Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE RESPECTO DEL ARTÍCULO 60 DEL CÓDIGO MUNICIPAL DEL ESTADO DE TAMAULIPAS REFORMADO MEDIANTE DECRETO LIX-639, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26 DE OCTUBRE DE 2006, AL ACTUALIZARSE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, F.V., DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ARTÍCULOS 4 BIS, TER Y QUÁTER DEL REGLAMENTO INTERIOR DEL AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE REYNOSA, TAMAULIPAS, NO VIOLAN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUES NO INVADEN LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS RESERVADAS A LAS LEGISLATURAS ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL

RECONVENCIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA TITULARIDAD PARA EJERCERLA ES ORIGINALMENTE INDIVIDUAL, POR LO QUE ES INNECESARIO QUE LA INTERPONGAN TODAS LAS PARTES DEMANDADAS.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 146/2006. MUNICIPIO DE REYNOSA, ESTADO DE TAMAULIPAS.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIA: L.P.R.Z..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día primero de abril de dos mil ocho.

VISTOS los autos de la controversia constitucional 146/2006, y

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el veintiocho de noviembre de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.Z.G., síndico segundo del Ayuntamiento de Reynosa, Estado de Tamaulipas, promovió controversia constitucional contra los Poderes Legislativo y Ejecutivo del citado Estado. Los actos y normas impugnados son los siguientes:

1) El Decreto LIX-639, en cuanto reforma las fracciones VIII, XI y XIV del artículo 60; adiciona las fracciones XV, XVI, XVII, XVIII y XIX del artículo 60; reforma el artículo 61; y reforma la fracción X del artículo 72 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas.

2) La promulgación del Decreto LIX-639.

3) La publicación del Decreto LIX-639 en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas.

Las entidades demandadas son, por su parte, las siguientes:

1) El Congreso del Estado de Tamaulipas.

2) El Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas; y,

3) El director del Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas.

SEGUNDO. Antecedentes. La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan:

a) El dieciséis de noviembre de dos mil cuatro el Concejo Municipal Electoral del Instituto Estatal Electoral del Estado de Tamaulipas otorgó a quien suscribe el escrito de demanda constancia de mayoría como síndico segundo del Ayuntamiento de Reynosa para el periodo dos mil cinco-dos mil siete.

b) Desde el inicio de la administración pública municipal en la que participa, ejerció las funciones que legalmente le correspondían tanto separada como conjuntamente con el síndico primero, en los términos del capítulo IX del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, titulado "De los síndicos", del que destacan los artículos 60 y 61. En el primero de ellos se establecían las funciones de los síndicos y en el segundo se indicaba que, en aquellos M.s donde existieran dos, podrían intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos con las facultades que establecía el primero de los artículos citados. Por otra parte, también destaca que el artículo 72, fracción X, de dicho código establecía que una de las facultades del tesorero municipal era realizar conjuntamente con los síndicos las gestiones oportunas en los asuntos de interés de la hacienda municipal.

c) El veintiséis de octubre de dos mil seis se publicó en el Periódico Oficial del Estado, con el número ciento veintinueve, el Decreto LIX-639 impugnado, mediante el cual se reformaron los artículos 60, 61 y 72 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, mediante el cual se modifica el esquema de distribución de competencias entre los dos síndicos. En esa fecha tuvo conocimiento del decreto impugnado.

TERCERO. Concepto de invalidez. A continuación se sintetizan los argumentos que sustentan la impugnación del actor.

En su único concepto de invalidez, el M. actor señala, por un lado, que el decreto impugnado carece de la debida motivación y fundamentación y, por el otro, que invade su competencia para organizar su administración pública. Por ello, señala, dicho decreto vulnera los artículos 14, 16 y 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal.

El M. actor afirma que aunque el Congreso Local es competente para legislar sobre todas aquellas materias no reservadas al Congreso de la Unión (según el artículo 58, fracción LVIII, de la Constitución del Estado de Tamaulipas) y sobre aquellas respecto de las cuales tenga facultades legislativas coincidentes con el Congreso de la Unión en los términos de la Constitución Federal, ello no implica que esté expresamente facultado para intervenir en la organización, administración y funcionamiento de los M.s, tareas que se inscriben dentro de la esfera de competencias de estos últimos, según dispone el artículo 115 de la Constitución Federal.

El M. actor afirma que al dividir las facultades y obligaciones de los síndicos municipales, el decreto impugnado lesiona el concepto de M. como órgano de gobierno y desconoce su potestad para autoorganizarse, establecida en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal. El actor señala que la segunda fracción de este precepto constitucional limita dicha potestad municipal al establecer que las Legislaturas de los Estados están facultadas para expedir leyes en materia municipal que, entre otras cuestiones, establezcan las bases generales de la administración pública municipal, pero argumenta que esta facultad debe orientarse exclusivamente a regular cuestiones generales sustantivas y adjetivas, sin intervenir en las específicas de cada Ayuntamiento, que integran la esfera de competencias constitucionalmente reservada a los M.s.

En su opinión, las labores de los síndicos son fundamentales en el desarrollo del Gobierno Municipal, y en esa medida la distribución de las facultades y obligaciones de los mismos es una competencia constitucionalmente reservada a los M.s. Admitir la posibilidad de que la Legislatura Local divida las facultades de los síndicos sentaría un precedente que abriría la posibilidad de que el Congreso Estatal dividiera todas las facultades y las obligaciones de cada uno de los regidores de su M., lo que implicaría una intervención en la vida interna de los M.s.

El M. actor afirma que el decreto impugnado prevé tres tipos de funciones, que son distribuidas entre los dos síndicos que pueden existir en un M. de Tamaulipas: 1) funciones que pueden ser ejercidas indistintamente por cualquiera de los síndicos, referidas a la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales, el desempeño de las comisiones, la asistencia a las sesiones del C. y lo referente a la información de la hacienda municipal; 2) funciones que sólo puede desempeñar el primer síndico, referentes a la atención de los negocios de la hacienda municipal, asistencia a los remates públicos en los que tenga interés el M., vigilancia del presupuesto, inspección de la tesorería, revisión y firma de los cortes de caja de la tesorería, seguimiento de las multas que deban ingresar a la tesorería, vigilancia de la caución de los cajeros y del tesorero, y vigilancia de la presentación oportuna de la cuenta pública; y, 3) funciones que puede desempeñar el segundo síndico, referentes a la representación del M. en los litigios en los que sea parte, formulación y actualización del inventario de los bienes inmuebles y muebles municipales, regularización de la propiedad municipal, suscripción de contratos y actos jurídicos con contenido patrimonial, funciones de ministerio público en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Procuraduría.

El M. actor reitera que esta división de funciones implica una intervención en el funcionamiento específico de su Ayuntamiento, dado que reduce las funciones del primer síndico en un área que jurisprudencialmente ha sido reconocida como propia de estos funcionarios: la representación legal del M.. Además, señala, reduce de forma importante las funciones del segundo síndico.

El actor subraya que no desconoce la facultad de los Congresos Locales para establecer las bases generales de la administración pública municipal, que les permite regular las atribuciones de los órganos municipales, pero enfatiza que aquéllos no pueden interferir en las cuestiones específicas de los M.s. En su opinión, el artículo 61 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas incurre en este tipo de intervención, dado que distribuye de forma específica las funciones de cada uno de los síndicos. El Congreso Local debió haber establecido solamente una regla general relativa a las funciones de los síndicos.

El M. actor afirma que la distribución funcional introducida por el decreto impugnado es arbitraria, porque ni siquiera responde a una división de materias. En su opinión, ello queda ejemplificado por el hecho de que, de conformidad con las reglas del decreto, el primer síndico debe revisar la cuenta pública municipal y los estados financieros, pero no puede intervenir en el inventario de los bienes inmuebles y muebles municipales que forman parte del patrimonio hacendario municipal. Por otro lado, dicha distribución limita la capacidad de administrarse libremente en los términos de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, porque condiciona y reduce las facultades de sus dos síndicos en el área patrimonial; el decreto no fortalece así la autonomía de los M.s, sino que la perjudica.

Finalmente, el M. actor afirma que los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas violan el artículo 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, publicado el treinta y uno de octubre de dos mil seis en la Gaceta Oficial del Gobierno de este M., que establece: "los síndicos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, con las facultades señaladas en el artículo anterior". Esta última disposición reglamentaria, afirma, debe prevalecer sobre la normativa legal aprobada por el Congreso Local porque tiene como origen la facultad municipal de auto-organizarse internamente, establecida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal.

CUARTO. Preceptos constitucionales que se estiman violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 14, 16 y 115, fracciones II y IV.

QUINTO. Trámite de admisión. Por acuerdo de veintinueve de noviembre de dos mil seis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 146/2006 y designó al M.J.R.C.D. como instructor.

Por auto de cinco de diciembre del mismo año, el Ministro instructor reconoció la personalidad del promovente y admitió a trámite la demanda. También reconoció el carácter de demandado a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, pero no al director del Periódico Oficial del Estado, al ser un órgano subordinado del Ejecutivo Estatal. En el mismo acuerdo se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que presentaran su contestación en el término de treinta días hábiles, así como dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes antes de la celebración de la audiencia de ley. Se requirió al Legislativo para que remitiera los antecedentes del decreto impugnado y, finalmente, se ordenó formar un cuaderno incidental a efectos de resolver acerca de la solicitud de suspensión promovida por el actor.

SEXTO. Contestación de la demanda.

1. Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas. Por escrito presentado el trece de febrero de dos mil siete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.G.C., diputado presidente de la Diputación Permanente, en representación del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas, dio contestación a la demanda, manifestando esencialmente lo siguiente.

El Poder Legislativo inicia su exposición contestando de forma particular los hechos relatados por el M. actor. Así, destaca que el síndico que suscribe la demanda en representación del M. de Reynosa, en efecto, ejercía de forma separada o conjuntamente con el otro síndico de su Ayuntamiento las funciones establecidas en los artículos 60 y 61 del anterior Código Municipal Local. Sin embargo, sostiene, esta situación finalizó el veintiséis de octubre de dos mil seis, cuando entraron en vigor las reformas y adiciones a los mencionados artículos efectuadas por el Decreto LIX-639. A partir de esta fecha, en su carácter de segundo síndico, sólo puede ejercer las funciones que tiene designadas de forma concurrente con el primer síndico, así como aquellas que tiene atribuidas de manera exclusiva, por así exigirlo el nuevo contenido de los artículos 60 y 61 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas.

El Congreso Local puntualiza que, antes que nada, hay que considerar que el M. actor, mediante escrito presentado ante su legislatura el quince de noviembre de dos mil seis, manifestó su conocimiento y consentimiento respecto de las reformas impugnadas, y señala que el M. actor basa su concepto de invalidez en dos argumentos (ausencia de fundamentación y motivación y desconocimiento de la autonomía municipal) a los que contesta de manera separada.

1. Contra lo afirmado por el actor, el Congreso Local estima que el decreto está adecuadamente fundado y motivado.

En cuanto a la fundamentación, el Congreso subraya que tiene facultades para legislar sobre las cuestiones objeto del decreto impugnado, pero señala que su fundamento no se encuentra, como sugiere el actor, en la fracción LVIII del artículo 58 la Constitución del Estado de Tamaulipas (referido a las facultades implícitas del Congreso Local) sino en la fracción LIX de dicho artículo, que le otorga competencia para "Ejercer las demás facultades que le señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y las leyes que emanen de ambas.". Esta norma debe ligarse, señala, con el artículo 131, segundo párrafo de la Constitución Local, que establece que "Las leyes reglamentarias establecerán las formas de organización y administración municipal ...", entre ellas "I. Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo ...", y en último término con lo previsto en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, que otorga a las Legislaturas de los Estados la facultad de emitir leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal.

En segundo lugar, el Congreso de Tamaulipas alega que el decreto impugnado está debidamente motivado. En su opinión, no es necesario propiamente motivar los actos legislativos, dado que el único requisito de validez de los mismos es que se emitan con fundamento en alguna norma que faculte su creación. Esta Suprema Corte, alega, ha determinado que la validez de los actos legislativos depende sólo de que hayan sido emitidos de conformidad con la Constitución Federal y los procedimientos en ella establecidos. Pero suponiendo sin conceder que existiera un deber de motivar las leyes, destaca el Congreso demandado, no podría decirse que el Decreto LIX-639 lo desconoce: su motivación se halla en el dictamen que la Diputación Permanente acompañó a la reforma legislativa, en cuyo apartado III se analizan detalladamente las normas reformadas y adicionadas. En cualquier caso, concluye el demandado, el M. actor no apoya su afirmación sobre la falta de motivación del decreto en argumentos que demuestren esta deficiencia.

2. Por otra parte, el Congreso del Estado de Tamaulipas argumenta que el Decreto LIX-639 no vulnera el artículo 115, fracciones I, II y IV, de la Constitución Federal.

Luego de analizar el contenido normativo de la fracción II del citado artículo 115, el Congreso Local afirma que los M.s tienen una facultad reglamentaria que ejercen al momento de emitir bandos, circulares, reglamentos y disposiciones administrativas. Sin embargo, señala, esta facultad se encuentra en todo momento subordinada a la facultad legislativa del Congreso Local. En el caso concreto, el resultado de esta relación es que el M. tiene en efecto una facultad reglamentaria respecto de la organización y funcionamiento de su Ayuntamiento, pero debe ejercerla ajustándose a las bases generales establecidas por el Congreso Local en la legislación emitida al efecto, tal como lo establece el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal.

El Congreso Local considera insostenible afirmar que el decreto impugnado invade la esfera de competencias del M. de Reynosa. En primer lugar, porque el M. actor no da argumentos que justifiquen por qué la distribución de funciones entre los síndicos municipales es un asunto inserto de forma exclusiva en la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, y porque la ley tiene una jerarquía superior al reglamento.

El Congreso coincide con el M. actor en que la facultad legislativa del Congreso en este punto debe constreñirse a establecer las bases generales de la administración pública municipal, sin llegar al extremo de tomar decisiones específicas del M.. Sin embargo, dice, el M. actor se equivoca al afirmar que la distribución de las facultades de los síndicos cuando existan dos es una cuestión específica de la vida municipal.

Las leyes municipales que las Legislaturas Locales pueden contener, según el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, las bases generales de la administración pública municipal, y deben comprender las cuestiones de carácter general y las funciones esenciales de los órganos municipales (presidente municipal, regidores, síndicos, Ayuntamiento), entre ellas la representación jurídica de los Ayuntamientos. Los M.s deben ejercer su facultad reglamentaria respetando los lineamientos contenidos en las bases generales dadas por los Congresos Locales, que tienen el propósito de establecer un marco jurídico uniforme para los distintos M.s integrantes de un mismo Estado. En su opinión, los M.s deben guardar cierta igualdad entre ellos en los aspectos inherentes a su naturaleza. El Congreso Local cita en apoyo de sus consideraciones tres tesis de jurisprudencia emitidas por este Tribunal Pleno, de rubros: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL.", "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES." y "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."

La Legislatura del Estado de Tamaulipas argumenta que los artículos 60 y 61 del Código Municipal, impugnados por el M. de Reynosa, regulan una cuestión genérica y no específica del régimen municipal. El supuesto normativo que prevén, para el caso de que existan dos síndicos en un M., reúne las características de generalidad y abstracción, lo mismo que su regulación, pues divide las facultades que cada síndico debe ejercer en dos grandes rubros: la hacienda municipal y las facultades jurídicas. El nuevo artículo 61 no introduce ningún cambio respecto de las facultades de los síndicos. Su novedad radica en que distribuye facultades y distingue casos de ejercicio separado y casos de ejercicio conjunto.

La legislatura demandada señala que los artículos impugnados no son los únicos que distribuyen facultades; una gran cantidad de disposiciones del Código Municipal distribuyen facultades entre los funcionarios municipales y, dado que el M. actor no considera que éstas afecten su autonomía, con mayor razón debe concluirse que tampoco le perjudican los artículos impugnados. Como ejemplo señala lo dispuesto en los capítulos V, VII y VIII, de dicho código, donde se regulan y distribuyen las facultades de los Ayuntamientos, de los presidentes municipales y de los regidores.

El Congreso demandado afirma que el M. actor no especifica en sus argumentos en qué consiste la potestad de auto-organización de la que se afirma titular, ni explica por qué considera que se vulnera su función de gobierno. En su opinión, la Constitución sólo faculta a los M.s para autoorganizarse a través de reglamentos que deben emitir dentro de los límites establecidos por la legislación local aplicable.

3. Contra lo afirmado por el actor, el Congreso demandado estima que el artículo 72, fracción X, del Código Municipal del Estado de Tamaulipas no vulnera la prerrogativa que tienen los M.s para administrar libremente su hacienda municipal de conformidad con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. El citado artículo faculta al tesorero y al primer síndico a gestionar conjuntamente los asuntos en los que esté involucrada la hacienda municipal, pero no interfiere en modo alguno en las decisiones que el M. pueda tomar respecto a su hacienda. En su opinión, este artículo cumple con la misma función que desempeñaba el artículo reformado: indicar qué funcionarios municipales están facultados para gestionar los asuntos relativos a la hacienda municipal, función que se ajusta al artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, según el cual las Legislaturas Estatales pueden establecer las bases generales de la administración pública municipal.

