Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 42/2004. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIO: A.V.A..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de agosto de dos mil seis.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el ocho de marzo de dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J. de D.C.L., en su carácter de presidente de la mesa directiva y representante legal de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, promovió controversia constitucional en contra del Estado libre y soberano de Oaxaca, a través de su gobernador y legislatura, por los actos que a continuación se citan:

"a) La negativa expresada el día 27 de enero de 2004, por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca a la ejecución por parte de la Auditoría Superior de la Federación, dentro de la revisión de la cuenta pública de 2002, de la fiscalización a los recursos previstos para el Ramo General 33 ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’, ejercidos por esa entidad federativa, con cargo al Fondo de Infraestructura Social Estatal, negativa que consta en el acta notarial 3354, de fecha 27 de enero de 2004, pasada ante la fe del notario público número 25 de la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, en el acta notarial número, (sic) misma que se agrega en copia certificada al presente como ‘anexo dos’.

"b) El acuerdo de fecha 7 de octubre de 2003, aprobado por la LVIII Legislatura del Estado de Oaxaca y publicado por el gobernador de dicha entidad federativa en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 41, de fecha 11 de octubre de 2003, que textualmente dice: ‘La Quincuagésima Octava Legislatura del Estado libre y soberano de Oaxaca manifiesta que la entidad superior de fiscalización de la Federación, apegue sus funciones a lo ordenado por el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, toda vez que resulta violatorio y se atenta contra la soberanía del Estado de Oaxaca pretender efectuar auditorías sin fundamento legal alguno ...’. La Auditoría Superior de la Federación tuvo conocimiento del acuerdo impugnado, el día 27 de enero de 2004, en el momento de que personal de dicha entidad de fiscalización se presentó a practicar las auditorías, en tanto que este órgano legislativo fue notificado oficialmente mediante oficio de fecha 27 de enero de 2004, el cual fue hecho del conocimiento de la Comisión Permanente en la sesión celebrada el día 11 de febrero de 2004 y turnado a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación para su conocimiento, como se acredita con el ejemplar original de la Gaceta Parlamentaria Número 1432, de la fecha citada, misma que se agrega como ‘anexo tres’.

"c) La negativa de los órganos demandados de permitir a la Auditoría Superior de la Federación practicar las auditorías ordenadas a los fondos del Ramo 33, asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de los años 2000 a 2002, conforme al punto de acuerdo aprobado por el Pleno de la Cámara de Diputados en la sesión celebrada el 9 de diciembre de 2003, publicado en la Gaceta Parlamentaria Número 1391 de fecha 10 de diciembre de 2003, misma que se agrega como ‘anexo trece’.

"d) Cualquier acto o consecuencia derivada de los actos anteriormente enumerados, incluyendo cualquier pronunciamiento que se haya emitido o pudiere llegar a emitirse por parte del titular del Poder Ejecutivo Federal, los Congresos de las entidades federativas o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados por la actora, son los siguientes:

"1. El artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal otorga a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la facultad exclusiva de revisar la cuenta pública con el apoyo técnico de la Auditoría Superior de la Federación.

"2. El Congreso de la Unión en ejercicio de su facultad consagrada en el artículo 73, fracción XXIV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos expidió la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

"3. La Auditoría Superior de la Federación con motivo de la revisión de la cuenta pública de 2002, incluyó dentro del ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’, la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33 ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’.

"4. A través del oficio número OASF-0970/2003, de fecha 23 de julio de 2003 (se adjunta en copia certificada como ‘anexo cuatro’), signado por el C.A.G. de A.O., titular de la Auditoría Superior de la Federación, comunicó al L.. J.M.C., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, la determinación que tomó de incluir en el ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’, la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33, ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’, ejercidas por esa entidad federativa con cargo al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), solicitándole, para tal efecto, que nombrara un coordinador que fungiera como su representante durante el desarrollo de los trabajos; asimismo que se proporcionara a los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación comisionados para tal fin, la información y la documentación necesaria para el buen desarrollo del proceso de fiscalización, sin haberse recibido respuesta.

"5. Mediante oficio número OASF-1230/2003, de fecha 2 de octubre de 2003 (se adjunta en copia certificada como ‘anexo cinco’) signado por el auditor superior de la Federación, se comunicó al L.. J.M.C., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, que al no haberle dado respuesta al oficio número OASF-0970/2003 se le reiteraba la determinación de incluir en el ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’ la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33 ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’, ejercidos por esa entidad federativa con cargo al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) solicitándole, para tal efecto, nombrara un coordinador que fungiera como su representante durante el desarrollo de los trabajos, a fin de no retrasar la actividad del citado órgano de fiscalización, sin haberse recibido contestación alguna.

"6. En la sesión celebrada el 9 de diciembre de 2003, al haber sido sometido a la consideración del Pleno de este órgano legislativo una proposición con punto de acuerdo signado por el diputado J.F.P.B., del grupo parlamentario del Partido Convergencia, para que la Auditoría Superior de la Federación practique auditorías a los fondos del Ramo 33 asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de los años 2000, 2001 y 2002, mismo que aprobó dicho órgano colegiado en votación económica y fue turnado a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación por la mesa directiva de la Cámara de Diputados, mediante oficio número D.G.P.L. 59-II-1-197 de fecha 9 de diciembre de 2003 (documentales que se adjuntan como ‘anexo seis’).

"7. Mediante oficio número CVASF/LIX-131/03, de fecha 16 de diciembre de 2003 (se adjunta como ‘anexo siete’), el diputado J.Á.I.M., presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, remitió al C.A.G. de A.O., auditor superior de la Federación, la proposición con punto de acuerdo aprobado por el Pleno de este órgano legislativo para que la Auditoría Superior de la Federación practique auditorías a los fondos del Ramo 33 asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de los años 2000, 2001 y 2002.

"8. Mediante oficio número OASF-1494/2003, de fecha 17 de diciembre de 2003 (se adjunta como ‘anexo ocho’), signado por el auditor superior de la Federación se comunicó al L.. J.M.C., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, que con fecha 16 de diciembre de 2003, el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, mediante oficio número CVASF/LIX-131/03, remitió a la Auditoría Superior de la Federación, la proposición con punto de acuerdo para que el órgano de fiscalización superior de la Federación practique auditorías a los fondos del Ramo General 33 asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de 2000 a 2002.

"De igual forma, se le reitera el contenido de los oficios números OASF-0970/2003 y OASF-1230/2003, de fechas 23 de julio y 2 de octubre de 2003, respectivamente, en virtud de no haberles dado respuesta y se le solicita por tercera vez nombre un coordinador que fungiera como su representante durante el desarrollo de los citados trabajos, a fin de no retrasar la actividad del citado órgano de fiscalización y dar respuesta al punto de acuerdo de esta Cámara de Diputados.

"9. Mediante oficio número OASF-0076/2004 (se adjunta como ‘anexo nueve’), de fecha 16 de enero de 2004, signado por el auditor superior de la Federación, el órgano de fiscalización superior de la Federación le reiteró nuevamente al L.. J.M.C., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, el contenido de los oficios números OASF-0970/2003, OASF-1230/2003, y OASF-1494/2003, de fechas 23 de julio, 2 de octubre y 17 de diciembre de 2003, respectivamente, así como del citado punto de acuerdo de este órgano legislativo y se le comunica que el 27 de enero de 2004, a las 10:00 horas, personal de la Auditoría Superior de la Federación se presentará en las oficinas del Ejecutivo Estatal en esa ciudad de Oaxaca, Oaxaca, a fin de dar inicio a los trabajos señalados y así poder rendir en tiempo el informe de resultados de la revisión de la cuenta pública a esta Cámara de Diputados.

"10. El día 27 de enero de 2004, en la hora señalada en el párrafo anterior, el personal de la Auditoría Superior de la Federación, en compañía del notario público número 25 de la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, hicieron acto de presencia en el Palacio de Gobierno de dicho Estado, en la hora señalada, siendo atendidos por el Ing. L.E.G.G., secretario particular del gobernador, quien recibió una copia del oficio número AECF/0051/2004, de fecha 26 de enero de 2004 (se adjunta en copia certificada como ‘anexo diez’), sin haber acusado recibo, en el cual se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública de 2002 y se comisiona al personal del órgano de fiscalización superior de la Federación, lo anterior se demuestra con el acta levantada por el notario público número 25 de la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, que se agrega a la presente.

"11. El secretario particular del gobernador del Estado de Oaxaca manifestó al personal de la Auditoría Superior de la Federación que por instrucciones del gobernador licenciado J.M.C., serían el diputado J.D.P., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado libre y soberano de Oaxaca, y el licenciado G.M.V., secretario de finanzas, quienes iban a decidir sobre la apertura de la auditoría y se encargarían de recibir el oficio original, el cual se cita en el numeral 10 del presente capítulo, asimismo indicó que el personal del órgano de fiscalización superior de la Federación se trasladara a la Cámara de Diputados del Estado de Oaxaca, para entregar el citado oficio, reiterando que en dicho lugar se encontraban además el secretario de finanzas, G.M.V. y el secretario general de gobierno, licenciado H.A.M., tal como se demuestra con el acta levantada por el notario público número 25 de la ciudad de Oaxaca, que se agrega a la presente.

"12. El personal de la Auditoría Superior de la Federación en compañía del notario, se trasladaron a la sede de la Cámara de Diputados del Estado de Oaxaca, en donde se le entregó al diputado J.D.P., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura, el oficio número AECF/0051/2004, de fecha 26 de enero de 2004. En dicho acto, el diputado J.D.P. le expuso verbalmente a los auditores que la Auditoría Superior de la Federación no tiene facultades para auditar los recursos del Ramo General 33, según se desprende del acuerdo aprobado por todas las fracciones parlamentarias de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Oaxaca, de fecha 7 de octubre de 2003, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 11 de octubre de 2003.

"13. En ese mismo acto, el diputado J.D.P. entregó al personal del órgano de fiscalización un ejemplar original del Periódico Oficial número 41, de fecha 11 de octubre de 2003 (se adjunta en copia simple como ‘anexo once’), donde aparece publicado el acuerdo que textualmente señala lo siguiente: ‘La Quincuagésima Octava Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca manifiesta que la entidad superior de fiscalización de la Federación, apegue sus funciones a lo ordenado por el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, toda vez que resulta violatorio y se atenta contra la soberanía del Estado de Oaxaca, pretender efectuar auditorías sin fundamento legal alguno ...’

"14. En el mismo acto a que se refiere el punto anterior, los servidores públicos de la entidad fiscalizadora manifestaron que en diversas ocasiones se le había notificado al gobernador sobre los trabajos de auditoría correspondientes a la revisión de la cuenta pública de 2002, solicitándole respuesta, en ese acto el diputado J.D.P. aceptó que no se le había dado respuesta al órgano de fiscalización superior de la Federación; asimismo, entregó a los auditores oficio de fecha 13 de octubre de 2003 (se adjunta en copia simple como ‘anexo doce’) dirigido al licenciado J.M., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en donde le comunican el acuerdo publicado el día 11 de octubre de 2003 para su estricta observancia en el cual se manifiesta textualmente que: ‘... la entidad superior de fiscalización de la Federación, apegue sus funciones a lo ordenado por el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, toda vez que resulta violatorio y se atenta contra la soberanía del Estado de Oaxaca pretender efectuar auditorías sin fundamento legal alguno ...’. Finalmente, no fue aceptado iniciar los trabajos de auditoría como parte de la revisión de la cuenta pública de 2002 restringiendo con ello las facultades constitucionales de esta Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y de su órgano de fiscalización superior de la Federación, previstas en los artículos 74, fracción IV y 79 ambos de la Constitución Federal. Cabe señalar que los hechos marcados con los números 10, 11, 12, 13 y 14 fueron certificados por el L.. A.C.C., notario público número 25 de Oaxaca, del Estado de Oaxaca, en el acta número 33,254, volumen 398 que se anexa a la presente demanda, por lo que respecta a los anexos once y doce que se adjuntan al presente escrito solicito se requiera a los demandados remitan copia certificada de dichas documentales.

