Ejecutoria num. 32/2006 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
Número de Resolución32/2006
LocalizacionNovena Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación 1 de Enero de 2008

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 96/2004. MUNICIPIO DE SAN JACINTO AMILPAS, ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIO: R.M.M.G..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de octubre de dos mil siete.

VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 96/2004, y

RESULTANDO:

PRIMERO

Por escrito presentado el veintidós de octubre de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, O.R.S.L., síndico del Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas, Oaxaca, promovió controversia constitucional en representación de ese Municipio contra el Estado de Oaxaca, a través de su Poder Ejecutivo y de su Poder Legislativo.

Los actos impugnados son los siguientes:

• El acto de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, consistente en el dictamen, resolución, acuerdo, orden o autorización a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado para que solicite a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado la retención de los enteros mensuales que por concepto de participaciones (Ramo 28 del presupuesto de egresos de la Federación) y aportaciones (fondos III y IV del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la federación) le corresponden al Municipio de San Jacinto Amilpas en el ejercicio dos mil cuatro, por el tiempo que resta de dicho ejercicio y en tanto no se ordene su liberación. El actor señala que desconoce la fecha en la que se emitió dicho acto y el número de expediente que le corresponde, y precisa que el mismo se fundamenta en el artículo 6o., fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca.

• Los oficios o solicitudes verbales y escritas por medio de las cuales la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de Oaxaca solicita u ordena cada mes a la Secretaría de Finanzas que retenga los enteros que por concepto de participaciones y aportaciones federales deben transferirse de manera mensual y quincenal al Municipio actor.

• El oficio PL/CMH/1049/2004, expedido el veinticuatro de mayo de dos mil cuatro por Etzael O. de J.G.P., contador mayor de Hacienda.

• La ejecución de las solicitudes de la Contaduría Mayor de Hacienda por parte de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, reteniendo así materialmente los pagos de participaciones y aportaciones federales correspondientes al actor por el tiempo que resta del ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

Las entidades o poderes contra los cuales se endereza la demanda son, por tanto, los siguientes:

• El Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, a través de dos de sus órganos: la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, y la Contaduría Mayor de Hacienda de ese mismo Congreso.

• El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca.

SEGUNDO

La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan:

  1. El Municipio actor empieza por describir el concepto, regulación y mecánica de entrega y recepción de las participaciones y de las aportaciones federales, precisando las cantidades que por tales conceptos le corresponden mensualmente al Municipio de San Jacinto Amilpas en el ejercicio de dos mil cuatro, así como la mecánica de entrega de las mismas según las disposiciones normativas aplicables.

  2. En el mes de septiembre de dos mil cuatro, señala, la Recaudación de Rentas del Centro, dependiente de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, no hizo entrega de las cantidades que por concepto de participaciones y aportaciones federales le correspondían al Municipio actor, arguyendo que el Gobierno del Estado tenía problemas financieros y que haría la entrega cuando hubiesen llegado los recursos.

  3. El treinta de septiembre de dos mil cuatro, los integrantes de la Comisión de Hacienda Municipal se presentaron ante las oficinas de la Secretaría de Finanzas. Allí fueron informados por los empleados de que existían órdenes del Congreso del Estado, de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado y de esta última, a efecto de que no se les entregaran las participaciones federales; de que éstas no se les volverían a pagar; de que se acumularían y serían entregadas a la siguiente administración municipal, pues aunque en las elecciones municipales recientemente celebradas había resultado vencedor el Partido de la Revolución Democrática, el Congreso Estatal no iba a calificar como válido dicho resultado, sino que dicha calificación sería reservada para el candidato del Partido Revolucionario Institucional, quien necesitaría recursos para hacer frente a los problemas postelectorales que pudieran surgir.

La parte actora dice desconocer el nombre de los empleados que hicieron tales manifestaciones, y sostiene que no les otorgaron mucha credibilidad al estimar que probablemente eran producto de la mala fe, de la mentira, o de una equivocación.

El Ayuntamiento actor afirma que, ante tal situación, se dio a la tarea de investigar el fondo del asunto; sin embargo, ninguna de las autoridades involucradas -ni el Congreso del Estado, ni la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, ni la Contaduría Mayor de Hacienda local- dieron explicaciones congruentes. Fueron las autoridades municipales de S.P.P. y S.J.G., pertenecientes también al Partido de la Revolución Democrática, las que les informaron en los pasillos del Congreso Local que existían oficios girados por las autoridades demandadas para retener las participaciones de la hacienda municipal a, entre otros, los Municipios gobernados por ese partido político. Conclusión a la que se arribó tras estudiar los documentos que en copia certificada les enseñaron las autoridades de S.P.P. y S.J.G..

La omisión de pago de las cantidades referidas se reiteró durante los meses de septiembre y octubre de dos mil cuatro.

Fue hasta el cuatro de octubre de dos mil cuatro cuando el actor tuvo pleno conocimiento de que las autoridades señaladas como responsables pretendían retener los enteros mensuales de los fondos de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio actor. Con estos actos se violentan los principios de libre administración e integridad de la hacienda pública municipal de San Jacinto Amilpas. Asimismo, tales retenciones afectan el desarrollo y normal funcionamiento de la administración y de la obra pública municipal de San Jacinto Amilpas, pues, entre otros, se tienen que dejar de pagar los rubros de alumbrado público, energía eléctrica por consumo de agua potable, nómina de trabajadores municipales, nómina del cuerpo de policía municipal, y se tienen que paralizar las obras públicas municipales en curso.

TERCERO

A continuación se sintetizan los conceptos de invalidez expresados por la parte actora. En el primero de ellos, la parte actora arguye fundamentalmente que:

  1. El proceder de las autoridades demandadas vulnera en perjuicio del Municipio los artículos 40, 41, 115 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el 2o., párrafo tercero, 29, párrafo primero y 113 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; el 1o., 9o. y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal; el 13, 19 y 20, párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; y el 3o. y 182 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca.

    El actor vincula las anteriores violaciones legales con el hecho de que los actos y omisiones del Estado de Oaxaca transgreden los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos económicos municipales del Municipio de San Jacinto Amilpas. Se violenta, señala el actor, el Sistema Federal de Coordinación Fiscal y la autonomía municipal, afirmación que pasa a fundamentar realizando un análisis conceptual e histórico del Sistema Federal de Coordinación Fiscal. El actor destaca que el federalismo político, administrativo, jurídico y económico, dentro del cual se encuentra el Municipio como ingrediente político-institucional primordial, ha sido un rasgo esencial del Estado mexicano desde 1824, y ha sido confirmado por los mexicanos hasta el momento actual. En la Constitución actual se encuentra plasmado en los artículos 40 y 41, 115 y 124. Sin embargo, la práctica federalista ha sido un proceso lleno de discontinuidades e inhabilidades, del cual ha ido emergiendo una progresiva afirmación de la primacía de la Federación.

    El federalismo fiscal también ha estado sujeto a un proceso evolutivo discontinuo y conflictivo. El problema fundamental en su contexto ha sido organizar la división de las fuentes de recursos fiscales entre la Federación y las entidades federativas, así como delimitar las funciones de gobierno y las responsabilidades entre los órdenes referidos, lo cual, tras muchos años de sistematización, dio origen al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y su epígono: la Ley de Coordinación Fiscal. Dicho sistema, destaca el actor, debe incluir, además de los aspectos relativos a los ingresos, la descentralización de las relaciones financieras y fiscales, la ampliación de las responsabilidades de gasto y destino, que permitan la planeación democrática y la coordinación entre los Estados y los Municipios, buscando una distribución más equitativa del ingreso y la disminución de la pobreza y la desigualdad.

    El actor recuerda el sistema de división competencial entre la Federación y los Estados establecido en lo fundamental en el artículo 124, en cuyo contexto se cuentan facultades expresas (explícitas e implícitas), concurrentes y limitaciones expresas, sin que exista primacía formal del orden federal sobre el estatal; ambos deben observar la misma subordinación respecto de la Constitución Federal. A continuación, centrándose en el ámbito impositivo, destaca en primer lugar la existencia de recursos federales exclusivos y recursos municipales exclusivos. Así, son recursos federales exclusivos las contribuciones previstas en el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal, y la ley secundaria debe establecer la proporción en que las entidades federativas tienen derecho a participar en los rendimientos relacionados con las mismas; también lo son los recursos a que se refiere el artículo 131 de la Constitución Federal, relacionados con las mercancías que se importan, exportan o circulan por el territorio nacional. Por otro lado, la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal dispone que las Legislaturas Locales establecerán las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles, las cuales deben integrar la hacienda de los Municipios, por lo que constituyen recursos municipales exclusivos.

    Respecto de los demás posibles objetos de contribución, existe una concurrencia competencial y, para evitar la doble tributación -no prohibida como tal por la Constitución- se estableció el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La Ley de Coordinación Fiscal, publicada en diciembre de 1978, tuvo entre otros fines el de establecer las participaciones de los ingresos federales que correspondían a los Estados, los Municipios y el Distrito Federal. La distribución de estos recursos está regulada por el presupuesto de egresos de la Federación en el Ramo 28.

    En 1997, a la citada ley se le adicionó un capítulo V, regulador de los fondos de aportaciones federales, destinados a coadyuvar en ciertas actividades determinadas (educación, salud, infraestructura social, seguridad pública, etcétera) y, por tanto, de destino condicionado. Esta reforma transformó el sistema de coordinación fiscal en un sistema de fortalecimiento de las haciendas públicas municipales, al dotarlas de recursos independientes de los fondos de participaciones, destinados a beneficiar directamente a sectores de la población en situación de rezago social, así como a atender las necesidades de seguridad pública de los Municipios.

    A continuación, el actor destaca que la Constitución reconoce la autonomía del Municipio y lo configura como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. El Constituyente reconoció, además, que los Municipios no podrían tener cabal libertad política y administrativa mientras no contasen con autonomía financiera, razón por la cual el artículo 115 constitucional consagró en su favor los principios de hacienda municipal, libre administración hacendaria e integridad de los recursos económicos municipales. Ciertamente, la Constitución no atribuye a los Municipios potestad legislativa en materia impositiva como vía para proveerlos de los recursos necesarios para hacer frente a sus responsabilidades y competencias. La fracción IV del artículo mencionado prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; establece después garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones y subsidios, el flujo de recursos que habrán de integrarla, y subraya que los recursos municipales se ejercerán de forma directa por los Ayuntamientos. Lo anterior significa, señala el Municipio, que la Constitución ha querido garantizar a los Municipios que gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con sus responsabilidades constitucionales, lo cual implica que debe existir una recepción puntual y efectiva de dichos recursos, sin que puedan ser retenidos unilateralmente por la Federación o por los Estados, toda vez que los mismos representan la base material y económica para cumplir con sus obligaciones constitucionales, garantizar el desarrollo municipal y el bienestar general de sus habitantes.

  2. Sobre esa base y desde el análisis de los artículos 2o., párrafo tercero, 29, párrafo primero, y 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, 13, 19 y 20, párrafo segundo de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, y 13 y 182 de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, el actor deduce que no existe ni puede existir norma alguna de orden federal o local que faculte a los poderes del Estado de Oaxaca para retener, aunque sea provisionalmente y por los motivos señalados en el oficio PL/CMH/1049/2004 expedido por el contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado el veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, el entero de cantidades que corresponden a la hacienda municipal de San Jacinto Amilpas. Los actos cuya invalidez se demanda resultan, pues, inconstitucionales y arbitrarios, y atentan contra una de las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, como lo es el sistema federal regulado en los artículos 40, 41, 49, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Federal.

    El actor destaca que la intervención del Estado de Oaxaca respecto de los fondos de participaciones que por ley corresponden a los Municipios es de simple mediación administrativa; en el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, de control y de supervisión en su manejo, pero nunca de disposición, suspensión o retención. El actor concluye que el Estado de Oaxaca no tiene facultades para retener el entero de los fondos en comento, y que su práctica de retener y pretender seguir reteniendo los mismos transgrede los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales, violentando además el Sistema Federal de Coordinación Fiscal.

    En su segundo concepto de invalidez, el Municipio actor sostiene que los actos y omisiones cuya invalidez reclama son violatorios de los artículos 14 y 16, en relación con el 115, fracción IV, de la Constitución.

  3. En primer lugar, señala que el artículo 14 constitucional dispone que nadie puede ser privado de la vida, libertad, propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan las formalidades del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho. Sin embargo, como acredita la existencia del oficio PL/CMH/1049/2004 emitido por el contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado, en el caso se ha determinado la retención de cantidades que deben ingresar a la hacienda municipal de San Jacinto Amilpas sin que haya habido de por medio un procedimiento administrativo, legislativo o judicial en el que se hayan observado las formalidades esenciales del procedimiento y, sobre todo, sin que se haya oído al actor o se le haya permitido aportar pruebas a fin de no dejarlo inaudito.

    El actor destaca que la interpretación sistemática de los artículos conducentes de la Constitución Federal, la Ley de Coordinación Fiscal, la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, la Ley de Coordinación Fiscal Estatal, la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, y la Ley General de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca para el ejercicio fiscal de dos mil cuatro le permiten afirmar que los recursos provenientes de los Ramos 28 y 33 del decreto de egresos de la Federación no son propiedad del Estado de Oaxaca, sino de la hacienda municipal; los mismos están tutelados por los principios constitucionales de libre administración e integridad, y no pueden ser retenidos por el Estado de Oaxaca sino en casos excepcionales.