4. Finalmente, el Congreso Local considera incorrecta la afirmación del M. actor según la cual la reforma impugnada es inconstitucional por vulnerar un reglamento municipal. En su opinión, los reglamentos municipales deben ajustarse a lo establecido en las leyes, pues éstas son superiores a aquéllos; la facultad municipal establecida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal es una facultad reglamentaria, no legislativa, y permite emitir normas generales de jerarquía inferior a la ley. Dicho precepto constitucional ordena que los M.s ejerzan esta facultad "... de acuerdo con las leyes que en materia municipal ... deberán expedir las Legislaturas de los Estados ..." y faculta a las Legislaturas Locales a establecer las bases generales para la organización de la administración pública municipal. Por estas razones, considera que el artículo 4 Q. del reglamento municipal invocado por el actor debe ser declarado inconstitucional por vulnerar lo establecido por las leyes.

2. Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas. Por escrito presentado el trece de febrero de dos mil siete en la Oficina de Certificación y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.H.F. y A.M.T., gobernador del Estado de Tamaulipas y secretario general de gobierno, respectivamente, dieron contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo Local alegando, esencialmente, lo siguiente:

1. Tras reconocer su participación en la promulgación y publicación del decreto impugnado, el Ejecutivo Local niega que dicho decreto carezca de fundamentación y motivación.

El M., afirma el Ejecutivo Estatal, es una forma de organización política y administrativa del régimen interior de los Estados que, según el artículo 115 de la Constitución Federal, goza de una esfera de competencias en una diversidad de materias. Esta esfera de atribuciones, sin embargo, está condicionada por los principios constitucionales establecidos en el citado artículo 115, cuyo desarrollo corresponde a las Legislaturas de los Estados. Esta condición jurídica de los M.s es la que hace que el decreto impugnado goce de una adecuada fundamentación y motivación.

Es deber de los órganos del Estado delimitar las atribuciones de los síndicos de los M.s donde existan dos, pues ello otorga seguridad jurídica a los habitantes del Estado. El cumplimiento de este deber de distribuir funciones contribuye a que los síndicos puedan defender con mayor responsabilidad los intereses de sus M.s. Las responsabilidades que tienen este tipo de servidores públicos son muy vastas, pues están encargados de defender los intereses de los M.s, representar jurídicamente a sus Ayuntamientos, supervisar la gestión de la hacienda pública municipal e incluso, en determinadas ocasiones, hacer las veces de Ministerio Público. En estas condiciones, cuando existan dos síndicos en un M. surge la necesidad de que se distribuyan de la mejor manera posible sus funciones para satisfacer eficazmente los objetivos de los Ayuntamientos y las necesidades de la población.

En su opinión, estas razones muestran lo incorrecto del argumento que afirma que el decreto impugnado carece de fundamentación y motivación.

Por otro lado, afirma, la legislatura tiene facultades constitucionales y legales para legislar en torno a la organización y actividad de los Ayuntamientos, quienes deben observar esta legislación. Coincide con el M. actor en que los M.s también se rigen por los acuerdos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general que emitan sus Ayuntamientos, pero esta actividad reglamentaria debe ajustarse a la legislación expedida en la materia.

En congruencia con el artículo 115 de la Constitución Federal, que faculta a la Legislaturas Estatales para legislar sobre estos aspectos de la organización municipal, la Constitución del Estado de Tamaulipas faculta al Congreso Local a legislar en esta materia y al Ejecutivo Local a promulgar y mandar publicar esas leyes y ordenamientos, según lo disponen los artículos 58, fracciones I y LIX y 91, fracción V, de la Constitución Local, el artículo 15, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y el artículo 118 de la Ley sobre la Organización y Funcionamiento Internos del Congreso del Estado de Tamaulipas.

La facultad de las Legislaturas Estatales para legislar en materia municipal, consagrada en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, debe entenderse como una facultad que permite regular la organización del Ayuntamiento, sus materias, procedimientos, funciones y servicios, y asegurar la participación ciudadana y vecinal. En su opinión, éste es el espíritu de los artículos 130 y 131 de la Constitución Local y de los artículos 1 y 13 del Código Municipal local.

El Ejecutivo Local considera que el decreto impugnado responde a la necesidad de regular las funciones de los síndicos atendiendo al número de habitantes de los distintos M.s, para lograr que su desempeño sea eficiente ante el cúmulo de trabajo al que deben enfrentarse. El artículo 22 del Código Municipal local establece que en aquellos M.s en los que existan cincuenta mil habitantes o más, deberán funcionar dos síndicos.

El Ejecutivo señala que la situación jurídica existente en el Estado antes de la reforma impugnada ocasionaba confusión, pues no existía una distribución de competencias entre los dos síndicos, y esta confusión comprometía la buena marcha de los M.s, lo que motivó al Congreso Local a distribuir las facultades sindicales cuando la complejidad de los M.s lo hiciera deseable. En su opinión, la nueva regulación garantiza que los síndicos municipales ejerzan sus funciones bajo los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, consagrados en el artículo 109, fracción III, de la Constitución Federal.

2. El Ejecutivo del Estado de Tamaulipas argumenta que la reforma a los artículos 60, 61 y 72 del Código Municipal introducida por el Decreto LIX-639 no invade tampoco la competencia municipal de organizar su administración pública municipal y su funcionamiento.

El artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, señala, faculta a los M.s para emitir los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general para organizar su administración pública municipal, pero esta facultad debe respetar lo establecido en el Código Municipal local emitido por el Congreso del Estado. En su opinión, este código otorga uniformidad al funcionamiento de los M.s y seguridad jurídica a los habitantes de los mismos. Las reformas del decreto impugnado no vulneran la competencia del actor para organizar su administración pública porque el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal dispone que esta facultad municipal debe ser ejercida de acuerdo con las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas Locales, cuyo inciso a) prescribe que estas leyes deben establecer las bases homogéneas de los Gobiernos Municipales.

En su opinión, el M. actor confunde entre la regulación de los elementos del Ayuntamiento y la regulación de la administración pública municipal; lo primero corresponde al Congreso Local y lo segundo a los M.s: el artículo 115 de la Constitución Federal no faculta a los Ayuntamientos a emitir autónomamente ordenamientos que regulen sus atribuciones, facultad que corresponde a las Legislaturas de los Estados; la facultad constitucional de los M.s se ciñe a reglamentar lo concerniente a su administración pública municipal.

El Ejecutivo destaca que el Congreso Local no puede regular exhaustivamente las bases generales de la administración municipal, por lo que dispuso en el artículo 48 del Código Municipal local que "En todo lo no previsto en este código, sobre el funcionamiento de los Ayuntamientos se estará a lo dispuesto en sus respectivos reglamentos interiores", pero esta facultad debe ser ejercida con respeto a los principios establecidos en dicho código.

El Ejecutivo Local argumenta que la Constitución Federal faculta a las Legislaturas Locales a regular las bases generales de los M.s y considera inviable que esta Corte determine los alcances de estas bases generales porque ello es facultad de los Congresos Estatales.

3. El Poder Ejecutivo considera que el decreto impugnado no regula cuestiones específicas de los Ayuntamientos, a diferencia de lo que señala el M. actor. A su entender, las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y nueve, que sustituyeron en el artículo 115, fracción II, el concepto de "bases normativas" por "leyes en materia municipal" tenían como objetivo que los Gobiernos Municipales respetaran las bases generales establecidas en un ordenamiento con rango de ley al momento de ejercer su facultad reglamentaria, y así evitar que dichos M.s cometieran abusos.

Las reformas legales introducidas por el decreto impugnado tuvieron como fin otorgar certidumbre jurídica a los habitantes del Estado respecto de las facultades de los síndicos y no regular cuestiones específicas de las distintas administraciones públicas municipales. El argumento del actor según el cual aceptar que el Congreso Local divida las funciones sindicales daría pie a que se dividieran las funciones de todos los servidores públicos, le parece al Ejecutivo insostenible, porque las funciones de los síndicos son muy distintas a las del resto de los funcionarios municipales y porque el decreto impugnado no divide todas las funciones sindicales, sino que permite que algunas de ellas sigan siendo desempeñadas por los dos indistintamente.

El Ejecutivo Local insiste en que las reformas introducidas por el decreto impugnado no implican una intervención en la organización y funcionamiento interno de las administraciones municipales -aspecto que efectivamente forma parte de las facultades municipales-, sino que sientan las bases sobre las cuales pueden dichas facultades ejercerse, como lo ordena el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal. En su opinión, el funcionamiento y la organización interna de un M. deben entenderse como la potestad municipal para regular el desempeño y cargo de los síndicos con base en sus propias facultades y obligaciones.

4. Por otra parte, el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas considera incorrecta la afirmación del M. actor de que el decreto impugnado es inconstitucional porque priva al primer síndico de la representación jurídica del M., contra lo establecido por la jurisprudencia de la materia, que ha insistido en que los síndicos son los representantes legales de sus M.s.

Luego de abundar en las características de la integración de un M., el Ejecutivo Estatal destaca que el Código Municipal Local y el Código Electoral local prevén que los M.s del Estado deben tener un síndico si su población no rebasa las treinta mil personas y deberán tener dos si su población excede esta cantidad. El Estado de Tamaulipas está integrado por cuarenta y tres M.s, de los cuales doce están integrados por dos síndicos, mientras que el resto cuenta con uno solo. Los M.s que tienen dos síndicos requieren de una delimitación legal precisa de las funciones sindicales con el propósito de evitar confusión, irresponsabilidad o negligencia en el desempeño de la función pública municipal.

En su opinión, que en esos casos el decreto impugnado atribuya la representación legal del M. al segundo y no al primer síndico no viola el artículo 115 de la Constitución Federal, sino que lo acata, pues expide normas generales de funcionamiento del Ayuntamiento y homogeniza y asegura la transparencia del ejercicio gubernamental, además de dotar de seguridad jurídica a los mismos M.s, seguridad que la anterior legislación no otorgaba. La jurisprudencia emitida por esta Corte ha reconocido la posibilidad de que uno solo de los varios síndicos que puede haber en un M. tenga la representación jurídica de éste. Cita en apoyo su razonamiento una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno de esta Corte, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. UN SOLO SÍNDICO TIENE LEGITIMACIÓN PARA CONTESTAR LA DEMANDA PROMOVIDA EN CONTRA DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE OAXACA)."

5. El Ejecutivo de Tamaulipas tampoco considera que el decreto impugnado viole el artículo 115 constitucional por el hecho de otorgar al primer síndico funciones que el segundo síndico ya no podrá ejercer. Esta regulación, insiste, no implica una intervención específica en la organización municipal, porque simplemente se delimitan las funciones a cada uno de los funcionarios, pero no la forma como deben desarrollarlas, aspecto que forma parte de sus facultades municipales y que el decreto impugnado respeta.

El Ejecutivo Local insiste que la distribución de facultades entre los dos síndicos en M.s de más de treinta mil habitantes pretende responder a las necesidades impuestas por la mayor complejidad administrativa que los caracteriza. El decreto impugnado establece una delimitación de funciones específicas dentro de una norma de carácter general que de ninguna manera obliga a los síndicos a ejercer de forma obligatoria o en un determinado sentido.

6. El Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas considera que el decreto impugnado no hace una división arbitraria de funciones (en lugar de una división ordenada por materias) y no viola la facultad del actor de administrar su patrimonio.

Ello, porque las reformas introducidas por el decreto impugnado otorgan certeza jurídica en el desempeño de la función sindical donde legalmente deben existir dos síndicos. Con dicha delimitación funcional se logra que el desempeño de estos funcionarios se ajuste a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

El artículo 115 de la Constitución Federal dispone que: "I. Cada M. será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine ...". De esta disposición, se desprende que las Legislaturas Locales pueden determinar el número de síndicos que consideren necesarios para el buen funcionamiento de los M.s de sus Estados y la facultad de regular sus responsabilidades de la mejor manera posible para garantizar el interés público municipal.

Por estas razones, afirma, el decreto impugnado de ninguna manera vulnera la facultad de libre administración de la hacienda municipal establecida en el artículo 115 constitucional. La delimitación legal de funciones de cada síndico precisa el perfil que deben tener estos funcionarios, aspecto que resulta relevante en las elecciones municipales.

7. Finalmente, el Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas considera inaceptable el argumento del M. actor según el cual el decreto impugnado contradice el artículo 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, publicado el treinta y uno de octubre de dos mil seis en la Gaceta Oficial del Gobierno de ese M., que dice que "los síndicos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, con las facultades señaladas en el artículo anterior".

En su opinión, el citado artículo del Reglamento del M. actor en efecto contradice lo dispuesto por el decreto impugnado, pero ello, lejos de ameritar la invalidación del decreto, muestra una invasión a la esfera de competencias legislativas del Congreso Local, que le atribuye el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal para regular las obligaciones de los miembros de los Ayuntamientos. Los M.s están facultados para emitir bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, pero sin rebasar las disposiciones del Código Municipal correspondiente. Dado que el reglamento del M. actor regula las funciones de los síndicos, viola el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, pues ese tipo de cuestiones deben ser reguladas por las leyes locales.

OCTAVO. Reconvención. En el mismo escrito (presentado ante esta Corte el trece de febrero de dos mil siete) en el que el Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas contestó la demanda, formuló también reconvención contra el M. de Reynosa, solicitando la invalidez del acta de C. del Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas, por el que aprobó las adiciones a los artículos 4 Bis, Ter, y Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa Tamaulipas, publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del M. de Reynosa, Tamaulipas, el treinta y uno de octubre de dos mil seis.

NOVENO. Antecedentes de la reconvención. El Poder Ejecutivo Estatal narra como antecedentes los siguientes:

En la sesión de C. del treinta y uno de octubre de dos mil seis, el Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas, aprobó el acta por la que adiciona los artículos 4 Bis, Ter y Q. al Reglamento Interior del Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas. El reconvencionista afirma que tuvo conocimiento de estas normas municipales el trece de diciembre de dos mil seis, fecha en que fue emplazado a la presente controversia constitucional.

DÉCIMO. Síntesis de la demanda de reconvención. El Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas formula los siguientes argumentos:

En su primer concepto de invalidez, el reconvencionista afirma que las normas impugnadas vulneran los principios establecidos en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal.

El Ejecutivo Local argumenta que dicho precepto constitucional faculta a los M.s a emitir reglamentos y disposiciones administrativas para organizar sus respectivas administraciones públicas con la condición indispensable de que respeten lo dispuesto en la Constitución y en las Leyes Estatales en materia municipal emitidas de conformidad con aquella. Las leyes locales tienen la función de establecer las bases generales de la administración pública municipal y los procedimientos administrativos. Dentro de sus funciones está la de regular las funciones esenciales de los órganos municipales -por ejemplo, las correspondientes al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los síndicos, etcétera- así como las cuestiones indispensables para el funcionamiento regular del M., el Ayuntamiento y su administración pública.

El reconvencionista destaca que el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal establece que "II. ... los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia ...".

En cumplimiento de este mandato constitucional, el Ejecutivo Local afirma que en el Estado de Tamaulipas las bases generales de la administración pública municipal están contenidas en el Código Municipal Local, cuya regulación otorga una homogeneidad básica a los M.s de esa entidad, logrando, por un lado, el respeto a la autonomía municipal y, por el otro, el respeto a la Constitución Federal.

Sin embargo, el artículo 4 Q. del Reglamento Interior del M. de Reynosa vulnera el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, además de contravenir los artículos 60, 61 y 72, fracción X, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas. En su opinión, esta norma municipal invade la esfera de competencias del Congreso Local y del Ejecutivo Local por lo que respecta al procedimiento legislativo que debe delimitar las facultades y obligaciones de los elementos del Ayuntamiento.

Para el Ejecutivo Local, el hecho de que la Constitución Federal otorgue personalidad jurídica a los M.s y la facultad de manejar su patrimonio, no da el derecho de regular su funcionamiento, dado que, por mandato expreso de la Constitución, esta cuestión es una facultad de los Congresos de los Estados. En su opinión, la norma municipal impugnada al regular esta cuestión invade la esfera de competencias de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tamaulipas.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, insiste en que los M.s están facultados para reglamentar aspectos concernientes a sus administraciones públicas, pero siempre acatando la legislación local en la materia. Las limitaciones a esta facultad reglamentaria de los M.s se reflejan en los artículos 91, fracción XLII, 131 y 135 de la Constitución del Estado de Tamaulipas y el artículo 49, fracción III, del Código Municipal Local, disposiciones que norman las facultades del Congreso Local, por un lado, y las facultades reglamentarias de los M.s, por el otro.

En su segundo concepto de invalidez, el Poder Ejecutivo Local argumenta que la publicación de las normas impugnadas en la Gaceta Oficial del Gobierno del M. de Reynosa es inconstitucional. En su opinión, no tiene ningún efecto jurídico la publicación de dichas normas en la gaceta municipal porque, afirma, no existe ninguna disposición constitucional o legal que otorgue atribuciones a los Ayuntamientos para publicar por sí mismos en un instrumento distinto al Periódico Oficial del Estado sus bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares o disposiciones administrativas.

En su opinión, la publicación de las normas impugnadas en una gaceta municipal viola el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, que establece la facultad de las Legislaturas Locales de establecer las bases generales de la administración pública municipal, facultad legislativa que incluye, subraya, la determinación de la forma en que los Ayuntamientos deben crear sus reglamentos, bandos y demás disposiciones generales, así como su publicación.

Afirma que el artículo 49, fracción III, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas faculta a los Ayuntamientos a emitir bandos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas siempre y cuando cumplan con una serie de requisitos, entre los cuales destaca su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Indica que esta disposición legal regula el procedimiento de publicación de dichas normas municipales, el cual inicia con la remisión de los documentos aprobados por los respectivos Ayuntamientos al Ejecutivo Local, quien después ordena su publicación. En apoyo de su argumentación cita una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL."

El Ejecutivo del Estado considera que el M. reconvenido omitió intencionalmente satisfacer el procedimiento establecido en la ley para la publicación de los bandos y reglamentos de los Ayuntamientos, al saber la inconstitucionalidad de sus disposiciones. En su opinión, la falta de publicación de las normas impugnadas en el Periódico Oficial del Estado amerita que sean invalidadas por este Tribunal Pleno.

