Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 55/2005. MUNICIPIO DE XOCHITEPEC, ESTADO DE MORELOS.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIO: A.V.A..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de enero de dos mil ocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el veintinueve de agosto de dos mil cinco, ante la Oficina de Certificación J. y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.O.O., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, Estado de M., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se mencionan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"a) Congreso del Estado de M., con residencia en la ciudad de Cuernavaca, M.;

"b) Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo del Congreso del Estado de M., con residencia en la ciudad de Cuernavaca, M.;

"c) Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., con residencia en la ciudad de Cuernavaca, M.;

"e) (sic) Gobernador Constitucional del Estado de M., con residencia en la ciudad de Cuernavaca, M..

"N. general o acto de invalidez y el medio oficial en que se publicó:

"1. De la Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo del Congreso del Estado de M., reclamo la invalidez del proyecto del decreto condenatorio de fecha 27 de mayo de 2005, que presentó a los integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M. mediante el cual la autoridad señalada anteriormente determina someterlo a discusión a efecto de que se apruebe:

"A) Conceder pensión por cesantía en edad avanzada a J.C.M., quien se desempeña como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M..

"B) La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado.

"2. De la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., reclamo la invalidez de la aprobación del decreto condenatorio número setecientos doce de fecha once de julio del dos mil cinco; publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno del Estado, Número 4402 con fecha 13 de julio de 2005; así como todos sus efectos y consecuencias en tanto que ocasionaran (sic) a mi representada y le ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables como se describe en el escrito de esta demanda; en donde:

"A) Determina en su (sic) conceder pensión por cesantía en edad avanzada a J.C.M., quien se desempeña como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M..

"B) La pensión decretada deberá cubrirse al 70% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso e) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el Ayuntamiento de Xochitepec, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones.

"C) La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado.

"4. Del Gobernador Constitucional del Estado de M. y del secretario de gobierno, reclamo:

"La publicación del Decreto Número Setecientos doce de fecha trece de julio de dos mil cinco, en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del gobierno del Estado, Número 4402 con fecha 13 de julio de 2005; así como todos sus efectos y consecuencias en tanto que ocasionaran (sic) a mi representada y le ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables como se describe en el escrito de esta demanda, mediante el cual se decreta:

"A) Conceder pensión por cesantía en edad avanzada a J.C.M., quien se desempeña como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M..

"B) La pensión decretada deberá cubrirse al 70% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso e) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el Ayuntamiento de Xochitepec, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones.

"C) La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado."

SEGUNDO. La actora consideró violados en su perjuicio, los artículos 14, 16, 17, 115, 116 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y señaló como antecedentes, los siguientes:

"Primero. Con fecha 16 de noviembre de 2004 J.C.M. ingresó a prestar sus servicios para mi representada en su carácter de director de tránsito municipal, desempeñando sus servicios hasta el día 11 de febrero de 2005, fecha en la cual renunció de manera voluntaria a sus labores con mi representada.

"Segundo. Es el caso de que con fecha 18 de julio de 2005, se presentó ante mi representada el (sic) J.C.M. a efecto de hacer de nuestro conocimiento que mediante Decreto Número Setecientos doce de fecha once de julio de dos mil cinco, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, del gobierno del Estado, Número 4402 con fecha 13 de julio de 2005, se había dictado resolución en contra de mi representada en donde condenaba a ésta a:

"A) Conceder pensión por cesantía en edad avanzada a J.C.M., quien se desempeña como director de tránsito municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M..

"B) La pensión decretada deberá cubrirse al 70% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso e) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el Ayuntamiento de Xochitepec, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones.

"C) La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado.

"Situación que se acredita en términos de la copia simple del decreto señalado anteriormente, en donde consta la firma autógrafa del acuse de recibido correspondiente.

"Tercero. Mediante oficio de fecha 04 de agosto de 2005 suscrito por J.C.M. solicita se le cubra el pago de la pensión por cesantía en edad avanzada en términos de los resolutivos contenidos en el cuerpo del decreto setecientos doce que a continuación se transcriben:

"‘S.A.E.C.R., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M. a sus habitantes, sabed:

"‘Que el Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: La Cuadragésima Novena Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de M., en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y, considerando.

"‘I. Mediante escrito presentado en fecha 20 de abril del año 2005, ante este Congreso del Estado, J.C.M., por su propio derecho, solicitó de esta soberanía le sea otorgada pensión de cesantía por edad avanzada, acompañando a su solicitud los documentos a que se refiere el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, de la Ley del Servicio Civil del Estado, como lo son; acta de nacimiento, hojas de servicios expedidas por el Poder Ejecutivo del Estado (sic) Ayuntamiento de Cuernavaca, M., hoja de servicio y carta de certificación del salario expedidas por el Ayuntamiento de Xochitepec, M..

"‘II. Que al tenor del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil, la pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad y un mínimo de diez años de servicio, se ubique en el supuesto correspondiente. La pensión se pagará a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y el monto será de acuerdo a su último salario y al porcentaje que por los años de servicio le corresponda, según lo establece el artículo de referencia.