    Así, en lo referente a las participaciones, la excepcionalidad se relaciona con el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Este artículo dispone que las participaciones son inembargables, y que no pueden estar afectas a fines específicos ni estar sujetas a retención salvo para el pago de obligaciones contraídas por entidades y Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a favor de la Federación, de instituciones de crédito que operen en territorio nacional, o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

    En el caso de las aportaciones, el artículo 32, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal dispone que las mismas se enterarán mensualmente a través de los Estados de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines establecidos en el artículo 33 de esa misma ley. El artículo 46 del mismo cuerpo legal establece que las aportaciones y sus accesorios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán gravarlas, afectarlas en garantía o destinarlas a fines distintos de los previstos en la ley.

    El actor señala que no se está en ningún caso de excepción de los señalados, de modo que la suspensión de los pagos que denuncia vulnera los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos municipales, establecidos en el artículo 115 constitucional.

    A continuación señala el actor que, suponiendo sin conceder que el Estado de Oaxaca pudiera suspender los pagos mensuales de aportaciones y participaciones, los actos denunciados serían inconstitucionales porque se dejó al Municipio en estado de indefensión y se violó la garantía de audiencia al no ser observadas las formalidades esenciales necesarias para garantizar la defensa antes del acto de privación y, en concreto, la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la oportunidad de ofrecer las pruebas en que se finque la defensa; la oportunidad de alegar, y el dictado de una resolución que dirima las cuestionesrelativas.

    El Municipio actor señala que hasta el momento no ha sido notificado del inicio de un procedimiento que pueda tener como consecuencia la retención de las participaciones y aportaciones que le corresponden, que no ha podido presentar pruebas ni alegar, y que no se ha dictado ninguna resolución que dirima las cuestiones debatidas, sin que pueda considerarse por tanto que hay un procedimiento que ha concluido con el oficio PL/CMH/1049/2004, expedido el veinticuatro de mayo de dos mil cuatro por el contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca.

    Suponiendo sin aceptar que tal procedimiento hubiera existido, arguye el actor, los actos de privación serían en cualquier caso inválidos porque los artículos 42, 44, fracción II, y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca establecen que para la tramitación de asuntos se nombrarán comisiones permanentes como es la de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda para que estudien y rindan el correspondiente dictamen por escrito, exponiendo en términos claros y concisos las razones que puedan facilitar al Congreso la resolución de los asuntos y el cumplimiento de sus determinaciones por parte de la Contaduría Mayor de Hacienda, como se desprende de la lectura de la fracción II del artículo 37 del Reglamento Interior del Congreso del Estado. El artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, por su parte, establece en su fracción V que es atribución de la Contaduría Mayor de Hacienda "fiscalizar los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la administración pública estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos paramunicipales, instituciones públicas o privadas o a los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron". La fracción IX de ese mismo artículo le da la facultad de "recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción V del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable".

    En el caso concreto, el Ayuntamiento no ha sido llamado a un procedimiento que haya concluido con un dictamen por el que se haya autorizado a la Contaduría Mayor de Hacienda para que solicitara al Ejecutivo Estatal la retención de los recursos en disputa. De la interpretación sistemática de las disposiciones aplicables se desprende, además, que la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda no tiene atribuciones expresas para autorizar a la contaduría en la que se inserta para que solicite la retención de recursos estatales sin observar las formalidades del proceso legislativo. Sus atribuciones se limitan a la vigilancia de los órganos legislativos de fiscalización y control gubernamental del Congreso, como es la Contaduría Mayor de Hacienda, pero no se pueden extender a la violación de principios constitucionales como el de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales.

  4. Finalmente, el actor argumenta que, por las causas expuestas en el apartado anterior, se ha transgredido en su perjuicio el artículo 16 constitucional, que establece que nadie puede ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Los actos reclamados no están debidamente fundados y motivados y, aun suponiendo sin conceder que lo estuvieran, de todos modos resultarían contrarios al artículo 16 de la Constitución Federal al estar fundados en preceptos legales inconstitucionales que no pueden tener consecuencias jurídicas. El dictamen, resolución, acuerdo u orden por la que se ordenó la retención de las transferencias federales es violatoria de la garantía de legalidad porque las aportaciones no pueden ser retenidas, y las participaciones sólo en el caso del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

    Los oficios identificados en el apartado de actos reclamados violan, pues, de manera flagrante, el artículo 16 de la Constitución Federal en relación con el 13 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, careciendo de fundamentación jurídica alguna, dada la ausencia de facultades para que el Estado de Oaxaca pueda retener las participaciones y aportaciones que corresponden al Municipio actor. Aun suponiendo sin conceder que la fracción IX del artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca pudiera servir de fundamento para suspender o retener las participaciones o aportaciones correspondientes a los Municipios de Oaxaca, habría que tener en cuenta que dicha fracción remite a la fracción V del mismo artículo, que se refiere a subsidios. Son los subsidios de carácter estatal, pues, los que pueden ser retenidos por falta de manejo responsable de la hacienda pública, pero nunca las participaciones y aportaciones federales.

CUARTO

Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 14, 16, 40, 41, 115 y 124.

QUINTO

Por acuerdo de veintiséis de octubre de dos mil cuatro, el Ministro instructor J.R.C.D. reconoció la personalidad del promovente y admitió a trámite la demanda. En el mismo se reconoció el carácter de demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de Oaxaca, así como a la Contaduría Mayor de Hacienda y a la Comisión Permanente de Vigilancia del Congreso Estatal, al considerar que, aunque dependen de la Legislatura del Estado, se les atribuyen actos reclamados en la controversia. No se tiene, en cambio, por demandada, a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, ya que depende jerárquicamente del gobernador constitucional de la entidad, el cual ya tiene carácter de demandado. En el mismo acuerdo se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que presenten su contestación en el término de treinta días hábiles, señalando además en esta ciudad domicilio para oír y recibir notificaciones, y se ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes hasta antes de la celebración de la audiencia de ley. Finalmente, se ordenó formar un cuaderno incidental a los fines de decidir acerca de la solicitud de suspensión expresada por el actor.

SEXTO

Por auto de veintiséis de octubre de dos mil cuatro, el Ministro instructor, a la vista de la naturaleza de los actos reclamados, los elementos probatorios exhibidos y las características de la presente controversia, concedió la suspensión de los actos reclamados para el efecto de que no se le retuviera al actor cantidad alguna de los montos de participaciones y aportaciones hasta en tanto se dicte resolución que ponga fin a esta controversia. Lo anterior con el propósito de que el Municipio actor estuviese en posibilidades de ejercer sus atribuciones, además de cumplir con las obligaciones adquiridas y prestar los servicios públicos en beneficio de la colectividad. La concesión se otorgó destacándose que dicha medida cautelar no afectaría la seguridad y economía nacionales, ni causaría a la sociedad un daño mayor al beneficio que pueda obtener el solicitante de la medida.

SÉPTIMO

Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el diez de noviembre de dos mil cuatro, E.O. de J.G.P., contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, interpuso recurso de reclamación contra el acuerdo de veintiséis de octubre de dos mil cuatro. En esencia, el recurrente se dolía de que el auto de admisión de la demanda hubiera reconocido el carácter de autoridad demandada a la Contaduría Mayor de Hacienda que representa.

Por auto de once de noviembre de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por interpuesto el recurso de reclamación, lo radicó bajo el número 323/2004-PL y designó al Ministro J. de J.G.P. como ponente.

En sesión de dos febrero de dos mil cinco, la Primera Sala de esta Corte resolvió el citado recurso de reclamación y lo declaró infundado. Se determinó que el hecho de demandar la invalidez de actos de órganos derivados de uno originario que también se señala como autoridad demandada no constituye un motivo manifiesto e indudable de improcedencia que, en términos del artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, amerite el desechamiento de plano de la demanda contra tales órganos derivados.

Esta Primera Sala sostuvo que lo alegado por la recurrente ameritaba una discusión, pero por exigir una labor interpretativa e integradora de la ley, el momento procesal oportuno para desarrollarla no era el de la admisión de la demanda. Al haberse atribuido a la autoridad recurrente un acto reclamado, lo procedente era reconocerle legitimación ad procesum. Sus alegaciones podrían afectar la legitimación ad causam de la autoridad, situación sobre la cual procedería pronunciarse una vez integrada la litis, al momento de dictar sentencia.

OCTAVO

Por escrito presentado el diez de noviembre de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, E.O. de J.G.P., en su carácter de contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado, interpuso recurso de reclamación contra el auto de veintiséis de octubre de dos mil cuatro, dictado por el Ministro instructor en el incidente de suspensión originado con motivo de esta controversia constitucional. El recurrente alega que, en el caso, no se observaron los requisitos establecidos en la ley reglamentaria como necesarios para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado.

Mediante proveído de once de noviembre del mismo año, el presidente de esta Suprema Corte admitió el recurso de reclamación interpuesto, lo registró bajo el número 322/2004-PL y designó al Ministro J. de J.G.P. como ponente.

El nueve de marzo de dos mil cinco la Primera Sala de este Máximo Tribunal declaró infundado el recurso. Se concluyó que el auto combatido no conculcaba los artículos 14 y 15 de la ley reglamentaria de la materia, los cuales enumeran limitativamente los obstáculos que impiden otorgar la medida cautelar en cuestión. Por otra parte, se determinó que el Ministro instructor se encuentra facultado, no obligado, para recabar pruebas al momento de proveer sobre este tipo de medidas, por lo que, si en el caso concreto no lo consideró necesario, no por ello el auto de suspensión adolece de un vicio de legalidad.

NOVENO

Mediante oficio presentado el veinte de diciembre de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, E.O. de J.G.P., contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado, contestó la demanda de controversia constitucional manifestando, en síntesis, lo siguiente:

1) En primer lugar, señala que el acto consistente en la retención de los enteros que por concepto de participaciones y aportaciones federales le corresponden al Municipio actor no es violatorio de ninguna disposición constitucional, pues tiene fundamento en atribuciones expresamente conferidas a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado. En todo caso, la controversia que aquí se suscita es materia de otro tipo de juicio, destinado a determinar la legalidad o ilegalidad de ese acto. Al caer ello bajo la competencia de otras instancias, procede sobreseer en el presente asunto.

2) En todo caso, considera que el Municipio actor invoca violaciones a disposiciones constitucionales sin determinar en qué consisten, lo cual resulta insuficiente para que esta máxima instancia se pronuncie sobre el asunto.

3) A continuación niega la existencia de alguna determinación emitida por la Contaduría Mayor de Hacienda que representa por la cual se hubiere retenido recursos al Municipio actor, a pesar -sostiene- del manejo irresponsable en que ha incurrido dicho Ayuntamiento en el ejercicio de sus recursos municipales.

4) Por otra parte, el contador mayor de Hacienda trae a colación el oficio LVIII/I/274/04 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro por el cual el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda solicita al secretario de Finanzas la liberación de los recursos retenidos, al haber presentado parcialmente la autoridad municipal la documentación justificatoria requerida. Dada la liberación de esos recursos, sostiene, lo procedente es no entrar al estudio de la litis y decretar el sobreseimiento del juicio, al haber cesado los efectos de los actos materia de la controversia.

5) A continuación, niega la calidad de autoridad responsable a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, pues afirma que ésta actuó en ejercicio de las facultades que tienen todos los Congresos de las entidades federativas consistentes en auditar, revisar y calificar las cuentas públicas de los Municipios de sus respectivos Estados, según se desprende de lo preceptuado por el artículo 115 de la Constitución Federal.

6) En cuanto al acto cuya invalidez se demanda, niega que éste se concrete en una orden de retención emitida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado para que la Secretaría de Finanzas retuviera los enteros que por concepto de participaciones y aportaciones le correspondía a la hacienda del Ayuntamiento actor; en lugar de una orden de retención, se trata de una orden de suspensión provisional de los mencionados recursos. Dicha orden de suspensión tuvo como motivo la omisión en la que incurrió el Ayuntamiento actor al no haber entregado a esa Contaduría Mayor de Hacienda los estados financieros ni los documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, del gasto público y del ejercicio presupuestario del ingreso y egreso, situación que lo sitúa en una hipótesis de presunto incumplimiento de las obligaciones que tienen las autoridades municipales en su calidad de servidores públicos.

Al respecto, puntualiza que el Ayuntamiento actor no comprueba que el acto impugnado vulnere efectivamente las atribuciones que le son conferidas constitucionalmente, pues no expresa razonamientos que evidencien una violación a lo preceptuado por la Constitución Federal.

Por otra parte, señala que los actos atribuidos a la Contaduría Mayor no fueron realizados de forma autónoma, pues como órgano de control y fiscalización gubernamental del Poder Legislativo, el Congreso del Estado se erige como la autoridad suprema, que ejerce sus atribuciones de control y vigilancia a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, siendo esta última la que tiene la facultad de interpretar y resolver las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de la ley orgánica y de su reglamento.

7) Adicionalmente, sostiene, aunque el Municipio actor tenga la facultad constitucional de administrar su hacienda de manera libre, lo cierto es que este manejo no puede ejercerse de forma irresponsable: el Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas no puede desconocer, como lo ha hecho, la obligación que establecen los artículos 46, fracción X, y 124, fracción IV, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca -esto es, no puede desconocer la obligación que los Ayuntamientos del Estado tienen de enviar a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, dentro de los primeros quince días de cada mes, los estados financieros o cortes de caja, acompañados de los documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, del gasto público y del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que correspondan al mes inmediato anterior-. Al haber incumplido dicho Ayuntamiento estas obligaciones, se actualiza el supuesto previsto en el artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, que faculta a la Contaduría Mayor de Hacienda a solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, previa autorización de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, la retención de recursos financieros a los Ayuntamientos cuando éstos manejen su hacienda de manera irresponsable.

