proveído de dieciséis de febrero del año en curso, vengo a producir contestación a la infundada y temeraria controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento Constitucional de Tepic, Nayarit, en contra del Ejecutivo del Estado a mi cargo, contestación al tenor siguiente: Es preciso destacar en síntesis, que el Ayuntamiento accionante de la controversia constitucional, refiere que se le aplicó un inconstitucional descuento por la cantidad de 1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos), de las participaciones federales del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit; pues considera que así se refleja en la constancia de compensación de participaciones federales, número 1238, correspondiente al mes de diciembre del 2004, y afirma que le corresponde a dicho Municipio la cantidad de $10'405,349.33 (diez millones cuatrocientos cinco mil trescientos cuarenta y nueve pesos con treinta y tres centavos), y que únicamente se le entregaron $9'373,240.81 (nueve millones trescientos setenta y tres mil doscientos cuarenta pesos con ochenta y un centavos), según se desprende del cheque número 3473, de fecha 28 de diciembre de 2004, que le fue entregado al Municipio de Tepic, Nayarit, expedido por la Secretaría de Finanzas de Gobierno del Estado de Nayarit. Por ello, considera la parte actora que el acto impugnado no se fundó ni motivó, y que vulnera en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 115, fracciones II y IV, y 120, ambos de la Carta Magna; y que con base en dichos dispositivos, una vez que la Federación entrega a los Estados, ciertas cantidades para su distribución entre sus Municipios, éstos deben cubrirlas en efectivo, sin retardo ni condicionamiento alguno, sin posibilidad de retención, afectación o descuento, que aquellos que reúnan con los requisitos que les señala el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Además, refiere que la parte demandada emitió el documento identificado como constancia de compensación de participaciones federales, número 1238, del mes de diciembre de 2004, por un importe de $9'373,240.81 (nueve millones trescientos setenta y tres mil doscientos cuarenta pesos con ochenta y un centavos), con el consabido descuento de 1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos). Ahora bien, se procede a contestar lo expuesto en su demanda en relación al ‘inconstitucional descuento en cantidad de 1'032,108.52, un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos, de las participaciones federales del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit’, y que refiere fue a través de personal adscrito a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Nayarit, quien emitió y ejecutó el acto cuya invalidez reclama la parte actora, niego categóricamente su inconstitucionalidad, pues con base en el Convenio de Incorporación al Régimen Obligatorio del Seguro Social, se otorgaron por parte de la quejosa, facultades a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para efectuar directamente los pagos de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social, y del Gobierno de Nayarit, para que con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales o estatales, les corresponda a los Ayuntamientos, en este caso al de Tepic, Nayarit, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social, las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio. Así es, en 29 de septiembre de 1976, en la Ciudad de México, Distrito Federal, el Ayuntamiento de Tepic, Nayarit, representado por su entonces presidente municipal, arquitecto J.R.N.Q., y el Instituto Mexicano del Seguro Social, representado por su director general licenciado J.R.H., celebraron el citado convenio; contando además, con la intervención del Gobierno del Estado de Nayarit, representado por su titular coronel R.F.C., la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, representada por su titular licenciado M.R.B. y el Sindicato Único de Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e instituciones descentralizadas de carácter Estatal en Nayarit, representado por su secretaria general S.V.E.. De su contenido se aprecia que mediante Decreto 5701, del 5 de septiembre de 1975, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit, correspondiente al día 20 de septiembre de dicho año, fue autorizado por la Legislatura del Estado Libre y Soberano de Nayarit, al Municipio de Tepic, Nayarit, para celebrar con el Instituto Mexicano del Seguro Social, los convenios que sean necesarios con el propósito de incorporar al régimen obligatorio del seguro social a los trabajadores al servicio del referido Municipio; asimismo, para que facultara al Gobierno de la Federación para que el pago de las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de los trabajadores sujetos de dicho convenio, en su caso sean liquidadas directamente al Instituto Mexicano del Seguro Social por el Municipio o a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales le correspondan. En el decreto mencionado, se autorizó también al Gobierno del Estado de Nayarit, para que se obligue solidariamente con el Municipio al pago de las cuotas que origine la aplicación de dicho convenio y faculte a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que en su caso, liquide directamente al Instituto Mexicano del Seguro Social, el importe de las cuotas mencionadas con cargo a los subsidios y participaciones de impuestos que le correspondan al propio gobierno. Por otro lado, para los efectos de dicho convenio, en la cláusula primera, el Municipio de Tepic, Nayarit, será considerado como patrón, obligándose a cumplir con lo dispuesto en la Ley del Seguro Social, en sus reglamentos y en el convenio referido. Ahora bien, con base en el convenio mencionado, se emitió el oficio número 099001930000/2877, de fecha 17 de diciembre de 2004, por parte de la Unidad de Fiscalización y Cobranza, Coordinación y Cobro Coactivo, de la Dirección de Incorporación y Recaudación del Instituto Mexicano del Seguro Social, que contiene la solicitud de afectación de las participaciones del Estado de Nayarit, por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social, por la cantidad de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100, moneda nacional), para los Municipios de Acaponeta, Bahía de Banderas, Compostela, Ixtlán del Río, S.B. y Tepic, todos del Estado de Nayarit, por concepto de cuotas obrero patronales y accesorios que adeudan; el cual fue dirigido al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En respuesta a lo anterior, dicha Coordinación Hacendaria emitió el diverso oficio 351-A-DGP-1-a-195, de fecha 20 de diciembre de 2004, por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones F. de la Dirección de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios, a la Tesorería de la Federación, para que se cubriera el importe de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 moneda nacional), que adeudan los Municipios de Acaponeta, Bahía de Banderas, Compostela, Ixtlán del Río, S.B. y Tepic, todos del Estado de Nayarit; entre los que se encuentra, como ya se dijo, el de Tepic, por un monto de 1'032,108.51 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y un centavos). Es pertinente destacar, que la Tesorería de la Federación emitió la constancia de compensación de participaciones número 11234, a favor del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Nayarit, para el mes de diciembre de 2004, por la cantidad de $162'247,590.39 (ciento sesenta y dos millones doscientos cuarenta y siete mil quinientos noventa pesos con treinta y nueve centavos); en el que se aprecia el desglose de diversos descuentos, entre los que se encuentra el relativo al Instituto Mexicano del Seguro Social, por la cantidad de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 moneda nacional); de cuya cantidad le corresponde pagar al Municipio de Tepic, 1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos con cincuenta y dos centavos). De lo anterior, se desprende que quien hoy contesta la demanda, mediante los mecanismos ordinarios, realizó a través de la Secretaría de Finanzas, el descuento tildado de invalidez; empero, como ya se dijo, la Tesorería de la Federación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la oficina correspondiente, aplicó el recurso federal al pago del adeudo con el Instituto Mexicano del Seguro Social, con base en el multicitado convenio. Por lo tanto, estimo que el Gobierno del Estado de Nayarit, en ningún momento transgredió el artículo 115, fracciones II y IV, y 120, ambos de la Carta Magna, como lo pretende hacer valer la parte actora; pues el gobierno a mi cargo, siempre ha publicado, cumplido y hecho cumplir las leyes F., y respetar la administración pública municipal y su hacienda; empero, el desconocimiento por parte del Ayuntamiento de Tepic, del referido convenio, no lo exonera del cumplimiento de las obligaciones contraídas, y a que mi gobierno está presto a hacer cumplir. Por las razones que la sustentan, cobra relevancia al respecto, la jurisprudencia 54/2002, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que a continuación se transcribe: No. Registro: 185,120. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVII, enero de 2003. Tesis P./J. 54/2002. Página 1447. ‘PARTICIPACIONES FEDERALES. LAS CANTIDADES RECIBIDAS POR LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS NO SON FIJAS SINO VARIABLES Y ATIENDEN AL PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN QUE EFECTIVAMENTE CAPTE LA FEDERACIÓN EN EL PERIODO RELATIVO; Y, POR ELLO, TANTO LA FEDERACIÓN COMO LOS ESTADOS CUENTAN CON LA FACULTAD DE ORDENAR LAS COMPENSACIONES CORRESPONDIENTES.’ (se transcribe). Independientemente de lo ya expuesto, es pertinente hacer del conocimiento de esta Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad, que en el presente juicio surge una causa de improcedencia y, por ende, el sobreseimiento; atento a lo que dispone el artículo 19, fracción VII, en relación con el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la parte actora promovió la controversia constitucional que hoy se contesta, fuera del término de treinta días previsto en el artículo 21 de esta ley, por las siguientes consideraciones: La accionante, refiere que tuvo conocimiento del acto materia de la presente controversia constitucional, el 28 de diciembre de 2004; empero, no le asiste la razón, ya que en realidad tuvo conocimiento de ello, en diciembre de 2003 (dos mil tres), toda vez que está relacionado de las participaciones federales por adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, debido a que así lo revelan las siguientes documentales: 1. Copia certificada de la constancia de compensación de participaciones federales números 6812, 6852 y 6732, expedidas por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Nayarit, a favor del Municipio de Tepic, Nayarit, correspondiente al mes de diciembre del 2003, conforme a la liquidación establecida, y en base al factor de distribución fijado por el Congreso del Estado. 2. Copia certificada de un memorándum en que consta la existencia del adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, a cargo de diversos Ayuntamientos del Estado de Nayarit, incluido el de Tepic, por un monto de $118,918.90 (ciento dieciocho mil novecientos dieciocho pesos con noventa centavos). 3. Copia certificada del pago de cuotas obrero-patronales descontadas en la constancia de diciembre de 2003 al Ayuntamiento de Tepic, Nayarit, por la cantidad de $118,918.90 (ciento dieciocho mil novecientos dieciocho pesos con noventa centavos), por el concepto precisado en la prueba documental que antecede y recibida el cuatro de marzo del año dos mil cuatro. De lo expuesto, tenemos que el término para impugnar el acto que hoy reclama, empezó a contar para el Ayuntamiento, a partir del primer día hábil siguiente al en que surtió efectos la notificación, atento a las reglas del artículo 3o. de la citada ley reglamentaria. Finalmente, ante la evidente improcedencia, esta honorable Unidad de Controversias Constitucionales, deberá sobreseer." (fojas 131-141 del expediente).