"‘III. En el caso que se estudia, el trabajador ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado como Policía en la Dirección General de Seguridad Pública del 15 de noviembre de 1979 al 06 de enero de 1980, como agente de segunda en la Dirección de Tránsito del 07 de enero de 1980 al 04 de noviembre de 1980, como policía en la Dirección de Tránsito y Transportes del 01 de enero de 1981 al 28 de febrero de 1982, como agente de segunda en la Dirección de Tránsito y Transportes del 01 de marzo de 1982 al 26 de mayo de 1984, como custodio, en el Centro Estatal de Readaptación Social del 14 de julio de 1988 al 15 de agosto de 1988, como policía raso en la Dirección General de la Policía de Tránsito 01 (sic) de enero de 1995 al 18 de septiembre de 1985, (sic) como policía raso en la Dirección General de la Policía de Tránsito del 19 de septiembre de 1995 al 15 de mayo de 1997, del 16 de mayo de 1997 al 16 de febrero de 1998 y del 01 de octubre de 1998 al 31 de marzo de 1999, como policía raso en el Ayuntamiento de Temixco, M. del 01 de abril de 1999 al 15 de noviembre de 2004, como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M. del 16 de noviembre de 2004 al 11 de febrero de 2005, fecha en que le expiden la constancia en comento. Teniendo 14 años 11 meses 09 días de antigüedad de servicio efectivo de trabajo interrumpido (sic) y 58 años de edad, ya que nació el 04 de marzo de 1947, en consecuencia, se estima que se encuentran plenamente satisfechos los requisitos previstos en el artículo 59, inciso e), del marco jurídico antes invocado.

"‘Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir el siguiente:

"‘Decreto Número Setecientos Doce

"‘Artículo 1o. Se concede pensión por cesantía en edad avanzada a J.C.M., quien se desempeña como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M..’

"‘Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 70% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso e) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el Ayuntamiento de Xochitepec, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones.

"‘Artículo 3o. La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado.’

"‘Transitorios

"‘Artículo primero. El presente decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial «Tierra y Libertad», órgano de difusión del Gobierno del Estado.

"‘Artículo segundo. Remítase el presente decreto, al titular del Poder Ejecutivo Estatal para los efectos correspondientes.

"‘Recinto legislativo a los cinco días del mes de julio de dos mil cinco.

"‘Atentamente.

"‘Sufragio efectivo. No reelección.

"‘Los diputados integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

"‘Dip. Ó.J.V.C..

"‘Presidente.

"‘Dip. R.G.N..

"‘Secretario.

"‘Dip. I.S.A..

"‘Secretario.

"‘R..

"‘Por tanto mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento.

"‘Dado en la Residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de M., a los trece días del mes de julio de dos mil cinco.

"‘Sufragio efectivo. No reelección.

"‘Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M..

"‘S.A.E.C.R..

"‘Secretario de gobierno.

"‘J.G.S..

"‘R..

"‘Al margen izquierdo un sello con el Escudo del Estado de M. que dice: «Tierra y Libertad». La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos.’

"Cuarto. No obstante lo anterior y en virtud de que mi representada hasta la presente fecha no ha sido notificada en forma legal por parte de la demandada Congreso del Estado de M., es por ello que se dio contestación a J.C.M. que hasta en tanto no se cumpliera con dicho requisito se acordaría lo conducente.

"Quinto. Sin embargo y no obstante lo anterior, es que con fecha 22 de agosto de 2005 J.C.M. suscribió nuevo oficio dirigido a mi representada, a efecto de que se le diera cumplimiento a lo solicitado, y resuelto indebidamente por los demandados."

La actora señaló como conceptos de invalidez, los que a continuación se transcriben:

"Primer concepto de invalidez. Fuente del concepto de invalidez. El Decreto Número 712 de fecha 5 de julio de 2005, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del gobierno del Estado de M. con fecha 13 de julio de año 2005, con el número 4402 así como todos sus efectos y consecuencias en cuanto a que me ocasionan y ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables.

"Preceptos violados. Artículos 14, 16, 17, 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el título sexto, capítulo I de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.; artículo 59 de la Ley del Servicio Civil en el Estado de M.; artículo 123, fracción III, del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de M..

"Argumento del concepto de invalidez. El acto impugnado viola en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, 116 y 123 de la Constitución Federal, al implicar la intromisión del Poder Legislativo del Estado en la vida interna del Municipio, dado que en él se exige el cumplimiento y pago de la pensión por cesantía en edad avanzada a favor de J.C.M., y que si bien es cierto que el pago de las pensiones por cesantía en edad avanzada se encuentra contemplado en el título sexto, capítulo único, de la Ley del Servicio Civil para el Estado de M., sin que se reconozca que existió relación de trabajo y para el caso en que indebidamente se entre a su estudio, se resalta a esta superioridad que se viola en perjuicio de mi representada una invasión a su esfera competencial que le atribuye el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque la demandada, Congreso del Estado de M., indebidamente estableció en la Ley del Servicio Civil para el Estado de M. en su artículo 57, último párrafo, que: ‘... el Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato’; sin embargo esto es competencia exclusiva del Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M. ya que los Municipios, a través de sus órganos de gobierno que son los Ayuntamientos, gozan de plena autonomía para dirigir los destinos políticos, administrativos y patrimoniales en su circunscripción municipal, disfrutando de facultades para autogobernarse y sólo por excepción en los casos de suspensión y desaparición de Ayuntamientos y suspensión o revocación del mandato de los integrantes del Ayuntamiento, podrán intervenir las Legislaturas Estatales, por lo que si en el caso no se actualiza ninguna de las causas de excepción en que el Poder Legislativo Local tiene atribuciones constitucionales para intervenir su proceder, conculca la autonomía constitucional consagrada en el artículo 115 de la Carta Magna y su actuar carece de sustento jurídico porque ni la Constitución Federal, ni la estatal, ni alguna ley local le concede facultades para dictar un acuerdo en el sentido del impugnado, arrogándose facultades de resolutor laboral en contravención también del artículo 123 constitucional que establece a las autoridades encargadas de la impartición de justicia laboral, así como del numeral 116 de la Carta Magna, que faculta a las Legislaturas de los Estados a expedir las leyes laborales que regulen las relaciones entre el Estado y Municipios con sus trabajadores, y que sin embargo al pretender aplicar el artículo 57 de la Ley del Servicio Civil citada, se transgrede la autonomía municipal al hacer uso de facultades que no le corresponden, lo que implica también la vulneración a los numerales 14 y 16 de la Carta Magna porque el decreto impugnado carece de fundamentación y motivación.