8) Por lo que se refiere al primer concepto de invalidez, considera que los argumentos allí expresados son infundados e improcedentes, debido a que los actos reclamados no transgreden el principio de la libre administración hacendaria ni el de la integridad de los recursos económicos del Ayuntamiento actor. Lo anterior, porque el principio de la libre administración de la hacienda municipal tiene dos límites: que los recursos sean manejados con apego a las disposiciones y reglas relativas a la materia, y que sean aplicados a fines públicos.

El contador mayor señala que los artículos 46, fracción X, 124, fracción IV, de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, así como el 6o., fracción IV, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca confieren a los órganos de control y fiscalización la tarea de vigilar el manejo y la aplicación de los recursos públicos; si se permitiera que el Municipio deje de comprobar y justificar el manejo y la administración de los recursos públicos, el mencionado órgano técnico del Congreso del Estado no podría cumplir con su cometido principal ni asegurar el respeto al artículo 134 de la Constitución Federal, que obliga a que los recursos públicos federales se administren con eficiencia, eficacia y honradez.

Sobre la base de lo anterior, el contador mayor advierte que el incumplimiento del Municipio de San Jacinto Amilpas sitúa a este último en un supuesto de responsabilidad administrativa. Que la Federación provea a los Municipios de recursos destinados al desarrollo social y que los Ayuntamientos se inconformen ante su privación no implica que éstos puedan desconocer impunemente la obligación de informar a esa Contaduría Mayor de Hacienda del destino, ejercicio y administración de los recursos públicos. Lo anterior lo relaciona con el contenido del artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal, que establece que la fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y de los Municipios será efectuada por el Congreso Local por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes. Por ello, es indispensable que los Municipios justifiquen el manejo de los aludidos recursos ante la Contaduría Mayor para que ésta pueda determinar cuándo los recursos económicos provenientes de las aportaciones federales se han aplicado para los fines legalmente previstos.

Si los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios no comprobaran y justificaran en tiempo y forma el mencionado manejo económico ante el órgano fiscalizador, advierte, se infligiría un daño a la nación misma, pues dichos recursos no se integran solamente con las aportaciones y participaciones federales, ni con las recaudaciones locales, sino también con la recaudación que realiza la Federación en su totalidad.

En el caso específico, el Municipio de San Jacinto Amilpas no justificó ni comprobó los siguientes recursos que ingresaron a su hacienda municipal en los meses y por los conceptos siguientes:

- De enero a diciembre de dos mil tres, el Ramo General 28 ("Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios").

- De enero a diciembre de dos mil tres, el Ramo 33, Fondo III ("Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal").

- De enero a diciembre de dos mil tres, el Ramo General 33, Fondo IV ("Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las DemarcacionesTerritoriales del Distrito Federal").

- De enero a diciembre de dos mil cuatro, el Ramo General 28 ("Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios").

- De enero a diciembre de dos mil cuatro, el Ramo 33, Fondo III ("Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal").

- De enero a diciembre de dos mil cuatro, el Ramo General 33, Fondo IV ("Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal").

Según sus cálculos, los montos entregados al Municipio por los conceptos mencionados que no han sido ni justificados ni comprobados ascienden a un total de $15'374,751.89 (quince millones, trescientos setenta y cuatro mil, setecientos cincuenta y un pesos, con ochenta y nueve centavos). Ante el incumplimiento de tales obligaciones por parte del actor, ese órgano técnico del Congreso Estatal procedió a ejercer las atribuciones conferidas por el artículo 6o., fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, solicitando a la Secretaría de Finanzas del Estado (previa autorización emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Estatal) la suspensión en la entrega de los recursos financieros a los órganos de la administración pública mencionados en la fracción V del citado artículo. Si se declarara inválido el acto reclamado, subraya, se estaría avalando el actuar del actor, ilegal desde la perspectiva de las normas citadas.

9) En lo referente al segundo concepto de invalidez, el contador mayor niega que se estén violentando los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Carta Magna, toda vez que existe un ordenamiento legal en el Estado que prevé la suspensión en la entrega de los recursos económicos a determinados órganos de la administración pública cuando exista una presunción de que el manejo de su hacienda se está haciendo irresponsablemente.

El contador mayor no comparte la opinión del Ayuntamiento actor de que el acto reclamado sea de carácter privativo, afirmando más bien que constituye un acto suspensivo, toda vez que no existe la intención de privarle de los recursos que le corresponden, sino más bien de aplicar una medida cautelar, en tanto el Ayuntamiento comprueba el manejo y aplicación de los recursos recibidos. Suspensión provisional que se relaciona con el propósito de salvaguardar la economía nacional y la sociedad misma. Al ser los actos impugnados actos de molestia y no de privación, la Contaduría Mayor considera que no puede hablarse de una violación al artículo 14 de la Constitución Federal.

10) Por otra parte, subraya el contador, los recursos suspendidos al Municipio actor ya han sido liberados, como se comprueba con el oficio LVIII/I/274/04 signado por el diputado J.E.B.G., presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca. Dicho oficio fue dirigido a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado para que liberara los montos en cuestión, y dichos montos fueron entregados al Municipio actor. El presente juicio se queda así sin materia y debe sobreseerse de conformidad con lo dispuesto en la fracción V del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

DÉCIMO

Mediante oficio presentado el cuatro de febrero de dos mil cinco ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.M., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, en su carácter de superior jerárquico del secretario de Finanzas del Gobierno del Estado, contestó la demanda.

En su contestación el gobernador alega que la Secretaría de Finanzas entregó al Ayuntamiento actor las cantidades correspondientes a los siguientes conceptos: del Ramo 33, las Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios relativas a los meses de enero a octubre de dos mil cuatro, así como las Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal por los mismos meses; del Ramo 28, el Fondo Municipal de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, correspondientes a los meses de enero a octubre de dos mil cuatro, así como los ajustes realizados. Por lo anterior, subraya, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción III del artículo 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, al haber cesado los efectos de los actos reclamados, y procede el sobreseimiento del presente asunto.

DÉCIMO PRIMERO

El siete de febrero de dos mil cinco se recibió un documento en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia firmado por el diputado B.R.S., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado, en el cual solicita que se sobresea la presente controversia, toda vez que, señala, por oficio LVIII/I/274/2004 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro, el entonces presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda había ordenado a la Secretaría de Finanzas liberar en favor de la parte actora los recursos federales retenidos.

DÉCIMO SEGUNDO

Mediante acuerdo de veintiocho de febrero de dos mil cinco, el Ministro instructor señaló las doce horas del dieciséis de marzo de dos mil cinco para la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos

DÉCIMO TERCERO

El procurador general de la República, en su oficio PGR/187/2005 presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el quince de marzo dos mil cinco, manifestó en síntesis:

  1. En primer lugar, afirma que se actualiza la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para sustanciar y resolver el presente asunto.

  2. A continuación, sostiene que la persona que interpuso la demanda de controversia constitucional, ostentándose como síndico municipal representando al Ayuntamiento actor, cuenta con la debida legitimación activa.

  3. Considera que el escrito de demanda se interpuso de manera oportuna.

  4. Considera que se surte la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia y, consecuentemente, el sobreseimiento del juicio. Subraya que la retención de las participaciones y las aportaciones federales, materia de la controversia constitucional a estudio, ha quedado sin efectos, debido a que el Congreso Local ha ordenado la liberación de los recursos retenidos al actor mediante oficio LVIII/I/274/04 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro. Afirma que esta última orden, por la cual se deja insubsistente el acto reclamado, ha sido cumplida por la autoridad ejecutora, pues de las fojas 0156 a 0201 del expediente se aprecian diversos recibos firmados y sellados por las autoridades municipales relativos a la entrega de los recursos retenidos. Continúa que si bien los recibos a que hace mención sólo dan testimonio de la entrega de recursos de enero a octubre de dos mil cuatro, sin existir constancia de los pagos realizados en los dos meses restantes, es decir, noviembre y diciembre del mismo año, ha de inferirse que los pagos se hicieron durante esos meses de forma regular, toda vez que el Municipio actor ha guardado silencio cuando se le dio vista de la petición de sobreseer el presente juicio formulada por la legislatura demandada. Cita en apoyo de su apreciación una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno que a la letra dice: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS."

DÉCIMO CUARTO

El dieciséis de marzo del presente año, agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese cuerpo legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por la Contaduría Mayor de Hacienda, única autoridad que en su carácter de parte acudió a dicha audiencia, se tuvieron por presentados sus alegatos y por formulada la opinión del procurador general de la República.

En sus alegatos, la Contaduría Mayor de Hacienda insistió esencialmente en su dicho vertido en documentos anteriores acerca de la actualización de la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, consistente en la cesación de los efectos del acto materia de la controversia. Sostiene que los recursos económicos reclamados por el actor, ya le fueron entregados por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado.

En la audiencia constitucional celebrada el día mencionado se estableció también que se procedería a elaborar el proyecto de resolución con el que se daría cuenta a esta Suprema Corte, y

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto entre, por un lado, el Estado de Oaxaca, a través de su Poder Legislativo y varios de los órganos integrados en el mismo, y de su Poder Ejecutivo y, por otro lado, el Municipio de San Jacinto Amilpas de esa entidad federativa.

SEGUNDO

En primer lugar, es necesario precisar cuáles son los actos reclamados en la presente controversia.

En el apartado IV de su escrito de demanda, el actor señala en primer lugar dos acuerdos u órdenes: la primera es la orden de retención de los enteros mensuales de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio actor por lo que queda de ejercicio fiscal y hasta que se ordene su liberación, emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca; la segunda es la orden de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado por la que solicita a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado para que cada mes retenga dichos enteros por el resto del ejercicio de dos mil cuatro hasta que se ordene su liberación. Junto a ellas, se impugna el oficio PL/CMH/1049/2004 de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, emitido por el contador mayor de Hacienda, en el que se solicita a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la retención de sus participaciones por falta de comprobación del gasto público realizado.

Finalmente, se reclama la ejecución de las solicitudes de la Contaduría Mayor de Hacienda por parte de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, esto es, las retenciones materiales de los pagos de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio actor por el tiempo que resta del ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

De la anterior relación se desprende que el acto centralmente reclamado por el actor es la orden de retención de recursos federales emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado. Los demás actos -los de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado y los de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado- son reclamados en su calidad de actos necesarios para la ejecución de la orden referida. Además, la lectura atenta del escrito de demanda demuestra que las retenciones mensuales de recursos federales son reclamadas en cuanto consecuencia de las órdenes e instrucciones emitidas por los poderes públicos enumerados.

Es menester subrayar que, si bien el reflejo documental de la orden de retención de recursos municipales emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda no consta en los autos del expediente de esta controversia, su existencia se acredita en la mención que a la misma se hace en otros documentos oficiales emitidos por esa misma Comisión de Vigilancia. Así, en la foja 211 del expediente obra copia certificada del oficio LVIII/I/274/04 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro, por el cual el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda solicitó a la Secretaría de Finanzas la liberación de los recursos retenidos al Municipio actor; y en el primer párrafo de la misma se afirma lo siguiente: "(e)n antecedente a mis similares números LVIII/I/241/2004, por el que, por acuerdo de la comisión que represento, le solicité la retención de los recursos de los Ramos Generales 28 Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios del Municipio de San Jacinto Amilpas, Centro, Oax. ...". La existencia del oficio LVIII/I/241/2004 en el que se contiene la orden de retención de recursos reclamada, por tanto, es reconocida por el presidente de la autoridad emisora -la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado- y quedan acreditados también el contenido de esa orden y la autoridad a la que fue dirigida la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado.

En síntesis, los actos reclamados en la presente controversia constitucional se concretan del siguiente modo:

  1. La orden de retención de las partidas federales correspondientes al Municipio actor emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, dirigida a la Secretaría de Finanzas del Estado, reflejada en el oficio LVIII/I/241/2004, cuya existencia se deriva del oficio LVIII/I/274/04, emitido el cuatro de noviembre de dos mil cuatro por el presidente de la citada comisión, dirigido a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, que acuerda la liberación de los recursos cuya retención se había ordenado (foja 211 del expediente). En el oficio LVIII/I/241/2004 la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado había solicitado a la Secretaría de Finanzas la retención de las participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio de San Jacinto Amilpas.

  2. La ejecución de dicha orden mediante las retenciones mensuales que, a partir del mes de septiembre de dos mil cuatro, realizó la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado.

TERCERO

A continuación, se analiza si la demanda fue interpuesta oportunamente respecto de los actos reclamados tal como han quedado delimitados en el considerando anterior.

El artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que, tratándose de actos, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional será de "treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos", precepto que resulta de aplicación en la presente controversia porque del escrito de demanda se desprende claramente que el actor impugna actos, y no disposiciones normativas de carácter general. Para determinar la oportunidad de la demanda, sin embargo, debemos precisar el momento en que el plazo de treinta días empieza a correr respecto de los actos concretamente reclamados en la presente controversia.

El actor señala que no tiene conocimiento de la fecha en la que fue emitido el acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda por el que se ordenó la retención de las cantidades que le correspondían por concepto de participaciones y aportaciones federales. Sin embargo, afirma haber sido informado verbalmente el treinta de septiembre de dos mil cuatro por empleados de la Secretaría de Finanzas de que no se entregarían los citados recursos por orden del Congreso del Estado, de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda y de esta última, y afirma que esta información se complementó finalmente el cuatro de octubre cuando integrantes de los Ayuntamientos de S.J.G. y de S.P.P. le proporcionaron copia de diversos documentos en los que se precisa más ampliamente información sobre la emisión del acto reclamado; señala que fue este día, el cuatro de octubre, cuando tuvo conocimiento de que "el Estado de Oaxaca a través de los poderes señalados, pretende retener los pagos y enteros mensuales de los fondos de participaciones y aportaciones federales, que por disposición constitucional y demás leyes reglamentarias le deben ser transferidos a la hacienda pública municipal de San Jacinto Amilpas".