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en este asunto, el diecisiete de agosto de dos mil cinco, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos de las partes y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. En sesión de fecha dieciséis de octubre de dos mil siete, se dio cuenta al Tribunal Pleno y, a petición de la Ministra ponente, se solicitó autorización para aplazar la vista del asunto, a fin de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público estuviera en aptitud de rendir un informe sobre la existencia, en el Registro Federal de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, de la afectación de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor. El Pleno concedió esa petición y, con fecha veinticuatro de octubre de dos mil siete, se tuvo a esa secretaría de Estado dando cumplimiento al requerimiento ordenado. Posteriormente, el seis de noviembre de dos mil siete, se requirió nuevamente a la mencionada secretaría, a fin de que informara si el Municipio contaba con suficientes participaciones para responder de sus compromisos, requerimiento que fue desahogado mediante oficio de fecha seis de noviembre de dos mil siete.

NOVENO. Mediante dictamen de diez de abril de 2008, la Ministra instructora solicitó el envío de este asunto a la Sala de su adscripción. Solicitud que fue acordada de conformidad el once de abril del mismo año por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, por acuerdo de dieciséis del mismo mes y año, el presidente de la Primera Sala determinó el avocamiento de esa Sala para la resolución del asunto, devolviendo los autos a la Ministra ponente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo General Plenario 3/2008, emitido por el Tribunal Pleno, el diez de marzo de dos mil ocho; en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Tepic, del Estado de Nayarit, y el Poder Ejecutivo de la misma entidad federativa, en el que no se impugna una norma de carácter general.

SEGUNDO. A continuación, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue interpuesta oportunamente.

En el oficio de demanda el actor impugna el descuento de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.), realizado a través de la Secretaría de Finanzas del Estado de Nayarit, del monto total de las participaciones federales del Municipio de Tepic, del mismo Estado, que correspondían a la cantidad de $10'405,349.33 (diez millones cuatrocientos cinco mil trescientos cuarenta y nueve pesos 33/100 M.N.), el cual fue de su conocimiento el veintiocho de diciembre de dos mil cuatro.

Ahora bien, toda vez que el Municipio actor en su demanda impugna un descuento que constituye una determinación particular, concreta e individual, debe atenderse a lo que al respecto señala la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que a la letra dice:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

De conformidad con la fracción I del precepto legal transcrito, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional tratándose de actos será de treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; y c) o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

Ahora bien, dado que en la presente controversia se reclama el descuento realizado a través de la Secretaría de Finanzas del Estado de Nayarit del monto total de las participaciones federales del Municipio de Tepic, respecto del cual la parte actora se ostenta sabedora a partir del veintiocho de diciembre de dos mil cuatro, fecha que, además, se corrobora con lo asentado en la constancia de compensación de participaciones federales en la que consta la aplicación del descuento impugnado; de conformidad con el precepto transcrito, el plazo de treinta días para promover dicha demanda transcurrió del tres de enero al catorce de febrero de dos mil cinco, descontándose del cómputo los días veintinueve, treinta y treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro por corresponder al segundo periodo de vacaciones de ese año, y el primero de enero y cinco de febrero de dos mil cinco, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o., fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia y 159 y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; asimismo, los días primero, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de enero, y seis, doce y trece de febrero de dos mil cinco, por ser sábados y domingos, respectivamente. De igual forma, debe descontarse del cómputo mencionado el miércoles cinco de enero de dos mil cinco por acuerdo de su presidente de este Alto Tribunal de fecha tres del mismo mes y año, en el que se determinó suspender labores.

En virtud de lo anterior, si la demanda se presentó el once de febrero de dos mil cinco ante la Oficina de Correspondencia y Certificación Judicial de esta Suprema Corte, es indudable que respecto del descuento impugnado resulta oportuna.

No es obstáculo a lo anterior lo aducido por el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit en el sentido de que debe sobreseerse en el juicio de conformidad con lo dispuesto por el artículo 19, fracción VII, en relación con el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones l y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que el Municipio actor promovió la presente controversia constitucional fuera del término de treinta días previsto en el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia pues, adujo, que no tuvo conocimiento del acto impugnado el veintiocho de diciembre de dos mil cuatro, como lo afirma, sino en diciembre de dos mil tres, toda vez que dicho acto se encuentra relacionado con participaciones federales por adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, como se desprende de las constancias de compensación de participaciones federales números 6812, 6852 y 6732, expedidas por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Nayarit, a favor del Municipio de Tepic, correspondientes al mes de diciembre de dos mil tres, así como del memorándum en que consta la existencia del adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, a cargo de diversos Ayuntamientos de dicho Estado, incluido el de Tepic, por un monto de $118,918.90 (ciento dieciocho mil novecientos dieciocho pesos 90/100 M.N.), y el pago de cuotas obrero-patronales descontadas en la constancia de compensación de participaciones a favor del Gobierno del Estado de Nayarit, emitida en diciembre de dos mil tres por el tesorero de la Federación.

Lo anterior es así, toda vez que los argumentos que sostiene el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit devienen infundados. En efecto, de las copias certificadas que obran en autos relativas a las constancias de compensación de participaciones federales a favor del Municipio de Tepic, números 6812, 6852 y 6732, correspondientes al mes de diciembre de dos mil tres, no se advierte que se hubiera hecho descuento alguno y, menos aún, que el mismo se destinara a cubrir adeudo alguno contraído con el Instituto Mexicano del Seguro Social (fojas 235-237 del expediente); y aun cuando de la copia certificada de la constancia de compensación de participaciones federales a favor del Gobierno del Estado de Nayarit correspondiente al propio mes de diciembre de dos mil tres, número 10850, expedida por la Tesorería de la Federación, a favor del Gobierno del Estado de Nayarit (foja 238 del expediente) se aprecia un descuento por la cantidad de $2'997,695.54 (dos millones novecientos noventa y siete mil seiscientos noventa y cinco pesos 54/100 M.N.), a dicha entidad federativa, por concepto de adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, lo cierto es que ésta o diversa constancia relativa a descuentos efectuados por ese motivo al Estado de Nayarit, no pueden servir de sustento para afirmar que el Municipio actor tenía conocimiento de las razones que motivaron el descuento impugnado, pues en el documento que lo contiene no se advierte que se haya hecho relación directa con aquéllos, así como tampoco que en las participaciones federales que se le entregaron en diciembre de dos mil tres, se hubiera aplicado descuento alguno y menos aún con motivo de adeudos al Instituto Mexicano del Seguro Social.

Además, si bien obran en autos copias certificadas del oficio 351-A-UCEF-P-1-A-a-0114, de diecinueve de diciembre de dos mil tres, suscrito por el director general adjunto de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (fojas 214-217 del expediente), del que se desprende la existencia de un adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, a cargo de diversos Municipios del Estado de Nayarit, entre ellos el de Tepic; y de la constancia de compensación de participaciones a favor del Estado Libre y Soberano de Nayarit emitida en el mes de diciembre de dos mil tres (foja 238 del expediente) de la que se advierte la aplicación de un descuento por "Adeudo IMSS (RO) recuperación de participaciones"; lo cierto es que esas constancias son insuficientes para demostrar la aplicación de descuento alguno al Municipio de Tepic y menos aún por adeudos con el Instituto Mexicano del Seguro Social, pues de las mismas no se advierte que el Poder Ejecutivo Estatal efectivamente hubiera aplicado descuento por ese motivo al Municipio actor.

Consecuentemente, no puede concluirse, como lo pretende la demandada, que el Municipio actor hubiera tenido conocimiento de las razones que motivaron el descuento aplicado previamente a la fecha en que se ostenta sabedor del mismo y que, por tanto, se configurara un consentimiento tácito de las mismas; por lo que, se reitera, la presentación de la demanda origen de la presente controversia debe considerarse presentada dentro del término legal.

TERCERO. Enseguida, se analizará la legitimación de la parte actora, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

La presente controversia constitucional fue promovida por F.G.J., en su carácter de síndico procurador del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, lo que acreditó con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de diez de julio de dos mil dos, expedida por el Consejo Municipal Electoral de Tepic (foja 34 del expediente) y conforme a lo dispuesto en los artículos 108 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit, y 49 y 73 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, que establecen:

"Artículo 108. La representación política y dirección administrativa, así como la ejecución de los acuerdos y resoluciones del Ayuntamiento, corresponderá al presidente municipal. A los regidores compete el análisis y vigilancia colegiada de los ramos municipales y al síndico la representación jurídica, el registro y revisión de la hacienda del Municipio. ..."

"Artículo 49. La representación política, dirección administrativa, gestión social y ejecución de los acuerdos y resoluciones del Ayuntamiento, corresponderá al presidente municipal; el síndico es el representante legal del Municipio y el encargado del registro y revisión de la hacienda municipal; y los regidores son colegiada y conjuntamente, el cuerpo orgánico que delibera, analiza, resuelve, controla y vigila los actos de administración y del Gobierno Municipal, base lo dispuesto por esta ley."

"Artículo 73. El síndico tendrá los siguientes deberes:

"I. Representar legalmente al Ayuntamiento en los litigios o controversias en que éste fuere parte, haciéndolo por sí y nunca por interpósita persona. ..."

Corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio, por lo que el promovente cuenta con la personería para suscribir la demanda en representación del Municipio actor. Igualmente, el mencionado Municipio cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional, al ser uno de los entes legitimados para ello, de conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

Sin que sea obstáculo que por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el dos de mayo de dos mil cinco, T.C.R.P. haya informado que asumió el cargo de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, y lo haya acreditado con copia certificada de la constancia de reunión ordinaria de Cabildo, celebrada el quince de marzo de dos mil cinco, expedida por el secretario del referido Ayuntamiento (foja 188 del expediente); toda vez que a la fecha de presentación de la demanda se desempeñaba en el cargo de síndico del Municipio de Tepic quien la suscribió, es decir, F.G.J..

CUARTO. Por lo que respecta a la legitimación pasiva, se debe señalar lo siguiente:

En representación del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit dio contestación a la demanda A.E.D., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nayarit, lo cual acreditó con copias certificadas de la publicación en el Periódico Oficial de diecisiete de julio de mil novecientos noventa y nueve, que contiene la declaración de validez correspondiente por parte del Consejo Electoral Estatal de doce del mes y año citados (foja 146 del expediente).