"Segundo concepto de invalidez. Fuente del concepto de invalidez. El Decreto Número 712 de fecha 5 de julio de 2005, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del Gobierno del Estado de M. con fecha 13 de julio del año 2005, con el número 4402 así como todos sus efectos y consecuencias en cuanto a que me ocasionan y ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables.

"Preceptos violados. Artículos 14, 16, 17 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el título sexto, capítulo I de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.; artículo 59 de la Ley del Servicio Civil en el Estado de M.; artículo 123, fracción III, del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de M..

"Argumento del concepto de invalidez: El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las facultades del Municipio Libre y su facultad para manejar su patrimonio conforme a la ley, asimismo los artículos 14 y 16 constitucionales otorgan la garantía de seguridad Jurídica a los gobernados. Por otra parte, el artículo 113 de la Constitución Política del Estado de M. establece:

"‘Artículo 113. Los Municipios están investidos de personalidad jurídica y administrarán su patrimonio conforme a las leyes respectivas.

"‘La facultad ejecutiva del régimen jurídico municipal y de las resoluciones tomadas por el Ayuntamiento en Cabildo, la tendrá originalmente el presidente municipal y en su caso las comisiones de regidores que así determine el propio Cabildo en términos de la ley respectiva.

"‘La ley determinará la competencia del Ayuntamiento en funciones de Cabildo y las facultades expresas del presidente municipal.

"‘La competencia que esta Constitución otorga al gobierno se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.’

"Derivado de lo anterior, se establece que de acuerdo a lo resuelto por el decreto que se ataca, los demandados violan flagrantemente la autonomía municipal al dictar un decreto que compromete el patrimonio municipal, sin que haya sido oída y vencida mi representada en un procedimiento previo y con las formalidades esenciales del procedimiento; toda vez que como se puede observar de los resolutivos que dictan los demandados resuelven indebidamente:

"A) Conceder pensión por cesantía en edad avanzada a J.C.M., quien se desempeña como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M..

"B) La pensión decretada deberá cubrirse al 70% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso e) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el Ayuntamiento de Xochitepec, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones.

"C) La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado.

"Por lo anterior es que indebidamente se violaron las garantías consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales de mi representada al no haber sido llamada a juicio por parte de los demandados, ya que como era su obligación y en términos de lo dispuesto por el artículo 123 del Reglamento Interior del Congreso de M., los proyectos de dictamen deberían contener, entre otras, (sic) el análisis de las observaciones hechas por los Ayuntamientos y los Poderes Ejecutivo o J. en su caso; tal como se aprecia del citado artículo que se transcribe textualmente:

"‘Artículo 123. Los dictámenes deberán contener:

"‘I. Los datos generales que identifiquen la iniciativa y una exposición clara y precisa del asunto al que se refiere;

"‘II. La expresión pormenorizada de las consideraciones resultantes del análisis y estudio de la iniciativa, de los motivos que la sustentan, así como la exposición precisa de los motivos y fundamentos legales que motiven los cambios, modificaciones o cualquier otra circunstancia que afecte a los motivos y al texto de la iniciativa en los términos en que fue promovida.

"‘El análisis de las observaciones hechas por los Ayuntamientos y los Poderes Ejecutivo o J. en su caso;

"‘IV. La resolución por medio de la cual se aprueba o se desecha la iniciativa, en los términos en que fue promovida o con las modificaciones que se le hagan, expresando las razones que justifiquen tal resolución;

"‘V. El texto legislativo que en su caso se propone a la asamblea; y

"‘VI. Las firmas autógrafas de los integrantes de la comisión o comisiones que dictaminen.’

"Sin embargo esto no aconteció así, pues la demandada Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo del Congreso del Estado de M. turnó a la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M. su dictamen para su aprobación correspondiente, mismo que como se desprende del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ de fecha 13 de julio de 2005 número 4402, fue aprobado dicho dictamen mediante decreto número setecientos doce de fecha cinco de julio de 2005; por lo anterior y toda vez de que se violaron en perjuicio (sic) las garantías de seguridad jurídica consagradas en nuestra Carta Magna ya que los demandados debieron otorgar a mi representada el derecho de audiencia y defensa, el cual debe considerarse como aquel en que se concede a los interesados el conocimiento del trámite, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como la de alegar en su favor, conociendo de los elementos que pudieran motivar la afectación en su patrimonio, que como acontece en el caso concreto al otorgar una pensión por cesantía en edad avanzada a un particular y de acuerdo a los términos ya mencionados; a fin de obtener, al emitirse la determinación correspondiente, un pronunciamiento específico sobre su defensa; sirve de base a lo anteriormente mencionado la siguiente jurisprudencia sustentada por nuestro Máximo Órgano de Justicia de la Nación que a continuación se transcribe:

"‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO NÚMERO 18060 EMITIDO POR EL CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO Y PUBLICADO EL DIECISÉIS DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, QUE DECLARA LA DESINTEGRACIÓN DEL CABILDO DEL AYUNTAMIENTO DE ZACOALCO DE TORRES, SIN CONCEDER DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA A LA PARTE AFECTADA, ES INCONSTITUCIONAL.’ (se transcribe).