Por ello, y con independencia de que conste que el actor había detectado la existencia de omisiones en la entrega de recursos federales con anterioridad, ese es el momento que debe tenerse en cuenta a los efectos de computar si la demanda fue interpuesta oportunamente. En efecto, fue el cuatro de octubre de dos mil cuatro cuando el Municipio actor, por mano de integrantes de otros Ayuntamientos del Estado, obtuvo copia de diversos oficios -y de manera destacada, del oficio PL/CMH/1049/2004 de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, en el cual el contador mayor de Hacienda incluye a San Jacinto Amilpas en la relación de Municipios a los que se deberán retener las participaciones y aportaciones federales por no haber comprobado total o parcialmente el gasto público realizado en el dos mil tres- que reflejaban la existencia de una serie de actuaciones desplegadas por las autoridades demandadas que culminaron en la orden de retención de los recursos federales correspondientes a San Jacinto Amilpas. En ese momento pudo determinar las causas que estaban supuestamente detrás de lo ocurrido así como la identidad de las autoridades responsables de ello.

Por lo que respecta a las retenciones mensuales efectuadas por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, hay que concluir que la existencia de las mismas fue conocida al mismo tiempo que la orden de la Comisión Permanente, al ser las mismas reclamadas por su condición de elementos necesarios para la ejecución del acuerdo cuya invalidez se reclama, esto es, en su condición de actos que conforman una unidad indisociable con el acuerdo referido. El día a partir del cual habrán de computarse respecto de las mismas los treinta días que establece la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sigue siendo el cuatro de octubre de dos mil cuatro.

El término de treinta días hábiles corrió, en conclusión, del día cinco de octubre al dieciocho de noviembre de dos mil cuatro, habiéndose descontado los sábados y los domingos y los días doce de octubre y uno y dos de noviembre por haber sido también inhábiles. Si la demanda se presentó el veintidós de octubre de dos mil cuatro, es claro que la misma es oportuna.

CUARTO

Acto continuo se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

En el escrito de demanda se aprecia que quien promueve la controversia constitucional en representación del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Jacinto Amilpas, Oaxaca, es la síndico procurador del mismo, carácter que comprueba con, entre otros elementos, copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral y con una credencial emitida por la dirección de gobierno dependiente de la Secretaría General de Gobierno del Estado, que la acredita como síndico municipal para elperiodo que va del dos mil dos al dos mil cuatro.

El artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes. El artículo 22, fracción II, primer párrafo, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca establece, por su parte, lo siguiente:

"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:

"...

II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal. Con base en el último censo de población se determinará el número de la siguiente manera: ...

Y el artículo 40, fracción I, de la misma ley dispone lo siguiente en relación con las funciones del síndico:

"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que estos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal; ...

De este modo, si quien comparece en representación del Municipio de San Jacinto Amilpas ha acreditado su carácter de síndico municipal, resulta claro que goza de la legitimación para promover esta controversia a nombre del mismo.

QUINTO

A continuación se analiza la legitimación de las partes demandadas.

Los artículos 10, fracción II, y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia prevén que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo; en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.

Por acuerdo de veintiséis de octubre de dos mil cuatro se reconoció legitimidad pasiva en la presente controversia a la Contaduría Mayor de Hacienda y a la Comisión Permanente de Vigilancia, ambas del Congreso Estatal, por la razón toral de que, no obstante ser órganos dependientes de la legislatura, se les atribuían como propios algunos de los actos reclamados en la demanda presentada. Sin embargo; una vez delimitados los actos reclamados con la ayuda de las alegaciones y la totalidad del material probatorio aportado por las partes, hay que concluir, en primer lugar, que no procede reconocer el carácter de demandado a la Contaduría Mayor de Hacienda, dado que, como hemos señalado en el considerando segundo de esta resolución, lo eventualmente acordado por la misma es simple ejecución del acuerdo adoptado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda.

Tampoco procede, sin embargo, otorgar a esta última el carácter de autoridad demandada con independencia de la que ya ha sido reconocida a la Legislatura de Oaxaca, toda vez que los actos realizados por ella han de ser imputados al Congreso del Estado, pues así se concluye de una interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto por diversos artículos de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca así como de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca. En la primera de dichas normas se dispone, textualmente, lo siguiente:

"Artículo 2o. El Congreso del Estado es la autoridad suprema de la Contaduría Mayor de Hacienda, por lo que:

"I.D. y removerá al contador mayor de Hacienda, a propuesta de la Gran Comisión, como autoridad ejecutiva, así como al personal de base y de confianza los que tendrán las facultades y obligaciones que la ley reglamentaria les especifique;

"II. Vigilará a través de su Comisión de Vigilancia, que las funciones de la Contaduría Mayor de Hacienda se desarrollen de acuerdo con las disposiciones de la Constitución Política del Estado, con esta ley y su reglamento; y

"III. Interpretará, aclarará y resolverá las consultas que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley y su reglamento."

"Artículo 4o. El Congreso del Estado ejercerá el control y vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda e interpretará y resolverá, en su caso, las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de la presente ley y su reglamento.

La ley orgánica de la legislatura establece, por su parte, lo siguiente:

"De las comisiones de la Legislatura.

"Artículo 42. Para la tramitación de los asuntos, se nombrarán comisiones permanentes y especiales que estudien y rindan el correspondiente dictamen, exponiendo en términos claros y concisos las razones que le sirvieron (sic) de fundamento a fin de facilitar al Congreso su resolución."

"Artículo 44. Las Comisiones Permanentes serán:

"...

"II. De Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda. ..."

En este contexto, parece claro que es el propio Congreso del Estado el que ejerce control y vigilancia sobre la Contaduría Mayor de Hacienda, funciones que ejerce mediante la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, y que los actos de esta última son imputables al Congreso como tal a los efectos de precisar su situación procesal en el contexto de una controversia constitucional.

En el mismo sentido resolvió las cuestiones relativas a la legitimación pasiva el Pleno de esta Suprema Corte al fallar la controversia constitucional 327/2001, interpuesta por el Ayuntamiento de Tecamac, Estado de México. En esa ocasión, no se reconoció legitimación pasiva a la Comisión de Inspección de la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo del Estado de México, ni al contador general de Glosa, en virtud del vínculo de subordinación jerárquica que les unía al Poder Legislativo del Estado de México. El Pleno subrayó que, tal como se refleja en la tesis que lleva por rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS.", esta Suprema Corte ha sustentado que los órganos derivados sólo pueden tener legitimación pasiva en estos procedimientos cuando se tiene la certeza de que son autónomos de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional.

Por otro lado y como ya hemos subrayado, el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca cuenta con legitimación pasiva para actuar en este juicio debido a que las retenciones de recursos reclamadas, aunque materialmente ejecutadas por las dependencias de la Secretaría de Finanzas del Estado, son en último extremo imputables al Gobierno del Estado de Oaxaca, dentro de cuya estructura se inserta la dependencia mencionada.

En conclusión: hay que reconocer el carácter de autoridades demandadas en la presente controversia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, toda vez que el primero fue la autoridad emisora de la orden u acuerdo que cuya invalidez se señala, y el segundo fue quien se encargó de la ejecución del mismo, sin que exista un nexo jerárquico entre ambos.

Quien suscribe la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo Local es J.M.C., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca. Acredita su personalidad mediante copia certificada del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en el que se publicó el Decreto 286 de la Quincuagésima Sexta Legislatura de la entidad, que declaró válidas las elecciones de las que resultó electo como gobernador del Estado; asimismo, acompaña copia certificada del acta de sesión solemne en el que se constata que rindió protesta del cargo el primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho ante el Congreso del Estado.

El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, establece lo siguiente:

"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca se deposita en el gobernador, entonces éste se encuentra legitimado para intervenir en la presente controversia en representación de aquél.

Por oficio recibido el veinticinco de febrero de dos mil cinco, por el cual se desahoga un requerimiento del Ministro instructor, U.R.O. remite un ejemplar del "Extra", Periódico Oficial del Gobierno del Estado del veintiséis de agosto de dos mil cuatro, en el que aparece publicado el decreto 504 de la Quincuagésima Octava Legislatura de la entidad, que hace constar que dicha Legislatura declaró válidas y legítimas las elecciones celebradas el primero de agosto de ese mismo año y que el mismo fue elegido Gobernador Constitucional del Estado. Es evidente, por tanto, que dicho funcionario goza de la legitimidad necesaria para continuar el procedimiento en representación del Poder Ejecutivo demandado.

El Congreso del Estado de Oaxaca, por su parte, no presentó su contestación de la demanda. Sin embargo, el siete de febrero de dos mil cinco, en representación del Congreso del Estado de Oaxaca, B.R.S., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Novena Legislatura de la entidad, formuló solicitud ante esta Suprema Corte para que se sobreseyera el presente juicio. Su carácter de representante de la Legislatura Local lo acredita mediante copia fotostática certificada del acta de la sesión ordinaria del primer periodo ordinario de sesiones correspondiente al primer año de ejercicio legal de la legislatura, concluida el veintitrés de noviembre de dos mil cuatro, en la que se aprueba la integración de la Gran Comisión. De dicho documento se desprende que el firmante de la solicitud tiene el carácter de presidente de la misma.

De la lectura integral de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y de su reglamento no se desprende en quién recae la representación legal de dicho poder; sin embargo, el dieciocho de diciembre de dos mil cuatro se publicó en el Periódico Oficial del Estado un acuerdo de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Oaxaca en el que se estableció lo siguiente:

"...

"SEGUNDO. La Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, otorga representación legal al presidente de la Gran Comisión de la Legislatura Estatal, para que pueda contestar y promover a nombre del Congreso del Estado, en los juicio de carácter penal, civil, amparos y controversias constitucionales, en que éste sea parte, así como para que reconvenga o contrademande en los juicios que así lo requieran, y dar seguimiento a todos los juicios y controversias constitucionales que se encuentren en trámite. ..."

Por tanto, es claro que quien continúa con el impulso de este juicio es legítimo representante de la Legislatura Local.

SEXTO

El procurador general de la República está también legitimado para ser parte en este asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SÉPTIMO

A continuación se abordan las causales de improcedencia.

Los Poderes Legislativo y Ejecutivo demandados señalan la actualización de la causal prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, que establece que la controversia constitucional es improcedente "cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia". Los recursos económicos reclamados por el actor, señalan, ya le fueron entregados por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, de modo que procede declarar que la controversia constitucional se ha quedado sin materia.

Esta Suprema Corte considera necesario avanzar que dicha causal de improcedencia no se surte. Para desarrollar las razones que nos avocan a dicha conclusión, sin embargo, es preciso entrar en consideraciones relacionadas íntimamente con el estudio del fondo del asunto. Por ello, se reserva su exposición para un estadio posterior del presente estudio.

Finalmente, este Tribunal Pleno observa de oficio que en el caso y respecto de algunos de los actos señalados como reclamados, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 20, en relación con la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia. Así, el oficio PL/CMH/1049/2004, firmado por el contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado el veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, aunque resulte relevante, como más adelante se verá, para determinar la fecha en la que el Municipio actor tuvo conocimiento de los actos reclamados, constituye un documento en el que el citado contador envía al presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda relación de los Municipios a los cuales, por falta de comprobación en el gasto público de dos mil tres, se solicitará la retención de sus participaciones y aportaciones. Se trata, por consiguiente, de una solicitud a la cual podía adherirse o de la cual podía apartarse la Comisión de Vigilancia, que forma parte de los antecedentes que llevaron a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda a emitir el acuerdo de retención de recursos reclamado, pero que no puede considerarse que tenga un impacto en su esfera de atribuciones independiente de este último: provee de cierta información a la Comisión de Vigilancia y se refiere a una solicitud de retención de los recursos del Municipio que no adquiere materialidad en esa virtud.

Por otra parte, la actuación de la Contaduría Mayor de Hacienda, identificada con una serie de órdenes de periodicidad mensual dirigidas a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado para que esta última retenga los recursos federales correspondientes al Municipio de San Jacinto Amilpas, no puede contarse entre los actos reclamados por dos razones. En primer lugar, porque las constancias que obran en el expediente no demuestran que tales órdenes efectivamente existan, por lo que respecto de dichos actos también se actualiza la hipótesis establecida en la fracción III del artículo 20 de la ley de la materia que obliga a esta Corte a sobreseer "(c)uando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de este último". A pesar de que el artículo 6o., fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado establece que es atribución de la Contaduría Mayor de Hacienda "[r]ecibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción V del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable", lo cierto es que de lo único de lo que tenemos constancia es de una orden de retención de las partidas federales correspondientes al Municipio actor emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado dirigida directamente a la Secretaría de Finanzas del Estado, reflejada en el oficio LVIII/I/241/04. No existe ningún documento aportado por las partes que evidencie la existencia en el caso concreto de una actividad mediadora de la Contaduría Mayor de Hacienda.

No es obstáculo a lo anterior que obre en autos el ya mencionado oficio PL/CMH/1049/2004, de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, por el cual el contador mayor de Hacienda envía al presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la relación de los Municipios respecto de los cuales se ha solicitado la retención de sus participaciones y aportaciones por falta total o parcial de comprobación del gasto público en el ejercicio dos mil tres, pues esta solicitud fue dirigida a la citada Comisión de Vigilancia, no a la Secretaría de Finanzas; dicho oficio, por tanto, y como ya se ha señalado, se limita a proveer cierta información necesaria para la ejecución de la orden de la Comisión de Vigilancia, anterior a dicho oficio, pero no incide directamente en la esfera jurídica o patrimonial del Ayuntamiento actor.