Ahora bien, el artículo 61 de la Constitución Política de la entidad federativa de que se trata es del tenor siguiente:

"Artículo 61. Se confiere el Poder Ejecutivo a un ciudadano que se denominará Gobernador Constitucional del Estado de Nayarit."

De conformidad con dicho numeral, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado, por lo que se infiere que quien contestó la demanda tiene la representación de ese poder.

Además, debe considerarse que el Poder Ejecutivo del Estado cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que fue quien, a través de la Secretaría de Finanzas, realizó el descuento impugnado.

QUINTO. Al no existir causa de improcedencia alegada por las partes o que de oficio se advierta diversa a la ya analizada en el considerando segundo, se procede al estudio de los conceptos de validez.

SEXTO. En los conceptos de invalidez tendentes a demostrar la inconstitucionalidad del descuento de las participaciones federales del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, correspondiente a diciembre de dos mil cuatro, el Municipio actor medularmente señala lo siguiente:

1. Debe declararse inválido el descuento de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.), aplicado por la demandada sobre las participaciones federales correspondientes al Municipio de Tepic, porque viola lo dispuesto en las fracciones II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal, al dejar de observar los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria y el de integridad de los recursos económicos municipales; debiéndose ordenar la entrega completa y total de las participaciones federales que corresponden al Municipio y los intereses legales generados y que sigan generándose.

2. De conformidad con la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, el Municipio tiene personalidad jurídica y plena capacidad y autonomía para manejar su patrimonio con arreglo a la ley y la hacienda municipal es parte integrante del mismo; encontrándose integrada, conforme a la fracción IV del artículo 115 constitucional, entre otros aspectos, por las participaciones federales cubiertas por la Federación a los Municipios.

3. El artículo 115 constitucional consagra el principio de libre administración hacendaria municipal, al garantizar que sea el propio Municipio el que, en los términos que fijen las leyes y para el cabal cumplimiento de sus funciones y fines públicos, tenga la libre disposición y aplicación de sus recursos para la satisfacción de sus necesidades, pues el Constituyente ha reconocido que ante la cercanía que tiene el Municipio con la población, es quien mejor conoce lo que ésta requiere, por lo que le asegura la libertad para priorizar la aplicación de los haberes; y las participaciones federales, al formar parte de la hacienda municipal, se encuentran regidas por el principio de libre administración hacendaria y reguladas por la Ley de Coordinación Fiscal, ordenamiento legal que en sus artículos 2o., 2o. A, 3o. B y 6o. establece que los Municipios recibirán ciertas cantidades por concepto de participaciones federales que son las provenientes de las contribuciones que tanto la Federación como los Estados pudieran establecer sobre una misma fuente, pero que para evitar una doble tributación los segundos se abstienen de imponerlas a cambio de recibir una porción de la recaudación que obtenga la Federación.

4. El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal consagra el principio de integridad de los recursos económicos municipales, en virtud del cual se garantiza a los Municipios la recepción completa y puntual de los recursos pecuniarios que la Federación ha decidido transferirles con la intermediación meramente administrativa de las entidades federativas (participaciones y aportaciones federales); por lo que una vez que la Federación determina entregar a los Municipios, por conducto de los Estados, una cantidad específica, ésta debe ser recibida completa y oportunamente por los Municipios, pero en el caso, aun cuando la parte demandada reconoce que al Municipio de Tepic le corresponde por concepto de participaciones federales la cantidad de $10'405,349.33 (diez millones cuatrocientos cinco mil trescientos cuarenta y nueve pesos 33/100 M.N.), le descontó la cantidad de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.) entregándole únicamente $9'373,240.81 (nueve millones trescientos setenta y tres mil doscientos cuarenta pesos 81/100 M.N.), con lo que se contraviene el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

5. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 constitucional, relativo a que el Estado se encuentra obligado a cumplir y hacer cumplir las leyes federales, se debe concluir que respecto a las participaciones federales habrá de respetar lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal, es decir, una vez que la Federación entregue a los Estados ciertas cantidades para que sean distribuidas entre sus Municipios, las entidades federativas deberán cubrir las cantidades correspondientes a los Municipios en efectivo, sin retardo ni condicionamiento alguno, sin posibilidad de retención, afectación o descuento, excepción hecha de aquellos que reúnan con los requisitos que les señala el artículo 9o. de la propia ley, lo que en el caso no sucede, por lo que al no entregarse de manera completa las participaciones federales se causa un menoscabo en el patrimonio del Municipio actor y se transgrede lo dispuesto en el precepto constitucional mencionado.

6. Se contraviene lo dispuesto por las fracciones II y IV del artículo 115 constitucional, porque al impedir que el Municipio actor maneje su patrimonio se vulnera el principio de integridad de los recursos económicos del Municipio, así como el de libre administración hacendaria.

7. Se transgrede lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, en virtud de que la parte demandada omitió fundar y motivar el descuento impugnado, así como otorgarle garantía de audiencia para darle la oportunidad de defenderse, siguiendo las formalidades esenciales de un procedimiento y con apego a las disposiciones aplicables.

8. En la constancia de compensación de participaciones federales, donde consta el descuento impugnado, únicamente se hace referencia al factor de distribución que la parte demandada parece haber aplicado para determinar o liquidar las participaciones federales relativas al Municipio actor, pero no se precisa disposición legal alguna que legitime a la autoridad demandada para efectuar el mencionado descuento; así como tampoco la causa, razón o circunstancia específica por la que omite la entrega al Municipio de Tepic de la cantidad de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.) sin que tal omisión pueda salvarse con la sola mención de la palabra "IMSS".

Como se observa, en sus conceptos de invalidez el Municipio actor, esencialmente, manifiesta que el "descuento en cantidad de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.) de las participaciones federales del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit", viola los principios de autonomía municipal, libre administración, integridad de los recursos económicos municipales, fundamentación, motivación y audiencia; transgrediendo en su perjuicio, los artículos 14, 16, 115, fracciones I y IV, y 120 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 1o., 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, al no existir sustento legal que lo justifique.

SÉPTIMO. Para estar en condiciones de resolver el presente asunto, debe precisarse el contenido de la constancia de compensación de participaciones federales, en que se contiene el descuento impugnado.

Ver constancia de compensación de participaciones federales 3

Como se advierte de lo anterior, el Gobierno del Estado de Nayarit aplica un descuento sobre las participaciones federales que corresponden al Municipio de Tepic en diciembre de dos mil cuatro, por la cantidad de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.), expresando como razón de su aplicación las siglas del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Ahora, la autoridad demandada al emitir su contestación expresa que con base en el convenio de incorporación al régimen obligatorio del seguro social, celebrado el veintinueve de septiembre de mil novecientos setenta y seis, en la Ciudad de México, Distrito Federal, por el Ayuntamiento de Tepic, Nayarit, y el Instituto Mexicano del Seguro Social, con la intervención del Gobierno del Estado de Nayarit, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Sindicato Único de Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Carácter Estatal en Nayarit, se otorgaron por parte del Municipio actor, facultades a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para efectuar directamente los pagos de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social, y al Gobierno de Nayarit, para que con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales o estatales, les corresponda a los Ayuntamientos, en este caso al de Tepic, Nayarit, pagara al Instituto Mexicano del Seguro Social, las cuotas que se debieran cubrir por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio.

Sigue expresando que del contenido de dicho convenio se aprecia que mediante Decreto Número 5701, del cinco de septiembre de mil novecientos setenta y cinco, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit, correspondiente al día veinte de septiembre del mismo año, fue autorizado por la Legislatura del Estado Libre y Soberano de Nayarit, al Municipio de Tepic, Nayarit, para celebrar con el Instituto Mexicano del Seguro Social, los convenios que fueran necesarios con el propósito de incorporar al régimen obligatorio del seguro social a los trabajadores al servicio del referido Municipio, asimismo, para facultar al Gobierno de la Federación (sic) para que el pago de las cuotas que debieran cubrirse por el aseguramiento de los trabajadores sujetos de dicho convenio, en su caso, fueran liquidadas directamente al Instituto Mexicano del Seguro Social por el Municipio o a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales le correspondieran a aquél, y que en el decreto mencionado se autorizó también al Gobierno del Estado de Nayarit para obligarse solidariamente con el Municipio al pago de las cuotas que originara la aplicación de dicho convenio y facultar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que, en su caso, liquidara directamente al Instituto Mexicano del Seguro Social el importe de las cuotas mencionadas con cargo a los subsidios y participaciones de impuestos que le correspondan al propio gobierno.

Expresa también que con base en el convenio mencionado se emitió el oficio número 099001930000/2877, de diecisiete de diciembre de dos mil cuatro, por parte de la Unidad de Fiscalización y Cobranza, Coordinación y Cobro Coactivo de la Dirección de Incorporación y Recaudación del Instituto Mexicano del Seguro Social, que contiene la solicitud de afectación de las participaciones del Estado de Nayarit, por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social, por la cantidad de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 M.N.), para los Municipios de Acaponeta, Bahía de Banderas, Compostela, Ixtlán del Río, S.B. y Tepic, todos del Estado de Nayarit, por concepto de cuotas obrero patronales y accesorios que adeudan; el cual fue dirigido al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Asimismo, que la citada coordinación hacendaria emitió el diverso oficio 351-A-DGP-1-a-195, de fecha veinte de diciembre de dos mil cuatro, por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones F. de la Dirección de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios, a la Tesorería de la Federación, para que se cubriera el importe de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 M.N.), que adeudan los Municipios de Acaponeta, Bahía de Banderas, Compostela, Ixtlán del Río, S.B. y Tepic, todos del Estado de Nayarit; y entre los que se encuentra el de Tepic, por un monto de $1'032,108.51 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 51/100 M.N.).

De igual manera, que la Tesorería de la Federación emitió la constancia de compensación de participaciones número 11234, a favor del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Nayarit, para el mes de diciembre de 2004, por la cantidad de $162'247,590.39 (ciento sesenta y dos millones doscientos cuarenta y siete mil quinientos noventa pesos 39/100 M.N.); en el que se aprecia el desglose de diversos descuentos, entre los que se encuentra el relativo al Instituto Mexicano del Seguro Social, por la cantidad de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 M.N.); de cuya cantidad le corresponde pagar al Municipio de Tepic, $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.); por lo que la autoridad demandada mediante los mecanismos ordinarios, realizó a través de la Secretaría de Finanzas el descuento tildado de invalidez; pero la Tesorería de la Federación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la oficina correspondiente, aplicó el recurso federal al pago del adeudo con el Instituto Mexicano del Seguro Social, con base en el convenio citado.