DÉCIMO PRIMERO. Preceptos constitucionales que se estiman violados en la reconvención. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 14, 16 y 115, fracción II.

DÉCIMO SEGUNDO. Trámite de admisión de la reconvención. Por auto del quince de febrero de dos mil siete, el Ministro instructor admitió a trámite la reconvención interpuesta por el gobernador del Estado de Tamaulipas, emplazó al M. demandado y ordenó dar vista al procurador general de la República.

DÉCIMO TERCERO. Contestación a la reconvención. Por escrito presentado el diez de abril de dos mil siete en la Oficina de Certificación y Correspondencia Judicial de esta Suprema Corte, R.Z.G., síndico segundo del M. de Reynosa, Tamaulipas, en representación de éste contestó la reconvención en los siguientes términos:

1. Como cuestión preliminar, el M. de Reynosa afirma que el gobernador del Estado de Tamaulipas carece de legitimación para interponer la presente reconvención. En su opinión, dada la pluralidad de órganos demandados en el presente juicio, debe declararse la existencia de un litisconsorcio pasivo necesario, que torna indispensable que quien suscriba una reconvención lo haga con el consentimiento de todas las partes demandadas, como un mandatario, o bien que ésta sea suscrita por todos ellos. Como el gobernador local suscribe la reconvención sólo en nombre del Poder Ejecutivo, considera que la misma no puede tenerse como interpuesta por parte legitimada.

2. En segundo lugar, afirma que el acta de C. del treinta y uno de octubre de dos mil seis por el que su Ayuntamiento aprobó modificaciones a los artículos 4 Bis, Ter y Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento de Tamaulipas no viola los artículos 14, 16 y 115, fracción II, de la Constitución Federal porque dichas modificaciones fueron realizadas con estricto apego a las disposiciones legales que tanto a nivel federal como estatal regulan la organización y funcionamiento del M. Libre como base de la división territorial, de la organización política y administrativa del país.

3. Finalmente, el M. reconvenido alega, contra lo afirmado por el Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, que sus reglamentos municipales no deben publicarse en el Periódico Oficial Estatal como condición de su validez. En su opinión, es claro que el artículo 115 de la Constitución Federal faculta a los M.s a dar publicidad a sus disposiciones generales. Afirma que la gaceta municipal existe desde antes de la emisión de la Ley del Periódico Oficial del Estado, hecho del cual tuvo conocimiento el Ejecutivo Local con mucha anticipación porque así se le hizo saber, y por ello, considera que la reconvención en este punto es extemporánea.

DÉCIMO CUARTO. Opinión del procurador. El procurador general de la República, en oficio PGR/461/2007 presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el nueve de mayo de dos mil siete, manifestó en síntesis lo siguiente:

a) Se actualiza la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.

b) El síndico segundo del M. de Reynosa tiene legitimación para promover en nombre de dicho M. el presente juicio y el gobernador del Estado de Tamaulipas para reconvenir al actor en representación del Poder Ejecutivo de ese Estado.

c) La demanda y la reconvención fueron presentadas oportunamente.

d) No se actualiza ninguna causal de improcedencia en el presente caso.

e) Los conceptos de invalidez son infundados. Las reformas y adiciones contenidas en el Decreto LIX-639 no violan el artículo 115 de la Constitución Federal. Las fracciones II y IV de este precepto constitucional, señala, consagran respectivamente la facultad reglamentaria de los M.s y la posibilidad de administrar libremente su hacienda. Sin embargo, estas prerrogativas están sujetas al principio de reserva de ley, lo que implica que su ejercicio se encuentra acotado por lo que dispongan las leyes respectivas. La facultad reglamentaria de los M.s, enfatiza, tiene una extensión normativa amplia, porque respetando las bases generales legales, puede regular con autonomía aquellas cuestiones específicas de la vida municipal. Esta facultad permite a los M.s adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias exclusivas, como en la relación con sus gobernados. Esto responde a la necesidad de que los M.s sean iguales en lo que es consustancial a todos y distinto en lo que le es propio. Para respaldar esta afirmación cita la tesis de jurisprudencia emitida por este Tribunal Pleno, de rubro: "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."

El procurador general de la República afirma que compete a las Legislaturas de los Estados, dentro su facultad de establecer las bases municipales, regular las funciones esenciales de los órganos municipales. Así, puede regular las funciones del Ayuntamiento, presidente municipal, regidores y síndicos, así como las indispensables para el funcionamiento del M.. En apoyo de esta conclusión transcribe la tesis de jurisprudencia emitida por este Tribunal Pleno, de rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL."

Además, señala que los artículos reformados y adicionados por el decreto impugnado regulan las facultades de los síndicos, distribuyendo sus responsabilidades y que esta delimitación de facultades no puede considerarse una intromisión de la legislatura en la autonomía del Ayuntamiento para regular su organización interna, pues al establecer las bases generales de la administración pública municipal, los Congresos pueden determinar las atribuciones de los órganos esenciales del Ayuntamiento, entre ellas, las de los síndicos. Por ello, afirma, no existe violación al artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal.

El procurador general de la República considera que tampoco existe violación a la facultad municipal de libre administración hacendaria por el hecho de que, a partir de la entrada en vigor del decreto impugnado, uno de los dos síndicos se dedique a la vigilancia, verificación, validación de la cuenta pública, los estados financieros, los cortes de caja, y en general, todo lo relacionado con las finanzas municipales, mientras el otro está a cargo de la representación jurídica del M., de la defensa de los intereses y bienes que integran el patrimonio municipal, y de la vigilancia de éste. En su opinión, lo anterior no demuestra que el Congreso Local intervenga o determine la forma en que el Ayuntamiento debe ejercer los recursos públicos que conforman la hacienda municipal. Por tanto, tampoco por estos motivos se viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Por otra parte, el procurador general de la República considera que el decreto impugnado no vulnera los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. En su opinión, la Legislatura del Estado fundamentó y motivó correctamente su decreto, conforme a los lineamientos a que está obligada, según la tesis de jurisprudencia emitida por esta Suprema Corte, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.". A su juicio el decreto impugnado está debidamente fundamentado porque el Congreso Local tiene las facultades necesarias para su emisión, según se desprende de los artículos 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Federal y 58, fracción I, de la Constitución Local. Este último faculta a la legislatura a expedir, reformar las leyes y decretos que regulen el ejercicio del poder público. Considera que dicho decreto está debidamente motivado porque la regulación de las funciones de los síndicos permite la atención eficiente, oportuna y eficaz de los asuntos jurídicos y administrativos que les corresponden, por lo que la norma impugnada regula una relación social que reclama ser abordada desde el derecho.

Finalmente, considera que no existe violación al artículo 14 de la Constitución Federal, porque el M. actor no demostró que el Congreso Local haya vulnerado las reglas que regulan el proceso de creación de normas.

f) Posteriormente, el procurador general de la República analiza los argumentos formulados que el Poder Ejecutivo Local enderezó en su reconvención contra el acuerdo de C. del M. actor que emitió los artículos 4 Bis, 4 Ter y 4 Q. del Reglamento Interior del M. de Reynosa. Subraya que estos artículos se refieren a la distribución de las atribuciones de los síndicos que integran dicho Ayuntamiento de una forma similar a como se encuentran establecidas en las primeras trece fracciones del artículo 60 del Código Municipal local. El artículo 4 Q., destaca, establece que los dos síndicos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos con las facultades señaladas en el artículo 4 Ter, lo que, en su opinión, contradice el artículo 61 del mencionado código municipal, que tiene precisamente la función de dividir las competencias entre ambos síndicos.

En su opinión, esta disposición reglamentaria vulnera el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, que faculta a las Legislaturas de los Estados a determinar las atribuciones esenciales de los órganos de Gobierno Municipal, entre ellas, la de los síndicos. El M. reguló mediante la misma una materia que cae dentro de la esfera de facultades del Congreso Local; el M. actor no puede, en ejercicio de su facultad reglamentaria, alterar, modificar o contravenir las leyes que rigen su actuar. Por tanto, solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 4 Ter y 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa.

Al calificar de fundado este argumento, considera innecesario estudiar si dichas normas reglamentarias vulneran los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal y cita la tesis de jurisprudencia, emitida por este Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."

Finalmente, considera fundada la afirmación del Poder Ejecutivo Local de que el M. actor, al omitir publicar las normas reconvenidas en el Periódico Oficial estatal, viola los artículos 14, 16 y 115, fracción II, de la Constitución Federal. En su opinión, no existe disposición legal ni constitucional que permita a los M.s publicar por sí mismos o por un órgano distinto del Periódico Oficial del Estado sus bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas municipales. Por lo que califica contrario a derecho que dichas normas hayan sido publicadas en la gaceta municipal. El M. incumplió a su parecer lo dispuesto por el artículo 49, fracción III, del Código Municipal local, que ordena a los M.s publicar sus creaciones normativas en el Periódico Oficial. Por tanto, solicita que sean declarados inconstitucionales los artículos 4 Bis, 4 Ter y 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa también por este motivo.

DÉCIMO QUINTO. Audiencia pública y alegatos. El veintiocho de mayo de dos mil siete, agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese cuerpo legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se tuvieron por presentados los alegatos del Congreso del Estado de Tamaulipas y por formulada la opinión del procurador general de la República.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto entre, por un lado, el Estado de Tamaulipas, a través de su Poder Legislativo y de su Poder Ejecutivo y el M. de Reynosa de esa entidad federativa.

SEGUNDO. Oportunidad. En este apartado analizaremos la oportunidad tanto de la demanda como de la reconvención.

1. En el apartado IV de su escrito de demanda, el M. actor impugna el Decreto LIX-639 emitido por el Congreso del Estado de Tamaulipas, por el que se reforman y adicionan los artículos 60, 61 y 72 del Código Municipal de ese Estado, publicado el jueves veintiséis de octubre de dos mil seis en el Periódico Oficial local.

Este Pleno observa que el M. actor impugna normas de carácter general y, por tanto, para determinar si su impugnación es oportuna resultan de aplicación las reglas establecidas en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

Según esta disposición, el plazo para la interposición de la demanda de controversia será de "treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia".

Dado que el Decreto LIX-639 fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el veintiséis de octubre de dos mil seis, el cómputo del plazo debe iniciarse al día (hábil) siguiente a dicha fecha, y corre así del veintisiete de octubre al trece de diciembre de dos mil seis, debiendo descontarse los días veintiocho y veintinueve de octubre; cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de noviembre; y dos, tres, nueve y diez de diciembre, por ser sábados y domingos, inhábiles según el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Además, deben descontarse los días uno y dos de noviembre y uno de diciembre, según lo dispuesto en los acuerdos tomados por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte en las sesiones privadas del veintitrés de octubre y veintiuno de noviembre, ambos de dos mil seis, respectivamente, así como el veinte de noviembre, según el mismo artículo 163 de la mencionada ley orgánica. Si la demanda se presentó el veintiocho de noviembre de dos mil seis, es claro que la misma es oportuna.

2. Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas impugna en su reconvención el acta de C. del Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas, del treinta y uno de octubre de dos mil seis, por la que se incluyeron los artículos 4 Bis, Ter y Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento de ese M., publicado en la Gaceta Oficial de dicho gobierno en esa misma fecha. Estos artículos regulan la forma en que los síndicos de dicho M. deben ejercer las facultades que tienen asignadas, por lo que es claro que se trata de normas generales y, por tanto, deben aplicarse, igual que en el punto anterior, las reglas de la segunda fracción del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia.

El Poder Ejecutivo Local afirma que tuvo conocimiento de esta sesión de C. el trece de diciembre de dos mil seis, fecha en la que fue notificado de la demanda inicial.

Este Tribunal Pleno considera que, dado que uno de los puntos planteados en la reconvención consiste en determinar si las normas municipales deben publicarse en el Periódico Oficial del Estado o deben o pueden publicarse en la Gaceta Municipal y que cualquier desarrollo argumental sustantivo sobre este punto implicaría necesariamente un pronunciamiento de fondo, a los solos efectos de determinar si la misma es oportuna debe estimarse que la fecha indicada por el Ejecutivo Local es aquella en que tuvo conocimiento de la norma impugnada, sobre todo en un caso en el que no existen elementos que demuestren que el reconvencionista tuvo conocimiento de estas normas en un momento anterior, de modo que el plazo debe contarse a partir del día siguiente al en que surte efectos la notificación de la demanda. Sirve de sustento a la anterior conclusión la siguiente tesis aislada de este Tribunal Pleno, la cual, aunque se refiere a actos puede ser aplicada de forma analógica al presente caso en la medida en que a falta de una fecha de conocimiento determinable mediante la vía alternativa de la publicación, debe atenderse al momento en que tiene efecto la constancia del conocimiento del objeto de impugnación (así sea una norma) mediante la notificación de la demanda:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TÉRMINO PARA PRESENTAR LA RECONVENCIÓN. El artículo 26, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la parte demandada podrá reconvenir a la actora al contestar la demanda, aplicándose al efecto lo dispuesto por la propia ley para la demanda y contestación originales. En ese sentido, si en la reconvención no se hace señalamiento expreso de la fecha de conocimiento del acto impugnado debe tenerse como tal aquella en la que se practicó la notificación de la demanda y, por ende, conforme al artículo 21, fracción I, de la ley citada, la reconvención debe presentarse dentro de los 30 días siguientes al en que surta efectos dicha notificación."(1)

Siendo el trece de diciembre el día en que el Poder Ejecutivo fue notificado de la demanda inicial (foja 64 del tomo I expediente), el término debe empezar a contarse desde el día (hábil) siguiente al que haya surtido efectos dicha notificación, y corre del quince de diciembre de dos mil seis al trece de febrero de dos mil siete, debiendo descontarse de los días dieciséis al treinta y uno de diciembre del dos mil seis, por corresponder al segundo periodo de receso de esta Suprema Corte, según el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los días seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de enero de dos mil siete, por ser sábados y domingos, inhábiles según el artículo 163 de la mencionada ley orgánica. Además, deben descontarse los días uno de enero y cinco de febrero, inhábiles según la última disposición legal citada y el cinco de enero por haberse suspendido labores en este tribunal. Si el escrito de reconvención se presentó el trece de febrero de dos mil siete, es claro que la misma es oportuna.

CUARTO. Legitimación activa. Acto continuo se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, así como de quien interpone la reconvención por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

1. Del escrito de demanda inicial se aprecia que quien promueve la controversia constitucional es el síndico segundo del M. de Reynosa, Tamaulipas, en representación de éste, carácter que acredita con una copia certificada de la constancia de mayoría que le fue otorgada por el Concejo Municipal dependiente del Instituto Estatal Electoral el día dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes. Las normas vigentes sobre la cuestión, los artículos 60, fracción II y 61 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, sin perjuicio de lo que pueda resolverse en cuanto al fondo de la presente controversia, establecen lo siguiente:

"Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"II. Representar al Ayuntamiento en los litigios en que el M. sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado, con la limitación de que no podrán desistirse, transigir, comprometer en árbitros o hacer cesión de bienes, recibir pagos, salvo autorización por escrito que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento. Asimismo, tendrán a su cargo la atención de los negocios de la hacienda municipal."

"Artículo 61. Para el ejercicio de las facultades y obligaciones que corresponden a los síndicos en los M.s donde este código prevea la existencia de dos de ellos, a ambos corresponden indistintamente las funciones previstas en las fracciones I, IX, X, XIV y XIX del artículo anterior. Al primer síndico le competen las funciones señaladas en las fracciones II, segunda parte, III, IV, V, VI, VII, VIII y XV del artículo anterior, y al segundo síndico le corresponden las funciones aludidas en las fracciones II, primera parte, XI, XII, XIII, XVI, XVII y XVIII."

De conformidad con esta normativa el segundo síndico del M. de Reynosa, Tamaulipas, tiene legitimación para interponer la presente controversia constitucional en representación de su M..

2. Por su parte, el escrito de reconvención es suscrito por el gobernador del Estado de Tamaulipas y su secretario de gobierno, en representación del Poder Ejecutivo de dicho Estado. El primero acredita su carácter con una copia del Periódico Oficial del Gobierno Local del ocho de diciembre de dos mil cuatro, por el que se da a conocer el acta de cómputo final de la elección de gobernador local, así como la declaratoria de gobernador electo.

Los artículos 1o. y 2o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tamaulipas establecen lo siguiente.

1. El ejercicio del Poder Ejecutivo corresponde al gobernador del Estado, quien tendrá las atribuciones que le señalan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado, la presente ley y las demás disposiciones jurídicas relativas.

2. El Ejecutivo podrá delegar su representación, mediante acuerdo gubernamental, a favor de los servidores públicos del Estado que estime conveniente. Asimismo, para los casos que lo requieran, asuntos fuera del Estado o para conferir la representación a personas que no tengan el carácter de servidores públicos estatales, podrá otorgárseles aquélla en la forma más amplia que estime el Ejecutivo, mediante el poder correspondiente.

Del contenido de estos artículos se aprecia que el ejercicio de las atribuciones correspondientes al Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas recae en el gobernador local, quien tendrá la representación originaria de dicho poder, aunque la puede delegar en un funcionario que designe.

En este contexto, procede reconocer legitimación al gobernador del Estado de Tamaulipas para reconvenir al M. de Reynosa, Tamaulipas, en representación del Ejecutivo Local. No sucede así con el secretario de gobierno, porque en autos no obran constancias que acrediten el carácter de quien se ostenta con ese puesto y porque, en todo caso, no obra en autos ningún poder de representación del gobernador del Estado que lo habilite para representar al Ejecutivo.