En segundo lugar, hay que apuntar que, con independencia del peso relativo que puedan tener la subordinación y la autonomía en las relaciones que unen a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado con este último, las supuestas órdenes de dicha contaduría serían, si su existencia se comprobara, consecuencia directa de lo acordado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, de modo que tampoco puede considerarse que tengan un impacto en la esfera jurídica del actor independiente de lo acordado por aquélla.

El Municipio actor señala en su demanda que la orden de retención emitida por la Comisión Permanente de Vigilancia fue emitida con fundamento en lo dispuesto por el artículo 6o., fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca. Sin embargo; más allá de ello no lo señala expresamente como acto reclamado, ni desarrolla en los conceptos de invalidez razonamientos de los que pueda deducirse que se le quiere conferir la calidad de tal.

Sirven de apoyo a esta determinación de sobreseimiento las siguientes tesis emitidas por esta Suprema Corte:

"No. Registro: 173,344

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXV, febrero de 2007

"Tesis: 1a. LXV/2007

"Página: 1395

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DARSE OPORTUNIDAD AL ACTOR DE DEMOSTRAR EL INTERÉS LEGÍTIMO QUE LE ASISTE PARA ACUDIR A ESTA VÍA Y SÓLO DECRETARSE EL SOBRESEIMIENTO ANTE SU FALTA, CUANDO LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN RESULTE TAN EVIDENTE QUE SEA INNECESARIO RELACIONARLA CON EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO. Aunque, en principio, no pueda vislumbrarse, con toda claridad, si el acto impugnado en vía de controversia constitucional es susceptible de causar afectación al interés legítimo del actor, posteriormente ello puede advertirse, al darle oportunidad de presentar los elementos de convicción que justifiquen el ejercicio de su acción. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 1a. XLIV/2002, fijó criterio en el sentido de que, al constituir la falta de afectación al interés legítimo del actor una cuestión de fondo, ésta no puede dar lugar al desechamiento de plano de la demanda, como motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este orden de ideas, debe concluirse que, únicamente habiendo dado oportunidad al accionante de demostrar que el acto impugnado le genera lesión y no habiéndose desvirtuado la presunción de falta de afectación a su interés legítimo, entonces, conforme al criterio sustentado por el Tribunal Pleno, contenido en la tesis P./J. 50/2004, de rubro ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.’, habría lugar al sobreseimiento en el juicio, lo cual presupone que la demanda fue admitida, con objeto de no dejar en estado de indefensión al demandante, pero que, al no haberse acreditado el interés que le asiste para acudir a la presente vía, ello ha derivado en la inviabilidad de la acción intentada, por ser éste requisito indispensable para estudiar el fondo del asunto.

"Recurso de reclamación325/2006-PL, derivado de la controversia constitucional 141/2006. Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca. 6 de diciembre de 2006. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J.N.S.M.. Ponente: S.A.V.H.. Secretaria: L.G.V.."

"No. Registro: 181,168

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XX, julio de 2004

"Tesis: P./J. 50/2004

"Página: 920

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones.

"Controversia constitucional 33/2002. Jefe de Gobierno del Distrito Federal. 29 de junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: M.E.H.F.."

No apreciándose la concurrencia de causales de improcedencia o sobreseimiento distintas a la mencionada, se procede al estudio del fondo del asunto.

OCTAVO

El actor en la presente controversia plantea ante esta Suprema Corte una argumentación que conviene dividir en dos grandes apartados:

  1. En el primer concepto de invalidez y en algunos fragmentos del segundo, el actor sostiene que la orden de retención de recursos de la que ha sido objeto viola los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales. Con ello, señala, queda afectada más ampliamente la autonomía que le garantiza la Constitución, el federalismo como sistema que articula la división territorial del poder en México, y el sistema de coordinación fiscal organizado a lo largo de nuestra historia reciente al servicio de su adecuado funcionamiento. El actor destaca que la intervención del Estado de Oaxaca respecto de los fondos de participaciones que por ley corresponden a los Municipios es de simple mediación administrativa; en el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, control y supervisión en su manejo, pero nunca de disposición, suspensión o retención.

    El presente asunto, subraya, no se relaciona con ninguno de los casos en los que excepcionalmente, la ley permite la retención de las participaciones, de modo que a su juicio no cabe duda que la suspensión en la entrega de recursos federales de que ha sido objeto vulnera los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos municipales, establecidos en el artículo 115 constitucional, además del sistema federal de coordinación fiscal.

  2. En el segundo concepto de invalidez se señala la violación de los artículos 14 y 16 constitucionales. El artículo 14 quedaría vulnerado en cuanto garantiza que los actos de privación no pueden producirse sino después de un juicio seguido ante tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan las formalidades del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho. El actor señala que en la especie, por el contrario, se ordenó la retención de cantidades que deben ingresar a la hacienda de San Jacinto Amilpas sin que haya habido de por medio un procedimiento administrativo, legislativo o judicial en el que se hayan observado las formalidades esenciales del procedimiento, y sobre todo, sin que se haya oído al actor o se le haya permitido aportar pruebas a fin de no dejarlo inaudito.

    Por ello afirma que, suponiendo sin conceder que el Estado de Oaxaca pudiera suspender los pagos mensuales de aportaciones y participaciones federales, los actos denunciados serían inconstitucionales porque se dejó al Municipio en estado de indefensión y se violó su garantía de audiencia al no ser observadas las formalidades esenciales necesarias para garantizar la defensa antes del acto de privación y, en concreto, la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la oportunidad de ofrecer las pruebas en que se finque la defensa; la oportunidad de alegar, y el dictado de una resolución que dirima las cuestiones planteadas. Los actos de privación no han respetado la regulación del procedimiento legislativo establecido en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca: el Ayuntamiento no ha sido llamado a un procedimiento que haya concluido con un dictamen por el que se haya autorizado a la Contaduría Mayor de Hacienda a solicitar al Ejecutivo Estatal la retención de los recursos en disputa.

    Finalmente, el actor argumenta que, por las causas expuestas, se ha transgredido también en su perjuicio el artículo 16 constitucional, que establece que nadie puede ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Los actos reclamados no están debidamente fundados y motivados y, en todo caso, están fundados en preceptos legales inconstitucionales que no pueden tener consecuencias jurídicas. El dictamen, resolución, acuerdo u orden por la que se ordenó la retención de las transferencias federales es violatoria de la garantía de legalidad porque las aportaciones no pueden ser retenidas, y las participaciones sólo en el caso previsto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Los actos reclamados carecen de fundamentación jurídica dada la ausencia de facultades para que el Estado de Oaxaca pueda retener las participaciones y aportaciones que corresponden al Municipio actor.

    Aun suponiendo sin conceder que la fracción IX del artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca pudiera servir de fundamento para suspender o retener las participaciones o aportaciones correspondientes a los Municipios de Oaxaca, habría que tener en cuenta que dicha fracción remite a la V del mismo artículo, la cual se refiere a subsidios. Son los subsidios de carácter estatal, pues, los que pueden ser retenidos por falta de manejo responsable de la hacienda pública, pero nunca las participaciones y las aportaciones federales.

    Como puede apreciarse de la síntesis anterior, el primero de los núcleos argumentales identificados relaciona la invalidez de los actos impugnados con violaciones sustantivas a preceptos constitucionales: los principios de integridad y libre administración de los recursos municipales consagrados en el artículo 115 de la Constitución Federal, y por vía de consecuencia, la noción misma de autonomía municipal en el contexto de un Estado Federal, garantizada por ese precepto. El segundo subraya que, con independencia de lo anterior, los actos reclamados son inválidos por motivos procedimentales, porque carecen de fundamentación y motivación y fueron adoptados sin seguir las normas de procedimiento establecidas a tal efecto y sin respetar la garantía de audiencia de la que el actor goza.

    Abordaremos estos dos núcleos argumentales sucesivamente, analizando en primer lugar el que pivota en torno a los vicios sustantivos.

    1. Sostiene el Municipio actor en su primera línea de argumentación que se han visto vulnerados en su perjuicio los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales. En su opinión, la orden que desembocó en la retención de los recursos federales que le correspondían rompe con las previsiones constitucionales sobre la integración y el manejo de la hacienda municipal, y trastoca el sistema previsto en las leyes de coordinación fiscal que rigen su sistema de dotación de recursos.

      El argumento es esencialmente fundado. Como pusimos de relieve en la controversia constitucional 14/2004, el régimen constitucional de la hacienda municipal encuentra sus puntos cardinales en las previsiones de la fracción IV del artículo 115 constitucional. De la lectura íntegra de esta fracción se desprende que su objetivo es regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, y establecer diversas garantías a favor de los Municipios que pueden resumirse mediante la enunciación de una serie de principios.

      Uno de ellos, subrayado precisamente por esta Suprema Corte en la controversia citada, es el principio de reserva de fuentes de ingreso a los Municipios, el cual asegura a estos últimos, a nivel constitucional, que tendrán asegurados los recursos necesarios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. Este principio resume lo dispuesto en el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115, a lo largo de sus distintos apartados, y en el segundo párrafo. El citado primer párrafo establece en síntesis que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales, y c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. El segundo párrafo de la fracción IV, por su parte, prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.

      Otro principio, cuyo contenido y alcance ha sido precisado por esta Suprema Corte en varias tesis jurisprudenciales (véase, por ejemplo, la tesis plenaria 5/2000, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." es el de libre administración de la hacienda municipal, que asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos en ese respecto. El principio de libre administración de la hacienda municipal se proyecta sobre parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos. Así, esta Corte subrayó al resolver la controversia constitucional 4/98, interpuesta por el Ayuntamiento de Puebla y otros, que aunque las participaciones y aportaciones federales son ambas fuentes de recursos que ingresan a la hacienda municipal, únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.

      Por último, nuestra jurisprudencia ha tenido la oportunidad de subrayar (véase la tesis jurisprudencial plenaria número 46/2004) el principio de integridad de los recursos económicos municipales, que asegura a los Municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.

      El conjunto de estas previsiones configura una serie de garantías jurídicas institucionales de contenido económico, financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas municipales, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito más amplio del Constituyente Permanente -fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve- de conferir una posición constitucional robusta a la autonomía municipal.

      Los recursos cuya entrega fue omitida en el caso que nos ocupa son participaciones y aportaciones federales. Dado que el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 establece que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente las participaciones en recursos federales, para conocer las particularidades que caracterizan la entrega y recepción de estos recursos es necesario consultar los artículos conducentes de la Ley de Coordinación Fiscal, la cual viene a proveer un desarrollo legislativo necesario dentro de los espacios que la fracción citada del artículo 115 deja libre.

      Como se desprende de los artículos que a continuación se transcriben (pertenecientes a la versión de la ley que resultó de las reformas aprobadas en diciembre de dos mil tres, vigente en el ejercicio fiscal en el que se sitúan los actos reclamados en la presente controversia), la Ley de Coordinación Fiscal define las participaciones como recursos que, provenientes de la recaudación efectuada por la Federación, deben ser entregados a los Municipios por conducto de los Estados en los cinco días siguientes a aquél en el que estos últimos los reciban. Estos recursos deben ser satisfechos en efectivo y sin condicionamiento alguno. Las participaciones son inembargables, no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención.

      La ley, vigente en la época en que se emitieron los actos impugnados, únicamente prevé dos excepciones a esto último: la primera la constituyen aquellas retenciones que estén relacionadas con obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios; la segunda la constituyen aquellas retenciones que en calidad de compensaciones deban efectuarse a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice. Lo anterior se desprende del contenido de los siguientes artículos:

      "Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

      "La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

      "Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.

      "Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o Demarcaciones Territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición ..."

      "Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

      "Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cundo (sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.

      "Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.

      "N. sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

      "El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas.

      "En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios."

      La Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, confirma y desarrolla estas previsiones en sus artículos 5o. a 15. El artículo 8o. detalla la mecánica mediante la cual la Secretaría de Finanzas debe enterar las participaciones a los Municipios, haciendo especial hincapié en una calendarización exacta de la entrega de los recursos, y previene en su último párrafo que "(e)l retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para la liquidación a plazos de las contribuciones federales". Los artículos 13 a 15, por su parte, subrayan y desarrollan el carácter inembargable de las participaciones, así como la imposibilidad de que estén sujetas a deducción o retención salvo en los casos enunciados en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, hipótesis que la ley local acoge y desarrolla.

      Las aportaciones federales, por su parte, son recursos que la Federación transfiere a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios condicionando su gasto al cumplimento de los objetivos establecidos por la ley para cada tipo de fondo de aportaciones. Tras regular los diferentes tipos de fondos de aportaciones, la Ley de Coordinación Fiscal, vigente en el momento de emisión de los actos impugnados, también hace hincapié en las garantías que deben rodear su entrega y su aplicación a los fines legalmente previstos. Los artículos que delimitan de modo central la naturaleza de estos recursos son los siguientes:

      "Capítulo V

      "De los Fondos de Aportaciones Federales

      "Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

      "I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

      "II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

      "III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

      "IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

      "V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

      "VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y

      "VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

      "Dichos Fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."(1)

      "Artículo 46. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42 y 45 de esta ley.

      Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en los citados artículos. ..."(2)

      Tanto la Ley de Coordinación Fiscal como la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, vigentes en el momento en que tuvieron lugar los actos impugnados, establecen garantías para que los distintos fondos de aportaciones sean entregados a los Municipios de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones que aquellas íntimamente ligadas a la necesidad de que se destinen a los fines precisados en las mismas.