Ahora bien, de las constancias de autos se advierte que obra copia simple (sic) del convenio celebrado el veintinueve de septiembre de mil novecientos setenta y seis, por el Ayuntamiento de Tepic, en el que se faculta al Gobierno de la Federación para el pago de las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de los trabajadores (fojas 162 a 169, 220 a 227 y 269 a 276 del cuaderno principal), y que, sostiene la demandada, dio origen a la constancia de compensación de participaciones federales número 1238, expedida en diciembre de dos mil cuatro, por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Nayarit, mediante la cual se realiza el descuento impugnado al Municipio de Tepic, del mismo Estado, (foja 36 del expediente); mas no así su original o copia certificada, no obstante los requerimientos que se formularon en el procedimiento correspondiente, como se advierte de la siguiente relación de constancias:

- Oficio sin número, suscrito por el secretario general de Gobierno del Estado de Nayarit, que dice:

"Por último y en virtud que también se relaciona como origen del acto impugnado en esta controversia constitucional, el Convenio de Incorporación celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Ayuntamiento del Municipio de Tepic, Nayarit, que se hace referencia en el oficio número 099001930000/2877 ... en el cual se establece la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para pagar directamente al IMSS, con cargo a sus participaciones federales, las cuotas y accesorios que se deriven de dicho convenio y por no ser parte en el mismo el Ejecutivo del Estado no tiene en su poder el citado convenio, motivo por el cual solicito se sirva requerir al Instituto Mexicano del Seguro Social por su remisión." (foja 69 del expediente).

- Contestación a la demanda, suscrita por el Gobernador Constitucional del Estado de Nayarit, que dice:

"Capítulo de pruebas: ... 10. Copia simple del convenio celebrado por el Ayuntamiento de Tepic, en el que se faculta al Gobierno de la Federación para el pago de las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de los trabajadores. Se ofrece en copia simple, toda vez que el original no obra en los archivos y éste fue solicitado entre otros, en copia certificada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Instituto Mexicano del Seguro Social, en la Ciudad de México, Distrito Federal, según lo demuestro con copia simple de la petición dirigida a dichas instituciones públicas, mediante oficios 303 y 346 de 2005, por la Secretaría de Finanzas del Gobierno a mi cargo, y enviadas por correo certificado." (foja 144 del expediente principal).

- Oficio DJ/CAC/AA/788, suscrito por la coordinadora de Asuntos Contenciosos del Instituto Mexicano del Seguro Social, que dice:

"En relación a su oficio número 1632, por el que indica que mediante proveído de fecha 21 de abril del año en curso, dictado en la controversia constitucional al rubro citada, por la Ministra licenciada O.M.d.C.S.C. de G.V., en el que se requiere al director del Instituto Mexicano del Seguro Social remita copia certificada del convenio celebrado el 29 de septiembre de 1976, con el Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, en el que, según indica el promovente ‘... se establece la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para pagar directamente al IMSS con cargo a sus participaciones federales las cuotas y accesorios que se deriven de dicho convenio ...’. Al respecto, esta autoridad se encuentra imposibilitada para desahogar en sus términos el requerimiento de mérito, en virtud que dentro de sus archivos únicamente obra copia simple del convenio celebrado el 29 de septiembre de 1976, con el Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, mismo que se remite, por lo que solicito se tenga por desahogado el proveído de 21 de abril de 2005." (foja 219 del expediente principal).

- Oficio 529-III-DRCE-(EDAA)-68112 1205530 emitido por el subprocurador fiscal Federal de Amparos, en suplencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, y por ausencia de éste y de diversas autoridades hacendarias, en el cual manifiesta lo siguiente:

"Nos referimos al proveído de fecha 11 de mayo de 2005, dictado por la Ministra instructora O.M.d.C.S.C. de G.V., en los autos de la controversia constitucional al rubro citada, mediante el cual requiere al C.S. de Hacienda y Crédito Público, para que en un plazo de diez días hábiles remita copia certificada de las siguientes constancias: Convenio celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Municipio de Tepic y otras autoridades de fecha 29 de septiembre de 1976 y convenio de Incorporación entre el Instituto Mexicano del Seguro Social con diversos Ayuntamientos del Estado de Nayarit, el cual por información de la dependencia de seguridad social, se trata del convenio de regularización firmado el 1o. de julio de 1998. Lo anterior bajo el apercibimiento que de no hacerlo se empleará alguno de los medios de apremio a que se refiere el artículo 59 del Código Federal de Procedimientos Civiles. Al respecto, nos permitimos informar a ese Alto Tribunal, que no es factible enviar copia certificada de los convenios que solicita esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que no fueron emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sino por el Instituto Mexicano del Seguro Social, lo que implica que no se cubren los requisitos establecidos en los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, que señalan que para la presunción de legalidad, veracidad y certidumbre de los documentos certificados, debe ser realizada por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones que legalmente le son conferidas por el reglamento interior, también, es necesario que satisfaga los requisitos formales como son los sellos, firmas autógrafas y demás signos exteriores que den la certeza de que el documento fue expedido por la autoridad responsable respectiva." (foja 241-242 del expediente).

- Oficio sin número del síndico del Ayuntamiento del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, que dice:

"... después de efectuar una búsqueda exhaustiva en los archivos y registros que tiene el Municipio actor, manifiesto bajo protesta de conducirme con verdad que dicho Municipio no cuenta con ninguno de los documentos que le fueron requeridos mediante acuerdo del 27 veintisiete de mayo de 2005 dos mil cinco. En efecto, el Municipio actor no cuenta en su poder con original, copia certificada o copia simple alguna del ‘convenio que celebró el Municipio actor con el Instituto Mexicano del Seguro Social y otras autoridades, el veintinueve de septiembre de mil novecientos setenta y seis’ así como tampoco tiene original, copia certificada o si quiera copia simple alguna del ‘convenio de incorporación al régimen obligatorio del seguro social, celebrado entre el citado instituto y diversos Ayuntamientos del Estado de Nayarit, en el que se estableció la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para pagar directamente al instituto, con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales o estatales, correspondan al Municipio actor las cuotas y accesorios derivadas de dicho convenio’." (foja 251 del expediente)

- Oficio DJ/CAC/AA/982, emitido por el titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza del Instituto Mexicano del Seguro Social, dice:

"Al respecto, esta autoridad se encuentra imposibilitada para desahogar en sus términos el requerimiento de mérito, en virtud que dentro de sus archivos únicamente obran copias simples de los convenios celebrados el 29 de septiembre de 1976, con los Ayuntamientos de los Municipios de Tepic, Acaponeta, Ahuacatlán, Compostela, Ixtlán del Río, Rosamorada, R., S.B., S.I., Tecuala, Tuxpan y Jalisco, todos del Estado de Nayarit, mismos que se remiten en 12 anexos, por lo que solicito se tenga por desahogado el auto de 27 de mayo del 2005." (foja 267 del expediente).

Por lo que al tratarse de copias simples, las que del convenio de incorporación al régimen obligatorio del seguro social, de veintinueve de septiembre de mil novecientos setenta y seis obran en autos, no puede dárseles valor probatorio pleno y, consecuentemente, resultan insuficientes para demostrar que las facultades desplegadas por la autoridad demandada al efectuar el descuento impugnado se encuentran en su esfera legítima de ejercicio.

En este sentido, esta Primera Sala ha establecido un criterio; y, asimismo, comparte el de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, visibles en las tesis de jurisprudencia siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVII, enero de 2003

"Tesis: 1a./J. 71/2002

"Página: 33

"COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. CARECEN, POR SÍ SOLAS, DE VALOR PROBATORIO PLENO Y, POR ENDE, SON INSUFICIENTES PARA DEMOSTRAR EL INTERÉS JURÍDICO DEL QUEJOSO QUE SE OSTENTA COMO TERCERO EXTRAÑO AL JUICIO, PARA OBTENER LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA DE LOS ACTOS RECLAMADOS, CONSISTENTES EN EL ACTO DE PRIVACIÓN O DE MOLESTIA EN BIENES DE SU PROPIEDAD O QUE TIENE EN POSESIÓN. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en reiteradas ocasiones, que para que el quejoso esté legitimado para solicitar la suspensión definitiva de los actos reclamados, debe acreditar, aunque sea en forma presuntiva, que tiene interés jurídico para obtener dicha medida cautelar, esto es, que es titular de un derecho respecto del cual recae el acto que se estima inconstitucional; aunado a ello, de lo dispuesto en el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria por disposición expresa del diverso numeral 2o. de la Ley de Amparo, se advierte que el valor probatorio de las copias fotostáticas simples queda al prudente arbitrio judicial. Atento lo anterior, se concluye que las copias fotostáticas sin certificación (simples) carecen, por sí mismas, de valor probatorio pleno y, por ende, son insuficientes para demostrar el interés jurídico del quejoso que se ostenta como persona extraña a juicio, para obtener la suspensión definitiva de los actos reclamados, consistentes en el acto de privación o de molestia en bienes de su propiedad o que tiene en posesión, según sea el caso, si no existe en autos otro elemento que, relacionado con aquéllas, pudiera generar convicción de que el acto reclamado afecta real y directamente sus derechos jurídicamente tutelados, pues con tales documentos no se acredita el primer requisito para que opere la prueba presuncional, relativo al conocimiento de un hecho conocido, esto es, a la existencia del bien mueble o inmueble respecto del cual se aduce que recae el acto que se impugna como lesivo de garantías individuales; sin que sea óbice a lo anterior el hecho de que en el juicio principal obren los documentos originales o copias certificadas de éstos, pues como el incidente de suspensión es un procedimiento que se sigue por cuerda separada, únicamente pueden ser tomadas en cuenta las probanzas que se ofrezcan en éste."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, abril de 1998

"Tesis: 2a./J. 21/98

"Página: 213

"INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. LAS COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES, POR SÍ SOLAS, NO LO ACREDITAN. Conforme a lo dispuesto por el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, el valor probatorio de las fotografías de documentos, o de cualesquiera otras aportadas por los descubrimientos de la ciencia, cuando carecen de certificación, queda al prudente arbitrio judicial como indicios. Esta Suprema Corte, en diversas tesis de jurisprudencia, ha sostenido que el quejoso debe probar fehacientemente su interés jurídico, por ello debe estimarse que las copias fotostáticas sin certificación son insuficientes para demostrarlo, si no existe en autos otro elemento que, relacionado con aquéllas, pudiera generar convicción de que el acto reclamado afecta real y directamente los derechos jurídicamente tutelados del quejoso."