"15. Mediante oficio de fecha 27 de enero de 2004, número 3881, signado por M.d.C.R.V., oficial mayor del Congreso del Estado de Oaxaca, le fue notificado a este órgano legislativo el acuerdo de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Oaxaca, mismo que fue hecho del conocimiento de la Comisión Permanente en la sesión celebrada el día 11 de febrero de 2004 y turnado a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación para su conocimiento, tal como se demuestra en la Gaceta Parlamentaria Número 1432, de fecha 11 de febrero de 2004. Se adjunta como ‘anexo tres’."

Resulta oportuno abundar en los antecedentes del caso y sintetizar el contenido de algunos de los documentos que se acompañaron a la demanda:

Ver tabla 1

TERCERO. La actora señaló como preceptos violados los artículos 16, 40, 41, 74, fracciones II y IV, 79, fracción I, 120, 124, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y expresó los conceptos de invalidez que estimó pertinentes.

CUARTO. Por acuerdo de nueve de marzo de dos mil cuatro, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 42/2004 y, por razón de turno, designó como instructora a la Ministra M.B.L.R..

Por auto de diez de marzo de dos mil cuatro, la Ministra instructora admitió la demanda; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación y dio vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación corresponde.

QUINTO. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, al contestar la demanda reconvinieron a la actora por los siguientes actos:

"a) La determinación de la entidad de fiscalización superior de la Federación, con motivo de la revisión de la cuenta pública de dos mil dos, dentro del ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’, la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33 ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’.

"b) La misma determinación, contenida en el oficio OASF-0970/2003, de fecha veintitrés de julio de dos mil tres, signada por su titular, el C.A.G. de A.O., de incluir en el ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’ la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33, ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’, ejercidas por el Estado de Oaxaca con cargo al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), en el ejercicio fiscal correspondiente a la cuenta pública de dos mil dos.

"c) La notificación al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca de la determinación contenida en el oficio OASF-0970/2003, para el efecto de que nombrara un coordinador que fungiera como su representante durante el desarrollo de los trabajos y se proporcionara a los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación comisionados para tal fin la información y documentación necesaria para el buen desarrollo del proceso de fiscalización.

"d) La determinación de la entidad de Fiscalización Superior de la Federación, contenida en oficio OASF-1230/2003, de fecha dos de octubre de dos mil tres, suscrita por el auditor superior de la Federación, en la que se reiteraba al Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, en virtud de no haber dado respuesta al oficio OASF-0970/2003, de incluir en el ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’, la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33 ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’, ejercidos por dicha entidad federativa con cargo al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), en el ejercicio fiscal correspondiente a la cuenta pública de dos mil dos.

"e) La notificación al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca del oficio OASF-1230/2003, en el que se le reiteraba la pretensión del auditor superior de la Federación de incluir en el ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’, la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33 ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’, ejercidos por dicha entidad federativa con cargo al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), en el ejercicio fiscal correspondiente a la cuenta pública de dos mil dos.

"f) La propuesta con punto de acuerdo, signada por el diputado J.F.P.B., del grupo parlamentario del Partido Convergencia, para que la Auditoría Superior de la Federación practique auditorías a los fondos del Ramo General 33 asignados al Estado de Oaxaca durante los ejercicios fiscales de los años dos mil, dos mil uno y dos mil dos, presentado en la sesión de la Cámara de Diputados Federal correspondiente al nueve de diciembre de dos mil tres.

"g) La aprobación de la propuesta con punto de acuerdo a que se refiere el acto descrito en el inciso e) inmediato precedente de este capítulo, en la sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión celebrada el nueve de diciembre de dos mil tres, en forma económica.

"h) El turnamiento de la propuesta con punto de acuerdo, mediante oficio D.G.P.L. 59-II-1-197, de nueve de diciembre de dos mil tres, a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación por la mesa directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

"i) La remisión al titular de la Auditoría Superior de la Federación, el C.A.G. de A.O., según oficio CVASF/LIX-131/03, de dieciséis de diciembre de dos mil tres, por el diputado J.Á.I.M., presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, de la propuesta con punto de acuerdo a que se ha hecho mérito para que la entidad de fiscalización superior de la Federación practique auditorías a los fondos del Ramo General 33 asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de dos mil a dos mil dos.

"j) La pretensión de la Cámara de Diputados Federal, mediante oficio OASF-1494/2003, de fecha diecisiete de diciembre de dos mil tres, suscrito por el titular de la Auditoría Superior de la Federación, para la práctica de auditorías a los fondos del Ramo General 33 asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de dos mil a dos mil dos.

"k) La notificación al Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca del oficio OASF-1494/2003.

"l) La reiteración al Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, contenida en oficio OASF-0076/2004, de dieciséis de enero de dos mil cuatro, signado por el auditor superior de la Federación, del contenido de los oficios de veintitrés de julio, dos de octubre y diecisiete de diciembre de dos mil tres a que se ha hecho mérito en este apartado.

"m) La pretensión del auditor superior de la Federación contenida en el oficio AECF/0051/2004, de veintiséis de enero de dos mil cuatro, de practicar auditoría a los recursos del Ramo General 33 asignados al Estado de Oaxaca para el ejercicio fiscal y cuenta pública de dos mil dos.

"n) Los actos imputables a personal de la Auditoría Superior de la Federación, el veintisiete de enero de dos mil cuatro, con la pretensión de realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública de dos mil dos, tanto en el Palacio de Gobierno del Estado de Oaxaca como en la sede de la Cámara de Diputados de dicho Estado, con apoyo en el contenido del oficio AECF/0051/2004."

SEXTO. Por acuerdos de veintinueve y treinta de abril de dos mil cuatro se admitió la reconvención hecha valer por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca, respectivamente, y se tuvo como demandadas en esta vía a la propia actora y a la Auditoría Superior de la Federación.

SÉPTIMO. El procurador general de la República solicitó en su pedimento que se sobresea, por extemporánea, la reconvención planteada por la demandada y se declaren infundados los conceptos de invalidez formulados en la demanda principal.

OCTAVO. El veinte de agosto de dos mil cuatro tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación, por conducto de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo.

SEGUNDO. A continuación se analizará la legitimación en la causa y en el proceso de la parte actora, por ser un presupuesto indispensable para promover, en términos del criterio que a continuación se cita:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción, y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter procesal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, Poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento el texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, tesis 1a. XV/97, página 468).

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;"

Este presupuesto de procedencia es el que en el caso se actualiza, en virtud de que la Cámara de Diputados promueve la controversia en defensa de las atribuciones exclusivas que le confiere el artículo 74, fracción IV, de la propia Constitución por lo que debe estimarse satisfecho el primer requisito de la legitimación en la causa.

Sirven de apoyo los siguientes criterios:

"CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES. ESTÁN LEGITIMADAS AISLADAMENTE PARA PLANTEAR LA DEFENSA DE LAS ATRIBUCIONES QUE EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE A FAVOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. De la exposición de motivos de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, realizada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, así como del nuevo texto constitucional que se aprobó en esa ocasión y de la ley reglamentaria correspondiente se advierte, con toda claridad, que las controversias constitucionales que puedan suscitarse entre los Poderes Federales o L. o entre las distintas entidades políticas que conforman la República, tienen como finalidad fundamental el establecimiento de un medio de defensa judicial en el que los poderes o entidades que se consideren afectados por actos realizados por otro poder o entidad puedan defender ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación sus respectivas esferas de atribuciones, sin importar que éstas sean exclusivas o compartidas, ya que, ninguno de los ordenamientos indicados, ni sus exposiciones de motivos, establecen que las Cámaras del Congreso de la Unión estén legitimadas para incoar las controversias constitucionales, única y exclusivamente en defensa de las atribuciones que les son exclusivas. Es cierto que una de estas Cámaras no podría defender, a través de este medio, las facultades exclusivas de la otra, pero esto se debe a que los actos correspondientes no afectarían en modo alguno su esfera de atribuciones; sin embargo, la Cámara que se encuentre en ejercicio de la facultad correspondiente sí puede acudir en defensa de las facultades que la Constitución Federal establece a favor del Congreso de la Unión para ser ejercidas por ambas Cámaras, separada y sucesivamente; lo anterior, porque el acto de otro poder que resulte contrario al ejercicio de esa atribución, si bien afecta al Congreso de la Unión en su composición total, también incide sobre la facultad individual de la Cámara que la esté desarrollando. Además, si se aceptara que solamente el Congreso de la Unión puede actuar en defensa de las atribuciones que le confiere el artículo 73 de la Norma Fundamental, la controversia constitucional se volvería prácticamente nugatoria, pues el ejercicio de la acción que se confiere en lo individual a cada una de las Cámaras que lo integran, estaría supeditado a la voluntad de la otra, con lo que se desconocería la intención del Poder Revisor de la Constitución plasmada en el artículo 105, fracción I, inciso c) constitucional." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, tesis P./J. 83/2000, página 962).

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS ENTIDADES POLÍTICAS QUE CONFORMAN EL ESTADO FEDERAL PUEDEN PROMOVER LA DEMANDA RESPECTIVA A TRAVÉS DE CUALQUIERA DE LOS ÓRGANOS QUE CONSTITUCIONALMENTE ESTÁN PREVISTOS PARA ACTUAR EN SU NOMBRE, SALVO DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL EN CONTRARIO. Las entidades políticas que conforman el Estado Federal mexicano (la Federación, los Estados, el Distrito Federal o los Municipios) necesariamente deben actuar a través de los órganos que las integran, de manera que, salvo disposición constitucional en contrario, la representación de esas entidades para promover un juicio de controversia constitucional debe recaer en los órganos que constitucionalmente están previstos para actuar en su nombre. En ese tenor, cuando se trata de las entidades políticas Federación y Estados, si se atiende a que la soberanía popular se ejerce por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los Poderes de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, según lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dichos poderes son los que, en principio, desarrollan la esfera competencial reservada a las entidades respectivas, es indudable que son esos órganos los que se encuentran legitimados para entablar una controversia constitucional, a través de los servidores públicos a los que la legislación correspondiente les otorgue, a su vez, la facultad para actuar en su nombre; sin embargo, este principio general encuentra su excepción cuando la propia Constitución Federal o, en el caso de las entidades federativas la Constitución Local, confieren a un determinado poder de los que integran la entidad política correspondiente, la representación de ésta para promover una controversia constitucional, pues en esta hipótesis únicamente el respectivo Poder u órgano podrá ejercer tal atribución." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, tesis 2a. XLVI/2003, página 862).

No desvirtúa esa legitimación en la causa de la Cámara de Diputados, lo alegado por la demandada en el sentido de que ésta carece de tal atributo porque, en todo caso, a quien le corresponde es a la Auditoría Superior de la Federación, quien debió entablar la demanda, pues la fracción I del artículo 79 de la Constitución Federal otorga a dicha Cámara la titularidad de la facultad de coordinar y evaluar la fiscalización de los recursos federales a través de ese organismo, quien de ningún modo podría entablar directamente una controversia constitucional al no estar expresamente contemplado en el catálogo de autoridades consideradas en la fracción I del artículo 105 del mismo ordenamiento. A este respecto se cita el precepto constitucional referido en primer lugar:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"I. ...

"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley; ..."