"Tercer concepto de invalidez. Fuente del concepto de invalidez. El Decreto Número 712 de fecha 05 de julio de 2005, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del Gobierno del Estado de M. con fecha 13 de julio del año 2005, con el número 4402 así como todos sus efectos y consecuencias en cuanto a que me ocasionan y ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables.

"Preceptos violados. Artículos 14, 16, 17, 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el título sexto, capítulo I de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.; artículo 59 de la Ley del Servicio Civil en el Estado de M.; artículo 123, fracción III, del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de M..

"Argumento del concepto de invalidez: El acto impugnado viola en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, 116 y 123 de la Constitución Federal, al implicar la intromisión del Poder Legislativo del Estado en la vida interna del Municipio, dado que en él se exige el cumplimiento y pago de la pensión por cesantía en edad avanzada a favor de J.C.M., y que si bien es cierto que el pago de las pensiones por cesantía en edad avanzada se encuentra contemplado en el título sexto, capítulo único, de la Ley del Servicio Civil para el Estado de M., también es cierto que de acuerdo a la categoría desempeñada por J.C.M., como lo establece el considerando III del cuerpo del decreto impugnado señala que: ‘... ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado como Policía en la Dirección General de Seguridad Pública del 15 de noviembre de 1979 al 06 de enero de 1980; como agente de segunda en la Dirección de Tránsito del 07 de enero de 1980 al 04 de noviembre de 1980; como Policía en la Dirección de Tránsito y Transportes del 01 de enero de 1981 al 28 de febrero de 1982; como agente de segunda en la Dirección de Tránsito y Transportes del 01 de marzo de 1982 al 26 de mayo de 1984; como custodio, en el Centro Estatal de Readaptación Social del 14 de julio de 1988 al 15 de agosto de 1988; como Policía Raso en la Dirección General de la Policía de Tránsito (sic) 01 de enero de 1995 al 18 de septiembre de 1985 (sic); como Policía Raso en la Dirección General de la Policía de Tránsito del 19 de septiembre de 1995 al 15 de mayo de 1997, del 16 de mayo de 1997 al 16 de febrero de 1998 y del 01 de octubre de 1998 al 31 de marzo de 1999; como policía raso en el Ayuntamiento de Temixco, M. del 01 de abril de 1999 al 15 de noviembre de 2004; como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, M. del 16 de noviembre de 2004 al 11 de febrero de 2005 ...’. Por lo cual se colige que el ahora pensionado no es trabajador en la extensión de la palabra, sino que tuvo una relación de carácter administrativo en su carácter de policía de tránsito municipal ya que como lo establece el artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es incuestionable que estos servidores públicos son miembros de cuerpos de seguridad pública a los que se refiere la fracción XIII del artículo 123 constitucional en su apartado B (que se refiere a los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública), porque la actividad que realizan es de interés público y social, por lo que, la prestación de sus servicios no puede equipararse a una relación laboral, dada su propia naturaleza, que es de aquellas que están encomendadas a vigilar y proteger el orden público a favor de los gobernados, de ahí el que debe regularse este tipo de prestación de servicios por sus propias leyes y no sujetarla, al sometimiento de la Ley del Servicio Civil para el Estado de M., como indebidamente lo realizó la demandada; porque se ubica claramente dentro de las excepciones que prevé la citada fracción XIII del precepto constitucional antes invocado. En consecuencia, si la propia Constitución excluye a los miembros de los cuerpos de seguridad pública de la relación equiparable a la laboral que se especifica en el primer párrafo de las fracciones XII (sic) y XIII bis, del artículo 123, luego entonces, no era procedente aplicar la Ley del Servicio Civil en comento, pues al no existir una relación laboral, sino de carácter administrativo, resulta procedente declarar la invalidez del decreto impugnado. Lo anterior resulta así, atendiendo a que la ley aplicable para estos servidores públicos lo es la Ley del Sistema Integral de Seguridad Pública del Estado de M., la cual fue aprobada por la demandada Congreso del Estado de M., que sin embargo de la misma no se desprende beneficio alguno de la naturaleza que ahora pretenden otorgar los demandados a J.C.M.; porque los miembros de las policías preventivas deben sujetarse necesariamente a la aplicación de las leyes que lo (sic) rigen y no como en el caso indebido, resulta inaplicable otorgar la pensión por cesantía en edad avanzada en términos de la Ley del Servicio Civil para el Estado de M. por no ser un trabajador en la extensión de la palabra, sino que lo procedente era negarle la pensión citada en virtud de tener una relación de carácter administrativo con mi representada y no una relación laboral por ser integrante de cuerpos de seguridad que por su propia naturaleza desempeñan una actividad especial y distinta a los trabajadores a que se refiere la fracción XII (sic) del propio artículo; sirve de base a lo anterior el siguiente criterio jurisprudencial sustentado por nuestro Máximo Órgano de Justicia de la Nación que a continuación se transcribe:

"‘POLICÍA PREVENTIVA, AGENTES DE LA. ATENDIENDO A LO DISPUESTO POR LA FRACCIÓN XIII DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL. LAS CONTROVERSIAS QUE SE SUSCITEN CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SUS SERVICIOS, DEBEN REGULARSE POR SUS PROPIAS LEYES Y NO ESTÁN SUJETAS A LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO.’ (se transcribe).