Por último, este Pleno considera infundada la afirmación del M. actor según la cual la reconvención debe necesariamente suscribirse por todas las partes demandadas para tenerse por interpuesta y que, por tanto, el Poder Ejecutivo en lo singular no tiene legitimación para ello. Para apreciar por qué resulta infundado este argumento, conviene tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 26 de la ley reglamentaria de la materia, que contempla la figura de la reconvención. Este artículo establece que la parte demanda podrá al contestar la demanda reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto por dicha ley para la demanda y contestación originales.(2)

La Primera Sala de esta Corte ha determinado que la posibilidad que tienen las partes demandadas en las controversias constitucionales para reconvenir es el reflejo del derecho que les asiste de ejercer una acción independiente o conexa con la acción inicial y, en términos generales, de la potestad que tienen de acceder a los tribunales y plantear una pretensión o defenderse de ella en un proceso jurisdiccional, en los términos del artículo 17 de la Constitución Federal. Por tanto, si la reconvención es el ejercicio de una acción, análoga a la que ejerce el actor en estos juicios, es evidente que la titularidad de esta posibilidad es originalmente individual y no colectiva, por lo que no es correcto, como lo afirma el M. actor, que la reconvención deba interponerse por todas las partes demandadas. Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente tesis:

"ACCIÓN Y RECONVENCIÓN EN MATERIA DE CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. SU FUNDAMENTO LEGAL. El artículo 105 de la Constitución Federal, al prever la controversia constitucional, establece una acción a favor de ciertos entes públicos, poderes u órganos para acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación a promover un juicio contencioso que tiene por objeto obtener la declaración judicial de que cierto acto es contrario a la Constitución, por invadir o transgredir el ámbito de competencias que ésta prevé para cada uno de los niveles de gobierno. Por otra parte, ante la solicitud del actor, el demandado en una controversia puede formular nuevas pretensiones en contra de éste, aprovechando la relación procesal ya establecida, lo cual se conoce como reconvención o contrademanda, cuyo objetivo no se limita a oponer obstáculos procesales o a contradecir el derecho material alegado por el actor en su demanda, sino a formular una nueva pretensión en su contra, independiente o conexa con la acción materia de la demanda, a fin de que ambas sean sustanciadas y decididas simultáneamente en el mismo proceso; de ahí que la reconvención prevista expresamente en el artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye en sí el ejercicio de una acción fundada en el mismo dispositivo constitucional que la acción deducida por la actora principal. Ahora bien, tanto el referido derecho de acción como su correlativo de reconvenir derivan de un derecho genérico del que goza todo sujeto para acceder a los tribunales y plantear una pretensión o defenderse de ella a través de un proceso en el que se observen ciertas formalidades esenciales, lo cual encuentra fundamento en el artículo 17 de la Constitución Federal, del cual se desprende a favor del gobernado el derecho sustantivo a la jurisdicción para exigir a los órganos jurisdiccionales del Estado la tramitación y resolución de los conflictos jurídicos en que sea parte, si satisface los requisitos fijados por la Ley Fundamental y las leyes secundarias; y aunque el aludido artículo 17 se refiere a los particulares, debe entenderse que también protege a quienes el propio ordenamiento jurídico concede algún derecho de acción, como acontece tratándose de las controversias constitucionales, ya que si la garantía de debido proceso legal prevista en el artículo 14 constitucional alcanza a la materia de controversias constitucionales, lo mismo ocurre respecto del citado artículo 17, pues si bien tales preceptos se encuentran dentro del título primero, capítulo primero, denominado ‘De las garantías individuales’, lo cierto es que esta parte es reconocida como axiológica o valorativa, por lo que aun tratándose de un sistema procesal que tiende a evitar la invasión de esferas entre los tres niveles de gobierno, tales preceptos deben aplicarse por analogía."(3)

QUINTO. Legitimación pasiva. A continuación se analiza la legitimación de las partes demandadas.

Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia prevén que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la misma; asimismo, el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos; en todo caso se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.

1. Por acuerdo de cinco de diciembre de dos mil seis se tuvo por autoridades demandadas en la presente controversia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado. El Poder Legislativo es quien emitió el decreto impugnado en la presente controversia y es quien podría satisfacer la pretensión del actor en caso de que se considere fundada; por su parte, el Poder Ejecutivo participó en el proceso de creación de dicho decreto (del cual se impugna la promulgación y publicación, actos que corrieron a su cargo). Por tanto, debe reconocerles legitimidad pasiva a ambos en este juicio. No procede, por el contrario, reconocer legitimación pasiva al director del Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, pues se trata de una autoridad subordinada al Ejecutivo Estatal, por las razones que esta Corte reiteradamente evoca con la cita de la siguiente tesis:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."(4)

2. En segundo lugar, por acuerdo del quince de febrero de dos mil siete se tuvo como autoridad demandada en la reconvención al M. de Reynosa, Tamaulipas. Este M. es el autor de las normas reglamentarias que impugna el Poder Ejecutivo Local y al ser la autoridad que podría satisfacer la pretensión del reconvencionista en caso de que se considere fundada, también procede reconocerle legitimación pasiva en este juicio, como deriva por lo demás de los términos del artículo 26 de la ley reglamentaria de la materia.

Por las mismas razones que se reconoció legitimación al síndico y al gobernador, del Estado para ejercer la acción y la reconvención en la controversia constitucional en nombre del M. de Reynosa y del Poder Ejecutivo Local, respectivamente, debe reconocérseles idéntica calidad para dar contestación a las mismas.

Por su parte, quien contesta la demanda en nombre de la autoridad legislativa estatal es el diputado J.G.C., presidente de la Diputación Permanente en funciones durante el receso del segundo periodo ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio de la Quincuagésima Novena Legislatura Local, carácter que acredita con copia certificada del Decreto LIX-872 emitido por el Congreso Local el catorce de diciembre de dos mil seis, por el que es designado con dicho carácter.

Los artículos conducentes de la Ley sobre la Organización y Funcionamiento Internos del Congreso del Estado de Tamaulipas establecen lo siguiente:

"Artículo 1o.

"1. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas.

"2. Durante los recesos del Congreso, la representación del mismo estará a cargo de la Diputación Permanente, conforme a las facultades que le atribuye la Constitución Política del Estado."

"Artículo 4o.

"1. De conformidad con el artículo 44 de la Constitución Política del Estado, el Congreso tendrá dos periodos ordinarios de sesiones cada año.

"2. El primero será improrrogable e iniciará el 1o. de marzo y terminará el 31 de mayo, salvo en el año de instalación de cada legislatura, que será del 1o. de enero al 31 de marzo.

"3. El segundo periodo se realizará a partir del 1o. de septiembre y no podrá prolongarse más allá del 15 de diciembre, excepto en el último año de la legislatura, cuando podrá extenderse durante los días de diciembre que sean necesarios.

"4. El Congreso podrá ser convocado a la celebración de sesiones extraordinarias en los términos de los artículos 49, 62, fracción III y 91, fracciones XIII y XIX, de la Constitución Política del Estado."

"Artículo 22.

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"l) Tener la representación legal del Congreso para rendir informes en juicios de amparo, actuar en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, e intervenir en cualquier litigio o acto jurídico, y delegarla en la persona o personas que resulte necesario. ..."

"Artículo 54.

"1. En los recesos del Congreso, el presidente de la Diputación Permanente ejercerá, en lo conducente, las atribuciones que esta ley confiere al presidente de la mesa directiva. ..."

Como se aprecia del contenido de estos artículos, el Congreso del Estado de Tamaulipas tiene dos periodos ordinarios de sesiones. El primero se lleva a cabo del primero de marzo al treinta y uno de mayo, excepto el primer año de funciones, que inicia el primero de enero y termina el treinta y uno de marzo, mientras que el segundo inicia el primero de septiembre y finaliza el quince de diciembre, excepto el último año de funciones de la legislatura, que finaliza el último día de ese mes. En el lapso que media entre ambos periodos de sesiones, el Congreso Local se encuentra en receso, tiempo en el que la Diputación Permanente ejerce las funciones del Congreso del Estado y es su presidente quien la representa.

Al ser evidente que la contestación de la demanda se realizó durante uno de los recesos de la legislatura demandada, procede concluir que quien suscribe la contestación de la demanda goza, en consecuencia, de las facultades legales para acudir a este juicio en representación del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas.

SEXTO. Legitimación del procurador. El procurador general de la República está también legitimado para ser parte en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SÉPTIMO. Causales de improcedencia. No habiéndose invocado más causales de improcedencia que las ya abordadas como parte del estudio realizado en los apartados anteriores, este Pleno procede a señalar de oficio la necesidad de sobreseer respecto de uno de los preceptos reformados por el Decreto LIX-639 del Congreso del Estado de Tamaulipas, por el que se reforman y adicionan los artículos 60, 61 y 72, fracción X, del Código Municipal Local, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiséis de octubre de dos mil seis, específicamente el artículo 60, por las razones que siguen.

Hay que precisar que el decreto impugnado por el M. actor reforma, efectivamente, los artículos 60, 61 y 72, fracción X, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas.(5) Sin embargo, de los argumentos formulados por el M. actor se desprende que lo que materialmente combate son sólo las previsiones de los artículos 61 y 72, fracción X, y no las contenidas en el artículo 60 (el cual contiene el listado de facultades y funciones de las sindicaturas municipales). A partir de la entrada en vigor de dicho decreto, los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal Local establecen que en los M.s cuyas características exijan legalmente la existencia de dos síndicos, habrá funciones que podrán ejercer estos funcionarios indistintamente y otras que sólo podrán ser desempeñadas por cada uno de ellos de forma separada y exclusiva.

Dado que ésta es la disposición legal abordada en los alegatos del M. actor y siguiendo la prescripción del artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, según la cual "Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ... examinará en su conjunto los argumentos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.", este Pleno estima que nuestro análisis jurídico debe circunscribirse a la misma, debiendo quedar reflejada esta conclusión en los resolutivos sobre la base de lo dispuesto por la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

OCTAVO. Declaratoria de desestimación. La litis en el presente juicio nos exige determinar el estatus jurídico de dos normas distintas: A) por un lado, el Decreto LIX-639 del Congreso del Estado de Tamaulipas, por el que se reforman y adicionan los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal local, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiséis de octubre de dos mil seis (puesto que este Pleno ha estimado que no se dan las condiciones argumentales necesarias para entrar al estudio del artículo 60 y ha sobreseído el juicio respeto del mismo) y B) por otro lado, el acta de C. emitida por el Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas, por la que se adicionaron los artículos 4 Bis, Ter y Q. al reglamento interior de ese M., publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno Municipal el treinta y uno de octubre de dos mil seis.

Contra la primera de las normas mencionadas se interpuso la demanda inicial, mientras que contra el acta de C. municipal se interpuso la reconvención. Este Tribunal Pleno ha discutido sucesivamente las dos normas y emite un pronunciamiento de distinta naturaleza respecto de cada una de ellas en atención al resultado de las votaciones que han seguido a la expresión de las posiciones de los distintos Ministros.

Respecto de los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, en su versión reformada mediante el Decreto LIX-639, procede a declararse la desestimación de la controversia constitucional, por los motivos que siguen.

El M. de Reynosa había formulado un único concepto de invalidez orientado a combatir el contenido de los mencionados preceptos mediante una argumentación con dos líneas principales: 1) en primer lugar, afirmaba que las reformas y adiciones introducidas en los artículos 60 (sobreseído), 61 y 72 del Código Municipal Local carecían de una adecuada fundamentación y motivación; 2) en segundo lugar, alegaba que el contenido de tales reformas y adiciones vulnera las facultades que el artículo 115 de la Constitución Federal le atribuye.

El texto del decreto impugnado es el siguiente:

"Artículo único. Se reforman las fracciones VIII, XI, XIV, y se adicionan las fracciones XV, XVI, XVII, XVIII y XIX, del artículo 60 y se reforman el artículo 61 y la fracción X del artículo 72 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, para quedar como sigue:

"Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"VIII. Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública, para su revisión por el Congreso del Estado.

"...

"XI. Intervenir en la formulación del inventario de bienes muebles e inmuebles del M., y que se inscriban en un libro especial, con excepción de sus valores y de todas las características de identificación, uso y destino, así como regularizar la propiedad de dichos bienes.

"...

"XIV. Solicitar y obtener del tesorero municipal, las informaciones relativas a la hacienda municipal, al ejercicio del presupuesto de egresos, al patrimonio municipal y demás documentación de la gestión municipal, necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

"XV.R. y, en su caso, si está de acuerdo suscribir los estados de origen y aplicación de los fondos públicos, la cuenta pública municipal y los estados financieros.

"XVI. Vigilar la actualización de los inventarios de bienes muebles e inmuebles y valores que integran el patrimonio del M..

"XVII. Vigilar que se regularicen y custodien los bienes inmuebles del M. y que se inscriban en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio.

"XVIII. Vigilar que se mantenga actualizado el registro de todas las enajenaciones que realice el Ayuntamiento.

"XIX. Las demás que le señalen las leyes, reglamentos o el Ayuntamiento.

"Artículo 61. Para el ejercicio de las facultades y obligaciones que corresponden a los síndicos en los M.s donde este código prevea la existencia de ellos dos, a ambos corresponden indistintamente las funciones previstas en las fracciones I, IX, X, XIV y XIX del artículo anterior. Al primer síndico le competen las funciones señaladas en las fracciones II, segunda parte, III, IV, V, VI, VII, VIII y XV del artículo anterior, y al segundo síndico le corresponden las funciones aludidas en las fracciones II, primera parte, XI, XII, XIII, XVI, XVII y XVIII.

"Artículo 72.

"...

"X.H. conjuntamente con el síndico primero, en los Ayuntamientos integrados con dos síndicos, las gestiones oportunas en los asuntos de interés para la hacienda municipal."

"Transitorio

"Artículo único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

El proyecto de resolución sometido a la consideración del Pleno por el Ministro ponente J.R.C.D. proponía esencialmente declarar parcialmente fundada la acción, declarar la invalidez relativa del artículo 61 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas y declarar que la fracción X del artículo 72 del mismo cuerpo legal era válido si se interpretaba en el sentido especificado en el último considerando del proyecto de resolución.

Sin embargo, discutidos los argumentos en las sesiones públicas de los días 25, 27 y 31 de marzo y 1 de abril del presente año dos mil ocho, se sometió el día de hoy la citada parte del proyecto a la votación de los señores Ministros quienes, por mayoría de seis votos (de los Ministros A.A., C.D., G.P., G.P., V.H. y S.C. de G.V.) contra cinco (de los Ministros Luna Ramos, F.G.S., A.G., S.M. y O.M.) se pronunciaron en el sentido de declarar la invalidez de los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal del Estado de Tamaulipas. Sin embargo, no habiéndose alcanzado la mayoría calificada de ocho votos necesaria para la declaración de invalidez de las citadas normas generales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestima la acción respecto de los artículos referidos.

NOVENO. Estudio de la reconvención. Procederemos, por consiguiente, a estudiar los argumentos esgrimidos en la reconvención, relativos a la inconstitucionalidad de los artículos 4 Bis, Ter y Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa.

El Ejecutivo del Estado de Tamaulipas formula dos conceptos de invalidez respecto de las reformas que el Ayuntamiento de Reynosa realizó a los artículos 4 Bis, Ter y Q. de su reglamento interior: en el primero apunta que su contenido normativo vulnera el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, y en el segundo denuncia que las mismas son producto de un proceso de creación defectuoso. El texto de los artículos impugnados es el siguiente:

"Artículo 4 Bis. Son facultades y obligaciones de los regidores de los Ayuntamientos:

"I. Asistir puntualmente a las sesiones que celebre el Ayuntamiento con voz y voto.

"II. Desempeñar y presidir las comisiones que les encomiende el Ayuntamiento, informando a éste de sus resultados.

"III. Proponer al Ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el mejoramiento de los diferentes ramos de la administración y de los servicios municipales, cuya vigilancia les haya sido encomendada.

"IV. Suplir al presidente municipal en sus faltas temporales siempre que sean menores de treinta días, en el orden de preferencia que éste determine.

"V. Concurrir a las ceremonias cívicas y a los demás actos a que fueren citados por el presidente municipal.

"VI. Citar a sesiones extraordinarias del Ayuntamiento si no lo hace el presidente municipal, en los términos del código municipal, y este reglamento interior. ..."

"Artículo 4 Ter. Los síndicos del presente Ayuntamiento tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"I. La procuración, defensa y promoción de los intereses municipales.

"II. Representar al Ayuntamiento en los litigios en que el M. sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado, con la limitación de que no podrán desistirse, transigir, comprometer en árbitros o hacer cesión de bienes, recibir pagos, salvo autorización por escrito que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento. Asimismo, tendrán a su cargo la atención de los negocios de la hacienda municipal.

"III. Asistir a los remates públicos en los que tenga interés el M., para que se finquen al mejor postor y se guarden los procedimientos previstos en la ley.

"IV. Vigilar que se aplique correctamente el presupuesto y asistir a las visitas de inspección que se hagan a la tesorería.

"V.R. y firmar los cortes de caja de la Tesorería Municipal.

"VI. Revisar frecuentemente las relaciones de rezagos para que sean liquidadas y vigilar que las multas impuestas por las autoridades municipales ingresen a la tesorería, previo comprobante respectivo.

"VII. C. de que el secretario de Finanzas y tesorería y los cajeros hayan otorgado la caución suficiente e idónea.

"VIII. Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública trimestral para su revisión por el Congreso, así como suscribir la misma conjuntamente con el secretario de Finanzas y tesorería.