En cuanto al segundo requisito, los artículos 10 y 11 de la ley reglamentaria de la materia, en la parte que interesa, prevén:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia. ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

La demanda fue promovida por el presidente de la mesa directiva en representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, J. de D.C.L., carácter que acreditó con la copia certificada de la versión estenográfica de fecha veintinueve de agosto de dos mil tres, en la que se indica que fue electo como diputado presidente, para integrar la mesa directiva de la Quincuagésima Novena Legislatura, que funcionaría durante el primer año del ejercicio.

El artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario. ..."

No obsta a lo anterior, lo aducido por las demandadas en el sentido de que el diputado que compareció a nombre de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión no tenía la representación que ostenta, en virtud de que si bien es cierto que en términos del artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos es atribución del presidente de la mesa directiva la representación legal de ésta, también lo es que cuando el funcionario público promovió la controversia no tenía la autorización expresa de todos los diputados que la conforman, por lo que dada su naturaleza cualquiera de sus decisiones deben ser aprobadas por la mayoría de sus integrantes para que surtan sus efectos legales correspondientes.

Tal argumento es infundado en virtud que el representante legal de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, no requiere de un consenso para promover una controversia constitucional, ya que la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, es la que establece las atribuciones de dicho funcionario público; además, el citado requisito tampoco lo contempla el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia.

Es aplicable por analogía la tesis que a continuación se transcribe:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA REPRESENTACIÓN JURÍDICA ORIGINARIA DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN EN ESTA VÍA, CORRESPONDE AL PRESIDENTE DE SU MESA DIRECTIVA. Del análisis de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos de dicha ley, se desprende que la representación del actor, demandado y tercero interesado en las controversias constitucionales, se ejerce por conducto de los funcionarios que tengan reconocida originalmente tal facultad por la ley que los rige y que excepcionalmente, salvo prueba en contrario, se presume a favor de quien comparezca a juicio. Ahora bien, si se toma en consideración lo anterior y que de conformidad con lo establecido por el artículo 67, primer párrafo, e inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores de ese órgano legislativo es su representante jurídico, resulta inconcuso que dicho funcionario es quien tiene originariamente su legal representación en las controversias constitucionales, sin que obste el hecho de que entre sus atribuciones esté la de otorgar poderes para actos de administración y para representar a la referida Cámara ante los tribunales, pues en el numeral últimamente citado se señalan dos formas diversas de representación: una que nace por disposición de la ley, al indicar específicamente el funcionario que tiene la representación de dicho órgano, y otra que dimana de un acto posterior de voluntad (mandato) del funcionario investido expresamente por la ley con facultades de representación jurídica general, la cual constituye un medio diverso para efectos de la representación que prevé el referido artículo 11, ya que en las controversias constitucionales no es permisible la representación por mandato, razón por la que en acatamiento a los principios de supremacía constitucional y especialidad, debe atenderse a lo establecido en los mencionados artículos 105 de la Constitución Federal y 11 de su ley reglamentaria." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2001, tesis 2a. CLXXXVI/2001, página 819).

TERCERO. La parte demandada acreditó encontrarse legitimada en la causa, porque compareció en defensa de su soberanía estatal a través de los representantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; y en el proceso, porque contestó la demanda y reconvino por conducto del gobernador constitucional y del presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso, ambos de la misma entidad federativa, señores J.M.C. y J.R.D.P., respectivamente.

Además, este último acreditó su personalidad con el acuerdo publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el veintisiete de abril de dos mil cuatro, en el que se faculta al presidente de la gran comisión para que a nombre y representación de la legislatura citada, intervenga en la controversia (foja seiscientos diecisiete).

Del estudio integral de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y su reglamento no se desprende quién representa legalmente a dicho poder; sin embargo, opera a favor del compareciente la presunción de representación conforme a lo dispuesto en la parte final del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia ya transcrito, al haber otorgado la legislatura mediante acuerdo, la representación legal al presidente de la gran comisión, máxime que no obra en autos prueba en contrario que desvirtúe esta presunción.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 1a. XVI/97, emitida por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página cuatrocientos sesenta y seis del T.V., agosto de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo en caso de duda, en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa, o por alguna situación análoga, y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria, si de cualquier manera se presumiría válida la representación, en términos de la segunda parte de dicho dispositivo, por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."

CUARTO. La Auditoría Superior de la Federación demandada en la reconvención también tiene legitimación pasiva para intervenir en la presente controversia: en el proceso, porque compareció por conducto su titular y acreditó su designación (foja novecientas cincuenta y tres); y en la causa, porque si bien es una autoridad derivada de los órganos del Estado, concretamente de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, y no se encuentra enunciada en el catálogo de entidades previstas en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sus actos revisten autonomía técnica y de gestión por disposición constitucional y ello le faculta para ser llamada a juicio y responder por sus actos.

Para sustentar lo anterior, es pertinente transcribir la norma del Código Supremo en la parte relativa:

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley."

Sirven de apoyo los siguientes criterios, pero el primero de ellos interpretado en sentido contrario y el tercero, aplicable por analogía:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, tesis P./J. 84/2000, página 967).

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes L.); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, tesis P. LXXIII/98, página 790).

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, tesis P./J. 109/2001, página 1104).

Además, este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 91/2003 sobre el mismo tema sostuvo lo siguiente:

"De los numerales transcritos deriva que la Auditoría Superior de la Federación es la entidad de fiscalización superior de la Federación que apoya a la Cámara de Diputados, entre otras funciones, en la revisión de la cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, ello puede dar lugar al fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados en el que se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; asimismo se encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

"En consecuencia, si en el caso, la Auditoría Superior de la Federación como auxiliar de la Cámara de Diputados fue quien emitió los oficios impugnados ejerciendo su autonomía técnica y de gestión de acuerdo con el artículo 10, fracción II, antes transcrito, resulta que sí tiene legitimación pasiva.

"Similar criterio sustentó este tribunal en Pleno al resolver en su sesión pública correspondiente al doce de abril de dos mil cinco, la controversia constitucional 61/2004 ..."

No es obstáculo para estimar que la Auditoría Superior de la Federación se encuentra legitimada pasivamente en la causa, vía reconvención, la circunstancia de que no hubiese sido actora en la demanda principal, pues aunque es verdad que el párrafo segundo del artículo 26 de la ley reglamentaria de la materia establece que la contrademanda podrá intentarse contra quien entabló la controversia, limitación que la Segunda Sala de este Alto Tribunal ha reafirmado en su sesión correspondiente al veintiocho de enero de dos mil cinco, al fallar por unanimidad de cinco votos el recurso de reclamación 352/2004-PL, ese impedimento en el caso no se actualiza porque la Cámara de Diputados, tratándose de su facultad fiscalizadora, debe llevarla a cabo a través de dicha auditoría superior, de manera que sería incongruente reconocer, por un lado, que su participación es imprescindible para ese fin y, por otro, que no es posible reconvenirla con el órgano legislativo que la coordina y evalúa, desde luego cuando se alega que la actuación de ambas trastoca el orden de distribución de competencias que organiza la Constitución Federal.

Bajo esta perspectiva, en la que no es posible disociar la función de la Auditoría Superior de la Federación de la que corresponde a la Cámara de Diputados, debe considerarse que aquélla no es propiamente un tercero ajeno a la relación procesal entablada entre la Federación y el Estado en conflicto, sino un organismo que con autonomía técnica y de gestión, además sin intermediarios, ejerce una de las facultades exclusivas de ese cuerpo legislativo, ejercicio que a juicio del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en el caso se hizo con infracción al artículo 124 de la Constitución Federal.

Por tanto, en este asunto tiene aplicación la tesis que se originó en dicho precedente, la cual se transcribe para interpretarla en función de la precisión anterior:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA RECONVENCIÓN SÓLO PUEDE HACERSE VALER EN CONTRA DEL ACTOR Y NO DE TERCEROS. La reconvención permite a la demandada presentar a su vez, y dentro del mismo procedimiento, una reclamación en contra del actor, en la cual tenga pretensiones distintas que pueden formar parte de la controversia, por lo que en ella el demandado se convierte en actor y el demandante en demandado, debiéndose resolver conjuntamente las acciones de uno y otro. Ahora bien, en virtud de la naturaleza de dicha figura, y toda vez que el segundo párrafo del artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece expresamente que la demandada podrá reconvenir a la actora en la controversia constitucional, es indudable que tal contrademanda no puede hacerse valer respecto de terceros." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, febrero de 2005, tesis 2a. XXIII/2005, página 1451).

Por otro lado, el procurador general de la República está legitimado en la causa, ya que se le reconoce el carácter de parte en las controversias constitucionales en la fracción IV del artículo 10 de la ley reglamentaria en consulta y quien compareció tiene legitimación procesal en tanto acreditó ser el titular de dicha dependencia, con copia certificada de su nombramiento.

Finalmente, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca están legitimados en cualquier sentido para reconvenir a la demandada, pues si tienen ese atributo para ser enjuiciados, también lo tienen para demandar prestaciones de la misma actora.

QUINTO. Procede examinar la certeza de los actos cuya invalidez se reclama en la demanda principal, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 41 de la ley que rige el presente juicio, que dispone:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;"

La parte actora impugna:

a) El acuerdo de siete de octubre de dos mil tres, aprobado por la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Oaxaca y publicado por el gobernador de dicha entidad federativa en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el once del mismo mes y año, en el que se señaló:

"La Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Acuerda: Único. La Quincuagésima Octava Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, manifiesta que la entidad superior de fiscalización de la Federación, apegue sus funciones a lo ordenado por el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, toda vez que resulta violatorio y se atenta contra la soberanía del Estado de Oaxaca, pretender efectuar auditorías sin fundamento legal alguno, y en contravención a las disposiciones que se refieren al control, supervisión, vigilancia y fiscalización del manejo de dichos recursos por cada autoridad y cada nivel de gobierno que expresamente establece el ordenamiento antes citado, para cada etapa que la misma ley establece desde su presupuestación hasta la total erogación. Comuníquese el contenido de este acuerdo al honorable Congreso de la Unión, así como al titular del Ejecutivo Federal, V.F.Q., a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que de creerlo procedente, se adhieran al presente acuerdo. Transitorio: Único. El presente acuerdo entrará en vigor el día de su aprobación, publíquese en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Lo tendrá entendido el gobernador del Estado y hará que se publique y se cumpla."

b) La negativa expresada el veintisiete de enero de dos mil cuatro, por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca, a la ejecución por parte de la Auditoría Superior de la Federación de la revisión de los recursos previstos para el Ramo General 33 aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, ejercidos por esa entidad federativa durante dos mil dos con cargo al Fondo de Infraestructura Social Estatal.

c) La negativa de los Poderes L. demandados de permitir a la Auditoría Superior de la Federación practicar las auditorías ordenadas a los fondos del Ramo General 33, asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de los años dos mil y dos mil uno, conforme al punto de acuerdo aprobado por el Pleno de la Cámara de Diputados en la sesión celebrada el nueve de diciembre de dos mil tres, publicada en la Gaceta Parlamentaria Número 1391, de diez del mismo mes y año.

d) Cualquier acto o consecuencia derivada de los actos anteriores, incluyendo cualquier pronunciamiento que se haya emitido o pudiera emitirse por parte del titular del Poder Ejecutivo Federal, los Congresos de las entidades federativas o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

La existencia de los actos marcados con los incisos a) y b) quedó acreditada con la fe de hechos contenida en la copia certificada del acta notarial 3354, de veintisiete de enero de dos mil cuatro, que obra a fojas ciento doce a ciento quince del expediente, que dice:

"Volumen trescientos noventa y ocho ... instrumento treinta y tres mil doscientos cincuenta y cuatro. En Oaxaca de J., a las nueve horas del día veintisiete de enero de dos mil cuatro, ante mí, licenciado A.C.C., notario público número veinticinco del Estado de Oaxaca, compareció el contador público F.G.A. de la Rosa y quien se identificó con su credencial número 7676, expedida por el titular de la Unidad General de Administración de la Auditoría Superior de la Federación y a quien considero capaz para obligarse y dijo: Que solicita al notario que lo escucha, se traslade a la casa de gobierno, lugar donde despacha el licenciado J.M.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en esta ciudad, con el objeto de que certifique la entrega del oficio número AECF/0051/2004, de fecha veintiséis de enero de dos mil cuatro, en el que se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública dos mil dos y se comisiona al personal descrito en el oficio antes citado. Al efecto me exhibe igualmente para que obre como antecedente de la presente certificación los oficios números OASF-0970/2003, OASF-1230/2003, OASF-1494/2003 y OASF-0076/2004, de fechas veintitrés de julio de dos mil tres, dos de octubre de dos mil tres, diecisiete de diciembre de dos mil tres y dieciséis de enero de dos mil cuatro, respectivamente, dirigidos al Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca y marcados con las letras ‘A’, ‘B’, ‘C’ y ‘D’... a continuación, yo, el notario, accediendo a lo solicitado por el compareciente me trasladé en compañía del personal de la Auditoría Superior de la Federación a la casa oficial del Gobierno del Estado ubicada en las calles de P.S. número quinientos nueve de esta ciudad de Oaxaca, estando presente en dicho lugar y habiendo inquirido al policía de guardia quien dijo llamarse T.G., me manifestó: que el señor gobernador se encontraba fuera de la ciudad. Posteriormente nos trasladamos al Palacio de Gobierno, ubicado en el centro de esta ciudad y estando presentes en dicho lugar, siendo las diez horas con cuarenta y cinco minutos y, habiendo solicitado la presencia del señor gobernador J.M.C., para efecto de entregarle el oficio a que se ha hecho mención y habiendo informado su secretario particular el ingeniero L.E.G.G., que no se encontraba presente; y en presencia de los señores contador público F.G.A. de la Rosa, licenciado M.R.P., licenciada R.A.C. y el arquitecto G.A.C., personas comisionadas para realizar la auditoría de que se trata, el ingeniero L.E.G.G. entregó a ellos una tarjeta de presentación que lo señala como secretario particular del gobernador y manifestó: que recibe en este acto una copia del oficio número AECF/0051/2004 de fecha veintiséis de enero de dos mil cuatro, sin haber acusado el recibo correspondiente en donde se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública dos mil dos y se comisiona al personal presente en este acto. Y cuestionado por el contador público F.G.A. de la Rosa respecto a quién era la persona indicada para decidir si se iniciaba o no la auditoría de que se trata y de recepcionar el documento original, manifestó: que por instrucciones del gobernador licenciado J.M.C. el diputado J.D.P., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el licenciado G.M.V., secretario de finanzas, eran ellos los que iban a decidir sobre la apertura de la auditoría y se encargarían de recibir el documento original que le presentamos, asimismo indicó que nos trasladáramos a la Cámara de Diputados para entregar el original del oficio que menciona, reiterando que en dicho lugar estaría además el secretario de finanzas G.M.V. y el secretario general de gobierno licenciado H.A.M.. Enseguida, yo, el notario, en compañía de los auditores de la Auditoría Superior de la Federación, nos trasladamos a la Cámara de Diputados, ubicada en las calles de la Avenida J. número setecientos tres de esta ciudad de Oaxaca, y estando presente en este lugar, certifico: que el señor contador público F.G.A. de la Rosa entrega al diputado J.D.P., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el original del oficio número AECF/0051/2004 de fecha veintiséis de enero de dos mil cuatro, en donde se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública dos mil dos y se comisiona al personal presente. Hago constar que en presencia de diez personas que ocupan diversos cargos en el Poder Legislativo y Ejecutivo y ante la presencia del notario público número catorce licenciado H.M.F.G., el diputado J.D.P. recibió dicho documento y en la copia correspondiente aparece un sello a tinta que dice: Poder Legislativo, recibido: veintisiete de enero dos mil cuatro, Oaxaca, Oaxaca, y a tinta: recibí ‘27 1 2004’, una firma ilegible. Cuestionado el doctor J.D.P. por los auditores sobre si él va a determinar si se van a llevar a cabo los trabajos de auditoría a que se refiere el oficio tantas veces mencionado. A lo anterior el doctor D.P., dijo que, la Auditoría Superior de la Federación no tiene facultades para auditar los recursos del Ramo 33, según se desprende del acuerdo aprobado por todas las fracciones parlamentarias de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, de fecha siete de octubre del año dos mil tres y publicado en el Periódico Oficial del Estado el día once de octubre de dos mil tres. En este acto el doctor J.D.P., presidente de la gran comisión entrega en el momento al contador público F.G.A. de la Rosa un ejemplar original del Periódico Oficial número cuarenta y uno de fecha once de octubre de dos mil tres, en donde aparece publicado el acuerdo mencionado. A insistencia de los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, manifiestan que lo único que habían solicitado en diversas ocasiones es una respuesta del gobernador a todos los oficios mediante los cuales se le notificó de la apertura de los trabajos de auditoría correspondiente a la cuenta pública dos mil dos; el doctor D.P. preguntó al licenciado G.M.V., secretario de finanzas sobre esas respuestas y dijo que posiblemente se debía a alguna falla administrativa. Manifestando la licenciada M.d.C.R.V., oficial mayor de la Cámara que sí se le había notificado a la Auditoría Superior de la Federación, por lo que los servidores públicos le solicitaron copia del acuse de recibo, mismo que se avocaron a buscar, como no se encontró, aceptó el doctor D.P. que no se turnó dicho documento a la entidad de fiscalización superior de la Federación. Igualmente, certifico que el doctor D.P., entrega a los auditores un oficio fechado el trece de octubre último dirigido al L.. J.M., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca en donde le comunican el acuerdo publicado el día once de octubre de dos mil tres, para su estricta observancia, en el cual se ‘... manifiesta que la entidad superior de fiscalización de la Federación debe apegar sus funciones a lo ordenado por el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, toda vez que resulta violatorio y se atenta contra la soberanía del Estado de Oaxaca, pretender efectuar auditorías sin fundamento legal alguno ...’ Se certifica que no fue aceptado iniciar los trabajos de auditoría a los recursos del Ramo General 33, atendiendo lo antes expuesto por el doctor J.D.P. y G.M.V.."

SEXTO. En cambio, el acto detallado en el inciso c) no se demostró en atención a que de las pruebas aportadas al expediente se desprende que la negativa de las autoridades demandadas está exclusivamente vinculada a la revisión del ejercicio presupuestal de dos mil dos y no a algún otro periodo, lo cual se corrobora con la lectura del oficio número AECF/0051/2004, que se les dio a conocer el veintisiete de enero de dos mil cuatro, que es del tenor literal siguiente:

"Auditoría especial de cumplimiento financiero AECF-0051/2004.

"México, D.F., 26 de enero de 2004.

"Asunto: Se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública 2002 y se comisiona al personal que se indica.

"L.. J.M.C.

"Gobernador Constitucional

"del Estado de Oaxaca

"Presente.

"Con motivo de la revisión de la cuenta pública 2002, el auditor superior de la Federación, mediante los oficios números OASF-0970/2003 del 23 de julio, OASF-1230/2003 del 2 de octubre y OASF-1494/2003 del 17 de diciembre del año próximo pasado, así como el oficio núm. OASF-0076/2004 del 16 de enero de los corrientes, se le informó que esta entidad fiscalizadora incluyó en el ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’, aprobado con fecha 25 de junio del presente año, la revisión de las erogaciones previstas para el Ramo General 33 ‘aportaciones federales para entidades federativas y Municipios’ en lo relativo al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) ejercidas por ese Estado.

"Al respecto y conforme a lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracción I, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o., fracción VI, 3o., 4o., 14, fracciones I, II, VI y VII, 16, fracciones V, IX, X, XII y XVIII, 24, 25, 33, 34, 77, fracciones I, II, III, V y VI y demás relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 7o. del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2002, emitimos la orden de auditoría, número 188 ‘Fondo para la Infraestructura Social Estatal’ que tendrá por objeto verificar que las aportaciones del Ramo General 33, Fondo para la Infraestructura Social Estatal transferidas al Estado de Oaxaca durante el 2002, se hayan destinado a los fines previstos en el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal. La auditoría se efectuará en las dependencias que intervienen en el proceso del ejercicio de los recursos del FISE, iniciando los trabajos de auditoría el martes 27 de enero del año en curso.

"Asimismo, comunicamos a usted el nombre y cargo del personal designado para la práctica de la citada auditoría, que podrá actuar en forma individual o conjunta y tendrá el carácter de representante de la Auditoría Superior de la Federación. Como responsable de este grupo estará el Ing. Juventino A.P.P., director general de Auditoría a los Recursos Federales en Estados y Municipios, quien también estará como enlace por parte de esta entidad de fiscalización superior de la Federación.

Ver tabla 2

"Para tal efecto agradeceré a usted, proporcionar al personal comisionado para la práctica de la auditoría, la información y documentación que se detalló en el oficio núm. OASF-0076/2004 del 16 de enero del año en curso, así como aquella que el citado personal le requiera a efecto de dar cabal cumplimiento al objetivo de la referida auditoría, asimismo, deberá permitirles el acceso a las oficinas, locales e instalaciones, otorgándoles las facilidades para el desempeño de las funciones encomendadas.

"Sin otro particular, aprovecho la oportunidad para enviarle un cordial saludo.

"Atentamente

"El auditor especial de cumplimiento financiero

"Cp. J.M.P.M.

Menos aún se probó la existencia del acto descrito en el inciso d) por tratarse de actos futuros de realización incierta, lo cual obliga a decretar el sobreseimiento en relación con los actos a que se refiere este considerando en términos del artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria en consulta, que dispone:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de este último; y ..."

SÉPTIMO. Procede analizar si la demanda principal fue promovida oportunamente.

El artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia prevé:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ..."

La parte actora tuvo conocimiento del acuerdo legislativo reclamado y de su ejecución, el veintisiete de enero de dos mil cuatro, cuando el titular de la Unidad General de Administración de la Auditoría Superior de la Federación se constituyó junto con el notario público número veinticinco del Estado de Oaxaca, en la Cámara de Diputados de esa entidad, donde el presidente de la Gran Comisión, manifestó lo siguiente:

"... Cuestionado el doctor J.D.P. por los auditores sobre si él va a determinar si se van a llevar a cabo los trabajos de auditoría a que se refiere el oficio tantas veces mencionado. A lo anterior el doctor D.P., dijo que, la Auditoría Superior de la Federación no tiene facultades para auditar los recursos del Ramo 33, según se desprende del acuerdo aprobado por todas las fracciones parlamentarias de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, de fecha siete de octubre del año dos mil tres y publicado en el Periódico Oficial del Estado el día once de octubre de dos mil tres. En este acto el doctor J.D.P., presidente de la Gran Comisión entrega en el momento al contador público F.G.A. de la Rosa un ejemplar original del Periódico Oficial número cuarenta y uno de fecha once de octubre de dos mil tres, en donde aparece publicado el acuerdo mencionado." (fojas ciento doce a ciento quince del expediente).