No obstante lo anterior, de autos se advierte que obra agregada copia certificada del Periódico Oficial del Estado de Nayarit de veinte de septiembre de mil novecientos setenta y cinco, en el que se publicó el Decreto 5721, que dice:

"L.. R.G.R., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nayarit, a los habitantes del mismo, sabed: Que el H. Congreso Local se ha servido dirigirme para su promulgación, el siguiente: Decreto Número 5701. El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nayarit, representado por su XVII Legislatura. Decreta: Artículo primero. Se autoriza a los HH. Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Nayarit, a convenir con el Instituto Mexicano del Seguro Social, la incorporación de los Trabajadores a su servicio al régimen obligatorio del seguro social, a fin de que reciban junto con sus familiares, los beneficios que otorga la Ley del Seguro Social. Artículo Segundo. Se autoriza al Gobierno del Estado, para que con cargo a los subsidios o a la participaciones que por impuestos federales o estatales, les correspondan a los honorables Ayuntamientos, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social, las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio. Artículo tercero. Se faculta al Gobierno del Estado a obligarse solidariamente con los Ayuntamientos del Estado, al pago de las cuotas que originen la aplicación de los convenios que se celebren con el Instituto Mexicano del Seguro Social, y para que autorice a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a que, con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales les correspondan, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas que se deben cubrir por el aseguramiento de los trabajadores a su servicio. Transitorio: Único. El presente decreto surtirá sus efectos legales a partir de la fecha de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y deroga todas las disposiciones que se opongan a su cumplimiento. Dado en la Sala de Sesiones ‘B.J.’, del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nayarit, en Tepic, su capital, a los cinco días del mes de septiembre de mil novecientos setenta y cinco. Dip. Presidente, Arq. J.R.N.Q.. R.. Dip. Primer secretario, Profr. I.L.Q.. R.. Dip. Segundo secretario, E.P.G.. R.. Y en cumplimiento de lo dispuesto en la fracción II del artículo 69 de la Constitución Política del Estado y para su debida observancia, promulgo el presente decreto en la residencia del Poder Ejecutivo de Nayarit, en Tepic, su capital, a los ocho días del mes de septiembre de mil novecientos setenta y cinco. L.. R.G.R.. R.rica. El director general de Gobernación, L.. H.V.R.. R.rica." (foja 154 del expediente).

Por otro lado, la coordinadora de Asuntos Contenciosos del Instituto Mexicano del Seguro Social, mediante oficio DJ/CAC/AA/613, expresó:

"Mediante el presente escrito vengo a desahogar el requerimiento ordenado en proveído de fecha 30 de marzo del año en curso, dictado en la controversia constitucional al rubro citada, y por el cual requiere al director del Instituto Mexicano del Seguro Social remita copia certificada del convenio de incorporación que celebró la parte actora, en el que según indica el promovente ‘... se establece la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para pagar directamente al IMSS con cargo a sus participaciones federales las cuotas y accesorios que se deriven de dicho convenio ...’. Al respecto, esta autoridad remite copia certificada del Convenio de Regularización de la Afiliación de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic del Estado de Nayarit, celebrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Gobierno del Estado de Nayarit, de fecha uno de julio de 1998, a efecto de dar cumplimiento al requerimiento ordenado ..." (foja 101 del expediente).

El convenio a que se refiere, textualmente establece:

"Convenio de regularización de la afiliación de los trabajadores al servicio del Municipio de Tepic del Estado de Nayarit que celebran por una parte, el Instituto Mexicano del Seguro Social, representado por su director general señor licenciado G.B.E., y por la otra, el propio Municipio representado por su presidente municipal constitucional, señor J.F.T.H. y el Gobierno del Estado de Nayarit representado por el gobernador constitucional, señor R.O.Z. y la conformidad del Sindicato de Trabajadores al Servicio del Municipio representado por su secretario general C.Á.G.J. con la comparecencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público representada por su titular señor J.Á.G., en el curso del presente instrumento a las partes se les denominará ‘El instituto’, ‘El Municipio’, ‘El Gobierno del Estado’, ‘El sindicato’ y ‘La secretaría’, respectivamente. Las referencias a la Ley del Seguro Social y a sus reglamentos se expresarán con las palabras ‘la ley y sus reglamentos’. Declaraciones. I. Declara el Municipio que por Decreto 5701 del 05 de septiembre de 1975, emitido por la honorable Legislatura del Estado Libre y Soberano de Nayarit, fue autorizado para celebrar con el instituto el presente convenio, a fin de que los trabajadores a su servicio inscritos desde 1976, sean regularizados en su aseguramiento, para que junto con sus familiares legales continúen recibiendo los beneficios de la Ley del Seguro Social, consistentes en las prestaciones en especie y en dinero de los seguros de riesgos de trabajo; enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; guarderías y prestaciones sociales. II. Continúa declarando el Municipio que en el decreto antes mencionado, la propia legislatura lo autorizó para convenir con la secretaría, para que las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de sus trabajadores sean liquidadas directamente al instituto, y en su caso, a través de la secretaría, con cargo a las participaciones que en ingresos federales o estatales correspondan al Municipio. III. Asimismo, la Legislatura Local autorizó al Gobierno del Estado para obligarse solidariamente con el Ayuntamiento, así como a convenir con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que con cargo a la participaciones que por ingresos federales le correspondan, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas generadas por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio, en caso de constituirse en mora. IV. Declaran la Secretaría y el Gobierno del Estado que, en los términos de los artículos 2o., fracción II, 4o. y 24 del Código Fiscal de la Federación, las cuotas a cargo del Municipio son contribuciones federales (aportaciones de seguridad social), que tendrá derecho a percibir el instituto, por lo que, en su caso los adeudos derivados de la aplicación de este convenio podrán ser compensados con base en lo que establece el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y en lo estipulado en el propio convenio. V. Declara el sindicato que los trabajadores están de acuerdo en ser inscritos en el instituto, a fin de recibir las prestaciones que se consignan en este convenio. VI. Declara el señor licenciado G.B.E., que en vista de lo expresado en las declaraciones que anteceden, el instituto, su representado, está conforme en celebrar el presente convenio con fundamento en los artículos 11, 13, fracción V, 232 y 233, de la Ley del Seguro Social y quinto transitorio, fracción I, del Reglamento de Afiliación. Expuesto lo anterior, las partes suscriben las siguientes. Cláusulas. Primera. El Municipio está de acuerdo en que, a través de la celebración de este convenio se regularice la afiliación de sus trabajadores ante el seguro social, que data desde 1976. Por lo que corresponde a la inscripción de nuevos trabajadores, ésta se efectuará dentro de los primeros cinco días hábiles siguientes al inicio de la relación laboral, a su vez, el instituto se obliga a efectuar dicha inscripción y a cumplir con las obligaciones que le impone la propia ley y sus disposiciones reglamentarias. Segunda. Conforme a lo dispuesto en el artículo 26 de la ley, el Municipio será considerado como patrón en cuanto a las prestaciones que conviene con el instituto, obligándose a cumplir con lo dispuesto en ella, en sus reglamentos y en este convenio, así como facilitar la práctica de visitas de inspección por parte del IMSS, por lo menos una vez al año, con la finalidad de tener acceso a las nóminas, para verificar todo lo relacionado con la afiliación de los asegurados, en base a lo consignado en el artículo 251 del mismo ordenamiento. Tercera. El Municipio inscribirá de acuerdo con la ley y sus reglamentos, a los sujetos de este convenio conforme al salario real que perciban, sin que puedan quedar inscritos en un nivel inferior al salario mínimo regional, así como a cumplir con todas las obligaciones que son a su cargo conforme a lo dispuesto en la ley y sus reglamentos. Cuarta. El Municipio está de acuerdo en que los nuevos trabajadores inscritos a partir de la firma del presente convenio, así como sus beneficiarios legales previamente al aseguramiento, deberán llenar en forma individual y firmar personalmente el cuestionario médico que para tal efecto les será proporcionado por el instituto. Tratándose de menores de edad o discapacitados, el llenado y firma del cuestionario estará a cargo del padre o tutor. Quinta. Las partes, están de acuerdo en que los trabajadores de nuevo ingreso al seguro social, así como los beneficiarios legales, serán excluidos del aseguramiento si presentan: a) Alguna enfermedad preexistente, tales como: Tumores malignos; enfermedades crónico degenerativas como: Complicaciones tardías de la diabetes mellitus; enfermedades por atesoramiento (enfermedad de gaucher); enfermedades crónicas del hígado; insuficiencia renal crónica; valvulopatías cardiacas; insuficiencia cardiaca; secuelas de cardiopatía isquémica (arritmia, angor o infarto del miocardio), enfermedad pulmonar obstructiva crónica con insuficiencia respiratoria; enfermedades degenerativas del sistema nervioso central y periférico y secuelas de enfermedad vascular cerebral; insuficiencia vascular periférica, entre otras. b) Enfermedades sistémicas crónicas del tejido conectivo; adicciones como alcoholismo y otras toxicomanías; trastornos mentales como psicosis y demencias; enfermedades congénitas y síndrome de inmunodeficiencia adquirida o VIH positivo. c) Secuelas de lesiones musculoesqueléticas o neurológicas de origen traumático que ameriten tratamiento. Sexta. Las partes están de acuerdo en que no se proporcionarán los servicios institucionales, durante los tiempos que se señalan a continuación por los padecimientos y tratamientos siguientes: Tiempos: Seis meses: Tumoración benigna de mama. Diez meses: Parto. Un año: L.. Cirugía de padecimientos ginecológicos, excepto neoplasias malignas de útero, ovarios y piso perineal; cirugía de insuficiencia venosa y várices; cirugía de senos paranasales y nariz; cirugía de varicocele; hemorroidectomía y cirugía de fístulas rectales y prolapso de recto; amigdalectomía, adenoidectomía; cirugía de hernias, excepto hernia de disco intervertebral; cirugía de hallux valgus; cirugía de estrabismo. Dos años: Cirugía ortopédica. Estos tiempos serán computados a partir de la fecha en que el trabajador y sus beneficiarios legales queden inscritos ante el instituto. Transcurridos los mismos podrán hacer uso de los servicios institucionales, respecto de los padecimientos y tratamientos antes señalados. Las restricciones para la prestación de los servicios institucionales respecto de los padecimientos y tratamientos enunciados en esta cláusula, no limita que el trabajador y sus beneficiarios legales, hagan uso de dichos servicios por otro padecimiento o tratamiento diverso. Séptima. Las partes están enteradas de que la incorporación no cubre: Cirugía estética; adquisiciones de anteojos, lentes de contacto, lentes intraoculares y aparatos auditivos; cirugía para corrección de astigmatismo, presbicia, miopía e hipermetropía; tratamiento de lesiones autoinfligidas e intento de suicidio; tratamiento de lesiones derivadas de la práctica profesional de cualquier deporte con riesgo físico; examen médico preventivo solicitado por el trabajador o beneficiarios legales; tratamientos de trastornos de conducta y aprendizaje; tratamientos dentales, excepto extracciones, obturaciones y limpieza; otorgamiento de órtesis, prótesis y aditamentos especiales; tratamientos de padecimientos crónicos que requieran control terapéutico permanente y tratamientos quirúrgicos o médicos para corrección de alteraciones de la fertilidad de la pareja. Octava. El asegurado que cause baja en cualquier modalidad de aseguramiento del régimen obligatorio podrá inscribirse con sus beneficiarios legales en este esquema, sin que le sean aplicables las disposiciones señaladas en las cláusulas cuarta, quinta y sexta anteriores, siempre y cuando hubiera cotizado cincuenta y dos semanas anteriores a la fecha de la baja en el régimen mencionado y que solicite su inscripción dentro del plazo de doce meses posteriores a dicha baja. Novena. Asimismo, el Municipio y los trabajadores, así como sus beneficiarios legales, están conformes en que podrá darse por terminado anticipadamente su aseguramiento, sin responsabilidad para el instituto, independientemente de las acciones legales que correspondan, cuando incurran en alguno de los supuestos siguientes. Hagan uso indebido del documento que compruebe la calidad de asegurado. En este caso, el asegurado será solidariamente responsable de las consecuencias que genere el mal uso de dicho documento. Si durante el primer año del aseguramiento se presenta alguna de las enfermedades señaladas como preexistentes y no hubiera sido declarada por el asegurado al momento de llenar el cuestionario médico. En ambos casos sin perjuicio de que el instituto pueda cobrar la atención médica que se otorgó sin tener derecho a ella. Décima. El instituto se obliga a suministrar a los sujetos de aplicación de este instrumento y a sus beneficiarios legales, las prestaciones en especie y en dinero de los seguros de riesgos de trabajo; enfermedades y maternidad; de invalidez y vida; de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y guarderías y prestaciones sociales, en los términos de la ley. Décima primera. Para los efectos del otorgamiento de las prestaciones a que se refiere la cláusula anterior, el instituto se obliga a adscribir a los trabajadores asegurados y a sus beneficiarios legales en la clínica de adscripción que se encuentre más próxima al lugar de residencia de los primeros. Décima segunda. El Municipio y el sindicato, expresamente convienen en que si la clínica de adscripción de un trabajador no se encuentra en el lugar de su residencia, el traslado deberá hacerlo dicho trabajador por su cuenta y sin cargo para el instituto. Asimismo, el instituto únicamente estará obligado a efectuar visitas médicas domiciliarias cuando el trabajador resida en el mismo lugar en donde se encuentra instalada su clínica de adscripción. Cuando las autoridades médicas del instituto determinen la necesidad de trasladar a un enfermo de su clínica de adscripción a otra localidad, dicho traslado será realizado por el instituto o con cargo al mismo en los términos del reglamento de servicios médicos. Décima tercera. El Municipio se obliga a pagar las cuotas directamente al instituto, conforme a lo estipulado en este convenio y en los términos consignados en la ley. El pago de las cuotas obrero-patronales queda íntegramente a cargo del Municipio, cubriéndose éstas con las primas de financiamiento que establece la ley, correspondientes a los seguros señalados en la cláusula décima. Por su parte, el Gobierno Federal contribuirá conforme le corresponda a cada ramo de seguro de acuerdo a lo dispuesto en la ley. Décima cuarta. El Gobierno del Estado con base en la declaración III del convenio está de acuerdo en obligarse solidariamente con el Municipio al pago de las cuotas generadas por el aseguramiento de los trabajadores, con cargo a las participaciones que en ingresos federales correspondan al propio Gobierno Estatal, de no cubrirlas oportunamente dicho Municipio. Décima quinta. Con fundamento en los artículos 24 del Código Fiscal de la Federación, 233 y 287 de la Ley del Seguro Social y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, así como en base a la declaración III, la secretaría acepta retener y enterar al instituto, en vía de compensación del monto de las participaciones que en ingresos federales correspondan al Gobierno del Estado, el importe de las cuotas, así como, en su caso, los recargos moratorios, actualización y capitales constitutivos que se generen con motivo de la aplicación de este convenio. Décima sexta. Cuantas veces la secretaría o el Gobierno del Estado tenga que cubrir al instituto, por concepto de cuotas, cantidades con cargo al Municipio, derivadas de este convenio, están autorizados por éste para hacerlo sin necesidad de la conformidad previa y expresa del mismo, bastando para ello que el instituto les exhiba la copia de la liquidación notificada o no pagada. Décima séptima. En los términos del artículo 223, in fine, de la ley, el presente convenio se dará por terminado y, por tanto, los trabajadores serán dados de baja, si dejan de subsistir las condiciones que dieron origen a su aseguramiento, es decir: A) Cuando dejen de ser servidores del Municipio. B) Cuando el Municipio deje de tener capacidad económica para cubrir las cuotas que se originen con motivo del aseguramiento de dichos servidores públicos. Décima octava. Se presume la falta de capacidad económica a que se refiere el inciso B) de la cláusula anterior si el Municipio por sí o por conducto del Gobierno del Estado o de la secretaría deja de cubrir las cuotas correspondientes a dos mensualidades, caso en el cual el instituto suspenderá los servicios, a partir del primer día del siguiente mes a aquel en que se le hubiese acumulado dos mensualidades no pagadas, concediéndose a partir de ese momento un plazo de 60 días calendario para cubrir el adeudo; de realizarse esto último, el instituto procederá a reiniciar el otorgamiento de los servicios y, por lo tanto, las cuotas respectivas se generarán nuevamente a partir de la fecha del pago del adeudo. En el caso de que el Gobierno del Estado o la secretaría no cubran el adeudo pendiente en el plazo antes señalado, el convenio se dará por terminado y serán dados de baja definitivamente los trabajadores, sin perjuicio de la reserva que en este acto hace el instituto de sus derechos para cobrar directamente las cantidades insolutas, a través del propio Gobierno del Estado, de la secretaría o siguiendo el procedimiento administrativo que legalmente corresponda. En el supuesto de que se dé por terminado el presente convenio y, por lo mismo, sean dados de baja los trabajadores, si posteriormente el Municipio desea reinscribirlos, será indispensable seguir todo el procedimiento establecido para este tipo de incorporaciones. Décima novena. El presente convenio se celebra por tiempo indefinido y también podrá terminarse por voluntad expresa de cualquiera de las partes, debiéndose comunicar por escrito con 60 días de anticipación. La comunicación del Municipio deberá ser con la conformidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Vigésima. En el supuesto de que durante la vigencia de este convenio se expida alguna ley o decreto del Ejecutivo Federal, que se oponga a cualquiera de sus cláusulas, se tendrá por modificado en lo conducente y quedará sin efecto cuando alguna de las disposiciones considere a los trabajadores como sujetos obligados de seguridad social. Estando las partes de acuerdo con las estipulaciones anteriores, se firma el presente convenio, por quintuplicado, en la Ciudad de México, D.F. el día 01 de julio de 1998. Por el Instituto Mexicano del Seguro Social. L.. G.B.E.. Director general. Por el Municipio de Tepic. Señor J.F.T.H.. Presidente Municipal. Por el Gobierno del Estado Libre y Soberano de Nayarit. Sr. R.O.Z.. Gobernador Constitucional. Por el Sindicato de Empleados y Trabajadores al Servicio del Municipio. C.Á.G.J.. El secretario general. Por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Señor J.Á.G.. El titular." (fojas 103-114 del expediente principal).

Por otro lado, obra en autos copia certificada del oficio número 099001 930000/2877, del diecisiete de diciembre de dos mil cuatro, suscrito por el titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza de la Dirección de Incorporación y Recaudación del Seguro Social del Instituto Mexicano del Seguro Social (sic), que contiene requerimiento de pago por parte de ese instituto al jefe de la Unidad de Coordinación de Hacienda con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del adeudo por $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 M.N.), a cargo del Estado de Nayarit, con base en el convenio de incorporación celebrado por esa institución y los Ayuntamientos de dicha entidad federativa, que establece la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para pagar directamente al Instituto Mexicano del Seguro Social, con cargo a participaciones federales las cuotas y accesorios que deriven de dicho convenio (fojas 73 a 79 del expediente).

Del propio documento se aprecia el desglose del adeudo por parte del Ayuntamiento de Nayarit, por la cantidad de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.), en los términos siguientes:

"Instituto Mexicano del Seguro Social. Seguridad y Solidaridad Social. Dirección de Incorporación y Recaudación del Seguro Social Unidad de Fiscalización y Cobranza. Coordinación de Cobro Coactivo. Ciudad de México, D.F., diciembre 17, 2004. Oficio número 09 90 01 930000/2877. L.enciado D.C.P.. Jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Presente. Me permito someter a su consideración el adeudo por $5'004,021.61 a cargo del Estado de Nayarit, solicitándole tenga a bien girar sus instrucciones, para que la brevedad se pague a este instituto, mismo que a continuación se detalla:

Ver adeudo

"Lo anterior, con base en el convenio de incorporación celebrado entre esta institución y los Ayuntamientos que no ocupan, en los cuales se establece la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para pagar directamente al IMSS, con cargo a sus participaciones federales, las cuotas y accesorios que se derivan de dichos convenios, de los que por promociones efectuadas con anterioridad ya existen copias fotostáticas en poder de esa unidad a su digno cargo. Por la atención que le merezca mi solicitud, expreso a usted la seguridad de mi distinguida consideración. Atentamente. L.. J.M.J.I.. Titular de la unidad." (fojas 73 a 74 y 79 del expediente)."