"Cuarto concepto de invalidez. Fuente del concepto de invalidez. El Decreto Número 712 de fecha 05 de julio de 2005, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del gobierno del Estado de M. con fecha 13 de julio del año 2005, con el número 4402 así como todos sus efectos y consecuencias en cuanto a que me ocasionan y ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables.

"Preceptos violados. Artículos 14, 16, 17, 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como el título sexto, capítulo I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.; artículo 59 de la Ley del Servicio Civil en el Estado de M.; artículo 123 fracción III del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de M..

"Argumento del concepto de invalidez. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las facultades del Municipio Libre y su facultad para manejar su patrimonio conforme a la ley; asimismo, los artículos 14 y 16 constitucionales otorgan la garantía de seguridad jurídica a los gobernados. Por otra parte el artículo 59 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de M. que establece:

"‘Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio.’

"Por lo cual sin que esto implique reconocimiento de la relación de carácter laboral entre el beneficiario del decreto que se ataca y mi representada, se establece que los demandados violaron en perjuicio de mi representada las garantías de legalidad y seguridad jurídica, en virtud de que como se acreditará en su momento procesal oportuno J.C.M., persona beneficiaria del Decreto materia del presente asunto, aún no cumple con los requisitos que establece el artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., toda vez que el mismo sigue activo en el servicio público, por lo cual no es procedente que pretendan obligar a mi representada para otorgarle pensión a razón del 70% del último salario que percibió con mi representada; ya que como se desprende del oficio número OM/DADP/038/JULIO/2005 de fecha 22 de julio de 2005 suscrito por el encargado de la Oficialía Mayor del Ayuntamiento de Temixco M., J.A.P., en el cual hace del conocimiento a mi representada que J.C.M. sigue activo en el servicio público, ya que a partir del 16 de mayo de 2005 reanuda labores con el puesto de policía raso adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública, Tránsito y Rescate Municipal con un sueldo de $4,752.00 (cuatro mil setecientos cincuenta y dos pesos 00/100 M.N.) hasta la presente fecha; es decir, que si uno de los requisitos que dispone el citado numeral 59 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de M., para que el Congreso otorgue pensión por cesantía en edad avanzada a los particulares, es que se separe voluntariamente del servicio público, como se demuestra fehacientemente J.C.M. sigue activo en el servicio público, pues no debe confundirse que la renuncia voluntaria que realizó en forma unilateral para dejar de prestar sus servicios personales subordinados para mi representada sea óbice para estimar que causó baja en el servicio público, por lo cual los demandados deberán dejar sin efectos el Decreto Número 712 de fecha 5 de julio de 2005, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del Gobierno del Estado de M., con fecha 13 de julio del año 2005, con el número 4402, en virtud de existir causa legal para ello, ya que en caso de no ser así se ocasionaría un perjuicio irreparable a mi representada a cumplir con una obligación indebidamente impuesta."

TERCERO. Por acuerdo de treinta de agosto de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 55/2005 y, por razón de turno, designó como instructora a la M.M.B.L.R. quien, por auto de treinta y uno siguiente, admitió la demanda; ordenó emplazar a las autoridades demandadas, pero solamente reconoció como tales, al Congreso del Estado y al gobernador, ambos del Estado de M., y dio vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación corresponde.

CUARTO. El procurador general de la República solicitó en su pedimento declarar infundadas las causales de improcedencia hechas valer y estimar fundados los argumentos planteados por el actor e inconstitucional, por tanto, el Decreto 712 impugnado, porque previamente a su emisión no se le dio oportunidad al Municipio de ofrecer pruebas y alegar en su defensa.

QUINTO. El veintinueve de noviembre de dos mil cinco tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder J. de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Xochitepec, Estado de M., y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la misma entidad federativa.

SEGUNDO. La demanda se interpuso oportunamente dentro del plazo de treinta días previsto en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, porque el acto reclamado consistente en el Decreto 712 aprobado por el Congreso del Estado de M. y promulgado por el Poder Ejecutivo de la misma entidad federativa, mediante el cual se concedió pensión por cesantía en edad avanzada a J.C.M., quien se desempeñó como director de Tránsito Municipal del Ayuntamiento de Xochitepec, fue publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el trece de julio de dos mil cinco, y la demanda se presentó en la Oficina de Certificación J. y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintinueve de agosto siguiente, es decir, el vigésimo tercer día del periodo legal, conforme al siguiente calendario en el que se destaca el mismo número de días:

Ver calendario

Por otra parte, como de la lectura integral de la demanda, y particularmente del contenido del primer concepto de invalidez, se advierte que la parte actora plantea la inconstitucionalidad del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., debe tenerse a esta disposición legal también como acto reclamado, no obstante que en el capítulo respectivo de la demanda no se haya hecho mención expresa de su impugnación, en virtud de que conforme a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional no existe la obligación de situar en un apartado específico del escrito inicial lo relativo a los actos cuya invalidez se demanda, sino únicamente señalarlos con la precisión necesaria que permita identificarlos, además de que el artículo 39 del mismo ordenamiento legal obliga a este Alto Tribunal a examinar en su conjunto los razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, lo cual hace imprescindible que se consideren todos los argumentos propuestos por la actora para esclarecer cuáles son todos los actos que se impugnan.