      Ahora bien, nada de lo que hemos subrayado hasta el momento implica que el ejercicio de los recursos provenientes de las aportaciones y las participaciones federales pueda quedar exento de controles de regularidad. Por el contrario, la necesaria existencia de los mismos encuentra su asiento al más alto nivel en las propias previsiones de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, que a la letra dispone:

      "...

      Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. ...

      Dicha previsión, en el concreto ámbito territorial en el que se sitúa la presente controversia -el Estado de Oaxaca-, encuentra su desarrollo en una considerable cantidad de normas legales y reglamentarias, en cuyo contexto destacan los siguientes preceptos:

      Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca

      "Sección cuarta.

      "De las facultades de la Legislatura

      "Artículo 59. Son facultades de la Legislatura:

      "...

      "XXIII. Revisar, fiscalizar y calificar cada año, las cuentas de inversión de las rentas de los Municipios del Estado y exigir, en su caso las responsabilidades consiguientes;

      "...

      LVIII. Dictar la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y su reglamento; ...

      Ley de Coordinación Fiscal

      "Artículo 46

      "...

      "El control y supervisión del manejo de los recursos a que se refiere este capítulo quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

      "I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo;

      "II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas y los Municipios, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las entidades federativas y a las autoridades de los Gobiernos Municipales según corresponda.

      "La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones, ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos.

      "III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y los Municipios, será efectuada por el Congreso Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley; y,

      "IV. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados al fiscalizar la cuenta pública federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del artículo 3o., fracción III, de su ley orgánica.

      "Cuando las autoridades estatales o municipales que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines que por cada fondo se señale en la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo en forma inmediata.

      "Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda de un Congreso Local detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

      "Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."

      • Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca

      Artículo 10. La Legislatura del Estado por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda revisará y dictaminará sobre los cálculos de participaciones vigilando el estricto cumplimiento tanto de lo dispuesto en la Ley de Coordinación como en la presente ley.

      • Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca

      "Artículo 44. Las Comisiones Permanentes serán:

      "...

      "II. De Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda."

      "Artículo 61. La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano de fiscalización y control gubernamental del Congreso del Estado, se integra y ejerce sus atribuciones en los términos de esta ley, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y su reglamento interior."

      • Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca

      "Artículo 4o. El Congreso del Estado ejercerá el control y la vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda e interpretará y resolverá, en su caso, las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de la presente ley y su reglamento."

      "Artículo 6o. Son atribuciones de la Contaduría Mayor de Hacienda:

      "I. Examinar la cuenta de la hacienda pública estatal y la de la hacienda pública municipal, verificando si las operaciones en lo general y en lo particular, se realizaron con apego a las leyes de ingresos, a los presupuestos de egresos y demás ordenamientos legales aplicables; fiscalizando la ejecución de los programas de inversión, en los términos y montos aprobados;

      "II. Verificar el ejercicio correcto y estricto de los presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados y fiscalizar la ejecución de los programas de inversión en los términos y montos aprobados, de conformidad con sus partidas, así como la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos, con la periodicidad y forma establecidos por la ley;

      "III. Emitir informe de examen y verificación de la cuenta de la hacienda pública estatal y de la hacienda pública municipal, a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda durante el segundo periodo de sesiones. Este informe contendrá, además, el señalamiento de las irregularidades que haya advertido en la realización de las actividades mencionadas en este artículo;

      "IV. Verificar los estados financieros que mensualmente deben entregar a la Contaduría Mayor de Hacienda las entidades de la administración pública estatal, los Ayuntamientos e instituciones públicas y privadas que administren recursos financieros o cualquier otro recurso proveniente del Gobierno del Estado o de cualquier otra fuente de financiamiento que afecte o modifique el erario y el patrimonio público;

      ".F. los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la administración pública estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos paramunicipales, instituciones públicas o privadas y los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron;

      "VI. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si la recaudación de los ingresos se ha realizado eficientemente de conformidad con las leyes aplicables en la materia;

      "VII. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros, documentos, inspeccionar obras, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados se han aplicado eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas y subprogramas aprobados y en general, realizar las investigaciones necesarias para el cabal funcionamiento de sus atribuciones;

      "VIII. Requerir a los auditores externos de las entidades objeto de fiscalización, copias de los informes o dictámenes de las auditorías practicadas por ellos y las aclaraciones, en su caso, que se estimen pertinentes;

      "IX. Recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción quinta del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable;

      "X. Elaborar el Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda y presentarlo, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, al Congreso del Estado, para su aprobación;

      "XI. Las demás que establece la Ley Orgánica del Poder Legislativo, el reglamento interior, esta ley, el reglamento interior de la Contaduría Mayor de Hacienda y las que la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda o el Congreso del Estado le señale."

      Los artículos 14 y 15 de esta última ley, así como los artículos 46, fracción X y 124, fracción IV, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca imponen por otro lado una clara obligación de que los Ayuntamientos envíen mensualmente a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado los estados financieros y los documentos justificatorios de los ingresos y egresos experimentados por la hacienda municipal:"

      • Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca

      "Artículo 14. Las entidades pondrán a disposición de la Contaduría Mayor de Hacienda, los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto público que manejen, así como los programas y subprogramas correspondientes para la evaluación de su cumplimiento."

      "Artículo 15. Las entidades conservarán en su poder durante cinco años, los libros, registros de contabilidad, y la información financiera correspondiente."

      • Ley Municipal para el Estado de Oaxaca

      "Artículo 46. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

      "...

      "X.V. que se envíen mensualmente a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado los estados financieros que comprenden: la balanza de comprobación, el estado de flujo de efectivo, el balance general, y el estado de resultados, así como los documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, del gasto público y del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que correspondan a la fecha;"

      "Artículo 124. Son atribuciones del tesorero

      "...

      IV. Elaborar en los primeros cinco días de cada mes, el estado financiero correspondiente al mes inmediato anterior, para determinar el movimiento de ingresos y egresos. Este estado financiero deberá, recibir la aprobación del presidente municipal, del síndico municipal y regidor de Hacienda, y ser presentado ante la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, dentro de los primeros quince días de cada mes; para su revisión y fiscalización acompañándose al mismo la documentación comprobatoria y justificativa derivada del manejo de la hacienda pública municipal;

      A la luz de las previsiones transcritas, parece claro que la Legislatura de Oaxaca está plenamente facultada para examinar, sobre la base de la documentación justificativa que el Ayuntamiento tiene la obligación de remitir, por medio de la Contaduría Mayor de Hacienda y bajo la supervisión específica de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, las cuentas públicas del Municipio actor, controlando y fiscalizando, más en particular, la regularidad en el manejo de las aportaciones y las participaciones federales que este último recibe. También es claro que tales facultades están enraizadas en el tenor literal de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución, y que por tanto su existencia no puede considerarse en sí misma lesiva de la autonomía jurídica y financiera de los Municipios. Así lo destacó esta Suprema Corte en la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe, emanada de la controversia constitucional 15/98, cuyos razonamientos apoyaron también la resolución de la diversa controversia constitucional 327/2001:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XII, agosto de 2000

      "Tesis: P./J. 72/2000

      "Página: 964

      "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ARTÍCULOS 45 Y 58, FRACCIÓN VI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, QUE FACULTAN AL CONGRESO DE ESA ENTIDAD PARA REVISAR Y CALIFICAR LAS CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES, NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 45 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas que faculta al Congreso Local para examinar las cuentas de recaudación y aplicación de los fondos públicos municipales, con el objeto de determinar si las cantidades percibidas y gastadas están de acuerdo con las partidas respectivas de los presupuestos; si se actuó de conformidad con las leyes de la materia; si los gastos están justificados y si ha lugar a exigir alguna responsabilidad; y el diverso artículo 58, fracción VI, del propio ordenamiento que dispone que corresponde al citado Congreso, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda, realizar la revisión y calificación de la cuenta pública municipal, no transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Si bien es cierto que conforme a lo dispuesto por este precepto constitucional, las Legislaturas de los Estados tienen la facultad genérica de aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisar sus cuentas públicas, ello es con la finalidad de revelar el estado de las finanzas públicas municipales, así como asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas por medio de la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades, por lo que las atribuciones concedidas en los artículos 45 y 58, fracción VI, de la citada Constitución Local, no contrarían o exceden las conferidas por el precepto de la Constitución Federal de referencia.

      Controversia constitucional 15/98. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 11 de mayo de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: H.R.P.. Secretario: P.A.N.M..

      Sin embargo, también ha dejado sentado esta Suprema Corte que las facultades de fiscalización no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de la que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, la cual constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tienen atribuidas las Legislaturas Estatales:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XVIII, septiembre de 2003

      "Tesis: P./J. 54/2003

      "Página: 1058

      "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERVENCIÓN A LA TESORERÍAMUNICIPAL. ES INCONSTITUCIONAL LA QUE REALIZA LA LEGISLATURA DE UN ESTADO CUANDO LA LEY NO SEÑALA CUÁLES SERÁN SUS ALCANCES Y LÍMITES. Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Estatales están facultadas para revisar y fiscalizar la cuenta pública municipal, razón por la cual las disposiciones encaminadas a normar su realización encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio artículo 115. Ahora bien, para el cabal ejercicio de esa atribución, las mencionadas legislaturas pueden incluir como normas de desarrollo, tanto disposiciones tendentes a sancionar conductas, positivas o negativas, por las que se evada su cumplimiento o se contravengan expresamente, lo que impediría la ejecución de los actos necesarios para la realización de esa tarea fiscalizadora, como aquellas que tiendan a asegurar su cumplimiento, como sería la posibilidad de decretar medidas precautorias; sin embargo, dichas normas de desarrollo, ya sea que su naturaleza o fines sean precautorios o punitivos, no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, particularmente la de administrar libremente su hacienda, esto es, la esfera de atribuciones que aquél tiene, constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la legislatura. En consecuencia, si determinada legislación faculta a la Legislatura Estatal para intervenir la tesorería municipal y no determina cuál es su objetivo, alcance y límites materiales y temporales, sino que se circunscribe a establecer la facultad para realizar tal intervención, no hay elementos que permitan determinar si es sólo de vigilancia o en grado de administración, además de que tampoco puede definirse cuál será su duración, ni cómo se llevará a cabo, de manera que ante la incertidumbre jurídica de tal situación, se torna vulnerable la libre administración de la hacienda pública municipal, y debe estimarse inconstitucional tal disposición.

      "Controversia constitucional 327/2001. F.I.G.O., como presidente municipal de Tecamac, Estado de México, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del mismo Estado. 8 de julio de 2003. Once votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretaria: M.A.H.C.C.."

      Tanto en el asunto del que derivó la tesis transcrita como en el presente, la resolución de las cuestiones jurídicas planteadas exige delimitar el alcance respectivo de las diferentes previsiones constitucionales en juego: la necesaria fiscalización por parte de las Legislaturas Estatales del ejercicio de los recursos públicos realizado por los Ayuntamientos, por un lado, y los principios que dan cuerpo a la autonomía jurídica y financiera de los Municipios, por otro, para finalmente determinar la validez o invalidez de los actos impugnados a partir de su respeto a las diferentes exigencias que derivan de todas esas normas, y así como la validez o invalidez de las normas jurídicas de desarrollo que fundamentan dichos actos en los casos en que dichas normas hayan sido impugnadas.

      En el caso que nos ocupa, y por las razones que expondremos a continuación, este Pleno se ve obligado a concluir que el acuerdo reclamado no respeta las diferentes exigencias que emanan de las disposiciones constitucionales mencionadas y, por tanto, debe ser declarado inválido.

      La orden o acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca no goza del fundamento competencial requerido, ni sigue los lineamientos legales que encauzan la actividad de fiscalización que legítimamente puede ejercerse sobre el modo en que los Ayuntamientos aplican los recursos que conforman su hacienda.

      En efecto, tanto la Constitución Federal como la del Estado de Oaxaca articulan el necesario respeto a la autonomía municipal con la también necesaria supervisión de las finanzas municipales por parte de las Legislaturas Estatales a través de dos determinaciones básicas: la primera es que dicha supervisión no puede adoptar cualquier forma, sino que debe materializarse mediante un proceso de revisión de las cuentas públicas del Municipio llevada a cabo por la Legislatura Estatal; la segunda es que la consecuencia de dicho proceso tampoco puede ser cualquiera, sino que debe concretarse en la exigencia de las responsabilidades correspondientes a los servidores públicos que hayan incurrido en irregularidades.

      De conformidad con estas coordenadas, la sección II del artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal establece, como hemos visto, que una vez que los Municipios han recibido los recursos provenientes de los fondos federales, y hasta su erogación total, su supervisión corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las entidades federativas y a las autoridades de los Gobiernos Municipales según corresponda, pero subraya que dicha supervisión y vigilancia "no podrán implicar limitaciones ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos". El último párrafo de la fracción IV de dicho artículo pone en evidencia la falta de inserción legal de la retención unilateral de recursos como aquella de la que ha sido objeto el Municipio actor al establecer que "Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."

      El artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca -norma a la que remite, como acabamos de ver, el artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal para la concreción de los detalles que caracterizarán esa labor de vigilancia y supervisión que en ningún caso puede conllevar restricciones en la administración y ejercicio de los recursos- deja claro, por otro lado, que la labor de esa dependencia debe desembocar en la presentación de un informe de examen y verificación de la cuenta de la hacienda pública municipal a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda durante el segundo periodo de sesiones, la cual debe reflejar toda irregularidad detectada en la administración de los recursos municipales cualquiera que sea su proveniencia. Dicho informe está destinado a constituir un elemento básico para que la Legislatura ejerza la competencia prevista en la fracción XXIII del artículo 59 de la Constitución Local: "(r)evisar, fiscalizar y calificar cada año, las cuentas de inversión de las rentas de los Municipios del Estado y exigir, en su caso las responsabilidades consiguientes".