Asimismo, obra en autos copia certificada del fax número 01-311-216-12-90, de fecha veinte de diciembre de dos mil cuatro, mediante el cual el director general adjunto de Participaciones y Aportaciones F. Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, transmitió al secretario de Finanzas del Estado de Nayarit, el requerimiento de pago descrito en párrafos anteriores, en los términos siguientes:

"Transmito a usted para su conocimiento y efectos legales procedentes, la solicitud de afectación de las participaciones del Estado de Nayarit por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), por la cantidad de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 M.N.) para los Municipios de Acaponeta, Bahía de Banderas, Compostela, Ixtlán del Río, R., S.B. y Tepic, Na., según oficio 099001930000/2877 de 17 del actual. Para que dicha solicitud no proceda y no sean afectadas las participaciones, es necesario que IMSS, lo dé a conocer por escrito a esta Unidad de Coordinación con Entidades Federativas." (foja 72 del expediente)."

De la copia certificada del oficio 351-A-DGP-1-a-195, de veinte de diciembre de dos mil cuatro, que obra en autos, se desprende la orden de afectación de las participaciones del Estado de Nayarit a fin de cubrir el adeudo descrito al Instituto Mexicano del Seguro Social, en el que se señala:

"Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones F.. Dirección de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios. 351-A-DGP-1-a-195. México, D.F., a 20 de diciembre de 2004. Asunto: Que se afecten las participaciones del Estado de Nayarit por el adeudo de los Municipios que se indican. L.. C.M.. B.W.: Tesorera de la Federación. Constituyentes 1001, E.. ‘B’, 4o. piso, Col. Belén de las Flores. Ciudad. Mediante oficio 099001930000/2877 de 17 del actual, el L.. J.M.J.I., titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza del Instituto Mexicano del Seguro Social solicita se cubra el importe de $5'004,021.61 (cinco millones cuatro mil veintiún pesos 61/100 M.N.), por concepto de cuotas obrero patronales y accesorios que adeudan a la institución los Municipios de Acaponeta, Bahía de Banderas, Compostela, Ixtlán del Río, R., S.B. y Tepic, Nay., como a continuación se detalla." (fojas 81-84 del expediente).

Todo lo anterior dio origen al descuento en las participaciones federales del Estado de Nayarit, correspondientes a diciembre de dos mil cuatro, que se aprecia en la copia certificada que a foja 85 obra en autos y que se relaciona a continuación:

Ver copia

En relación con lo anterior, es oportuno transcribir el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, en el que se fundamentó el Convenio de Regularización de la Afiliación de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic, del Estado de Nayarit, celebrado el primero de julio de mil novecientos noventa y ocho con el Instituto Mexicano del Seguro Social, que dice:

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cundo (sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.

"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas.

"En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios."

Conforme al precepto transcrito, las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables, no podrán afectarse a fines específicos, ni podrán estar sujetas a retención, salvo el pago de obligaciones contraídas por las entidades a Municipios, con la autorización de las Legislaturas Locales y tratándose de Municipios, dichas obligaciones requerirán ser inscritas en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades y Municipios cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.

El mismo precepto, en su párrafo cuarto, establece una excepción a esta regla en los casos de compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones; o bien, en tratándose de compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

Ahora bien, de las constancias relacionadas con anterioridad se desprende lo siguiente:

El Congreso del Estado de Nayarit, representado por su XVII Legislatura, mediante Decreto 5701, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el veinte de septiembre de mil novecientos setenta y cinco:

1. Autorizó a los Ayuntamientos de los Municipios del propio Estado de Nayarit a convenir con el Instituto Mexicano del Seguro Social la incorporación de los trabajadores a su servicio al régimen obligatorio del seguro social, a fin de que recibieran, junto con sus familiares, los beneficios que otorga la Ley del Seguro Social.

2. Autorizó al Gobierno Estatal, para que, con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales o estatales les correspondan a los Ayuntamientos, pagara al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio.

3. Facultó al Gobierno del Estado a obligarse solidariamente con los Ayuntamientos al pago de las cuotas que originen la aplicación de los convenios que se celebren con el Instituto Mexicano del Seguro Social.

4. Facultó al Gobierno Estatal para que autorizara a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a que, con cargo a los subsidios o a las participaciones que por impuestos federales les correspondan a los Ayuntamientos, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas que se deban cubrir por el aseguramiento de los trabajadores a su servicio.

Del convenio de regularización celebrado el primero de julio de mil novecientos noventa y ocho, se advierte que se celebró, por una parte, por el Instituto Mexicano del Seguro Social y, por la otra, el Municipio de Tepic y el Gobierno del Estado de Nayarit, con la comparecencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; conforme al Decreto 5701 del cinco de septiembre de mil novecientos setenta y cinco, emitido por la Legislatura del Estado de Nayarit donde fue autorizado el Municipio actor, a fin de que los trabajadores a su servicio inscritos desde mil novecientos setenta y seis, fueran regularizados en su aseguramiento, y para que, con sus familiares legales continúen recibiendo los beneficios de ley correspondientes. Del mismo convenio se advierte que el Municipio de Tepic se obligó a pagar las cuotas directamente al Instituto Mexicano del Seguro Social, obligándose solidariamente el Gobierno del Estado de Nayarit, con dicho Municipio, al pago de la cuotas generadas por el aseguramiento de los trabajadores con cargo a las participaciones que en ingresos federales correspondan al propio Gobierno Estatal, de no cubrirlas oportunamente dicho Municipio.

Asimismo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público aceptó retener y enterar al Instituto Mexicano del Seguro Social en vía de compensación del monto de las participaciones que en ingresos federales correspondan al Gobierno del Estado de Nayarit, el importe de las cuotas y, en su caso, de los recargos moratorios, actualización y capitales constitutivos que se generen con motivo de la aplicación de este convenio.

En el propio convenio quedaron autorizados tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como el Gobierno del Estado de Nayarit para cubrir al Instituto Mexicano del Seguro Social por concepto de cuotas, las cantidades con cargo al Municipio de Tepic, derivadas del propio convenio, sin necesidad de la conformidad previa y expresa del mismo, bastando solamente la exhibición, por parte del instituto, de la liquidación notificada o no pagada, estipulándose como pena para el caso de que el adeudo no fuera cubierto por parte de la secretaría o del gobierno mencionados, la terminación del convenio suscrito y, consecuentemente, la baja definitiva de los trabajadores en el aseguramiento por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Conforme a lo relacionado, es claro que en el caso se cumplen los extremos previstos en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, en tanto que se prevé la afectación de las participaciones que corresponden al Municipio de Tepic con la autorización de la Legislatura Local y para el pago de obligaciones contraídas por el propio Municipio con el Instituto Mexicano del Seguro Social, para el pago de las cuotas correspondientes, encontrándose el Gobierno Estatal facultado para aplicar el descuento correspondiente, en términos del decreto y del convenio analizados.

Y, por lo que hace al hecho de que la afectación de participaciones federales del Municipio Tepic, Nayarit, por adeudos con el Instituto Mexicano del Seguro Social, no se encuentra inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debe señalarse que tal requisito en el caso no es necesario.

Ello es así, en virtud de que, en el caso, se trata de una compensación de adeudos vía participaciones, hipótesis prevista como excepción al requisito del registro en el cuarto párrafo del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, mismo que dispone que "no estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. (Y que) Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice."

En efecto, el requisito del registro a que se refiere el segundo párrafo del artículo antes citado se regula, por disposición del artículo 9o. tantas veces citado, en las disposiciones relativas del Reglamento del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, de entre las cuales conviene destacar los preceptos 3o. y 4o., que expresamente señalan:

"Artículo 3o. En el registro se inscribirán, en los términos de la ley y de este reglamento, para efectos declarativos, las obligaciones directas y las contingentes contraídas en apego a las disposiciones aplicables por los Estados, el Distrito Federal o los Municipios, por solicitud de los mismos, cuando las participaciones que a cada uno correspondan en ingresos federales hayan sido afectadas al pago de dichas obligaciones, conforme a lo establecido en sus leyes locales de deuda.

"La inscripción en el registro, es independiente de aquella que se realice en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos de la entidad solicitante.

"Se entenderá por obligaciones contingentes, las asumidas de manera solidaria o subsidiaria por las entidades federativas con sus Municipios, organismos descentralizados y empresas públicas, locales o municipales y por los propios Municipios con sus respectivos organismos descentralizados y empresas públicas."

"Artículo 4o. Para efectuar la inscripción en el registro se deberán cumplir los siguientes requisitos:

"I. Que el solicitante, bajo protesta de decir verdad, manifieste que:

"a) Se trata de obligaciones pagaderas en México y en moneda nacional, contraídas con la Federación, con las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas Locales, por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos;

"b) Tratándose de obligaciones que se hagan constar en títulos de crédito, se ha indicado en el texto de los mismos que sólo podrán ser negociados dentro del territorio nacional con la Federación, con las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, y

"c) La Legislatura Local autorizó previamente que se contraiga la obligación afectando las participaciones en ingresos federales que correspondan al propio Estado o, en su caso, al Municipio correspondiente.

"II. Que se acredite la publicación, en un diario de circulación local y en uno de circulación nacional, de la información fiscal y financiera que la entidad solicitante considere relevante. Para tal efecto, al momento de entregar la solicitud, deberá presentarse la publicación de la información del año calendario precedente al de la solicitud de inscripción y, de estar disponible, la del primer semestre del año en curso, y

"III. Que la entidad solicitante acredite que se encuentra al corriente en el pago de los empréstitos que tenga contratados con las instituciones de banca de desarrollo.

"Además de lo señalado en este artículo, a la solicitud de inscripción que se presente, se deberá acompañar la documentación a que se refiere el artículo 6o. de este reglamento.

"Ningún Estado podrá afectar participaciones que correspondan a un Municipio para el pago de obligaciones del propio Estado o de otros Municipios.