Por tanto, si la actora tuvo conocimiento fehaciente de los actos cuya invalidez reclama el veintisiete de enero de dos mil cuatro, el plazo para la promoción de la demanda transcurrió del veintiocho de enero al diez de marzo de dos mil cuatro, inclusive, descontando los días treinta y uno de enero, primero, cinco, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de febrero, así como seis y siete de marzo, por ser inhábiles.

Al haberse presentado la demanda principal el ocho de marzo de dos mil cuatro, ésta resulta oportuna.

OCTAVO. En la reconvención se reclamaron de la actora los siguientes actos:

1. De la Auditoría Superior de la Federación, los oficios números:

OASF-0970/2003

OASF-1230/2003

OASF-1494/2003

OASF-0076/2004

AECF/0051/2004

2. La propuesta con punto de acuerdo de un diputado del Partido Convergencia, para que la Auditoría Superior de la Federación practicara auditorías a los fondos del Ramo General 33, asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales dos mil, dos mil uno y dos mil dos, presentado en la sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el nueve de diciembre de dos mil dos.

3. La aprobación para que la propuesta anterior se turne a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, pronunciada en la sesión de dicha Cámara del nueve de diciembre de dos mil tres.

4. El oficio D.G.P.L. 50-II-1-197, de nueve de diciembre de dos mil tres, de la presidencia de la mesa directiva de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, dirigido al presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, de la propia Cámara, para la atención del punto de acuerdo anterior.

5. El oficio CUASF/LIX/131/03 del presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, de dieciséis de diciembre de dos mil tres, dictado en relación con el mismo punto de acuerdo, dirigido al titular de la Auditoría Superior de la Federación, para "su análisis y valoración, respecto de su incorporación, si ha lugar, al programa de auditorías para la revisión de la cuenta pública correspondiente".

6. El oficio número AECF/0051/2004, del auditor especial de cumplimiento financiero, de la Auditoría Superior de la Federación, así como los actos del personal de esta dependencia realizados el veintisiete de enero de dos mil cuatro para dar cumplimiento al mandamiento contenido en dicho documento.

La totalidad de los actos reconvenidos se demostró con los propios anexos que se acompañaron a la demanda cuyo valor probatorio es pleno.

La existencia de las notificaciones, que también se reclaman, de los oficios marcados con los números OASF-0970/2003, OASF-1230/2003 y OASF-1494/2003 quedó acreditada con la confesión de ambas partes, en el sentido de que el contenido de los mismos fue hecho del conocimiento del gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, aunque ninguna de ellas precisa la fecha exacta de cuándo fue que aconteció tal comunicación.

NOVENO. Para examinar la oportunidad de la reconvención planteada debe tenerse presente que, a diferencia de los actos anteriores, hay certidumbre del día en que se le hizo saber al gobernador del Estado de Oaxaca, por conducto del representante de su Poder Legislativo, el contenido del oficio AECF/0051/2004 y de su ejecución, lo cual ocurrió el veintisiete de enero de dos mil cuatro, según la diligencia notarial descrita en los antecedentes; por tanto, la fecha para impugnar su contenido en la vía reconvencional concluyó el mismo día en que feneció el plazo para intentar la acción principal, es decir, el diez de marzo de dos mil cuatro, inclusive.

En consecuencia, procede declarar improcedente, por extemporánea, la reconvención respectivamente formulada los días veintiséis y veintiocho de abril de dos mil cuatro, por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, exclusivamente en cuanto al oficio mencionado y sobreseer en lo conducente con apoyo en los artículos 19, fracción VII, 20, fracción II, y 26, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precepto este último que dispone: "... Al contestar la demanda podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales."

DÉCIMO. El resto de la reconvención es oportuna, porque a pesar de lo remoto de las fechas de emisión de los actos reconvenidos, como se acaba de señalar, no existe certeza de la fecha en que se comunicaron al Estado Libre y Soberano de Oaxaca, por lo que se actualiza la ficción legal prevista en la parte final de la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria en consulta, en el sentido de que debe tenerse como fecha de su notificación el momento en que se hizo sabedora la demandada de su contenido, es decir, el día en que se contestó la controversia enderezada en su contra.

También es inexacto lo que aduce el procurador general de la República, cuando afirma que en la contestación de la demanda el gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca reconoció alguna fecha precisa en que tuvo noticia de dichos actos, pues lo cierto es que éste acepta que sabe de su existencia, pero no señala que se hubiese enterado el día mismo de su emisión o en alguna otra ocasión determinada.

DÉCIMO PRIMERO. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, sostienen que en el presente asunto se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 en relación con el precepto 21 ambos de la ley de reglamentaria de la materia, por haberse presentado la demanda en forma extemporánea, ya que la negativa a que se realizara la auditoría referida en los antecedentes, se remonta al menos al veintitrés de julio, al dos de octubre o, en el mejor de los casos para la actora, al diecisiete de diciembre, del año dos mil tres, fechas en las cuales se emitieron por la Auditoría Superior de la Federación los oficios números OASF-0970/2003, OASF-1230/2003 y OASF-1494/2003, respectivamente.

Es infundado el argumento de la demandada, pues de los antecedentes del caso se advierte que ninguno de los anteriores oficios tuvo respuesta alguna y, en esa medida, no puede estimarse que la actora hubiese tenido conocimiento de la negativa a la práctica de la auditoría ordenada, la cual se configuró hasta el veintisiete de enero de dos mil cuatro, según la diligencia notarial descrita en el primer resultando de esta ejecutoria, en la que expresamente no se aceptó iniciar los trabajos de fiscalización.

La misma extemporaneidad se alega por la demandada en relación con el acuerdo legislativo reclamado del Congreso del Estado de Oaxaca, de fecha siete de octubre de dos mil tres, pues éste se publicó, con efectos de notificación, en el órgano oficial de difusión local desde el día once siguiente.

Tampoco es fundada la causa de improcedencia ya que no existe en el expediente prueba alguna de que el contenido del acuerdo legislativo reclamado, se hubiese notificado a la actora, de manera que la sola publicación no sustituye esa formalidad en términos de la siguiente jurisprudencia:

"DIARIO OFICIAL. EFECTOS DE SUS PUBLICACIONES. La publicación de resoluciones administrativas en el Diario Oficial de la Federación no surte efectos de notificación, a menos que se trate de acuerdos de interés general, de decretos o de leyes." (Quinta Época, Segunda Sala, A. de 1995, Tomo III, Parte SCJN, tesis 52, página 37).

Sobre el mismo aspecto la demandada sostiene que mediante oficio DGAJ/1500/051/2004, de veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, se formuló una opinión jurídica en el seno de la Cámara de Diputados, acerca de las acciones legales a entablar en contra de la negativa del Estado Libre y Soberano de Oaxaca para la práctica de la auditoría materia de esta controversia.

Admitir la causa de improcedencia por extemporaneidad, en cuanto al acuerdo legislativo reclamado, sustentándola en la emisión de documentos internos de la actora, equivale a presumir que ésta tuvo noticia directa del contenido de dicho acto, lo cual no es jurídicamente admisible, ya que el conocimiento cabal de lo reclamado debe quedar plenamente demostrado y no inferirse a base de conjeturas.

Se dice también que la actora impugna actos derivados de otro consentido, pues desde que el auditor superior de la Federación advirtió el silencio del gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, al no contestar el requerimiento contenido en el primer oficio número OASF-0970/2003, de veintitrés de julio de dos mil tres se debió formular, en todo caso, la controversia contra tal acto, por lo que los demás oficios que le sucedieron deben estimarse como derivados de aquél tácitamente aceptado.

No es correcto el argumento del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en virtud de que la ausencia de respuesta al primer requerimiento formulado al gobernador de esa entidad, no se traduce en una negativa a dicha petición, pues para ello era necesaria la manifestación fehaciente de éste en el sentido indicado y, a lo sumo, su soslayo constituye una omisión en contestar una solicitud, pero de ninguna manera la renuencia a cumplir lo que se le pide, más aún que en el caso ni siquiera se aportó elemento de convicción para acreditar, en forma indubitable, que ese requerimiento se dio a conocer al demandado. Además, en materia de controversias constitucionales no existe la causa de improcedencia que se formula, como lo establece la jurisprudencia de este Tribunal Pleno 118/2005, cuyo texto es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, tesis P./J. 118/2005, página 892).

Por iguales razones, no es correcto lo que aduce el procurador general de la República para afirmar que la reconvención resulta extemporánea porque el Estado Libre y Soberano de Oaxaca tuvo conocimiento previo de los actos reconvenidos, pues aunque es verdad que podría deducirse así de la emisión del acuerdo legislativo del siete de octubre de dos mil tres, publicado el día once siguiente en el órgano de difusión local, en el cual se determinó que la Auditoría Superior de la Federación debía ajustar su actuación a lo dispuesto en el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal se estaría presumiendo la existencia de la notificación completa de lo contrademandado, cuando de lo único que se tiene convicción demostrable es de la entrega formal del oficio AECF/0051/2004, en relación con el cual se ha decretado la improcedencia de su impugnación, por inoportuna, según se ha explicado en el considerando noveno de esta ejecutoria.

Sirve de apoyo la siguiente jurisprudencia aplicable por analogía:

"ACTO RECLAMADO. DEBE TENERSE POR CONOCIDO DESDE EL MOMENTO EN QUE SE RECIBEN LAS COPIAS SOLICITADAS A LA AUTORIDAD RESPONSABLE. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que conforme al espíritu que informa el artículo 21 de la Ley de Amparo, el momento en que el quejoso tuvo conocimiento del acto reclamado debe constar probado de modo directo y no inferirse a base de presunciones. En congruencia con lo anterior, se concluye que no es sino hasta el momento en que el particular recibe las copias solicitadas ante la autoridad responsable, con la finalidad de promover el juicio de garantías, cuando puede entenderse que tuvo un conocimiento directo, exacto y completo del acto reclamado, pues es hasta entonces que puede tenerse la certeza de que el particular conoció en su integridad los actos que estima le son violatorios de garantías y, por tanto, es esa fecha la que debe tomarse como base para el cómputo del término que establece el artículo 21 de la ley citada. De lo contrario, el hecho de que se presuma que con la simple solicitud de copias el quejoso ya tenía conocimiento pleno del acto reclamado, podría ocasionar que el término para la presentación de la demanda empezara a correr antes de que hubiera tenido conocimiento íntegro del acto reclamado, con lo que se limitaría el plazo que tiene el particular para formular su demanda y defender sus derechos, lo cual se traduciría en una denegación de impartición de justicia y se rompería incluso con el equilibrio procesal al limitarle su posibilidad de defensa." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2002, tesis 1a./J. 42/2002, página 5).

La Cámara de Diputados sostiene que la reconvención formulada por el Estado Libre y Soberano de Oaxaca es improcedente, porque no agotó previamente el recurso de reconsideración previsto en el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el cual es optativo, o en su caso, el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como también lo dispone el mismo precepto.

Agrega que igualmente la reconvención es improcedente porque no se alega la invasión a la esfera de atribuciones constitucionales y en todo caso quien sí se ve afectada con esa infracción es la Cámara de Diputados, pues el acuerdo legislativo reclamado en la demanda principal vulnera su facultad exclusiva de revisar la cuenta pública, amén de que en ningún momento se pretendió fiscalizar la cuenta pública del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Ambas causas de improcedencia alegadas son notoriamente infundadas: la primera porque en la reconvención se alegan violaciones directas a la Constitución Federal, de las cuales no podría hacerse cargo el recurso de reconsideración mencionado, cuya función se limita a examinar, a petición de los servidores públicos afectados o de los particulares, si la actuación de la autoridad fiscalizadora se ajustó a las disposiciones secundarias aplicables, restricción que se repite en lo que se refiere al juicio de nulidad a cargo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quien tampoco tendría competencia legal para determinar si la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación, invadieron o no, la esfera de atribuciones de la autoridad estatal, más aún si se toma en cuenta que en el caso no se ha dictado una sanción o resolución alguna que actualice el supuesto de procedencia previsto en el artículo 59 citado, que al efecto dispone:

"Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares, personas físicas o morales, ante la propia Auditoría Superior de la Federación, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida."