Precisado lo anterior, debe tenerse igualmente presentada en forma oportuna la demanda en relación con el artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., conforme al mismo cómputo que se hizo respecto del Decreto 712 reclamado, ya que este acto constituyó el primer acto de aplicación de tal precepto como se aprecia de la lectura del considerando primero de dicho decreto, en el que se puede leer lo siguiente:

"I. Mediante escrito presentado en fecha 20 de abril del año 2005, ante este Congreso del Estado, el C.J.C.M., por su propio derecho, solicitó de esta soberanía le sea otorgada pensión de cesantía por edad avanzada, acompañando a su solicitud los documentos a que se refiere el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., como lo son: acta de nacimiento, hojas de servicios expedidas por el Poder Ejecutivo del Estado (sic) el H. Ayuntamiento de Cuernavaca, M.; hoja de servicio y carta de certificación de salario expedidas por el H. Ayuntamiento de Xochitepec, M.."

TERCERO. El Municipio actor compareció por conducto de su síndico propietario R.O.O., quien demostró tener tal cargo con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de M. de fecha diez de julio de dos mil tres, la cual acompañó a su demanda, conforme a las facultades que le otorga el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. que al efecto establece:

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo además, las siguientes atribuciones. ..."

El Congreso del Estado de M. compareció por conducto del diputado E.I.D., en su carácter de presidente de su mesa directiva, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria celebrada el quince de julio de dos mil cinco (fojas noventa y cinco a ciento diez) y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 27, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., que establece:

"Artículo 27. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XIII. Representar legalmente al Congreso con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulte necesario."

El gobernador del Estado de M., S.A.E.C.R., justificó su personalidad con la constancia de mayoría que lo acredita como tal que obra a foja cincuenta y tres del expediente, y a él corresponde representar al Poder Ejecutivo del Estado de M. en términos del artículo 57 de la Constitución Política de dicha entidad federativa, que prevé lo siguiente:

"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador constitucional del Estado."

CUARTO. Previamente al estudio del fondo del asunto procede examinar las causas de improcedencia formuladas por el Poder Legislativo del Estado de M., en las que sostiene que se actualizan las previstas en las fracciones VI y VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que al efecto disponen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;

"....

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

Sostiene que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista por la fracción VI (evidentemente se quiso referir a la fracción VIII) del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, porque no se expresa en la demanda en qué consiste la presunta transgresión a la Constitución Federal o por lo menos la causa de pedir al respecto.

Es infundado el anterior argumento pues de la lectura de la demanda se advierte que en el primer concepto de invalidez se planteó la inconstitucionalidad del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., así como la de su aplicación contenida en el Decreto Número 712, publicado el trece de julio de dos mil cinco, porque a juicio de la parte actora el mismo viola esencialmente el principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que instituye el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al autorizar que el Congreso del Estado de M. disponga de sus recursos presupuestales en materia de pensiones de los trabajadores de los Municipios.

También expresa que opera la causa de improcedencia prevista en la fracción VI (también es claro que se quiso referir a la fracción VIII) del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, porque la controversia constitucional no es la vía idónea para combatir el Decreto 712, de tal suerte que su impugnación debe hacerse con base en los medios de defensa que para tal efecto prevean las leyes procesales de la materia, pues de lo contrario se haría de las controversias constitucionales un recurso para someter a revisión los derechos de los trabajadores en materia de seguridad social.

También es infundado el anterior argumento pues en la demanda se propuso el examen de la constitucionalidad del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., problema cuyo análisis no se puede abordar en la jurisdicción ordinaria, de manera que esta es la única vía que tiene a su alcance el Municipio actor para plantear esencialmente la infracción al artículo 115 constitucional, por una presunta lesión a su ámbito competencial.

QUINTO. En el primer concepto de invalidez se ataca el último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. que establece:

"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en este capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

"A) Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:

"I. Copia certificada del acta de nacimiento expedida por el oficial del Registro Civil correspondiente;

"II. Hoja de servicios expedida por el servidor público competente del gobierno o del Municipio que corresponda;

"III. Carta de certificación del salario expedida por la dependencia o entidad pública a la que se encuentre adscrito el trabajador; y

"IV. Dictamen de la Institución de Seguridad Social correspondiente, en el cual se decrete la invalidez definitiva.

"B) Tratándose de pensión por viudez, orfandad o ascendencia, además de los previstos en el apartado que antecede, se deberán exhibir los siguientes documentos:

"I. Copia certificada de las actas de nacimiento de los hijos expedidas por el respectivo oficial del Registro Civil;

"II. Copia certificada del acta de matrimonio, o en su defecto del documento que acredite la relación concubinaria, expedida por el H. Ayuntamiento donde haya sido el último domicilio conyugal;

"III. Copia certificada del acta de defunción en su caso o dictamen de invalidez expedido por la institución de seguridad respectiva; y

"IV. Copia certificada del acta de nacimiento del trabajador.