"IX. Desempeñar las comisiones para las cuales sean previamente designados.

"X. Asistir puntualmente a las sesiones del Ayuntamiento con voz y voto.

"XI. Intervenir en la formulación del inventario de bienes muebles e inmuebles del M., y que se inscriban en un libro especial, así como regularizar la propiedad de dichos bienes.

"XII. Comparecer y suscribir los contratos y demás actos jurídicos que contengan obligaciones patrimoniales para el M..

"XIII. F. como agente del Ministerio Público en los casos y condiciones que determine la ley orgánica de esta institución.

"XIV. Las demás que les sean conferidas por el Republicano Ayuntamiento."

"Artículo 4 Q.. Los síndicos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, con las facultades señaladas en el artículo anterior."

Como puede observarse, los artículos 4 Bis y 4 Ter del Reglamento Interior del M. actor establecen la lista de facultades asignadas a los regidores y síndicos en Reynosa, lista que constituye una reproducción idéntica del contenido de los artículos 59 y 60 del Código Municipal del Estado. El artículo 4 Q., sin embargo, introduce una regulación que difiere de la norma estatal referida. El artículo 4 Q. establece que los síndicos del M. podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos ejerciendo el cúmulo de facultades que tiene asignadas, y en esa medida contrasta claramente con lo dispuesto por el artículo 61 del Código Municipal local, que por el contrario divide dichas facultades y dispone casos de ejercicio exclusivo de las mismas y casos de ejercicio conjunto.

Es claro, entonces, que para decidir acerca del mérito de los argumentos que denuncian la incompatibilidad con la Constitución de las previsiones del artículo 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa exige esclarecer las previsiones del artículo 115 constitucional, como paso previo para determinar si es cierto que la norma municipal incide en cuestiones reservadas constitucionalmente a las Legislaturas Estatales.

Sin embargo, antes de iniciar este estudio conviene realizar una precisión, reclamada por el tipo de problema jurídico planteado en las alegaciones de las partes y relacionada con la calificación de "básica" o "no básica" de ciertas normas estatales, como habilitante del estudio de la validez de las normas reconvenidas. En las controversias en las que esta Suprema Corte realizó un primer ejercicio de interpretación general de la reforma constitucional en materia municipal de mil novecientos noventa y nueve, resueltas en julio de dos mil cinco, se puntualizó que las Legislaturas Estatales pueden ejercer, junto a la competencia que el artículo 115, fracción II, constitucional les otorga para dictar leyes en materia municipal que disciplinen una serie de cuestiones básicas, la competencia que el inciso e) de esa misma fracción les otorga para emitir "las disposiciones aplicables en aquellos M.s que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes". Por ello en las controversias referidas y ante la ausencia de un pronunciamiento de los poderes demandados respecto del carácter básico o meramente supletorio de las normas impugnadas, esta Suprema Corte resolvió en el sentido subrayado en las siguientes tesis:

"LEYES ESTATALES. EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. El artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal: la primera consiste en emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al Gobierno Municipal, que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitucionales; y la segunda, relativa a la emisión de disposiciones de detalle sobre esa misma materia aplicables solamente en los M.s que no cuenten con reglamentación pormenorizada propia, con la peculiaridad de que en el momento en que éstos emitan sus propios reglamentos, las disposiciones supletorias del Congreso resultarán automáticamente inaplicables. De ahí que si el legislador estatal emitió una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales y cuáles las normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, resulta evidente que la autonomía jurídica del M. queda afectada, pues le es imposible distinguir cuáles normas le son imperativas por constituir bases generales, cuya reglamentación es competencia del Estado, y cuáles le resultan de aplicación supletoria. Por tanto, corresponde al Congreso Estatal, a través de la emisión de un acto legislativo, hacer esa clasificación y desempeñar su función legislativa a cabalidad, pues precisamente, en respeto al régimen federalista que rige al Estado mexicano, el Constituyente Permanente estableció que fueran las Legislaturas de los Estados las que previeran las reglas a que se refiere el precepto constitucional mencionado. En ese orden de ideas, no es atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustituirse en el papel de la Legislatura Estatal y clasificar cada una de las normas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, máxime que con ello corre el riesgo de darles una categoría que no necesariamente coincidiría con la que la legislatura le hubiera querido imprimir, lo que daría lugar a que este Alto Tribunal se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, son propias y exclusivas de la Legislatura Estatal."(6)

"LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INVALIDEZ RELATIVA CUANDO DERIVA DE LA OMISIÓN DE LAS LEGISLATURAS DE PRECISAR QUÉ NORMAS SON IMPERATIVAS A LOS MUNICIPIOS Y CUÁLES PUEDEN APLICAR SUPLETORIAMENTE. Cuando el legislador estatal emite una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son bases generales de administración, tendentes a establecer un marco normativo homogéneo a los M.s del Estado de conformidad con el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y cuáles son normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, en términos de su inciso e), la autonomía jurídica del M. actor queda afectada y, en consecuencia, debe declararse la invalidez relativa de los preceptos reclamados, sólo para el efecto de que se considere que no le son imperativos al M. actor y que, por ello, puede dictar sus propios reglamentos, aun en contra de lo que dichas disposiciones establezcan, pues ante la falta de precisión de la naturaleza de las normas impugnadas referidas, aquél está en plena libertad de aplicarlas supletoriamente, o bien, de emitir sus propias normas para regir su desarrollo municipal, sin que con lo anterior se prejuzgue sobre la constitucionalidad de la normatividad que pudiera emitir el propio M., ya que, en todo caso, ello sería objeto de un diverso análisis, ya sea en vía de amparo o de controversia constitucional. Lo anterior no afecta en modo alguno la facultad de la Legislatura Estatal para que, en cumplimiento al artículo segundo transitorio del decreto por el que se declaró reformado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, emita una nueva ley en la que distinga la calidad de las normas a que se refiere el indicado artículo 115, fracción II, constitucional."(7)

Dos son las circunstancias que hacen improcedente en el contexto del presente caso una suspensión de nuestro pronunciamiento de constitucionalidad por el hecho de que las normas estatales que resultarán relevantes en el análisis (en cuanto contradicen el reglamento contra el cual se interpone la reconvención) carezcan de calificación previa como "básicas" o "no básicas". La primera es que dichas normas legales fueron emitidas en una reforma del Código Municipal de Tamaulipas publicada oficialmente el veintiséis de octubre de dos mil seis. No estamos, pues, en un escenario de normas aprobadas antes de las reformas que no han sido objeto de análisis por parte de la legislatura demandada con posterioridad, sino ante una reforma explícita, realizada muy recientemente, con plena conciencia de los nuevos contenidos del artículo 115 y con pronunciamientos de esta Suprema Corte que clarifican sus implicaciones fundamentales. Estamos, en realidad, en un escenario opuesto a aquel en el que la Suprema Corte se podría ver obligada a "adivinar" la postura de la Legislatura del Estado de Tamaulipas, puesto que la contestación de la demanda y la reconvención se concentran, en su práctica total, en esta cuestión. Ningún sentido tendría, por tanto, diferir un pronunciamiento sobre la cuestión en espera de gozar de la información relevante en cuanto a la intención de las partes, porque la controversia está motivada y protagonizada precisamente por el enfrentamiento expresado e inequívoco de sus respectivas posturas al respecto.

La cuestión jurídica a resolver

Precisado lo anterior, recordemos el núcleo de los argumentos de las partes.

El gobierno reconventor, alega en esencia que las normas impugnadas vulneran los principios establecidos en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal. El Ejecutivo Local argumenta que dicho precepto constitucional faculta a los M.s a emitir reglamentos y disposiciones administrativas para organizar sus respectivas administraciones públicas con la condición indispensable de que respeten lo dispuesto en la Constitución y en las leyes estatales en materia municipal emitidas de conformidad con aquélla. Estas leyes locales tienen la función de establecer las bases generales de la administración pública municipal y los procedimientos administrativos. Dentro de sus funciones está la de regular las funciones esenciales de los órganos municipales -por ejemplo, las correspondientes al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los síndicos, etcétera- así como las cuestiones indispensables para el funcionamiento regular del M., el Ayuntamiento y su administración pública.

El reconvencionista destaca que el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal establece que "... Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia ...".

En cumplimiento de este mandato constitucional, destaca el Ejecutivo Local, en el Estado de Tamaulipas las bases generales de la administración pública municipal están contenidas en el Código Municipal Local, cuya regulación otorga una homogeneidad básica a los M.s de esa entidad, logrando, por un lado, el respeto a la autonomía municipal y, por el otro, el respeto a la Constitución Federal.

Sin embargo, el artículo 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa vulnera el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, además de contravenir los artículos 60, 61 y 72, fracción X, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas. En su opinión, esta norma municipal invade la esfera de competencias del Congreso Local y del Ejecutivo Local por lo que respecta al procedimiento legislativo que debe delimitar las facultades y obligaciones de los elementos del Ayuntamiento.

Para el Ejecutivo Local, el hecho de que la Constitución Federal otorgue personalidad jurídica a los M.s y la facultad de manejar su patrimonio no les confiere el derecho de regular su funcionamiento pues, por mandato expreso de la Constitución, esta cuestión es una facultad de los Congresos de los Estados. En su opinión, la norma municipal impugnada al regular esta cuestión invade la esfera de competencias de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tamaulipas.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, insiste en que los M.s están facultados para reglamentar aspectos concernientes a sus administraciones públicas, pero siempre acatando la legislación local en la materia. Las limitaciones a esta facultad reglamentaria de los M.s se reflejan en los artículos 91, fracción XLII, 131 y 135 de la Constitución del Estado de Tamaulipas y el artículo 49, fracción III, del Código Municipal Local, disposiciones que norman las facultades del Congreso Local, por un lado, y las facultades reglamentarias de los M.s, por el otro.

En su segundo concepto de invalidez, el Poder Ejecutivo Local argumenta que la publicación de las normas impugnadas en la Gaceta Oficial del Gobierno del M. de Reynosa es inconstitucional. En su opinión, no tiene ningún efecto jurídico la publicación de dichas normas en la gaceta municipal porque, afirma, no existe ninguna disposición constitucional o legal que otorgue atribuciones a los Ayuntamientos para publicar por sí mismos en un instrumento distinto al Periódico Oficial del Estado sus bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares o disposiciones administrativas.

En su opinión, la publicación de las normas impugnadas en una gaceta municipal viola el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, que establece la facultad de las Legislaturas Locales de establecer las bases generales de la administración pública municipal, facultad legislativa que incluye, subraya, la determinación de la forma en que los Ayuntamientos deben crear sus reglamentos, bandos y demás disposiciones generales, así como su publicación.

El artículo 49, fracción III, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, recuerda, faculta a los Ayuntamientos a emitir bandos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas siempre y cuando cumplan con una serie de requisitos, entre los cuales destaca su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Indica que esta disposición legal regula el procedimiento de publicación de dichas normas municipales, el cual inicia con la remisión de los documentos aprobados por los respectivos Ayuntamientos al Ejecutivo Local, quien después ordena su publicación. En apoyo de su argumentación cita una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL."

El Ejecutivo del Estado considera que el M. reconvenido omitió intencionalmente satisfacer el procedimiento establecido en la ley para la publicación de los bandos y reglamentos de los Ayuntamientos, al saber la inconstitucionalidad de sus disposiciones. En su opinión, la falta de publicación de las normas impugnadas en el Periódico Oficial del Estado amerita que sean invalidadas por este Tribunal Pleno.

El M. de Reynosa, por el contrario, destaca al contestar la reconvención que el acta de C. del treinta y uno de octubre de dos mil seis por el que su Ayuntamiento aprobó modificaciones a los artículos 4 Bis, Ter y Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, de Tamaulipas no viola los artículos 14, 16 y 115, fracción II, de la Constitución Federal porque dichas modificaciones fueron realizadas con estricto apego a las disposiciones legales que tanto a nivel federal como estatal regulan la organización y funcionamiento del M. Libre como base de la división territorial, de la organización política y administrativa del país.

Sus argumentos en este punto deben lógicamente ser leídos en complementariedad con lo alegado en su demanda, que es el documento en el que lógicamente el M. de Reynosa expone con toda precisión las diferencias de opinión que motivan tanto la demanda como la reconvención. El M. de Reynosa parte de la postura de que las disposiciones que el decreto impugnado reforma y adiciona al Código Municipal local, y por las cuales se dividen las facultades de los dos síndicos (en los M.s en que haya más de uno) y se indica cuáles deben ser ejercidas por ellos en lo individual y cuáles pueden ser ejercidas conjunta o indistintamente, violan el régimen de autonomía municipal consagrado en el artículo 115 de la Constitución Federal, y en particular la facultad de autoorganización prevista en la fracción II del citado precepto y el principio de libre administración de la hacienda municipal que le reconoce la fracción IV de ese mismo artículo.

Aunque Reynosa reconoce que las competencias municipales en este punto se encuentran limitadas por la previsión constitucional que permite a las Legislaturas Estatales expedir leyes que establezcan, entre otras cosas, las bases generales de la administración pública municipal, lo cierto es que -sostiene- en los términos constitucionalmente previstos, estas potestades legislativas se extienden solamente a la posibilidad de regular cuestiones generales (sustantivas y adjetivas) pero nunca cuestiones específicas de los Ayuntamientos.

El M. de Reynosa subraya que la división de las funciones de los síndicos de un M. es una cuestión específica que deben definir los M.s y no los Congresos Locales, y que el respeto a esta posibilidad es fundamental para el desarrollo del Gobierno Municipal. A su juicio, la división de las funciones de los dos síndicos introducida por el decreto impugnado es una clara intervención en las cuestiones específicas de su Ayuntamiento, que perjudica su funcionamiento porque reduce las funciones de sus dos síndicos y, al no seguir un patrón por materias, resulta desordenada. El M. aduce que esta reducción de funciones y los variados condicionantes que introducen los criterios de distribución ocasionan que uno de los síndicos no pueda tener la representación jurídica del M., cuando se trata de una facultad que ha sido genéricamente reconocida a estos funcionarios por la jurisprudencia. Además, destaca, esta reducción y esta división funcional en el área patrimonial redundan en una violación al principio de la libre administración municipal establecida en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.

El M. actor concluye la exposición de su postura destacando que la legislación local debe limitarse a establecer las bases generales sobre las funciones de los síndicos, sin especificar la organización interna de sus funciones en los M.s del Estado.

Finalmente, y regresando a la contestación de la reconvención, el M. de Reynosa alega, contra lo afirmado por el Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, que sus reglamentos municipales no deben publicarse en el Periódico Oficial estatal como condición de su validez, pero éste es un argumento que será abordado con posterioridad, en el último apartado del presente considerando.

A la luz de lo sintetizado, el análisis constitucional que debemos realizar en la presente instancia exige a nuestro juicio esclarecer la línea divisoria entre la facultad legislativa de los Congresos Locales para establecer "las bases de la administración pública municipal", por un lado, y la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos para "organizar la administración pública municipal", por otro, y determinar si las normas reconvenidas se inscriben en uno u otro de los ámbitos citados.

Recordemos en qué términos establece la fracción II del artículo 115 de la Constitución ambas potestades de creación normativa:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el M. Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los M.s estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al M. por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el M. de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos M.s que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los M.s y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."

Como puede observarse, la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal atribuye a los M.s competencia para emitir normas generales denominadas "bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general" (fracción II, segundo párrafo). A esta facultad reglamentaria pueden recurrir en ejercicio de su competencia para "(organizar) la administración pública municipal, (regular) las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y (asegurar) la participación ciudadana y vecinal" (íbidem). Junto a lo anterior, la Constitución consagra la competencia de las Legislaturas Estatales para emitir "leyes en materia municipal" y precisa a qué materias podrán estas leyes referirse. Entre las mismas, y según consta en el apartado a) del tercer párrafo, se encuentra el establecimiento de las "bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo".

Éstas son pues, las coordenadas jurídicas constitucionales que debemos interpretar y aplicar en el presente asunto.

El orden jurídico municipal en la Constitución

Para avanzar en la delimitación de atribuciones que la resolución de esta controversia nos exige, es necesario recordar los principales criterios sentados al resolver la controversia constitucional 14/2001, interpuesta por el M. de Pachuca de S., Estado de H., el siete de julio de dos mil cinco. En esta resolución iniciamos una exploración del tipo de criterios que han de permitir identificar los equilibrios mediante los cuales la Constitución Federal armoniza las facultades legislativas de los Congresos Estatales y las facultades reglamentarias de los M.s.(8) El núcleo decisorio que sintetiza lo concluido en esa ocasión es que, tras las reformas de mil novecientos noventa y nueve, se hace necesario hablar de la existencia de un orden jurídico municipal, independiente de los órdenes jurídicos estatal y federal, y no incluido en el primero, como ocurría en el entramado originalmente previsto en la Constitución de mil novecientos diecisiete. La siguiente tesis plasma lo anterior del siguiente modo:

"MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO. A partir de la reforma al citado precepto en mil novecientos ochenta y tres los M.s han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados. Asimismo, como consecuencia de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en mil novecientos noventa y cuatro, se otorgó al M. la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del mencionado artículo 115, de la frase ‘cada M. será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa’, por la de ‘cada M. será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa’, lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución del M., desde la primera y la segunda reformas enunciadas, y que permite concluir la existencia de un orden jurídico municipal.(9)

Entre las razones por las que llegamos a esta conclusión figura, pues, de modo destacado, la previsión constitucional según la cual los Ayuntamientos son órganos de gobierno, el reconocimiento de que, en esa calidad, son titulares de la facultad reglamentaria, y el hecho de que la Constitución les atribuye ahora un ámbito de competencias exclusivas, cuyo respeto pueden reivindicar a través del control constitucional ejercido por esta Suprema Corte.