      La segunda gran vertiente de la actividad de la Contaduría Mayor de Hacienda, según su ley reguladora, es la de señalar, cuando proceda, responsabilidades a funcionarios o empleados y promover, previo acuerdo de la Comisión de Vigilancia o del Congreso del Estado, las acciones pertinentes. Así se subraya en el siguiente precepto de dicha ley:

      "Artículo 22. Si de la revisión de la Cuenta Pública Estatal, de la de los Municipios o demás entidades, objeto de fiscalización de esta ley, se determinaren responsabilidades, el contador mayor de Hacienda, previo acuerdo de la Comisión de Vigilancia o del Congreso del Estado en su caso, promoverá el ejercicio de las acciones que correspondan."

      Por otro lado, el capítulo sexto de la ley mencionada, titulado "De las responsabilidades", pormenoriza los casos en que pueden imponerse responsabilidades administrativas derivadas de irregularidades en el cumplimiento de obligaciones contables y financieras, y por daños y perjuicios infligidos a la hacienda pública estatal y municipal, así como el tipo de personas que pueden incurrir en las mismas; el capítulo séptimo de ese mismo cuerpo legal detalla las sanciones (amonestaciones, multas, remociones de cargo) que la Contaduría Mayor de Hacienda puede imponer "previo acuerdo con la Comisión de Vigilancia y la Presidencia de la Gran Comisión del Honorable Congreso del Estado" (artículo 29).

      El proceder de la legislatura demandada respecto de los recursos federales de San Jacinto Amilpas fue, desde este punto de vista, claramente irregular. Si bien no cabe duda de que el Municipio actor estaba obligado a presentar mensualmente los estados financieros y la documentación justificatoria del ejercicio de los recursos federales a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, la consecuencia de dicho incumplimiento no podía ser la decisión unilateral de no entregar unos recursos federales respecto de los cuales el Estado de Oaxaca es un mero intermediario y que, en virtud de los principios de reserva de fuentes de ingresos a los Municipios e integridad de sus recursos económicos, están afectos a la satisfacción de las responsabilidades que los Municipios tienen legal y constitucionalmente atribuidas.

      La actuación fiscalizadora de la Legislatura no respetó sus normas organizativas y procesales internas, pues no se basó en una tarea previa llevada a cabo por su Contaduría Mayor de Hacienda que pueda ser equiparada a un proceso exhaustivo de revisión de la cuenta pública municipal, ni observó los límites propios de su propia condición de comisión parlamentaria, ni desembocó en la consecuencia que la ley, como hemos visto, anuda a la comisión de irregularidades que repercuten en daños al erario público: la exigencia de responsabilidades a los funcionarios públicos.

      La legislatura demandada arguye que su actuar en el caso concreto está fundamentado en la fracción IX del artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, que, no está de más reiterarlo, establece que la misma es competente para "recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción quinta del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable". Sin embargo, como el tenor literal de esta disposición esclarece, bajo su ámbito se encuentran exclusivamente los recursos que se mencionan en la fracción V del mismo artículo, esto es "los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos paramunicipales, instituciones públicas o privadas y los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron;"

      Dicha disposición, por tanto, se aplica a un tipo de recursos -los subsidios- cuya naturaleza es totalmente distinta a la de aquellos que tienen que ver con lo que se debate en la presente controversia. Como se desprende de la tesis que a continuación se transcribe, que aunque proviene de un contexto jurídico y procesal en el que las cuestiones relevantes eran muy distintas a las que se barajan en la presente controversia, no deja de ser ilustrativa, los subsidios son recursos que se otorgan de manera en última instancia graciable, lo cual permite vincular a sus receptores de modo especial en el contexto de una estructura de derechos y obligaciones mutuas:

      "Novena Época

      "Instancia: Segunda Sala

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: X, octubre de 1999

      "Tesis: 2a. CXXII/99

      "Página: 591

      "SUBSIDIOS. NATURALEZA JURÍDICA. Los subsidios constituyen una atribución constitucional de la autoridad legislativa y excepcionalmente del Ejecutivo Federal en ejercicio de facultades reglamentarias, consistente en una ayuda de carácter predominantemente económico, que debe revestir las características de generalidad, temporalidad y no afectación a las finanzas públicas, con la finalidad de apoyar las actividades económicas que para la economía nacional sean de orden prioritario, así como el estímulo a la organización de empresarios y consumidores, la racionalización de la producción y la creación de industrias de utilidad nacional, cuya vigilancia y evaluación de resultados debe realizar el Estado. En cuanto a actos de autoridad, los subsidios se decretan unilateralmente, vinculando a los gobernados, tanto a los beneficiarios directos o últimos como a los terceros que eventualmente intervienen en su aplicación, de modo que ésta al crearse situaciones jurídicas concretas, da lugar a obligaciones de las autoridades y derechos correlativos de los gobernados; por lo tanto, aun cuando los subsidios tienen la finalidad de otorgar un beneficio y no causar un perjuicio a dichos gobernados, debe admitirse que al crear una situación jurídica concreta para aquellos terceros que intervienen en el procedimiento, éstos pueden verse afectados por las determinaciones correspondientes que modifiquen o revoquen un subsidio sin la observancia de la normatividad establecida en el decreto respectivo.

      "Contradicción de tesis 134/98. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 27 de agosto de 1999. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: J.C.R.N..

      Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia pues no contiene el tema de fondo que se resolvió.

      Las aportaciones y participaciones federales, por el contrario, son recursos de naturaleza federal cuya entrega está prevista constitucionalmente y cuyo régimen de entrega y aplicación está detalladamente regulado. La actuación de la Legislatura de Oaxaca, en conclusión, no se proyectaba en el caso de autos sobre recursos respecto de los cuales ella tenga la posibilidad discrecional de instrumentar con vistas a la consecución de determinados objetivos de política pública -como ocurre con los subsidios- sino que incumbía a un tipo de fuente de ingreso municipal respecto de la cual ella opera como simple intermediario y que el Municipio actor tiene el derecho de recibir íntegra y puntualmente.

      El acto reclamado, en conclusión, es inconstitucional por vulnerar los principios de reserva de fuentes de ingreso a los Municipios, integridad de los recursos económicos municipales y -por lo que se refiere a las participaciones no entregadas- libre administración de la hacienda municipal, y debe ser declarado inválido.

    2. De la anterior argumentación se desprende también que los señalamientos que constituyen el segundo núcleo argumental de la demanda son también fundados: el acuerdo cuya invalidez se reclama carece de fundamentación y motivación, y vulnera la garantía del Ayuntamiento actor a la audiencia previa. En sentido estricto, no sería necesario entrar al análisis de estos señalamientos, al sustentarse la invalidez de los actos reclamados en las consideraciones anteriores; sin embargo, dada la interrelación entre los dos tipos de vicios en la emisión del acuerdo reclamado, nos referiremos también a ellos.

      Aunque el actor alude a la existencia de un acto de privación contrario a la garantía del debido proceso al no haber existido un juicio seguido ante tribunales previamente establecidos, en el que se hayan cumplido las formalidades del procedimiento, se le haya oído y se la haya permitido aportar pruebas, y se haya decidido de conformidad con leyes expedidas con anterioridad al hecho, hay que entender que, en su condición de autoridad, de lo que realmente se duele es de haber padecido los efectos de un acto carente de fundamentación y motivación jurídica. Dado que no estamos ante un caso en el que sea relevante la intervención de un Juez a los efectos de determinar la regularidad de un acto de privación de derechos, sino ante un caso en el que hay una autoridad que denuncia el incumplimiento de las reglas de procedimiento de conformidad con las cuales deben actuar otras autoridades, hay que entender que las argumentaciones del actor se orientan en lo fundamental a denunciar la existencia de un acto de autoridad carente de fundamentación y motivación, que lo deja en estado de indefensión.

      Nos encontramos, en otras palabras, ante señalamientos que, en el contexto de las controversias constitucionales se han denominado frecuentemente violaciones indirectas a la Constitución: argumentos que giran en torno a cuestiones de legalidad de las que sin embargo se hace derivar una vulneración a los derechos y garantías contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. Como dejamos sentado en la controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento de Temixco (véase la tesis jurisprudencial 98/99), esta Suprema Corte puede legítimamente analizar este tipo de argumentos, pues el control de la regularidad constitucional que nos compete ejercer autoriza el examen de todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, con independencia de que se relacionen de manera mediata o inmediata con la N.F., y con independencia de que tengan que ver con la parte orgánica o dogmática de la misma.

      Lo que esta Suprema Corte debe analizar de manera primordial para determinar si el acto o la norma impugnados en una controversia contravienen los artículos citados de la Constitución Federal, es cómo las normas legales (o las normas de las Constituciones Locales) se han aplicado en el proceso de su emisión a la luz de los elementos definitorios de las garantías y derechos protegidos por dichos artículos constitucionales. Una vez asegurado el respeto al contenido constitucionalmente garantizado por los artículos 14 y 16 en sus diferentes dimensiones, la aplicación de la ley constituye un ámbito sobre el que despliegan sus competencias, órganos y autoridades distintas a esta Corte por la vía de las controversias constitucionales.

      Pues bien, a los efectos de determinar si se han respetado en el caso que nos ocupa las garantías de fundamentación y motivación, debemos partir del hecho de que nos encontramos ante la impugnación de actos que no trascienden de manera directa a los particulares, sino que se verifican exclusivamente en ámbitos internos de gobierno, y en tal hipótesis, las citadas garantías gozan de una traslación particular. Así se refleja en la siguiente tesis jurisprudencial:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XI, abril de 2000

      "Tesis: P./J. 50/2000

      "Página: 813

      "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que síprocedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.

      "Controversia constitucional 34/97. Poder Judicial del Estado de Guanajuato. 11 de enero de 2000. Unanimidad de diez votos. Impedimento legal: M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretarios: E.F.M.G.P. y M.G.P.."

      Dichos criterios pueden ser desglosados con más detalle de la siguiente manera:

      1) Debe existir una norma legal que otorgue a la autoridad emisora la facultad de actuar en un determinado sentido. Debe respetarse, en otras palabras, la delimitación constitucional y legal de la esfera competencial de las distintas autoridades.

      2) La autoridad debe desplegar su actuación en la forma en la que dispone la ley. Este criterio obliga a analizar si las autoridades demandadas en una controversia han respetado todos y cada uno de los pasos fundamentales del proceso legislativo aplicable para la adopción del acto o de la norma impugnados. Además, las autoridades demandadas deben haber desplegado la actividad necesaria para dar cumplimiento a los requisitos o condiciones adicionales que establezca la legislación aplicable a la emisión del acto o de la norma bajo examen. Esta Corte debe circunscribirse a la comprobación de que las autoridades desplegaron las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a la ley, de modo que su actuar no pueda considerarse arbitrario de conformidad con la normativa aplicable, sin anular la capacidad de apreciación que la ley otorgue a las autoridades competentes ni llevar a esta Suprema Corte a subrogarse en el papel de aquellas autoridades que tienen competencia para aplicar la ley en el caso concreto o de aquellas a quien compete ejercer el control de mera legalidad el acto o norma impugnados.

      3) Deben existir los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo. Si el primer criterio está encaminado a asegurar que existan normas que den cobertura competencial a la actuación de la autoridad pública, el presente exige que se den los supuestos de hecho necesarios para activar el ejercicio de esas competencias.

      En algunos casos, cuando los actos reclamados, aun con haber ocurrido en el plano de relaciones entre autoridades, trascienden de manera indubitada a la esfera externa a las mismas, la intensidad de la motivación exigible puede sufrir modulaciones; sin embargo, dado que el contexto del presente caso es el plano de las relaciones entre autoridades públicas, deben aplicarse los estándares ordinarios.

      Pues bien, a la vista de las constancias de autos hay que concluir que el acuerdo impugnado y sus actos de ejecución carecen de toda motivación y fundamentación en el sentido descrito. No se aprecia ni la existencia de una base competencial adecuada para la orden de la Comisión de Vigilancia del Congreso del Estado de Oaxaca, ni la concurrencia de la hipótesis fáctica necesaria para desplegar las normas en las que se basó, ni el seguimiento de los procedimientos respectivos.

      Así, y tal como ha quedado expuesto en el considerando anterior, la fracción IX del artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, no constituye una base competencial adecuada para proceder a las retenciones de recursos federales de que fue objeto el Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas, pues el mismo se refiere a la recepción de una autorización para solicitar la retención de recursos financieros a los que se hace mención en la fracción V de ese artículo, la cual se refiere a la verificación de "los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la administración pública estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos Paramunicipales, instituciones públicas o privadas, y los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron".

      Dicho artículo, por tanto, no provee ni a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda ni a esta última la competencia para retener recursos federales a los Municipios en los casos en que estos incumplan con sus obligaciones de comprobación de gasto, ni dicha competencia se encuentra en otros artículos de ese o de otros cuerpos legales. Sí existen, como hemos detallado en la primera parte del presente considerando, bases competenciales para que la Legislatura, sobre la base de la actividad desarrollada por la Contaduría Mayor de Hacienda y por la Comisión de Vigilancia de la misma, fiscalice con profundidad el ejercicio de los recursos públicos por parte de los Municipios, en ningún caso para emitir una orden unilateral de retención de recursos federales ante omisiones documentales como aquellas en las que el actor en la presente controversia incurrió.