Además, este Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 61/2004 y 91/2003, acerca de la misma causa de improcedencia sostuvo:

"... Del contenido del numeral reproducido se advierte que los recursos de reconsideración y nulidad que prevén, constituyen una facultad a favor de los servidores públicos, los particulares, las personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación pero la procedencia de dichos medios impugnativos queda exceptuada cuando se aleguen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal.

"La hipótesis que se indica no se surte en el caso concreto, pues como ya se ha visto, en el caso la parte actora formula razonamientos tendentes a acreditar la violación directa a los preceptos constitucionales que ya han sido precisados cuyo análisis corresponde a este Alto Tribunal de la República."

El segundo motivo de improcedencia también es infundado porque se sustenta en razones de fondo que, en todo caso, son materia de análisis en el momento en que se aborden los conceptos de invalidez y su contestación alegados por las partes.

En cuanto a estas dos causas de improcedencia desestimadas son aplicables los siguientes criterios, respectivamente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, tesis P./J. 136/2001, página 917).

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 92/99, página 710).

DÉCIMO SEGUNDO. En la reconvención se reclamó la propuesta con punto de acuerdo de un diputado del Partido Convergencia, para que la Auditoría Superior de la Federación practicara auditorías a los fondos del Ramo General 33, asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales dos mil, dos mil uno y dos mil dos, presentado en la sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el nueve de diciembre de dos mil dos, así como su aprobación y turno con punto de acuerdo, mediante oficio D.G.P.L. 50-II-1-197, de nueve de diciembre de dos mil tres, a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.

Empero, como tal acto no provino de la Cámara de Diputados, sino de uno de sus grupos parlamentarios que la integran, contra los cuales es improcedente la controversia constitucional por no encontrarse esas entidades dentro de los supuestos de procedencia previstos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, procede sobreseer al respecto en términos de los artículos 20, fracción II, y 19, fracción VII, de la ley reglamentaria respectiva, precepto este último que dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I a VI ...

"VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

Sirve de apoyo a esta conclusión el siguiente criterio:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ACTUALICE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, NO ES INDISPENSABLE QUE EXISTA Y SE VINCULE CON UNA DISPOSICIÓN EXPRESA Y ESPECÍFICA AL RESPECTO EN ESE ORDENAMIENTO JURÍDICO. Conforme a la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia del juicio debe resultar de alguna disposición de esa ley, esto es, que sea consecuencia de la misma, sin que sea necesario que expresa y específicamente esté consignada como tal en alguna parte del ordenamiento, pues siendo la condición para que dicha causa de improcedencia se actualice, que resulte del propio ordenamiento, ésta válidamente puede surtirse cuando del conjunto de disposiciones que integran a la citada ley reglamentaria y de su interpretación, en lo que se refiere a la controversia constitucional, en tanto delinean el objeto y fines de la propia figura procesal constitucional, se revelen casos en que su procedencia sería contraria al sistema de control constitucional del que forman parte o de la integridad y naturaleza del juicio mismo." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de 2004, tesis P. LXIX/2004, página 1121).

Por otra parte, en relación con el acto de la Cámara de Diputados consistente en la autorización que otorgó en su sesión del nueve de diciembre de dos mil tres, para que la proposición del mismo grupo parlamentario se turnara a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, la controversia también resulta improcedente, pues tal acto no reviste definitividad alguna y, por tanto, no afecta el interés jurídico del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ya que solamente se dio cauce legal a una solicitud sin que ello implicara, hasta ese momento, obsequiar lo pedido.

Por analogía es aplicable el siguiente criterio:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE CUANDO SE IMPUGNAN LOS DICTÁMENES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS, YA QUE CONSTITUYEN ACTOS QUE FORMAN PARTE DE UN PROCEDIMIENTO Y NO RESOLUCIONES DEFINITIVAS QUE PONGAN FIN A UN ASUNTO. De los artículos 85 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 65, 87, 94, 95 y 115 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que las Comisiones legislativas son órganos internos de las Cámaras del Congreso de la Unión que contribuyen a que éstas cumplan con sus atribuciones constitucionales, para lo cual analizan los asuntos de su competencia y los instruyen hasta ponerlos en estado de resolución, elaborando un dictamen que contendrá una parte expositiva de las razones en que se funde y otra de proposiciones claras y sencillas que puedan someterse a votación; asimismo, se observa que realizado el dictamen, el cual debe estar firmado por la mayoría de los miembros de la Comisión, debe someterse a discusión y una vez discutido se pone a votación y, en caso de aprobación por el Pleno de la Cámara legislativa, se traduce en un punto de acuerdo. Con base en lo anterior, se concluye que el dictamen es uno de los actos que conforman el procedimiento correspondiente y no constituye una resolución definitiva que en sí misma haya puesto fin al asunto, como sí lo es la aprobación que realiza el Pleno, por lo que al impugnarse dicho dictamen en una controversia constitucional, debe sobreseerse en el procedimiento por no constituir aquél un acto definitivo, toda vez que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, tesis P./J. 88/2004, página 919).

Igual determinación debe pronunciarse en relación con los oficios D.G.P.L. 50-II-1-197 y CUASF/LIX/131/03 que recayeron al punto de acuerdo anterior, pues constituyen igualmente actos de mera consulta y preliminares a la decisión definitiva que a la postre tomó el auditor superior de la Federación, en su oficio OASF-1494-2003, de diecisiete de diciembre de dos mil tres, en el cual reiteró al gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el inicio de los trabajos de fiscalización de los recursos aportados por la Federación a esa entidad durante el año de dos mil dos, correspondientes al Ramo General 33.

En consecuencia, como la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, señala que las controversias constitucionales son improcedentes "Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;", procede sobreseer también por estos otros actos con apoyo en la fracción II del artículo 20 de la misma ley.

Acerca del fundamento legal para estimar en este caso improcedente la controversia constitucional, la ejecutoria que dio lugar al precedente que se acaba de invocar, dice:

"El precepto señalado prevé lo siguiente: ‘Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.’. En el texto legal reproducido queda regulada la causa de improcedencia relativa a la falta de definitividad del acto que se impugna consistente en que al existir un procedimiento iniciado pero que no se ha agotado, el afectado debe esperar hasta la conclusión de dicho procedimiento para impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio. En efecto, del análisis gramatical, lógico y jurídico de los presupuestos normativos antes señalados, se advierte que la causal de improcedencia de la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse previamente a la controversia, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, no se han agotado, esto es, que se estén sustanciando o que se encuentren pendientes de resolución ante alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional. Así, de existir un procedimiento ya iniciado pero que se encuentra en trámite o pendiente de resolución, en el que la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional y que, por su naturaleza, es apto para dirimir el propio conflicto planteado en la controversia, pero que por su estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, debe considerarse entonces que la controversia resulta improcedente precisamente por no haberse agotado o concluido aún la vía legalmente prevista para tal efecto."

DÉCIMO TERCERO. Cumplidos los requisitos formales para emprender el examen de la constitucionalidad de los actos reclamados del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y no existir otras causas de improcedencia alegadas por las partes se tiene que tales actos son dos: la negativa del veintisiete de enero de dos mi cuatro para permitir los trabajos de fiscalización solicitados por la Auditoría Superior de la Federación, y el acuerdo legislativo de nueve de diciembre de dos mil tres cuyo texto es conveniente repetir:

"La Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Acuerda: Único. La Quincuagésima Octava Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, manifiesta que la entidad superior de Fiscalización de la Federación, apegue sus funciones a lo ordenado por el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, toda vez que resulta violatorio y se atenta contra la soberanía del Estado de Oaxaca, pretender efectuar auditorías sin fundamento legal alguno, y en contravención a las disposiciones que se refieren al control, supervisión, vigilancia y fiscalización del manejo de dichos recursos por cada autoridad y cada nivel de gobierno que expresamente establece el ordenamiento antes citado, para cada etapa que la misma ley establece desde su presupuestación hasta la total erogación. Comuníquese el contenido de este acuerdo al honorable Congreso de la Unión, así como al titular del Ejecutivo Federal, V.F.Q., a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que de creerlo procedente, se adhieran al presente acuerdo. Transitorio: Único. El presente acuerdo entrará en vigor el día de su aprobación, publíquese en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Lo tendrá entendido el gobernador del Estado y hará que se publique y se cumpla."

En los conceptos de invalidez se argumentó lo siguiente:

1. La denegación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Oaxaca, a la ejecución por parte de la Auditoría Superior de la Federación de fiscalizar los recursos previstos para el Ramo General 33 aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, ejercidos por ese Estado con cargo al Fondo de Infraestructura Social Estatal, vulnera los artículos 40, 41 y 74, fracción II, de la Constitución Federal porque invade la esfera de competencia de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, pues es a ésta a quien corresponde el ejercicio de tales atribuciones.

2. La denegación de las demandadas para que se diera cumplimiento al punto de acuerdo aprobado por el Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en sesión de nueve de diciembre de dos mil tres, consistente en que la Auditoría Superior de la Federación practicara las auditorías ordenadas a los fondos del Ramo 33, asignados al Estado de Oaxaca, durante los ejercicios fiscales de los años dos mil a dos mil dos, vulnera la facultad exclusiva de revisión de la cuenta pública federal consignada en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud de que impide que el citado órgano de fiscalización ejerza sus funciones.

3. El acto impugnado conculca lo dispuesto por el artículo 79 constitucional, ya que limita las atribuciones de la entidad fiscalizadora federal e impide que los resultados, que en su caso arrojaran las auditorías correspondientes, se incluyan en el informe de resultados de la revisión de la cuenta pública federal de dos mil dos.

4. El acuerdo de siete de octubre de dos mil tres, aprobado por la Quincuagésima Octava Legislatura Local, y su publicación en el Periódico Oficial del Estado, en el que se indica que la Auditoría Superior de la Federación debía ajustarse a lo dispuesto en el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal, es inconstitucional, toda vez que no se está fiscalizando la cuenta pública del Estado de Oaxaca, como lo aducen las demandadas, sino la cuenta de la hacienda pública federal de dos mil dos y, específicamente lo referente al destino de las aportaciones federales del Ramo General 33 entregadas al Estado de Oaxaca.

5. Los actos controvertidos conculcan lo dispuesto por el artículo 124 de la Constitución Federal, toda vez que los artículos 74, fracción IV y 79 de la propia Constitución, expresamente facultan a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a revisar y fiscalizar la cuenta pública de la hacienda pública federal, apoyados en la Auditoría Superior de la Federación, la que dentro de sus facultades tiene la de fiscalizar los recursos federales que ejerzan las entidades federativas.

6. La denegación de las demandadas, a la ejecución por parte de la Auditoría Superior de la Federación de la fiscalización a los citados recursos federales, así como la publicación del acuerdo de siete de octubre de dos mil tres, aprobado por la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Oaxaca en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, conculcan lo dispuesto por los artículos 120 y 128 de la Constitución Federal, toda vez que dentro de la Federación, las leyes federales se encuentran por encima de los ordenamientos locales, inclusive de las Constituciones locales de las entidades federativas, de tal manera que las demandadas debieron atender a lo dispuesto en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

7. Las demandadas conculcan lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, pues no actuaron dentro de los límites de las atribuciones que la Ley Fundamental les confiere y quebrantaron el principio de competencia constitucional, ya que es facultad de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a través de la Auditoría Superior de la Federación, la fiscalización de los recursos federales que ejercen los Estados.