"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."

El actor sostiene que dicho párrafo viola la autonomía municipal prevista en el artículo 115 constitucional porque autoriza una intromisión del Poder Legislativo en las decisiones del Ayuntamiento, no obstante que no se presenta alguno de los supuestos en los que constitucionalmente sí está autorizado para hacerlo.

Es esencialmente fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que dicho precepto otorga al Poder Legislativo una atribución que lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al prever que la Legislatura Local fijará los casos en que proceda otorgar el pago de pensiones de los empleados municipales, así como la cuantía a la que deberán ascender aquéllas, y con una amplitud tal, que la misma norma le permite afectar los recursos municipales para el pago de las mismas.

En efecto, el artículo 1o. de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. dispone que dicha ley "... es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los Municipios del Estado de M. y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio.", lo cual permite estimar, en primer lugar, que la misma cobra aplicación tratándose de los trabajadores municipales que están en condiciones de solicitar el pago de una pensión por sus servicios prestados.

Por otra parte, los artículos 54, fracción VII, 55 y 56 de la misma ley reafirman la obligación de los Municipios de pagar dichas pensiones en los siguientes términos:

"Artículo 54. Los trabajadores en materia de prestaciones sociales tendrán derecho a:

"...

"VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables."

"Artículo 55. Las prestaciones, seguros y servicios citados en el artículo que antecede estarán a cargo de los Poderes del Estado y de los Municipios, a través de las instituciones que para el caso determinen."

"Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que este ordenamiento establece."

Esto significa que el Congreso del Estado de M. sí se encuentra expresamente facultado por la ley local para determinar los casos en que proceda otorgar una pensión a los trabajadores municipales, e incluso a determinar su cuantía, como ocurrió en el caso, por cesantía en edad avanzada, conforme a la tabla prevista en el artículo 59 de la misma ley que prevé:

"Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio.

"La pensión se calculará aplicando al salario y los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente:

"a) Por diez años de servicio 50%

"b) Por once años de servicio 55%

"c) Por doce años de servicio 60%

"d) Por trece años de servicio 65%

"e) Por catorce años de servicio 70%

"f) Por quince años de servicio 75%

"La pensión se pagará a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores."

Por su parte, el artículo 115, fracciones IV, párrafos primero, penúltimo y último y VIII, párrafo segundo y el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

"VIII. ...

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."

"Artículo 123. ...

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:

"a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte."

De este conjunto de normas se deduce que las Legislaturas Locales están facultadas para emitir las leyes necesarias para regular las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, con base en los principios que recoge el artículo 123 de la propia N. Fundamental, entre los cuales se encuentra el derecho de los empleados a disfrutar de una pensión por jubilación, vejez o invalidez, en su caso, y aun sus beneficiarios por causa de muerte.

Este mandato constitucional revela que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales, el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la propia Constitución Federal, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse en esta controversia constitucional si al hacerlo no se lesionó alguna facultad municipal.

Con este propósito se encuentra que en el Estado de M. no son ni los Ayuntamientos de los Municipios, ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones previstas en el artículo 54, fracción VII, de la Ley del Servicio Civil, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad, y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.

Ahora, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena, como es el Congreso Local, a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público, y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.

Es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes laborales que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Federal facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios, situación que no consideró el último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado.

En efecto, los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional establecen:

"Artículo 115 ...

"IV...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

De lo anterior claramente se advierte que el régimen presupuestal municipal corresponde diseñarlo en exclusiva a los Ayuntamientos de los Municipios, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas, las cuales si bien quedan a cargo de las Legislaturas Locales, no por ello están autorizadas para también determinar cómo han de invertirse las partidas respectivas.

Se tiene en cuenta también que esta Suprema Corte de Justicia ha establecido que el principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal no debe dejar de reconocer la protección de los derechos laborales, como se explica en el siguiente criterio:

"MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA, NO TRANSGREDE LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DE AQUÉLLOS. De la interpretación del artículo 115, fracciones I, II, IV, parte inicial, así como su último párrafo y VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende la facultad de los Ayuntamientos para administrar su patrimonio y formular, aprobar y dirigir su presupuesto, como características propias del Municipio Libre y autónomo. Por su parte, el artículo 9o. de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, cuando impone al Ayuntamiento la obligación de considerar en su presupuesto de egresos correspondiente al siguiente ejercicio fiscal como trabajadores de base, a aquellos empleados de confianza o trabajadores incluidos en las listas de raya, que realicen funciones de trabajadores de base, cuando su desempeño se prolongue por más de seis meses, esto es, de reconocerles específicos derechos laborales, no atenta contra el libre manejo de la hacienda municipal, toda vez que el propio artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución, establece que es un deber inherente al Municipio regir las relaciones con sus trabajadores conforme a las leyes que expida la Legislatura Estatal con apoyo en lo previsto por el artículo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias; luego entonces, el manejo libre de la hacienda municipal no es ilimitado o absoluto, pues su ejercicio tiene como norma el cumplimiento de la Constitución y de la ley, quedando sujeto a un orden normativo, que atiende, entre otras cuestiones, a la prestación de ciertos servicios públicos como actividad propia de la vida del Municipio y para lo cual requiere de empleados regulares y permanentes que los desempeñen." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario J. de la Federación y su Gaceta. Tomo X, diciembre de 1999. Tesis P. LXXXIII/99. Página 18).