Dentro de este último ámbito -el de las atribuciones o competencias propias constitucionalmente garantizadas- se encuentra la potestad de autoorganización. En la controversia constitucional 14/2001 lo destacamos del siguiente modo:

"La conceptualización del M. como órgano de gobierno conlleva además el reconocimiento de una potestad de autoorganización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del M., quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura. Lo anterior queda confirmado tan pronto se concatena este concepto explícito del M. como ‘órgano de gobierno’ con el contenido que la reforma otorgó a la facultad reglamentaria municipal."(10)

La autoorganización -que es tanto un cúmulo de poderes funcionales como el ámbito material sobre el cual están llamados a proyectarse, dimensiones a las que se hace referencia conjunta al hablar de la "potestad" de autoorganización- queda confirmada "tan pronto se concatena" la calificación constitucional del M. como órgano de gobierno con la atribución constitucional al mismo de la potestad reglamentaria. En otras palabras: no tendría sentido hablar de órgano de gobierno, ni de potestad reglamentaria si al M. le fuera negada la capacidad para autoorganizarse, porque la organización municipal parece ser el ámbito de proyección mínimo, necesario y presupuesto de las atribuciones normativas de un órgano al que la Constitución califica de órgano de "gobierno", en oposición a un órgano meramente administrativo o ejecutor.

Sin embargo, esta facultad de autoorganización de la que el M. como órgano de gobierno es titular, desplegable mediante la facultad reglamentaria, no es ilimitada sino que debe, de conformidad con la misma fracción II del artículo 115, equilibrarse con las facultades legislativas de los Congresos Estatales en esa materia. Los M.s tienen competencia para autoorganizarse y en ejercicio de la misma deben poder definir la estructura de sus propios órganos de administración, con respeto a las normas contenidas en las leyes estatales en materia municipal. El contenido de estas últimas, sin embargo, no queda librado a la libre definición de las citadas leyes sino que está, de nuevo, constitucionalmente acotado.

Éste es un punto clave que debe ser subrayado. Como destacamos en la controversia constitucional 14/2001, las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y nueve tuvieron por objeto y finalidad acotar el margen de actuación de las Legislaturas Estatales en materia municipal. A partir de su entrada en vigor, las Legislaturas Locales sólo están facultadas para establecer, en normas con rango de ley, un catálogo de normas esenciales orientadas a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular de los Ayuntamientos, acotamiento que permite a los M.s la definición de cuestiones que les son propias y específicas:

"El texto reformado del artículo 115 constitucional, modificó el término ‘bases normativas’ utilizado en la redacción anterior, por el de ‘leyes estatales en materia municipal’, lo que obedeció a la necesidad de limitar el margen de actuación de las Legislaturas Estatales respecto de los M.s, para acotarlo al establecimiento de un catálogo de normas esenciales tendentes a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir a dichas legislaturas intervenir en las cuestiones propias y específicas de cada M..(11)

La descripción del objeto y fin de las leyes municipales en materia municipal queda sintetizada en la siguiente tesis:

"LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. La reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de ‘bases normativas’ utilizado en el texto anterior, por el de ‘leyes en materia municipal’, modificación terminológica que atendió al propósito del Órgano Reformador de ampliar el ámbito competencial de los M.s y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos. En consecuencia, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, ‘las bases generales de la administración pública municipal’ sustancialmente comprenden las normas que regulan, entre otros aspectos generales, las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada M., así como las indispensables para el funcionamiento regular del M., del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional, incluidos en la reforma, entre las que se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que regulen la población de los M.s en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; las relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos; las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes; las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; el periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción; la rendición de informes por parte del C.; la regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los M.s de un mismo Estado, entre otras. En ese tenor, se concluye que los M.s tendrán que respetar el contenido de esas bases generales al dictar sus reglamentos, pues lo establecido en ellas les resulta plenamente obligatorio por prever un marco que da uniformidad a los M.s de un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del M., sin que esa facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal le otorgue intervención en las cuestiones específicas de cada M., toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último."(12)

En relación con los reglamentos municipales, este Pleno subrayó que, desde la reforma constitucional citada, se trata de normas con un fundamento constitucional independiente que gozan de un ámbito propio de proyección que permitirá a los M.s "adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida municipal, su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, atendiendo a sus características sociales, económicas, biográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera", respetando las leyes municipales que deben limitarse a establecer los aspectos generales y fundamentales de la organización municipal:

"El Constituyente Permanente, en consecuencia, trata de establecer un equilibrio competencial en el que no prevalezca la regla de que un nivel de autoridad tiene facultades mayores o de mayor importancia que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las que constitucionalmente le corresponden: al Estado le corresponde sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos los M.s del Estado, y al M. le corresponde dictar sus normas específicas, sin contradecir esas bases generales, dentro de su jurisdicción.

"Por lo anterior, es posible concluir que la intención fundamental de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, en lo que se refiere a la fracción II del artículo 115 constitucional, es la siguiente: los M.s deben ser iguales en lo que es consubstancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II del artículo 115 constitucional."(13)

El Pleno destacó que para precisar la extensión o alcance de cada una de dichas potestades de creación normativa, deben tomarse en consideración los siguientes seis puntos:

"1) Las bases de la administración pública municipal que dicten las Legislaturas Estatales deben orientarse a regular sólo cuestiones generales del M., tanto sustantivas como adjetivas;

"2) El establecimiento de dichas cuestiones generales tendrá por objeto únicamente establecer un marco normativo homogéneo a los M.s de un Estado, que debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del M., pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad;

"3) La competencia reglamentaria del M. implica la facultad exclusiva para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo;

"4) No es aceptable que con apoyo en la facultad legislativa con que cuenta el Estado para regular la materia municipal, intervenga en las cuestiones específicas de cada M., toda vez que esto le está constitucionalmente reservado a éste.

"Esto es, las bases generales de la administración pública municipal no pueden tener una extensión temática tal que anule la facultad del M. para reglamentar sus cuestiones específicas.

"5) En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario, como facultad exclusiva de los Ayuntamientos, lo relativo a policía y gobierno, su organización y funcionamiento interno, lo referente a la administración pública municipal, así como la facultad para emitir normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia exclusiva, a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general, en todo lo que se refiera a las cuestiones específicas de cada M..

"En efecto, la administración pública municipal requiere de un marco jurídico adecuado con la realidad, que si bien debe respetar lineamientos, bases generales o normas esenciales, también debe tomar en cuenta la variedad de formas que puede adoptar una organización municipal, atendiendo a las características sociales económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera, de cada M.; de ello se sigue que no es posible establecer una organización interna única y definitiva para los diversos M.s que integren una entidad federativa. En respeto de esa capacidad de organización y gobierno, los M.s cuentan ahora con un ámbito de competencia propia, referido a la regulación de estas cuestiones particulares.

"6) En ese sentido, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal", esencialmente comprenden aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del M.; del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos incluidos en la reforma, así como la regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los M.s de un mismo Estado."(14)

En la controversia constitucional 14/2001 apuntamos que las bases generales podrían, típicamente, ocuparse de lo siguiente:

"a) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales establecidos en la Constitución Federal, es decir, del Ayuntamiento, del presidente municipal, de los síndicos y de los regidores, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada M.. Lo anterior, sin perjuicio de que cada Ayuntamiento pueda, a través de su facultad reglamentaria, establecer nuevas facultades y funciones a estos órganos, que le impriman un carácter individual a cada M..

"b) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales cuya existencia es indispensable para el desenvolvimiento regular y transparente de la administración pública municipal, esto es, del secretario del M. y del órgano encargado de la tesorería municipal.

"...

"e) Las normas relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos.

"...

"r) La regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los M.s de un mismo Estado, etcétera."(15)

Las leyes que contengan las bases generales de la organización pública municipal deben, por tanto, limitarse a sentar un marco regulativo general, circunscribiéndose al establecimiento de los elementos "indispensables" para asegurar el funcionamiento de los M.s, centrándose sólo en aquellos aspectos en los que sea exigible la uniformidad, y dejando un espacio real y suficiente para la existencia de normas municipales que organicen la administración municipal de conformidad con las especificidades de su contexto -sensibles a sus concretas características sociales, económicas, biogeográficas y poblacionales-.

En armonía con lo anterior, los reglamentos municipales, destacó el Pleno, podrán ser de dos tipos: los de detalle de normas, que deben limitarse a desarrollar, complementar o pormenorizar normas generales anteriores, de modo similar a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, con extensión normativa y capacidad de innovación limitada, ligado a las leyes precedentes por el principio de subordinación jerárquica, y destinado sólo a desarrollarlas, complementarlas o pormenorizarlas, porque en ellas encuentra su justificación y medida y, de modo destacado, los reglamentos que emanan de la fracción II del artículo 115 constitucional, llamados a la innovación y a la mayor extensión normativa, y en donde los M.s pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias. Sobre los últimos dijimos textualmente lo siguiente:

"A su vez, las normas reglamentarias derivadas de la fracción II, segundo párrafo del artículo 115 constitucional, tienen la característica de la expansión normativa, es decir, permiten a cada M. adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales urbanísticas, etcétera.

"Como se dijo con anterioridad, los M.s deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la multicitada fracción II del artículo 115.

"...

"Ejemplificaremos ahora algunos de los tipos de reglamentos que se pueden emitir con fundamento en esta fracción.

"El reglamento interior se encarga de la composición y estructura del Ayuntamiento, así como de las atribuciones y deberes de cada uno de sus miembros. Los principales aspectos que puede contemplar en este reglamento son: residencia e instalación del Ayuntamiento; derechos y obligaciones de sus integrantes; sesiones de C.; comisiones; votaciones para los acuerdos y para su revocación; funcionarios esenciales de la administración pública municipal; licencias y permisos de los servidores de la administración pública, etcétera.

"Para que la administración municipal trabaje de manera adecuada es preciso que se expidan reglamentos que detallen la estructura administrativa, estableciendo sus órganos y dependencias, así como la administración pública centralizada y paramunicipal, las bases para manejar sus recursos y su personal, así como un sistema que controle y evalúe sus actividades. Para estos propósitos pueden expedirse los siguientes ordenamientos: el reglamento interno de la administración, en el cual se detallan los órganos que conforman la administración, sus funciones y responsabilidades, y el reglamento de control de gestión, que permite supervisar, evaluar y controlar las actividades de las dependencias municipales, así como normar la contraloría."(16)

Transcribimos a continuación una de las tesis que recogió estas conclusiones básicas:

"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los M.s en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los M.s, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los M.s deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II."(17)

Los reglamentos municipales previstos por la fracción II del artículo 115 constitucional gozan, por tanto, de un ámbito independiente y exclusivo de contenido, que les permitirá regular el espectro de cuestiones antes identificado. La existencia de este tipo de reglamentos municipales conforma un instrumento indispensable para que la administración pública municipal trabaje adecuadamente, lo cual exigirá expedir, destacamos "cuando menos los siguientes ordenamientos: el reglamento interno de la administración, en el cual se detallan los órganos que conforman la administración, sus funciones y responsabilidades; el reglamento de control de gestión, que permite supervisar, evaluar y controlar las actividades de las dependencias municipales, así como normar la contraloría, cuya actividad es muy importante en tales cometidos."(18)

La constitucionalidad de las normas impugnadas en la reconvención

Desarrolladas las premisas constitucionales a la luz de las cuales debe resolverse el presente asunto, este Pleno no puede sino calificar de esencialmente infundados los alegatos del Poder Ejecutivo que interpuso la reconvención y concluir que los artículos 4 Bis, Ter y Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas, son válidos.

Las normas impugnadas en la reconvención no vulneran las competencias exclusivas que la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal reserva a las Legislaturas Estatales ni coartan, en particular, su potestad de fijar las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo. Las normas a las que, según se alega, se contrapone el Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa no se circunscriben al objeto legítimo de las leyes estatales en materia municipal e invaden, en específico, la competencia de los M.s para regular y estructurar las atribuciones de los funcionarios municipales en ejercicio de su potestad de autoorganización.

A continuación desarrollaremos las razones que sustentan las tesis anteriores y que muestran simultáneamente tanto lo errado de los planteamientos del reconventor como (por consecuencia necesaria) lo fundado de los argumentos avanzados por el actor en el contexto de este litigio.

a) Principio de competencia versus principio de jerarquía. Tanto los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tamaulipas como el procurador general de la República identifican incorrectamente el principio estructural que rige el reparto de competencias o atribuciones efectuado por la fracción II del artículo 115 de la Constitución.

La relación entre normas estatales y normas municipales prevista en dicha disposición constitucional se articula sobre la base del principio de competencia, no del principio de jerarquía. Ello significa que los reglamentos municipales sobre organización municipal no derivan su validez de las normas estatales (ni de las normas federales) sino que la validez de ambos tipos de normas deriva directa y exclusivamente de la Constitución. Asimismo, significa que los límites de contenido que dichos reglamentos deben respetar son los derivados de la noción constitucional de "bases generales de administración pública municipal" cuya extensión, en los casos en que ello resulte litigioso, definirá la Suprema Corte y no la voluntad ilimitada o discrecional de las Legislaturas Estatales al emitir las leyes estatales en materia municipal.

Como destacamos en la controversia constitucional 14/2001, glosada con detenimiento en el apartado anterior, la Constitución incluye desde la reforma de mil novecientos noventa y nueve un esquema de "equilibrio competencial" en cuyo contexto "un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tiene las atribuciones que constitucionalmente le corresponden."(19) Ello significa que la Constitución atribuye la potestad de emitir regulación sobre los distintos ámbitos materiales a varios entes u órganos de gobierno distintos (y en ocasiones, la potestad para regular sobre una determinada materia), horizontalmente dispuestos bajo el manto constitucional.

Cuando un Estado es, como ocurre con México, políticamente descentralizado y no sólo administrativamente desconcentrado, la norma cúspide del sistema establece qué tipo de funciones pueden ejercer los diferentes órganos de gobierno y sobre qué ámbitos materiales. Los elementos estructurales de un reparto competencial son, pues, dos: materia y función.(20) En el derecho comparado, para realizar el reparto por materias se recurre a conceptos de naturaleza variada: sectores de la realidad física o económica (vías de comunicación, agricultura), figuras organizativas ya existentes (colegios profesionales, asociaciones), formas de actuación administrativa (urbanismo, asistencia social), sectores del sistema jurídico (derecho civil, derecho de familia) o a instituciones creadas por el derecho administrativo (responsabilidad administrativa, expropiación forzosa).(21) En cuanto a las funciones o potestades jurídicas de actuación sobre los sectores de la vida social de que se trate, podemos hacer una gran división entre funciones normativas (legislativas o reglamentarias), funciones ejecutivas o de gestión y funciones de autoorganización.(22) En realidad, como hemos apuntado ya con anterioridad, la autoorganización puede verse en realidad tanto como un cúmulo de funciones públicas como una materia, ámbito, o sector de la realidad sobre el cual se proyectan las funciones normativas y ejecutivas de las que son titulares los poderes públicos.

Se considera, por último, que la diferencia entre entidades de naturaleza territorial, con autonomía, dotados de órganos de gobierno, y las entidades de naturaleza meramente administrativa, viene dada por el tipo de facultades de las que pueden hacer uso(23). Mientras que es propio de un nivel de gobierno tener los tres tipos de potestades (normativas, ejecutivas y de autoorganización), los organismos con autonomía meramente administrativa gozan de potestades de autoorganización y de potestades ejecutivas, pero sus potestades normativas son solamente secundarias y derivadas: los organismos administrativos pueden emitir normas, pero son siempre normas de efectos internos, en el ámbito de la auto-organización, o normas con efectos para terceros pero de mero desarrollo, ejecución o concreción de normas superiores.

En este contexto, debemos subrayar que está justificado hablar en nuestro país de la existencia de un ordenamiento jurídico propio de los M.s precisamente porque existen unas fuentes del derecho municipales que emanan de unas instituciones de gobierno específicas, con legitimación diferenciada respecto de las instituciones estatales y federales (aunque la raíz de las tres se halle, naturalmente, siempre en la Constitución) y cuya relación con otras fuentes de derecho depende de un reparto competencial constitucionalmente previsto. Mientras que la ordenación de las normas dentro del orden jurídico municipal se rige por los principios de temporalidad, especialidad y jerarquía, la articulación entre los ordenamientos federal, estatal y municipal se rige por el principio de competencia, y ello implica que cualquier conflicto que se suscite debe ser solucionado exclusivamente a la luz del parámetro constitucional que realiza el reparto de atribuciones.

Si la relación entre normas estatales y normas municipales -es importante destacarlo- no pudiera en algún punto o ámbito material describirse sobre la base del principio de competencia, y no del de jerarquía, la afirmación de que existe un "orden jurídico municipal", independiente y separado del orden estatal y del federal; la afirmación de que los M.s son, en el contexto constitucional actual "órganos de gobierno"; y la afirmación de que la fracción II del artículo 115 se refiere a unos "reglamentos" que, lejos de ser asimilables a los reglamentos tradicionales de detalle de normas (al estilo de los derivados del artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores estatales, con extensión normativa y capacidad de innovación limitadas, jerárquicamente subordinados a leyes cuyas disposiciones pormenorizan y en las que encuentran justificación y medida), "tienen una mayor extensión normativa, ya que los M.s, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras", no tendrían sentido alguno.