"Tratándose de obligaciones de Municipios que no estén garantizadas solidariamente por el Estado, se deberá estar a lo dispuesto por el artículo 11 de este reglamento."

De lo antes transcrito se infiere que:

• En el registro de obligaciones se inscribirán las obligaciones directas y contingentes, pagaderas en México y en moneda nacional contraídas con la Federación, con las instituciones de crédito que operen en el territorio nacional o con personas físicas y morales de nacionalidad mexicana;

• Para ello, debe mediar previamente solicitud de los Estados, el Distrito Federal o los Municipios;

• Se debe cumplir el requisito de que las participaciones federales hayan sido afectadas al pago de dichas obligaciones, conforme a lo establecido en las leyes locales de deuda; y, finalmente,

• Acreditar la publicación en un diario de circulación local y en uno de circulación nacional.

Como se ha señalado, el requisito del registro no es aplicable al caso; sin embargo, es conveniente invocar -en virtud de que de lo antes expuesto se infiere que el supuesto no encuadra en las hipótesis señaladas en los artículos que se han transcrito- que por tratarse de adeudos a favor del Instituto Mexicano del Seguro Social resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 233 de la Ley del Seguro Social, que textualmente señala:

"Artículo 233. Las cuotas obrero patronales que se generen con motivo de la incorporación de los trabajadores de las dependencias y entidades al servicio de las administraciones públicas estatales o municipales, podrán pagarse con cargo a los subsidios, transferencias o a las participaciones en ingresos federales que a los Estados y Municipios les correspondan, en los términos de las disposiciones aplicables."

De todo lo anterior puede resumirse que la hipótesis legal que contempla la compensación de adeudos vía participaciones, cuando existan adeudos de seguridad social, se aplicará cuando se cumplan las siguientes condiciones:

1. Se acredite la existencia de un convenio celebrado por alguna institución de seguridad social y los gobiernos de las entidades federativas o los Ayuntamientos para la incorporación de los trabajadores a los servicios de dichas instituciones y el pago de las cuotas obrero patronales a cargo del Estado o el Municipio a favor de las mismas;

2. Se incluya en el instrumento relativo la cláusula(s) en la(s) que se exprese que, en caso de incumplimiento, se descuenten las participaciones que en ingresos federales le correspondan a las entidades federativas;

3. La solicitud de la institución de seguridad social dirigida a la autoridad hacendaria, para que se afecten las participaciones que en ingresos federales le correspondan a la entidad federativa, atendiendo a lo convenido en el documento correspondiente; y,

4. El acto jurídico mediante el cual la Legislatura del Estado autoriza al Gobierno del mismo Estado.

Por tanto, al quedar probado el clausulado del convenio donde el Municipio autoriza al Estado a descontar participaciones, y el decreto mediante el cual la Legislatura del Estado autoriza al Gobierno del mismo Estado a descontar las participaciones para el pago de lo convenido por el Municipio y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respecto de las cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social; y si se considera, además, que el supuesto del registro no resulta aplicable al caso concreto por encontrarnos frente a una compensación (en la que, para exponerlo de manera ilustrativa, la Federación le debe al Municipio, el Municipio le debe a la Federación y la ley autoriza que, en tanto exista un acuerdo que sigue siendo válido, mismo que instruye al Estado a realizar el "descuento"), el "descuento" que hizo el Estado es permitido, sin que se violente el artículo 115 constitucional.

En estas condiciones, existiendo en autos constancias de adeudo a cargo del Ayuntamiento de Tepic, por la cantidad de $1'032,108.52 (un millón treinta y dos mil ciento ocho pesos 52/100 M.N.), por concepto de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social, correspondientes al periodo de mil novecientos noventa y nueve, esto es, un periodo posterior a la firma del multicitado Convenio de Regularización de la Afiliación de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic del Estado de Nayarit, debe concluirse que el gobierno de esa entidad ejerció una facultad legítima al aplicar el descuento impugnado por la cantidad mencionada, sobre las participaciones federales correspondientes al propio Municipio, toda vez que se hizo en apego a lo estipulado tanto en el Decreto 5701, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit y en el convenio precisado en líneas anteriores, en el cual, el propio Ayuntamiento de Tepic expresa su consentimiento para que en el caso de no pago de su parte del adeudo de cuotas, se haga a cargo de las participaciones federales que le correspondan.

Consecuentemente, debe concluirse también que el descuento impugnado no transgrede las garantías de motivación y fundamentación, toda vez que la actuación del Gobierno del Estado de Nayarit, en el caso, se ajusta a la norma legal, decreto y convenio en los cuales encuentra fundamento el descuento aplicado, existiendo los antecedentes fácticos que han quedado descritos, como lo es el adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social por un periodo posterior a la celebración del convenio y por el monto exacto por el cual se le aplica al Municipio de Tepic el descuento en las participaciones federales impugnado, que permiten colegir con claridad que sí procedía su aplicación, lo que justifica con plenitud el actuar del Gobierno Estatal de Nayarit.

Además, el hecho de que el descuento impugnado se identifique solamente con las siglas "IMSS", contrariamente a lo que sostiene el Municipio actor, no determina una falta de motivación por parte de la autoridad demandada.

Lo anterior es así, porque las siglas IMSS aparecen como parte del emblema que por más de sesenta años ha identificado al Instituto Mexicano del Seguro Social y es utilizado en la documentación oficial del mismo para identificación del instituto así como por el legislador en diversos preceptos.

En efecto, el artículo vigésimo quinto transitorio del decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de diciembre de dos mil uno, dice:

"Vigésimo quinto. El Ejecutivo Federal deberá presentar al Congreso de la Unión, un estudio sobre la suficiencia financiera de los seguros y coberturas que conforme a la Ley del Seguro Social administra el IMSS y las propuestas que, en su caso, sean necesarias para que la medicina social brinde servicios eficientes y oportunos y se fortalezca el régimen de pensiones, a fin de que brinde mayor protección a los trabajadores con el menor costo social, a más tardar el 15 de octubre del 2002."

El artículo 196 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización

"Artículo 196. Para los efectos del capítulo II, del título segundo del presente reglamento, las empresas y el instituto se sujetarán al catálogo de actividades que establece este artículo.

Ver catálogo de actividades

"Cuando se trate de la incorporación parcial al IMSS de servicios generales de la administración pública, la clasificación se hará conforme a la actividad que desarrollen en los términos y forma de este ordenamiento. La construcción y servicios de conservación de mantenimiento de obras públicas, se clasifican por separado en las fracciones de la División de la Construcción."

En otro orden de ideas, si bien es cierto que cuando un Municipio pueda verse afectado en su patrimonio por cualquier acto éste debe intervenir de forma activa, la que deberá traducirse necesariamente en el respeto irrestricto de la garantía de audiencia y de debido procedimiento a favor de los posibles afectados, tomando en consideración que la garantía de audiencia es el principal instrumento de defensa que se tiene frente a actos privativos emitidos por cualquier autoridad, teniendo el afectado (en este caso, el Municipio de Tepic) la oportunidad de defenderse para combatir ese acto previamente a la privación de algún derecho, ésta se considera cumplida cuando previo a su emisión se otorgue al afectado el derecho de conocer el trámite que se sigue, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como la de alegar en su favor, garantizando de esta forma una defensa adecuada; y su debido respeto.

Lo cierto es que, en el caso, aun cuando mediante el descuento impugnado se priva al Municipio de Tepic de una parte de las participaciones federales que le correspondieron para diciembre de dos mil cuatro, el mismo deriva de una obligación contraída directamente por el Ayuntamiento del propio Municipio, en la que previamente a su aceptación tuvo conocimiento exacto de los términos y condiciones para su aplicación, encontrándose autorizado para aceptarla por la legislatura de la entidad, por lo que, en la hipótesis, previamente a la aplicación del descuento, no era necesario que se le diera intervención para que presentara pruebas o alegatos, pues tenía pleno conocimiento de los términos de la misma y de las obligaciones que había adquirido. Al respecto, es factible aplicar al caso el apotegma jurídico "nemo auditur in propiam turpitudem alegans", ya que el interesado se colocó en esa situación bajo su propia voluntad.(1)

En este orden de ideas, es de concluirse que tampoco hay una afectación al derecho de libre administración hacendaria y al de autonomía municipal, previstos en las fracciones II y IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque contrariamente a lo que sostiene el actor, no se le limita el derecho de administrar su hacienda, sino que el descuento impugnado constituye una consecuencia directa del ejercicio que de dicho derecho hizo al suscribir el multirreferido convenio celebrado el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y ocho, y a través del mismo el Gobierno del Estado de Nayarit expresa respeto a la forma y términos en que el Municipio de Tepic decidió libremente comprometerse y aplicar parte de su hacienda, esto es, al pago de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social para cubrir los gastos originados a partir del aseguramiento de los trabajadores a su servicio y de sus familiares, por lo que de modo alguno contraviene los principios estipulados en dicho precepto pues se limita a aplicar los recursos para el fin que el Ayuntamiento del Municipio actor determinó previamente.

Consecuentemente, debe señalarse que, contrariamente a lo que sostiene el Municipio actor, tampoco se contraviene lo dispuesto en el artículo 120 constitucional, relativo a que el Estado se encuentra obligado a cumplir y hacer cumplir las leyes federales pues, como se desprende de las consideraciones anteriores fue precisamente en ejercicio de sus facultades legales que el Gobierno del Estado de Nayarit aplicó el descuento impugnado.

Por tanto, ante lo infundado de los conceptos hechos valer, lo procedente es reconocer la validez constitucional de los actos materia de impugnación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional, promovida por el Municipio de Tepic, Estado de Nayarit.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez constitucional del descuento aplicado por el Gobierno del Estado de Nayarit, a través de la Secretaría de Finanzas, al Municipio de Tepic, sobre las participaciones federales correspondientes a diciembre de dos mil cuatro.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., J.R.C.D., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente S.A.V.H..

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1. Resulta aplicable la jurisprudencia de la anterior Tercera Sala de rubro: "REPRESENTANTES DE LAS PARTES, PERSONALIDAD DE LOS, CUANDO NO PUEDE DESCONOCERSE.". Séptima Época, Tercera Sala, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 175-180, Cuarta Parte, página 130.