Empero, debe quedar claro que en el caso no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de uno de esos derechos, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Federal es que el nivel de gobierno estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.

Esa lesión a la autonomía en la gestión de la hacienda municipal se hace patente si se considera que el otorgamiento de las pensiones, en las condiciones previstas en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., constituye una forma de dirigir el destino de una parte del presupuesto de las municipalidades sin la intervención de su Ayuntamiento, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas prestaciones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.

A este respecto resulta ilustrativo, por identidad de razones, el contenido de las siguientes jurisprudencias:

"MUNÍCIPES. LA LEGISLATURA ESTATAL CARECE DE FACULTADES PARA APROBAR SUS REMUNERACIONES (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2000, publicada en el Semanario J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 818, determinó que el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en cuanto impide a los Ayuntamientos de los Municipios de esa entidad federativa acordar remuneraciones para sus miembros sin aprobación del Congreso Local, no infringe el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, el criterio anterior debe interrumpirse en virtud de la adición a esa fracción, aprobada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, en el sentido de que los recursos que integran la hacienda pública municipal se ejercerán de manera directa por los Ayuntamientos, o por quien ellos autoricen, por lo que la programación, presupuestación y aprobación del presupuesto de egresos del Municipio son facultades exclusivas de éste, para lo cual debe tomar en cuenta sus recursos disponibles, pues sostener que carecen de esa exclusividad en el ejercicio de sus recursos tornaría nugatorio el principio de autonomía municipal previsto en la Constitución Federal, de donde se concluye que la Legislatura Estatal no se encuentra facultada para aprobar las remuneraciones de los integrantes de los Municipios, por no encontrarse previsto en la referida fracción IV." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario J. de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII, agosto de 2003. Tesis P./J. 37/2003. Página 1373).

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ‘LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002’ DEL ESTADO DE SONORA).-El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencionada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por lo tanto, si en la Ley de Ingresos Estatal se establece que el Gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del ‘impuesto predial ejidal’, ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los Municipios el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario J. de la Federación y su Gaceta. Tomo XVII, enero de 2003. Tesis P./J. 53/2002. Página 1393).

En atención al criterio anterior, si no es constitucionalmente admisible que las legislaturas decidan qué emolumentos deben percibir los servidores públicos de los Ayuntamientos, o el destino de lo recaudado por concepto de impuesto predial, tampoco puede aceptarse que en la determinación de las pensiones de empleados municipales, el Congreso Local sea quien decida en qué casos debe proceder el otorgamiento de esas prestaciones, sin la mínima intervención del Municipio quien figuró como su último empleador, pero sobre todo, afectando el presupuesto municipal para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio por el Ayuntamiento respectivo.

En mérito de las anteriores consideraciones debe declararse la invalidez del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., por resultar contrario al artículo 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como su acto de aplicación contenido en el Decreto Número 712, publicado el trece de julio de dos mil cinco en el Periódico Oficial del Estado de M. "Por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.C.M."; en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de esta persona para reclamar el pago de la pensión, a la que estima tener derecho, ante la autoridad y en la vía que corresponda.

SEXTO.-En sus restantes conceptos de invalidez el Municipio actor aduce la indebida fundamentación y motivación legal del decreto reclamado, así como diversas violaciones a otras disposiciones secundarias.

Destacan nuevamente la infracción al requisito constitucional de audiencia previamente a la emisión del Decreto 712 porque no se le permitió formular observaciones al dictamen de la comisión legislativa encargada de elaborarlo; la improcedencia de la prestación porque el solicitante perteneció a un cuerpo de seguridad pública cuya condición jurídica lo excluye de la posibilidad de recibir una pensión por cesantía en edad avanzada; y que el solicitante de la pensión actualmente se encuentra laborando al servicio de otro Municipio, lo que impide que reciba una pensión simultáneamente.

Sin embargo, el estudio de tales argumentos resulta innecesario habida cuenta que al declararse la invalidez del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., a ningún fin práctico conduciría el análisis de tales cuestiones porque el efecto de esta ejecutoria también alcanzó al contenido del Decreto 712 antes mencionado.

Resulta aplicable la siguiente jurisprudencia:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario J. de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999. Tesis P./J. 100/99. Página 705).

Finalmente, con fundamento en el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos,(1) la declaración de invalidez surtirá efectos sólo entre las partes y una vez que se notifique la presente ejecutoria a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de M. que figuraron como demandados.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., en los términos y para los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.

TERCERO.-Se declara la invalidez del Decreto Legislativo Número 712 publicado el trece de julio de dos mil cinco en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno del Estado de M..

N. a las partes interesadas; publíquese en el Semanario J. de la Federación y su Gaceta, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de M.. En su oportunidad, archívese como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., L.R., G.P., G.P., A.G., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; los señores M.F.G.S. y V.H. votaron en contra, el primero, por el reconocimiento de validez del último párrafo del artículo impugnado, y el segundo por la improcedencia de la controversia constitucional, y reservaron su derecho de formular votos particulares; y el señor M.G.P. reservó el suyo para formular voto concurrente en relación con el sistema legal de pensiones del Estado de M.. Fue ponente la señora M.M.B.L.R..

Por autorización del Pleno no asistió el señor M.J.R.C.D..

______________

1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:

"...

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."