Resulta así manifiesto lo infundado de los argumentos avanzados en las contestaciones a la demanda, según los cuales la validez de los reglamentos municipales previstos en el artículo 115, fracción II, de la Constitución está condicionada y depende de que los mismos respeten el contenido de las leyes estatales en materia municipal, y que estas últimas son jerárquicamente superiores a los citados reglamentos.(24) La afirmación, avanzada también en una de las contestaciones a la demanda, según la cual esta Suprema Corte no está en condiciones de definir el alcance de las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, y que sólo al legislador estatal le corresponde definir sus contornos, debiendo los M.s respetarlos en todo momento al emitir sus reglamentos, es, igualmente, incompatible con el esquema regulatorio mediante el cual la Constitución divide territorialmente el poder entre distintos niveles de gobierno: la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los M.s.

La mención que esta Suprema Corte hizo, en la controversia constitucional 14/2001, al hecho de que los reglamentos municipales de la fracción II del artículo 115 de la Constitución pueden contener regulaciones que materialicen "una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en relación con sus gobernados", atendiendo a las particularidades de su realidad, apunta a otra dimensión que debe también ser enfatizada a la hora de describir y entender el modelo de articulación territorial contemplado en la Constitución Federal: organizar la regulación sobre ciertas materias sobre la base del principio de competencia, y no de jerarquía, tiene una traducción clara y natural en el plano de los contenidos normativos posibles y de las dinámicas políticas admisibles dentro del marco constitucional. La actuación de los M.s en ejercicio de sus competencias exclusivas -en el ámbito del artículo 115, fracción II, de la Constitución- no está llamada a ser una ejecución o particularización en un ámbito espacial acotado de decisiones adoptadas por otros, sino que está llamado a ser una vía de adopción de decisiones propias. De este modo, cuando el Constituyente reparte o distribuye la regulación de conformidad con el esquema "legislación básica" estatal más regulación municipal, los reglamentos mediante los cuales se actualiza esta última no están obligados a particularizar la opción política expresada por el legislador estatal, sino que pueden manifestar una opción política propia, respetando el marco establecido por aquél. Por ello, es más claro y técnicamente más exacto hablar en estos casos de complementariedad normativa que de desarrollo normativo.

Existe, en definitiva, una relación estructural y constitucionalmente coherente entre la naturaleza que se atribuye a un cierto órgano, la naturaleza de los poderes y atribuciones de que goza, y el principio que rige la relación de sus normas con las normas dictadas por otros órganos o niveles de poder. La Constitución consagra al M. como uno de los niveles en los que reposa la división de poderes en nuestro país. En su calidad de órganos de gobierno, los Ayuntamientos tienen las potestades inherentes a ellos y, por tanto, normativas, no sólo ejecutivas, además de potestades de autoorganización. Estas potestades normativas podrán ser desplegadas en los ámbitos materiales que la Constitución establece, y las normas que deriven de su ejercicio se articularán con las emitidas por los otros niveles de gobierno mediante el principio de competencia, no de jerarquía.

El ámbito material en el que la autonomía municipal está llamada a desplegarse es, ciertamente, de muy modesto alcance si la comparamos con el ámbito potencial de regulación y gestión de los Estados y la Federación. Pero lo esencial en el contexto de este asunto es entender que la misma está fundamentada en atribuciones constitucionales originarias, y se despliega por órganos elegidos directa y democráticamente por los ciudadanos mediante potestades normativas articuladas con las propias de otros niveles de gobierno en términos de competencia, de cuyo respeto es garante esta Suprema Corte cuando surgen disputas al respecto. La autoridad reconventora, en la medida en que avanza ante esta Corte un entendimiento del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal en términos de autonomía meramente administrativa, soslaya la naturaleza de las previsiones constitucionales en materia municipal desde las reformas de mil novecientos noventa y nueve.

b) La delimitación competencial en el caso concreto.

Expuesto lo anterior, debemos determinar si los artículos legales impugnados caen dentro de la competencia atribuida a los Estados de la República para emitir leyes estatales en materia municipal que establezcan -entre otras cosas- las "bases generales de la administración pública municipal", o si invaden, por el contrario, el ámbito propio y exclusivo de los reglamentos municipales orientados a "organizar la administración pública municipal". Debemos, en otras palabras, determinar cómo debe concretarse el reparto horizontal de atribuciones en el sector de la realidad identificado como la organización de la administración pública municipal.

Aunque la aplicación de los estándares de delimitación apuntados por esta Suprema Corte en el pasado suele ser una operación jurídica compleja -que sin embargo es regularmente desplegada por los tribunales constitucionales en estados descentralizados con un sistema de división competencial por materia- en el presente caso se trata de una operación sencilla. Ello es así porque, como desarrollaremos inmediatamente, bajo cualquier entendimiento de "básico" versus lo "no básico" en el ámbito de la organización de la administración pública municipal, así sea el más mínimo, la única conclusión plausible es que las normas impugnadas invaden la esfera de competencias exclusivas constitucionalmente reservadas a los M.s.

Veamos, en primer lugar, por qué los criterios que las autoridades demandadas y una de ellas reconventora proveen para justificar la inclusión del artículo 61 del Código Municipal Estatal dentro de la materia "bases generales de la administración pública municipal" y su consiguiente inclusión en el ámbito competencial estatal no son de recibo.(25) El primer criterio que su argumentación proporciona es que todo lo que el legislativo estatal haga de manera general y abstracta debe ser considerado base general de la administración pública municipal; en esa medida, y dado que el artículo que distribuye las funciones de los síndicos y califica de exclusivo o de concurrente su ejercicio no contiene referencias específicas a ningún M., sino que constituye una norma general y abstracta, debe ser considerado parte de las normas que establecen las "bases generales de la administración pública municipal" y ser declarado constitucionalmente irreprochable.

A juicio de este Pleno, resulta evidente que éste no es un criterio viable de delimitación competencial en el presente caso, porque equivale a la desaparición, en términos reales, de la delimitación misma. Si la única condición que las normas incluidas en las leyes estatales en materia municipal tienen que cumplir es no hacer referencia específica a tal o cual M., sino referirse a todos ellos de modo general, por categoría y no por su nombre, es claro que las mismas serán constitucionales virtualmente siempre: muy raro sería el caso de un legislador estatal que decidiera regular las bases generales de la organización de sus M.s mediante normas referidas específicamente a todos o a algunos de ellos en lo individual. La inviabilidad de este criterio para operar y concretar la delimitación competencial constitucionalmente establecida no exige mucha discusión adicional.

Un segundo argumento señala que las normas impugnadas deben considerarse integradas en la noción de "leyes estatales en materia municipal" porque así lo exige la garantía de la seguridad jurídica. La distribución por parte del Estado de las atribuciones de los síndicos allí donde existan más de uno, sostiene el Ejecutivo tamaulipeco, no es una simple permisión sino un auténtico deber, porque ello otorga seguridad jurídica a los habitantes del Estado.

A juicio de este Pleno, tampoco se trata de una argumentación viable. La seguridad jurídica, entendida como aquella garantía que permite a los ciudadanos conocer con antelación regulaciones y realidades que son relevantes para decidir cómo van a conducirse -esto es, como aquella garantía que otorga previsibilidad ante las acciones de los poderes públicos y de los demás ciudadanos- es algo que puede exigir la plasmación escrita de las funciones de los síndicos, y el modo en que su ejercicio será estructurado u organizado. Pero es claro que en todo caso se trata de un resultado que no dice nada acerca de los medios con los cuales puede ser conseguido. Como veremos enseguida, son varios los motivos que hacen exigible un debate en el que se considere hasta qué punto vale la pena matizar el argumento de la seguridad jurídica con otro tipo de consideraciones, como por ejemplo la flexibilidad, o la necesidad de atender a la diversidad connatural al panorama municipal. Pero aun si acordáramos que el argumento de la seguridad jurídica debe tener un peso importante, o incluso determinante, en el análisis de la cuestión de constitucionalidad planteada, ello no muestra que un reparto de funciones sindicales operado por una norma municipal conduzca a un resultado peor, a la luz de ese estándar, que un reparto operado por una norma estatal.

Finalmente, se plantea un tercer argumento según el cual el reparto y asignación de funciones entre los diversos síndicos debe ser considerado base general de la administración municipal debido a la inmensa importancia de las funciones de los síndicos para el adecuado desarrollo de la vida municipal. Dada la vastedad y la trascendencia de las tareas de estos servidores públicos (defender los intereses de los M.s, representar jurídicamente a sus Ayuntamientos, supervisar la gestión de la hacienda pública municipal e incluso, en determinadas ocasiones, actuar de Ministerio Público), se dice, una distribución de funciones diseñada por el Estado coadyuvaría a la atención eficaz y responsable de los intereses de los M.s y de las necesidades de la población.(26)

A juicio de esta Corte, el argumento anterior es muy relevante, pero apunta precisamente en la dirección contraria a la sugerida y pone sobre la mesa consideraciones que nos parecen finalmente determinantes para la solución del problema jurídico planteado. La distribución normativa de las funciones de los síndicos, como muy bien señala una de las autoridades demandadas, debe tener como objetivo la atención eficaz y responsable de las variables necesidades del M., y parece claro que las decisiones al respecto no son, por tanto, decisiones "básicas", sino decisiones de detalle, de ajuste, de atención a lo particular. Se puede entender que pertenezca al ámbito de las decisiones que confieren un marco normativo homogéneo el hecho de establecer que en las poblaciones con más de cierta cantidad de habitantes tengan más de un síndico, y también que la fijación de las bases de la administración municipal incluya una enumeración de las funciones básicas de los síndicos (sin que ello impida que los reglamentos interiores de los M.s las repitan o reproduzcan). Pero la determinación de qué funciones en particular debe desarrollar uno y otro, o ambos, es precisamente el tipo de decisión que debe adoptarse en los reglamentos que emanan de la fracción II del artículo 115 constitucional, llamados a la innovación y a la mayor extensión normativa (que la propia de los reglamentos de detalle de normas, antecedidos por leyes cuyas disposiciones desarrollan, complementen o pormenorizan y en las que encuentran su justificación y medida) y en donde los M.s pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal que dan vida a su derecho a ser en algún punto distintos a los demás. Recordemos la jurisprudencia de esta Corte sobre este punto:

" ... las normas reglamentarias derivadas de la fracción II, segundo párrafo, del artículo 115 constitucional, tienen la característica de la expansión normativa, es decir, permiten a cada M. adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales urbanísticas, etcétera.

"...

"Ejemplificaremos ahora algunos de los tipos de reglamentos que se pueden emitir con fundamento en esta fracción.

"El reglamento interior se encarga de la composición y estructura del Ayuntamiento, así como de las atribuciones y deberes de cada uno de sus miembros. Los principales aspectos que puede contemplar en este reglamento son: residencia e instalación del Ayuntamiento; derechos y obligaciones de sus integrantes; sesiones de C.; comisiones; votaciones para los acuerdos y para su revocación; funcionarios esenciales de la administración pública municipal; licencias y permisos de los servidores de la administración pública, etcétera."(27)

El reparto de funciones entre los síndicos es una cuestión que cae clarísimamente dentro del ámbito de la autoorganización, la cual, como hemos destacado en el apartado anterior, es una potestad inherente incluso a los entes que gozan sólo de autonomía administrativa. La solución al problema constitucional analizado, por consiguiente, es clara y difícilmente controvertible. Una vez tomadas en consideración las premisas constitucionales relevantes, la conclusión se impone por la vía de un razonamiento casi ad absurdum: si un reglamento municipal, en ejercicio de la competencia normativa autónoma, no puede determinar cómo van a repartirse las funciones de los síndicos -según las necesidades y peculiaridades del M.- dentro de un marco legal básico que le viene dado y que enumera cuáles son estas funciones, y que establece cuándo habrá un síndico y cuándo dos, es difícil pensar qué podrá contener entonces dicha norma, y será obligado concluir que las previsiones del artículo 115, fracción II, en materia de organización de la administración pública municipal carecen en realidad de toda sustancia jurídica.

Si es cierto, en otras palabras, que las leyes estatales en materia municipal no pueden tener una extensión ilimitada y que debe existir algún espacio para los reglamentos municipales en materia de autoorganización (extremo que ninguna de las partes pone en duda y que esta Corte ha subrayado reiteradamente en el precedente de referencia); si es cierto que las citadas normas legales deben limitarse a regular lo imprescindible para el adecuado funcionamiento de la administración pública municipal; si es cierto que los reglamentos municipales a que se refiere la fracción II del artículo 115 de la Constitución, deben tener capacidad de innovación normativa, en contraste con aquellos destinados únicamente a desarrollar o detallar lo dispuesto por leyes o reglamentos emitidos por otras autoridades; si debe conservar el sentido afirmar que los Ayuntamientos son órganos de gobierno capacitados para, dentro de un marco que confiera una homogeneidad básica, optar de algún modo entre varias opciones y no funcionar como meras instancias de concreción, detalle o reglamentación de decisiones tomadas por otros; si es cierto que la Constitución, concede a los M.s autonomía en una serie limitada, pero real, de ámbitos materiales, entonces el tipo de decisiones contenidas en el artículo 61 pertenecen al ámbito material que la Constitución reserva en exclusiva a los M.s, no al ámbito de competencias de las Legislaturas Estatales, y resulta en esa medida incontrovertible que las del artículo 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas son válidas.

Las modificaciones que introduce el decreto de la Legislatura Estatal pretenden vincular a los M.s del Estado de Tamaulipas que tengan dos síndicos a funcionar internamente en el ámbito de actividades que requieren la intervención de estos funcionarios en la forma concreta que estableció el Congreso, sin la posibilidad de poder escoger una distinta en atención a sus singularidades. Aunque a un M. con un alto índice de litigiosidad le puede convenir autorizar a los dos síndicos indistintamente para llevar la representación jurídica del M. -extremo que puede ser totalmente innecesario en otro-, el artículo impugnado se lo impide; aunque a un M. le pueda interesar que a las sesiones del Ayuntamiento asistan siempre los dos síndicos, la ley estatal permite a uno de ellos insistir en su inasistencia sin reproche por parte del ordenamiento. ¿Existiría en estos casos, más allá de las anteriores determinaciones, algo digno de ser calificado de "innovación", "creación" o "variación" en el campo de las funciones de los síndicos, de conformidad con las necesidades y singularidades de la realidad municipal? A juicio de esta Suprema Corte, la respuesta es negativa.

Los reglamentos municipales de autoorganización son el componente central y esencial del nuevo "orden jurídico municipal", y deben poder plasmar opciones distintas al menos en el núcleo fundamental de la autoorganización municipal, porque las previsiones del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal no son declaraciones de intención, sino normas jurídicas vinculantes, cuya calidad de tales corresponde confirmar a esta Suprema Corte al tiempo que no puede sino concluir que el artículo 4 Q. (así como los artículos 4 Bis y 4 Ter) del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas, son conformes con las previsiones contenidas en el precepto constitucional citado.

La publicación del reglamento interior

Resta analizar únicamente el argumento según el cual dichas normas deberían ser invalidadas por no haber sido publicadas en el Periódico Oficial estatal. El reglamento municipal, sostiene el Poder Ejecutivo Estatal, no puede tener efectos jurídicos porque no existe ninguna disposición constitucional o legal que otorgue atribuciones a los Ayuntamientos para publicar por sí mismos en un instrumento distinto al Periódico Oficial del Estado sus bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares o disposiciones administrativas. En su opinión, la publicación de las normas impugnadas exclusivamente en la gaceta municipal viola la atribución que el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución, concede a las Legislaturas Locales para establecer las bases generales de la administración pública municipal, lo cual incluye la determinación de la forma en que los Ayuntamientos deben crear y publicar sus reglamentos, bandos y demás disposiciones generales, así como su publicación.

El Poder Ejecutivo Estatal subraya que el artículo 49, fracción III, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas faculta a los Ayuntamientos a emitir bandos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas siempre y cuando cumplan con una serie de requisitos, entre los cuales destaca su publicación en el Periódico Oficial del Estado. La citada disposición legal regula el procedimiento de publicación de dichas normas municipales, el cual inicia con la remisión de los documentos aprobados por los respectivos Ayuntamientos al Ejecutivo Local, quien después ordena su publicación.

El tenor literal del artículo citado es el siguiente:

"Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

"...

"III. Formular y aprobar los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos y demás disposiciones administrativas de observancia general necesarios para la organización y funcionamiento de la administración y de los servicios municipales a su cargo y en todo caso expedir los reglamentos referentes a espectáculos públicos, pavimentación, limpieza, alumbrado público, rastros, mercados y centrales de abasto, panteones, vías públicas, nomenclatura de calles, parques, paseos, jardines, ornato de calles, inspección y vigilancia de construcciones de particulares, salones de baile, juegos permitidos, comercio ambulante, hospitales, casas de cuna, guarderías infantiles, siempre que no sean materia de competencia de otra autoridad.

"Los bandos y reglamentos sólo podrán entrar en vigor una vez que hayan sido aprobados por la mayoría de los miembros del Ayuntamiento, previa consulta pública y se publiquen en el Periódico Oficial del Estado.

"Para tal efecto, los Ayuntamientos remitirán los bandos y reglamentos al Ejecutivo Estatal para que ordene su publicación, quien podrá negarla si advierte que en los mismos se contienen disposiciones contrarias a la Constitución General de la República, a la Constitución Política del Estado, o a las leyes que de ellas emanen. En este caso, el Ejecutivo enviará las observaciones al Congreso para que resuelva y proponga al Ayuntamiento, en su caso, las modificaciones conducentes. Hechas las correcciones se remitirán nuevamente al Ejecutivo para su publicación. Si el Congreso, considera infundados los argumentos del Ejecutivo, lo declarará así y le enviará dichos bandos o reglamentos para su publicación."