      De ahí que sea obvio que tampoco se da una correspondencia entre la hipótesis fáctica que caracteriza el presente asunto y los supuestos de hecho de las normas que se invocan por parte de las autoridades demandadas, ni hay un seguimiento del procedimiento legalmente previsto. Para reaccionar ante los incumplimientos señalados, como ha quedado señalado anteriormente, debían desplegarse todas las actividades que caracterizan al proceso de revisión de la cuenta pública municipal, y debía impulsarse, en su caso, un procedimiento de exigencia de responsabilidades a los servidores públicos a quien las irregularidades fueran imputables, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Local, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, la Ley del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, y en su caso, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Oaxaca. Nada de ello; sin embargo, se hizo, sino que una Comisión Parlamentaria dirigió una orden lisa y llana a la Secretaría de Finanzas, dependiente de otra rama del poder público, para que retuviera sin más trámite los recursos federales de un Municipio hasta nuevo aviso.

      Finalmente, tampoco se cumplió con la garantía de audiencia. Como se desprende de jurisprudencia reiterada de esta Suprema Corte, esta garantía, contenida en el artículo 14 constitucional, impone a las autoridades la obligación de, con anterioridad al dictado de un acto de privación, cumplir una serie de formalidades procedimentales esenciales, necesarias para mostrar que el acto de autoridad no se basa en consideraciones arbitrarias, sino en la estricta observancia del marco jurídico que lo rige. En particular, la garantía de audiencia obliga a: 1) comunicar a los afectados la existencia de un procedimiento cuya culminación puede afectar sus intereses; 2) referirles las cuestiones que se tratarán o debatirán en el mismo; 3) darles oportunidad de expresar su opinión al respecto y de presentar pruebas en apoyo de sus afirmaciones; y 4) obtener una resolución final en la que se resuelvan las cuestiones planteadas.

      Aunque la jurisprudencia en torno a la garantía de audiencia se ha desarrollado fundamentalmente en referencia a la situación de aquellos ciudadanos afectados por actos de autoridades judiciales o administrativas, también existen casos en los que esta Suprema Corte ha tenido la oportunidad de precisar algunas de las ocasiones en las que tiene sentido hablar del respeto al derecho de audiencia de un Municipio, o de sus integrantes. Por ejemplo, al resolver la controversia constitucional 9/2000, esta Corte afirmó que los Ayuntamientos deben ser oídos antes de que se inicie un procedimiento que pueda afectar su integración o su esfera de atribuciones, como sucede cuando se abre un procedimiento de responsabilidad equiparado a juicio político instruido contra su presidente. En la controversia constitucional 2/2000, por su parte, establecimos que previamente a la declaración de desintegración de un Ayuntamiento debe otorgarse a los afectados el derecho de audiencia y defensa, el cual debe considerarse como aquel que comunica a sus integrantes el inicio del trámite, les provee la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas y de verter alegaciones a la vista de los elementos que pueden conducir a su desintegración, a fin de obtener, al emitirse la determinación correspondiente, un pronunciamiento específico sobre sus planteamientos. En la controversia 11/2004 establecimos que dicho derecho debe concederse también a los Ayuntamientos afectados por el proceso de creación de un nuevo Municipio.

      De lo anterior se desprende que el derecho de audiencia cobra relevancia en las relaciones entre Municipios y otras autoridades públicas cuando: 1) los primeros no despliegan en el caso concreto potestades de imperio, sino que se constituyen en sujetos sobre los que recae el ejercicio de las potestades de imperio de otras autoridades públicas; y 2) quedan afectadas sus competencias o intereses institucionales básicos.

      Es evidente, por tanto, que el actor no fue informado del inicio de un procedimiento que sin duda afectaba sus intereses y que podría eventualmente concluir con actos con incidencia sobre la hacienda municipal, no tuvo oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, y se vio bajo los efectos de hechos consumados sin haber sido tomado realmente en cuenta en momento alguno.

      En esas condiciones y por todo lo argumentado, procede declarar fundados los conceptos de invalidez hechos valer en la presente controversia constitucional y declarar inválida la orden o acuerdo emitido el veintiocho de julio por la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, situada dentro del entramado institucional del Congreso del Estado y las retenciones a que dio origen.

      Determinado lo anterior, sin embargo, es preciso subrayar que, tal como han destacado las autoridades demandadas en diversas oportunidades a lo largo del procedimiento, el Municipio actor ha recibido transferencias de fondos relacionadas precisamente con aquellos conceptos que le fueron retenidos en el ejercicio de dos mil cuatro por la Secretaría de Finanzas a petición de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda.

      Por lo que se refiere a las aportaciones federales, de las copias certificadas de los recibos de pago enviados por el gobernador del Estado se aprecia que el Ayuntamiento actor recibió los montos de las aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios correspondientes a los meses de enero a octubre de dos mil cuatro, y los montos de las Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a los meses de enero a octubre, meses en los que es procedente su entrega de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal (véanse las fojas 192 a 201 y 182 a 191, respectivamente, del expediente).

      Asimismo, las copias certificadas de recibos aportadas por las demandadas muestran que el Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas recibió las cantidades correspondientes a las participaciones para los meses de enero a octubre de dos mil cuatro (fojas 156 a 175 del expediente). Finalmente, también constan en el expediente copias certificadas de recibos de pago en los que se reflejan entregas por concepto de tres ajustes cuatrimestrales relacionados con las participaciones (176 a 178 del expediente).

      En todos estos documentos constan los sellos de conformidad y firmas de las autoridades municipales: presidente municipal, síndico municipal, regidor de hacienda y tesorero municipal de San Jacinto Amilpas. Estas documentales no han sido impugnadas por el Ayuntamiento actor en ninguna etapa procesal, por lo que procede reconocerles plenos efectos probatorios.

      En autos no obran constancias de los recibos de pagos realizados por concepto de participaciones y de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios en los dos últimos meses de dos mil cuatro: noviembre y diciembre. Sin embargo, no por ello debemos arribar a la conclusión de que dichos pagos no se efectuaron en la realidad, toda vez que existen elementos que nos obligan a derivar lo contrario.

      Así, y en primer lugar, corre agregado al expediente el oficio LVIII/I/274/04, de cuatro de noviembre de dos mil cuatro, emitido por el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda y dirigido a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, por el que se acuerda la liberación de los recursos de los Ramos generales 28 y 33 autorizados en el ejercicio de dos mil cuatro (foja 211 del expediente), al haber presentado parcialmente el Ayuntamiento actor la documentación comprobatoria del ejercicio de sus recursos. En segundo lugar, por auto de quince de diciembre, el Ministro instructor, en respuesta a la solicitud formulada por la Legislatura Local para que se sobreseyera en el juicio al haberse liberado los recursos retenidos al actor, dio vista al Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas para que en un plazo de cinco días a partir de que la notificación del acuerdo surtiera efectos, manifestara lo que a su derecho conviniera; el actor no señaló en esa oportunidad ninguna irregularidad en la entrega de los montos que le correspondían en esos dos meses.

      Pero en tercer lugar, y de modo más significativo, las constancias aportadas por las partes muestran que las omisiones de entrega de los recursos correspondientes a los meses de septiembre y octubre fueron corregidas en los primeros días del mes de noviembre. Así en las fojas 164 a 165 y 174 a 175 se reflejan pagos de participaciones federales: el tres de noviembre se pagaron las cantidades correspondientes al mes de octubre, y el cinco del mismo mes se entregaron las correspondientes a septiembre; en las fojas 190 a 191, se observan pagos de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: tres de noviembre las relativas al mes de octubre y el cinco de noviembre las relativas al mes de septiembre; y finalmente, en las fojas 200 a 201, se constatan pagos de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios: el tres de noviembre las correspondientes al mes de octubre, y el cinco de noviembre las correspondientes a septiembre.

      Sin embargo, la inequívoca existencia de estos reintegros no implica que hayan cesado totalmente los efectos del acto reclamado, lo cual llevaría a la necesidad de sobreseer la controversia sobre la base de lo dispuesto en la fracción II del artículo 20, en conexión con la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

      En efecto, la existencia de los reintegros mencionados no deja la esfera jurídica y patrimonial del Ayuntamiento actor en el estado en que se hallaría si las omisiones en la entrega de los recursos federales no se hubieran producido, pues es evidente que se infligió un daño a la misma del que no ha sido totalmente resarcida.

      Como subrayamos al resolver la controversia constitucional 5/2004, interpuesta por el Municipio de Purépero, Michoacán, en el contexto del sistema de financiamiento municipal debe tenerse en cuenta que, cuando las autoridades a quien la Constitución o las leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras omiten el pago de las mismas, o lo hacen tardíamente, someten estas últimas a un perjuicio doble: en primer lugar, les inflige el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden; y en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.

      Por ello, la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República mexicana da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Tal deber es explicitado en el caso de las participaciones por el artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal; en el caso de las aportaciones se deriva directamente del principio de integridad de los recursos económicos municipales. Una vez determinados los recursos que habrán de integrar la hacienda municipal, pues, no puede decirse que haya verdadero cumplimiento de la obligación de transferirlos hasta que los Municipios reciben las cantidades correspondientes en su valor real, es decir, junto con los intereses generados cuando se ha producido una retención indebida.

      De la controversia arriba citada derivó la siguiente tesis:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XIX, Junio de 2004

      "Tesis: P./J. 46/2004

      "Página: 883

      "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES. La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 -que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos-, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.

      "Controversia constitucional5/2004. Ayuntamiento del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán. 8 de junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.B.L.R. y H.R.P.. Ponente: J.R.C.D.. Secretario: J.C.R.J.."

      Por tanto, aunque efectivamente sea el caso que los recursos no entregados como consecuencia de los actos reclamados fueron nominalmente reintegrados, lo cierto es que algunos de sus efectos gravosos subsisten, pues el menoscabo que experimentó la hacienda municipal de San Jacinto Amilpas no ha sido resarcido en su integridad.

      En otras palabras, el objeto y materia de la controversia constitucional no se limita al examen de la validez de la norma o acto impugnado, sino que se extiende al examen de los efectos que éstos hayan podido producir. Los efectos de una norma o acto, pueden ser, claro está, estrictamente jurídicos y, cuando los mismos cesan, se puede concluir válidamente que cesaron los efectos del acto impugnado y que la controversia se ha quedado sin materia. Pero las normas o actos reclamados pueden también tener efectos materiales que incidan en el entorno material o el patrimonio de todas o alguna de las partes en litigio, y entonces la cesación de efectos no se produce hasta que dicho entorno material y patrimonial vuelve al estado en el que se encontraba antes del acto que los afectó, o cuando se haya reparado el daño que hubieran sufrido.

      En el caso de autos, el Ayuntamiento actor reclama un acuerdo de la Legislatura de Oaxaca que tuvo por efecto material que el Municipio de San Jacinto Amilpas recibiera finalmente cantidades cuyo valor adquisitivo no era equivalente al que hubiera tenido la cantidad programada si su entrega hubiera sido puntual. Además, el acto reclamado obstaculizó el ejercicio de sus atribuciones constitucionales e irrogó al Estado de Oaxaca los beneficios ligados a la retención, durante determinado lapso, de recursos que no le correspondían.

      Por ello, y de conformidad con las previsiones de la fracciones IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según la cual la sentencias deberán contener "los alcances y efectos de la sentencia fijando con precisión, en su caso ... todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda", esta Suprema Corte debe condenar al Ejecutivo demandado a satisfacer los intereses generados por las cantidades correspondientes a participaciones y aportaciones federales, indebidamente retenidas en esos dos meses y reintegradas al actor el día trece de septiembre de ese mismo año, como única vía para que se reconozca en el caso concreto la fuerza normativa de las normas constitucionales que han sido violadas, y en particular el principio de recepción íntegra de los recursos constitucionalmente reservados a las haciendas municipales.

NOVENO

A los efectos anteriores, este Pleno procede a instruir al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca para que en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que sea notificado de esta resolución, entregue al Municipio actor el importe correspondiente a los intereses generados por el retraso en la entrega de las aportaciones y participaciones federales que le correspondían al Municipio de San Jacinto Amilpas en los meses de septiembre y octubre de dos mil cuatro.

Los citados intereses deberán calcularse sobre las cantidades correspondientes a las participaciones y aportaciones federales indebidamente retenidas en esos dos meses y reintegradas al actor en los primeros días de noviembre, aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, y atendiendo al plazo durante el cual se efectuó la citada retención.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

PRIMERO

Se sobresee en la presente controversia en los términos precisados en el séptimo considerando de esta resolución.

SEGUNDO

Con la salvedad anterior, es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO

Se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que le sea notificado este fallo, para que dé cumplimiento a la presente ejecutoria, en los términos y para los efectos precisados en el último considerando de la misma.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el ocho de octubre de dos mil siete, puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; el señor M.G.P. formuló salvedades respecto de algunas de las consideraciones y reservó su derecho de formular voto concurrente.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

No asistió el señor M.S.A.V.H., por estar haciendo uso de vacaciones, en virtud de haber integrado Comisiones de Receso. Doy fe.

______________

  1. Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de dos mil seis, se añadió una octava fracción que añade al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas dentro del listado de fondos de este artículo.

  2. La misma reforma modificó el texto de este artículo para quedar como sigue, la cual; sin embargo, no afecta al sentido de esta resolución por tener una vigencia posterior a la de los actos impugnados:

Artículo 46. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente con recursos federales por un monto equivalente al 1.40 por ciento de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley.

Los montos de este fondo se enterarán mensualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados y al Distrito Federal de manera ágil y directa, de acuerdo con el porcentaje que le corresponda a cada entidad federativa conforme a la distribución de dicho fondo en el presupuesto de egresos de la Federación del ejercicio fiscal inmediato anterior.

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