8. Ante la denegación de las demandadas se infringe el orden jurídico protegido por el artículo 133 de la Constitución Federal, puesto que al acuerdo impugnado pretende darle un efecto de carácter federal, general, abstracto y obligatorio como si se tratara de una norma general.

Las disposiciones constitucionales que se estiman violadas establecen:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados Libres y S. en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"I. ...

"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

"III. ...

"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

"...

"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.

"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven; ..."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta Pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

"Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

"Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

"Artículo 120. Los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales."

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

"Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen."

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con la aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

La demandada reitera en su contestación su oposición a que se fiscalicen las aportaciones federales que se le transfirieron porque el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal dispone que tal facultad le corresponde a la contaduría de hacienda de cada Estado, quien tiene a su cargo revisar su propia cuenta pública.

Para precisar lo medular de la controversia debe señalarse que la disputa estriba en decidir qué autoridades deben fiscalizar los recursos entregados a los Estados, cuya etiqueta presupuestal corresponde al Ramo General 33 aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, durante dos mil dos.

No existe, por tanto, diferencia alguna en cuanto a la naturaleza de esos recursos, convienen ambas partes en que se trata de aportaciones federales de las cuales los Estados y Municipios no tienen libre disponibilidad; tampoco hay diferendo acerca de si deben ser o no fiscalizados, ya que actora y demandada aceptan la necesaria vigilancia de la correcta aplicación del destino de esas asignaciones. Incluso ambas partes apoyan sus argumentaciones en el siguiente criterio rector:

"APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, tesis P./J. 8/2000, página 509).

Sin embargo, con lo que no hay coincidencia es en el ente que debe llevar a cabo esa tarea de fiscalización, de manera que la Cámara actora afirma, con apoyo en la Constitución, que debe ser la Auditoría Superior de la Federación la encargada, y la otra, es decir, el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, con fundamento en el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal sostiene que el Congreso Local, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda, conforme a sus propias leyes, debe ser quien verifique que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, aplicaron los recursos de los fondos federales a los fines previstos en esa ley y en el presupuesto de egresos de la Federación respectivo.

La primera interpretación de la actora se apoya en la letra de los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, en los que se instituye la facultad de la Cámara de Diputados de revisar la cuenta pública con el auxilio del ente de fiscalización superior de la Federación tanto por lo que hace a las asignaciones estrictamente de carácter federal por su origen y destino como en cuanto a los recursos federales que ejercen las entidades federativas, los Municipios y los particulares. En cambio, la demandada opone al despliegue de la facultad fiscalizadora de la Federación, lo dispuesto en una ley federal; sin embargo, la jerarquía de esta última no podría por ningún motivo dejar sin efectos la fuerza normativa de la Constitución, a la cual debe otorgarse aplicación preferente, pues son sus disposiciones las que generan la validez del resto del orden jurídico y no a la inversa.

En efecto, asiste la razón a la parte actora cuando afirma en su demanda que basta el mandato contenido en el párrafo segundo de la fracción I del artículo 79 constitucional, para estimar que la entidad de fiscalización superior de la Federación tiene facultades para examinar el correcto ejercicio de los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares, pues se trata de una atribución instituida en forma expresa en la Norma Fundamental y su cumplimiento no está sujeto a otras leyes de rango inferior, a las cuales sólo corresponde hacer operativa esa obligación, sin poder restarle eficacia, y mucho menos contrariarla, conforme al elemental principio de supremacía constitucional.

De esta manera si no existe otro precepto de la propia Constitución Federal que condicione el ejercicio de las facultades del ente superior de fiscalización de la Federación, debe estarse al mandato categórico que le ordena examinar que si el gasto público federal que se entregó a los Estados y a los Municipios, e incluso a los particulares, se administró con eficiencia, eficacia y honradez a fin de satisfacer los objetivos a los que fue destinado, para lo cual podrá investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos.

Además, el artículo 79 constitucional lejos de establecer algún requisito o condición para el ejercicio de las atribuciones del ente de fiscalización superior de la Federación, dispone en su penúltimo párrafo la obligación a cargo de los entes fiscalizados de prestar las facilidades necesarias para el ejercicio de las funciones de aquél, de modo tal que esta otra regla viene a reafirmar el compromiso que deben adquirir los poderes estatales, entre otras autoridades, de permitirle a dicho ente que materialice sus atribuciones, brindándole los apoyos institucionales necesarios para el logro de sus fines.

Por otra parte, no debe entenderse como una limitación para el ejercicio de las facultades del ente superior de fiscalización lo dispuesto en el penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, en el sentido de que las Legislaturas de los Estados revisarán y fiscalizarán las cuentas públicas municipales; o bien lo dispuesto en el primer párrafo del inciso c), de la fracción V, de la base primera, del apartado C, del artículo 122 también de la Constitución Federal, que otorga la misma atribución a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para revisar la cuenta pública de este último; ya que en ambos casos la finalidad que persiguen las autoridades locales es distinta de la que realiza el ente de fiscalización superior de la Federación, pues mientras que las Legislaturas Estatales y la Asamblea del Distrito Federal orientan su función revisora estrictamente en relación con la cuenta pública municipal, estatal o del Distrito Federal, según se trate, el ente mencionado, en cambio, tiene como objeto específico determinar las posibles afectaciones a la hacienda pública federal y su resarcimiento, conforme lo establece expresamente la fracción IV del artículo 79 de la Norma Fundamental en los siguientes términos:

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I a III. ...

"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. ..."

Esta distinción permite concluir que tanto la Federación como las Legislaturas L. tienen la posibilidad de examinar cuál fue el resultado de la aplicación de los recursos federales que les fueron asignados a los Estados y Municipios, cuyo fin presupuestal se encuentra destinado desde que se erogan, correspondiendo al ente de fiscalización superior de la Federación determinar si hubo algún daño o perjuicio que afecte a la hacienda pública federal y, por su parte, a los Poderes Legislativos L. tocará verificar cómo se aplicó el mismo patrimonio dentro del marco de la cuenta pública respectiva.

De esta forma, no debe desconocerse la competencia del Gobierno Federal, para poder fiscalizar el uso de las aportaciones federales, pues dentro del ámbito de su competencia constitucional se encuentra autorizado para constatar que al aplicar las mismas no se provocó algún quebranto a la Federación.

Asimismo, la actividad que despliegue el ente de fiscalización superior de la Federación tendrá como finalidad determinar los posibles daños y perjuicios que pudieran afectar a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, a fin de fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades.

Sin embargo, pese a que la Constitución Federal le concede expresa y directamente a la entidad de fiscalización superior de la Federación la posibilidad de verificar la aplicación de las aportaciones federales, ello no debe conducir a una intrusión que sin previo aviso irrumpa en la administración pública estatal, colocando a las autoridades locales en una situación de subordinación respecto del orden federal, ya que además de la garantía con que cuenta toda persona de ser notificada de cualquier acto de molestia, los Estados gozan de la facultad de autoregularse en lo que no contravengan el Pacto Federal, signo inequívoco de soberanía que obliga a que cualquier autoridad ajena a su gobierno tenga la obligación ineludible de respetar la legislación interior de quienes integran la Unión.

Por tanto, en atención a la facultad constitucional de la entidad superior de fiscalización de la Federación y a la soberanía que caracteriza a los Estados en cuanto a su régimen interior, corresponde a la primera dar aviso a los segundos para iniciar cualquier actuación dentro de su territorio, y a estos últimos facilitar los auxilios que requiera aquélla para llevar a cabo sus funciones.

Esta circunstancia explica que en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de ese año, génesis de la auditoría materia de esta controversia, se haya dispuesto en su artículo 7o., párrafo tercero, un trabajo coordinado entre el ente de fiscalización superior de la Federación y las autoridades locales en los términos siguientes:

"Título segundo

"Del federalismo

"Capítulo I

"De las aportaciones federales

"Artículo 7o. El gasto programable previsto para el Ramo General 33 aportaciones federales para entidades federativas y Municipios a que se refiere el artículo 3o. de este decreto, se distribuye conforme a lo establecido en el anexo 1 de este presupuesto.

"El resultado de la distribución entre las entidades federativas, de los recursos que integran los fondos a que se refiere este artículo, se presenta en el tomo II B de este presupuesto, con excepción del fondo de aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, cuya distribución se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal.

"La Cámara, por conducto de la Auditoría Superior de la Federación, deberá acordar con los respectivos órganos técnicos de vigilancia de las Legislaturas L., medidas para que la comprobación del ejercicio de los recursos del Ramo General 33 se realice en los términos de las disposiciones presupuestarias federales, previendo el establecimiento por parte de las entidades federativas de una cuenta específica por cada fondo que identifique los recursos públicos federales, así como otras acciones que permitan fiscalizar el ejercicio de dichos recursos, sin que ello implique limitaciones o restricciones en la administración y ejercicio de los mismos."

La misma interpretación constitucional da sentido a los artículos 33 a 35 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que conforman en un capítulo único el procedimiento a seguir para la "fiscalización de los recursos federales ejercidos por las entidades federativas, Municipios y particulares", en el cual el legislador supuso la posibilidad de celebrar convenios para conciliar las obligaciones de la Federación, en esa materia, y las de los Estados referentes a la custodia de su soberanía.

En efecto, las propias normas constitucionales que facultan al Poder Legislativo Federal para fiscalizar el ejercicio del presupuesto de egresos delegaron en las leyes secundarias, como usualmente ocurre, la manera en que debe materializarse el uso de esas atribuciones, cuya aplicación no sería posible únicamente con el texto constitucional, sin pormenorizar todos aquellos procedimientos que facilitan su aplicación y alejan cualquier interpretación confusa que pudiera derivar de la brevedad de las disposiciones de la Norma Fundamental.

A fin de dar operatividad a los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal se publicó en el Diario Oficial del veintinueve de diciembre de dos mil, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en cuyo título tercero, denominado "De la fiscalización de recursos federales ejercidos por entidades federativas, Municipios y particulares", estableció en su capítulo único lo siguiente:

"Título tercero

"De la fiscalización de recursos federales ejercidos por entidades federativas, Municipios y particulares

"Capítulo único

"Artículo 33. Para efectos de la fiscalización de recursos federales que se ejerzan por las entidades federativas y por los Municipios, incluyendo a sus administraciones públicas paraestatales, la Auditoría Superior de la Federación propondrá los procedimientos de coordinación con las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que en el ejercicio de las atribuciones de control que éstas tengan conferidas, colaboren con aquélla en la verificación de la aplicación correcta de los recursos federales, recibidos por dichos órdenes de gobierno.

"Dichos procedimientos comprenderán además la comprobación de la aplicación adecuada de los recursos que reciban particulares, en concepto de subsidios otorgados por las entidades federativas y los Municipios con cargo a recursos federales."

"Artículo 34. El auditor superior de la Federación, con sujeción a los convenios celebrados, acordará la forma y términos en que, en su caso, el personal a su cargo realizará la fiscalización de los recursos de origen federal que ejerzan las entidades federativas y los Municipios."

"Artículo 35. Cuando se acrediten afectaciones al Estado en su hacienda pública federal, atribuibles a las autoridades estatales, municipales o del Distrito Federal, la Auditoría Superior de la Federación procederá a fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, y promoverá ante los órganos o autoridades competentes las responsabilidades administrativas, civiles, políticas y penales a que hubiere lugar.

"Título cuarto ..."