El M. de Reynosa considera, por el contrario, que es claro que el artículo 115 de la Constitución Federal faculta a los M.s a dar publicidad a sus disposiciones generales. Afirma que la gaceta municipal existe desde antes de la emisión de la Ley del Periódico Oficial del Estado, hecho del cual tuvo conocimiento el Ejecutivo Local con mucha anticipación porque así se le hizo saber, de modo que la reconvención en este punto sería extemporánea.

Aunque esta Suprema Corte no ha aceptado en su momento, el argumento del M. acerca de la extemporaneidad, a juicio de esta Suprema Corte es preceptivo concluir que la no publicación de las reformas al Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa en el Periódico Oficial estatal no puede considerarse un obstáculo para la validez de las mismas porque la reglamentación que la preceptúa no es congruente con la Constitución (en lo que concierne a los reglamentos que el M. emita sobre la base de lo previsto en la fracción II del artículo 115 de la Constitución, sin que nos corresponda hoy pronunciarnos acerca de si también es inadecuado como régimen de publicación de los reglamentos derivados o de desarrollo de normas, que también pueden emitir los Ayuntamientos).

Como hemos reiterado, el tipo de normas que se impugna en la reconvención es emitido por los Ayuntamientos en ejercicio de competencias normativas exclusivas. Por ello, es evidente que el mecanismo previsto en los artículos arriba transcritos no es compatible con el normal ejercicio de las mismas. El modo en que el Estado regula una etapa procedimental que es condición para la entrada en vigor de los reglamentos (la publicación en el Periódico Oficial del Estado) le deja en la posibilidad de impedir unilateral e indefinidamente dicha entrada en vigor y de hacer nugatorias, por tanto, las competencias constitucionales de los M.s en materia de autoorganización.

La fracción III del artículo 49 (del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas) impone lo que es, a todas luces, una dinámica de tutela y subordinación jerárquica que no guarda relación alguna con el régimen de división territorial del poder previsto en el artículo 115 de la Constitución. Tres son las condiciones que la misma impone para la entrada en vigor de las normas municipales: 1) aprobación por la mayoría de los miembros del Ayuntamiento; 2) existencia de consulta pública previa; y 3) publicación en el Periódico Oficial del Estado. Pero los requisitos a los que condiciona esta última permiten a las autoridades estatales ejercer un control de contenido sobre las normas municipales, impedir su entrada en vigor y sustraerlas de toda efectividad. Un sistema que ordena al Ayuntamiento remitir los bandos y reglamentos al Ejecutivo Estatal antes de la publicación; que prevé que éste puede negarse a ordenarla si cree que contradicen la Constitución Federal, la Estatal o las leyes de ellas derivadas; que prevé que el Ejecutivo enviará las observaciones al respecto al Congreso para que resuelva y autorice la publicación, o en su caso proponga al Ayuntamiento las modificaciones conducentes; y que prevé que hechas las correcciones, se remitirán nuevamente al Ejecutivo para su publicación, es radicalmente incompatible con un esquema en el que el Ayuntamiento goza de competencias normativas exclusivas armonizadas con las estatales según criterios de competencia, no de jerarquía.

Es indudable que las reformas al artículo 115 de la Constitución Federal no hicieron desaparecer el control de legalidad y constitucionalidad respecto de las normas municipales. Pero también lo es que estos controles no pueden articularse ya de cualquier modo, sino que deben ser congruentes con un esquema en el que ciertas normas municipales conforman un orden jurídico propio e independiente. Las normas sobre publicación examinadas se avienen, por el contrario, con un modelo en el que el orden jurídico municipal es todavía una parte estrictamente subordinada al orden jurídico estatal, de manera que, aunque como hemos destacado en el pasado, las leyes estatales en materia municipal pueden contener normas "que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos, y demás disposiciones generales del orden municipal y su publicidad", estas normas sobre publicidad no pueden tener un contenido tal que permita a los Estados decidir de facto qué normas municipales podrán adquirir vigencia y aplicabilidad y cuáles no, y en esa medida, pasar por encima de las disposiciones constitucionales que otorgan a los M.s competencias normativas propias y exclusivas.

No podría, por ello, concluirse que los artículos impugnados del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas son inválidos por no haber seguido el camino trazado por unas normas estatales que no guardan relación con lo que la Constitución permite. Pero además, no hay que olvidar que estamos, en este caso, ante normas que no imponen obligaciones directas a los particulares, sino que -como el propio nombre "reglamento interior", indica- son reglas de autoorganización, con efectos internos y que, por lo demás, han recibido publicidad en el ámbito municipal al ser publicadas en la gaceta correspondiente. No hay motivo, en conclusión, para apreciar vicios de irregularidad procedimental en la emisión de los artículos impugnados. La publicación de los reglamentos interiores, expresión máxima de la competencia autoorganizativa inherente a cualquier órgano de gobierno, en el Periódico Oficial estatal puede estimarse recomendable, pero no es algo que condicione la validez de los mismos.

DÉCIMO. Efectos de la presente resolución. El Pleno de esta Suprema Corte ha sobreseído la controversia respecto del artículo 60 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas y ha desestimado la misma respecto de los artículos 61 y 72, fracción X, de ese mismo cuerpo legal, por no haberse reunido los ocho votos necesarios para declarar su invalidez.

El Pleno de esta Corte ha declarado también la validez de los artículos 4 Bis, Ter y Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Estado de Tamaulipas.

En consecuencia, y en la medida en que contienen determinaciones parcialmente distintas, las reglas contenidas en los artículos citados del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas, prevalecerán en Reynosa sobre las contenidas en el Código Municipal Estatal. Esto es, las normas de la ley estatal respecto de la cual la controversia ha sido desestimada conservan su validez pero, respecto del M. de Reynosa, no pueden prevalecer sobre las válidamente establecidas, en el ámbito de su competencia constitucional, en el reglamento interior cuya constitucionalidad ha refrendado esta Suprema Corte en la presente resolución.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto del artículo 60 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas.

TERCERO. Se desestima la presente controversia constitucional respecto de los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas.

CUARTO. Es procedente pero infundada la reconvención promovida por el gobernador del Estado de Tamaulipas.

QUINTO. Se reconoce la validez de los artículos 4 Bis, 4 Ter y 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el primero de abril de dos mil ocho, puesto a votación el proyecto modificado, por unanimidad de once votos se aprobaron los resolutivos primero, en cuanto a que es parcialmente procedente la controversia constitucional, segundo, y cuarto en cuanto a que es procedente la reconvención promovida por el gobernador del Estado de Tamaulipas; por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., G.P., G.P., V.H. y S.C. de G.V. se aprobaron los resolutivos primero, en cuanto a que es parcialmente fundada la controversia constitucional, y tercero, los señores Ministros Luna Ramos, F.G.S., A.G., S.M. y presidente O.M. votaron en contra; por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., G.P., G.P., V.H. y S.C. de G.V. se aprobó el resolutivo cuarto, en cuanto a que es infundada la reconvención promovida por el gobernador del Estado de Tamaulipas, los señores Ministros Luna Ramos, F.G.S., A.G., S.M. y presidente O.M. votaron en contra; por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., G.P., G.P., V.H. y S.C. de G.V. se aprobó el resolutivo quinto, en cuanto al reconocimiento de validez de los artículos 4 Bis y 4 Ter del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas, los señores Ministros Luna Ramos, A.G., S.M. y presidente O.M. votaron en contra; y por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., G.P., G.P., V.H. y S.C. de G.V. se aprobó el resolutivo quinto, en cuanto al reconocimiento de validez del artículo 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento del M. de Reynosa, Tamaulipas, los señores Ministros Luna Ramos, F.G.S., A.G., S.M. y presidente O.M. votaron en contra, y reservaron su derecho de formular voto de minoría; y el señor M.G.P. reservó el suyo para formular voto concurrente respecto de los artículos del reglamento impugnado.

El señor Ministro presidente O.M. manifestó que en virtud de que la declaración de invalidez de los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, no obtuvo la votación calificada de ocho votos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional debía desestimarse la acción respecto de dichos artículos.

En consecuencia, el asunto se resolvió en los siguientes términos: "PRIMERO.-Es parcialmente procedente la presente controversia constitucional.-SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto del artículo 60 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas.-TERCERO.-Se desestima la presente controversia constitucional respecto de los artículos 61 y 72, fracción X, del Código Municipal del Estado de Tamaulipas.-CUARTO.-Es procedente pero infundada la reconvención promovida por el gobernador del Estado de Tamaulipas.-QUINTO.-Se reconoce la validez de los artículos 4 Bis, 4 Ter y 4 Q. del Reglamento Interior del Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas."

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

_____________

1. Tesis aislada plenaria P. XX/2005, visible en la página 916 del Tomo XXII, julio de 2005, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época.

2. "Artículo 26. Admitida la demanda, el Ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga.

"Al contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales."

3. Tesis aislada 1a. LVIII/2005 de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 957 del Tomo XXII, julio de 2005, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, de rubro: "ACCIÓN Y RECONVENCIÓN EN MATERIA DE CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. SU FUNDAMENTO LEGAL."

4. Tesis P./J. 84/2000, visible en la página 967 del Tomo XII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época. agosto de 2000.

5. Los contenidos íntegros de estos artículos (tras la reforma) son:

"Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"I. La procuración, defensa y promoción de los intereses municipales.

"II. Representar al Ayuntamiento en los litigios en que el M. sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado, con la limitación de que no podrán desistirse, transigir, comprometer en árbitros o hacer cesión de bienes, recibir pagos, salvo autorización por escrito que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento. Asimismo, tendrán a su cargo la atención de los negocios de la hacienda municipal.

"III. Asistir a los remates públicos en los que tenga interés el M., para que se finquen al mejor postor y se guarden los procedimientos previstos en la ley.

"IV. Vigilar que se aplique correctamente el presupuesto y asistir a las visitas de inspección que se hagan a la tesorería.

"V.R. y firmar los cortes de caja de la Tesorería Municipal.

"VI. Revisar frecuentemente las relaciones de rezagos para que sean liquidadas y vigilar que las multas impuestas por las autoridades municipales ingresen a la tesorería, previo comprobante respectivo.

"VII. C. de que el tesorero municipal y los cajeros hayan otorgado la caución suficiente e idónea.

"VIII. Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública, para su revisión por el Congreso del Estado.

"IX. Desempeñar las comisiones para las cuales sean previamente designados.

"X. Asistir puntualmente a las sesiones del Ayuntamiento con voz y voto.

"XI. Intervenir en la formulación del inventario de bienes muebles e inmuebles del M., y que se inscriban en un libro especial, con excepción de sus valores y de todas las características de identificación, uso y destino, así como regularizar la propiedad de dichos bienes.

"XII. Comparecer y suscribir los contratos y demás actos jurídicos que contengan obligaciones patrimoniales para el M..

"XIII. F. como agente del Ministerio Público en los casos y condiciones que determine la ley orgánica de esta institución.

"XIV. Solicitar y obtener del tesoro municipal, las informaciones relativas a la hacienda municipal, al ejercicio del presupuesto de egresos, al patrimonio municipal y demás documentación de la gestión municipal, necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

"XV.R. y, en su caso, si está de acuerdo suscribir los estados de origen y aplicación de los fondos públicos, la cuenta pública municipal y los estados financieros.

"XVI. Vigilar la actualización de los inventarios de bienes muebles e inmuebles y valores que integran el patrimonio del M..

"XVII. Vigilar que se regularicen y custodien los bienes inmuebles del M. y que se inscriban en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio.

"XVIII. Vigilar que se mantenga actualizado el registro de todas las enajenaciones que realice el Ayuntamiento.

"XIX. Las demás que le señalen las leyes, reglamentos o el Ayuntamiento."

"Artículo 61. Para el ejercicio de las facultades y obligaciones que corresponden a los síndicos en los M.s donde este código prevea la existencia de dos de ellos, a ambos corresponden indistintamente las funciones previstas en las fracciones I, IX, X, XIV y XIX del artículo anterior. Al primer síndico le competen las funciones señaladas en las fracciones II, segunda parte, III, IV, V, VI, VII, VIII y XV del artículo anterior, y al segundo síndico le corresponden las funciones aludidas en las fracciones II, primera parte, XI, XII, XIII, XVI, XVII y XVIII."

"Artículo 72. Son facultades y obligaciones del tesorero municipal:

"I.H. efectivas las contribuciones y demás ingresos que se causen conforme a la ley, siendo el responsable directo de su recaudación, depósito y vigilancia.

"II. Efectuar los pagos de salarios, gastos y demás erogaciones conforme al presupuesto de egresos aprobado, con la autorización del presidente y síndico o síndicos municipales. En consecuencia, negará los pagos no previstos en el presupuesto de egresos o los que afecten a partidas que estuvieren agotadas.

"III. Organizar la contabilidad de la tesorería y sus dependencias.

"IV. Comunicar diariamente al presidente municipal y a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Gasto Público, del movimiento de caudales y existencia en caja.

"V. Remitir al Congreso del Estado las cuentas públicas trimestrales, dentro de los términos de ley.

"VI. Vigilar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones fiscales.

"VII. Llevar al corriente el padrón fiscal municipal y practicar revisiones y auditorías a causantes, conforme a las leyes y sus reglamentos.

"VIII. Formular, conservar y registrar un inventario detallado de los bienes municipales, dando cuenta al Ayuntamiento en el mes de diciembre de cada año.

"IX. P. y proyectar oportunamente los presupuestos anuales de ingresos y egresos del M..

"X.H. conjuntamente con el síndico primero, en los Ayuntamientos integrados con dos síndicos, las gestiones oportunas en los asuntos de interés para la hacienda municipal.

"XI. Ejercer las atribuciones que como autoridad fiscal le otorga el Código Fiscal del Estado y demás leyes y reglamentos.

"XII. Intervenir en los juicios de carácter fiscal o en cualquier otro procedimiento que se ventilen ante los tribunales, cuando tenga interés la hacienda pública municipal.

"XIII. Cumplir y hacer cumplir los convenios y acuerdos de coordinación fiscal que celebre con el Estado.

"XIV. Las demás que le señalen las leyes y reglamentos."

6. Controversia constitucional 14/2001. M. de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R.. Tesis P./J. 127/2005, visible en la página 2063 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época (octubre de 2005).

7. Controversia constitucional 14/2001. M. de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Mayoría de ocho votos. Ausente: J. de J.G.P.. Disidentes: G.D.G.P. y J.N.S.M.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R.. Tesis P./J. 128/2005, visible en la página 2064 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época (octubre de 2005).

8. Los mismos criterios fueron utilizados por la Corte para la resolución de la controversia constitucional 25/2001, interpuesta por los M.s de Querétaro, Corregidora y El Marqués (todos del Estado de Querétaro) y la controversia constitucional 12/2001, interpuesta por el M. de Tulancingo de Bravo (Estado de H.). Todas ellas fueron resueltas por el Pleno en la sesión pública de 7 de julio de dos mil cinco.

9. Tesis jurisprudencial plenaria P./J. 134/2005, visible en la página 2070 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época (octubre de 2005). Controversia constitucional 14/2001. M. de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R..

10. Páginas 172-173.

11. Í., pp. 176-177

12. Tesis jurisprudencial plenaria P./J. 129/2005, visible en la página 2067 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (octubre de 2005). Controversia constitucional 14/2001. M. de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R..

13. Í.. pp. 185-186.

14. Í.. pp. 200-201

15. Í.. pp. 203-206.

16. Í.. pp. 226-232.

17. Tesis jurisprudencial plenaria P./J. 132/2005, visible en la página 2069 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (octubre de 2005). Controversia constitucional 14/2001. M. de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R..

18. Controversia constitucional 14/2001, p. 262.

19. "LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del M. en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas "leyes estatales en materia municipal" debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los M.s de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus M.s, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales.". (Tesis P./J. 133/2005, visible en la página 2068 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, octubre de 2005).

20. E.A. et al, Manual de Dret Públic de Catalunya, Barcelona, Generalitat de Catalunya-Institut d’Estudis Autonòmics, 1992, p. 199.

21. Í..

22. Í., p. 200.

23. Í., p. 201.

24. El Ejecutivo Estatal afirma que la legislatura tiene facultades constitucionales y legales para legislar en torno a la organización y actividad de los Ayuntamientos, quienes tienen la obligación de observar esta legislación. Coincide con el M. actor en que los M.s también se rigen por los acuerdos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general que emitan sus Ayuntamientos, pero esta actividad reglamentaria debe ajustarse a la legislación expedida en la materia. La facultad municipal establecida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución es a su juicio una facultad reglamentaria que no les permite emitir más que normas generales de jerarquía inferior a la ley. Por ello estima que el artículo 4 Q. del reglamento municipal emitido por el M. actor debe ser inconstitucional por vulnerar lo establecido en las leyes.

25. Los argumentos según los cuales las normas impugnadas son constitucionales porque están contenidas en leyes que son jerárquicamente superiores a los reglamentos, y el argumento según el cual las normas municipales deben limitarse a desarrollar lo dispuesto en ellas han quedado contestados con lo dicho en el primer apartado de la presente sección ("principio de competencia versus principio de jerarquía").

26. En esta línea, el Ejecutivo señala por ejemplo que la situación jurídica existente en el Estado antes de la reforma impugnada ocasionaba confusión, pues no existía una distribución de competencias entre los dos síndicos, y esta confusión comprometía la buena marcha de los M.s, lo que motivó al Congreso Local a distribuir las facultades sindicales cuando la complejidad de los M.s lo hiciera deseable. En su opinión la nueva regulación garantiza que los síndicos municipales ejerzan sus funciones bajo los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, consagrados en el artículo 109, fracción III, de la Constitución Federal.

27. Controversia constitucional 14/2001, pp. 226-232.