De la lectura de la primera de las disposiciones acabadas de citar se deduce con claridad que la normatividad vigente en la época que se pretendió auditar al Estado Libre y Soberano de Oaxaca, establecía -y establece aún- la posibilidad legal a cargo de la Auditoría Superior de la Federación de proponer los procedimientos de coordinación con las Legislaturas L., para que en ejercicio de las atribuciones que éstas tengan conferidas, colaboren con aquélla en la verificación de la aplicación correcta de las aportaciones federales recibidas por dichos órdenes de gobierno.

El segundo de dichos preceptos establece que la sujeción a esos convenios, incluso, podría facultar al auditor superior de la Federación para que personal a su cargo fiscalice directamente los recursos de origen federal, que ejerzan las entidades federativas y los Municipios.

Finalmente, la última señala que en el caso de que se acredite un daño a la hacienda pública federal, la Auditoría Superior de la Federación podrá proceder a fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones correspondientes, y aun promover las responsabilidades administrativas, civiles, políticas y penales a que hubiere lugar.

Todas estas amplias atribuciones se podrán ejercer junto con las autoridades legislativas locales cuando se coordinen en el procedimiento de fiscalización con las facultades de control que la ley les confiere a estas últimas, para la verificación de la correcta aplicación de las aportaciones federales que hubiese recibido la entidad federativa o el Municipio respectivo.

Finalmente, la misma ley concede a la Auditoría Superior de la Federación facultades expresas para celebrar, por conducto de su titular, los convenios a que alude el título tercero, los cuales, como se ha visto, pueden generarse a instancias de este funcionario como auxilio de sus deberes, en relación con la fiscalización de las aportaciones federales a cargo de las entidades federativas. Éstas son las disposiciones:

"Artículo 16. Para la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes:

"I. a IV. ...

"V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes, además con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;

"VI. a XVII. ...

"XVIII. Concertar y celebrar convenios con las entidades federativas, con el objeto de dar cumplimiento al objeto de esta ley;"

"Artículo 74. El auditor superior tendrá las siguientes atribuciones:

"I. a XVI. ...

"XVII. Celebrar convenios de coordinación o colaboración con los Poderes de la Unión y los Gobiernos Estatales y municipales, así como con los organismos internacionales que agrupen a entidades de fiscalización superior homólogas, con éstas directamente o con el sector privado;"

De los preceptos anteriores se advierte que la propuesta de los convenios de coordinación con las legislaturas de las entidades federativas, así como su celebración para de común acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación proceder a la fiscalización de las aportaciones federales a ellas transferidas y en general el ambiente de colaboración que su concertación propicia, reafirma el Pacto Federal y hacen coexistir el interés mayúsculo de la Federación en el adecuado manejo y supervisión de sus recursos, con el respeto a la soberanía de los Estados que repele cualquier injerencia en la conducción de su gobierno interior.

Por tanto, justificada plenamente la razón que el legislador tuvo en cuenta para instituir un mecanismo convencional para la fiscalización de esos recursos asignados a los Estados, debe resolverse el problema derivado de la falta de beneplácito de las autoridades estatales de la propuesta para la celebración de algún acuerdo de voluntades que materialice aquel propósito a través de la coordinación o la colaboración administrativa.

Dado el mandato categórico constitucional previsto en el segundo párrafo de la fracción I del artículo 79 de la Norma Fundamental, no es aceptable suponer que la ausencia del repetido convenio conduzca a la inmovilidad de la Auditoría Superior de la Federación, en relación con las aportaciones federales que ejercen las entidades federativas, pues debe entenderse que esa facultad de fiscalización constitucionalmente corresponde a dicha auditoría, lo cual implica que no necesariamente se requiere de la anuencia de las autoridades estatales para desarrollar la tarea de fiscalización respectiva, sino que si la Legislatura Local no considera adecuado actuar bajo reglas convencionales, será suficiente con solicitar la colaboración administrativa de los Poderes L. para proceder a verificar el correcto ejercicio de esos recursos.

Esto es, la Federación está constitucionalmente facultada para fiscalizar las aportaciones federales, con apoyo en el segundo párrafo de la fracción I del artículo 79 de la Constitución Federal; en segundo lugar, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación estableció con atingencia que para facilitar esa labor y optimizar los trabajos de revisión a cargo de la Auditoría Superior de la Federación, ésta podría proponer sendos acuerdos de voluntades con las Legislaturas L. y con la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para llevar a cabo la fiscalización de tales recursos; y tercero, que la inexistencia de tal convenio no impide que el nivel de gobierno federal revise el ejercicio de los recursos en cuestión, situación que si bien es demostrativa de la falta de acuerdo jurídico político entre ellos, no resulta carente de sustento constitucional, pues la Federación no pierde sus atribuciones en esa materia por la ausencia de reglas convencionales, ya que estimar lo contrario conduce a la inadmisible situación de hacer nugatorio el expreso mandato para que se fiscalicen por la Federación los recursos de ésta ejercidos por las entidades federativas.

En el caso concreto existe constancia de que la Auditoría Superior de la Federación ha instado al gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca en cuatro ocasiones (oficios números OASF-0970/2003, OASF-1230/2003, OASF-1494/2003 y OASF-0076/2004) para que designe un coordinador para llevar a cabo los trabajos de auditoría de las erogaciones previstas para el Ramo General 33, "aportaciones federales para entidades federativas y Municipios", ejercidas por esa entidad federativa con cargo al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) durante el ejercicio fiscal de dos mil dos, lo cual genera un dato valioso en la decisión que habrá de dictarse y que es el siguiente: a la fecha de la presentación de la demanda, esto es, al ocho de marzo de dos mil cuatro, si bien no existía el convenio de fiscalización respectivo, sí había una reiterada propuesta para organizar los trabajos relativos a la auditoría de las aportaciones federales.

En consecuencia, pese a que la actora no demostró contar con un convenio que estableciera el marco regulatorio para la intervención de sus auditores en el territorio del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, de cualquier forma le asiste la razón en cuanto a que el artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal, como aduce impropiamente la demandada, no impide auditar las aportaciones federales que recibió durante el ejercicio de dos mil dos, ya que esta disposición -cuyo origen es anterior a la reforma constitucional publicada el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, que alumbró la entidad de fiscalización superior de la Federación- en todo caso debe interpretarse en lo que sea compatible con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación complementando lo que ésta prescribe.

En efecto, la fracción III del artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal no ha sido expresamente derogada, pues conforme al artículo segundo transitorio de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sólo se abrogó literalmente la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, y se dejó a un futuro el caso de otras disposiciones opuestas a aquélla, en los siguientes términos:

"Segundo. Se abroga la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1978, conforme a lo dispuesto en los transitorios subsecuentes y se derogarán todas las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que contravengan o se opongan a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación."

Ahora bien, dicho precepto dispone:

"Artículo 46. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42 y 45 de esta ley.

"Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en los citados artículos.

"El control y supervisión del manejo de los recursos a que se refiere este capítulo quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

"I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo;

"II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas y los Municipios, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las entidades federativas y a las autoridades de los gobiernos municipales según corresponda.

"La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones, ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos.

"III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y los Municipios, será efectuada por el Congreso Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley; y,

"IV. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados al fiscalizar la cuenta pública federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del artículo 3o., fracción III, de su ley orgánica.

"Cuando las autoridades estatales o municipales que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines que por cada fondo se señale en la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo en forma inmediata.

"Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda de un Congreso Local detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

"Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."

Por tanto, dada la vigencia del artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, ahora debe hacerse coexistir legalmente con el nuevo orden de fiscalización reglamentado en una ley especial, porque el artículo 79 de la Constitución dispone que la entidad superior de fiscalización "También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares."

Éste es un punto obligado de partida que conduce a establecer que conforme a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y al artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal, corresponde tanto a la Federación como a los Congresos L. revisar, con distintos fines, el correcto ejercicio de las aportaciones federales destinadas a las entidades federativas, en la inteligencia de que el primero de esos ordenamientos auspicia la celebración de convenios a fin de evitar (entre otros muchos inconvenientes de índole administrativa como serían, por ejemplo, la duplicidad de esfuerzos) que se irrumpa en la soberanía estatal sin otorgar a las Legislaturas L. y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la oportunidad de que las tareas de fiscalización se realicen con el conocimiento preciso, por parte de esos órganos legislativos, acerca de cómo se ha de llevar a cabo dicha labor, en atención a un elemental signo de respeto al ámbito de competencia que la Constitución otorga a los Estados a fin de que, sin contravenir el Pacto Federal, regulen la conducción de su gobierno interior, lo cual, por ende, no puede llegar al punto de ignorar lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 79 citado que establece: "Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones."

Al retomar esto último debe quedar en claro que la inexistencia de un convenio que permita actuar a la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar las aportaciones federales entregadas al Estado Libre y Soberano de Oaxaca, no impide, como se ha dicho, respetar lo ordenado en el artículo 79, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El método de autoregulación que en un denodado esfuerzo el legislador eligió para fiscalizar las aportaciones federales ejercidas por los Estados integrantes de la Federación, debería encontrar su expresión material a través de la negociación y civilidad política que inspiraron la Unión, quien en este caso confió a sus miembros acordar sendas normas individuales que en cada entidad federativa y en el Distrito Federal, habrían de aplicarse para dar vida al imperativo constitucional que se le encomendó al ente de fiscalización superior de la Federación, a fin de que también verificase el correcto ejercicio de esa parte del patrimonio nacional, aunque su gasto no se encontrase directamente a cargo del gobierno federal.

Sin embargo, la inexistencia de un convenio que permita organizar los trabajos de auditoría de las aportaciones federales en el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, no puede considerarse como un obstáculo para que la Auditoría Superior de la Federación ejerza la atribución que la propia Constitución Federal le confirió, cuando como en el presente caso ese organismo ha insistido a la parte demandada para que designe un coordinador que coadyuve en la realización de tales actividades.

En la misma proporción, la ausencia del repetido convenio no ha obstaculizado a la citada entidad federativa, para que a través de su órgano de control local y en el marco legal estatal de la revisión de su cuenta pública, ejerza la misma facultad de revisión de las aportaciones federales que la Federación le ha asignado.

En estas condiciones, debe reconocerse la validez de la emisión y ejecución de los oficios números OASF-0970/2003, OASF-1230/2003, OASF-1494/2003 y OASF-0076/2004, así como de la notificación de los tres primeros, reclamados del auditor superior de la Federación, y declararse en consecuencia la invalidez de los actos reclamados del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, consistentes en el acuerdo de siete de octubre de dos mil tres, aprobado por su Quincuagésima Octava Legislatura, y publicado por el gobernador en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el día once del mismo mes y año, así como la negativa expresada el veintisiete de enero de dos mil cuatro, por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del mismo Estado, a la ejecución por parte de la Auditoría Superior de la Federación, de la revisión de los recursos previstos para el Ramo General 33 aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, ejercidos por esa entidad federativa durante dos mil dos con cargo al Fondo de Infraestructura Social Estatal, por su infracción al artículo 79, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que expresamente faculta al ente de fiscalización superior de la Federación fiscalizar los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

DÉCIMO CUARTO.-Los artículos 45 y 46 de la ley que rige las controversias constitucionales disponen:

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia."

"Artículo 46. Las partes condenadas informarán en el plazo otorgado por la sentencia, del cumplimiento de la misma al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien resolverá si aquélla ha quedado debidamente cumplida.

"Una vez transcurrido el plazo fijado en la sentencia para el cumplimiento de alguna actuación sin que esta se hubiere producido, las partes podrán solicitar al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que requiera a la obligada para que de inmediato informe sobre su cumplimiento. Si dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de dicho requerimiento la ejecutoria no estuviere cumplida, cuando la naturaleza del acto así lo permita, no se encontrase en vías de ejecución o se tratare de eludir su cumplimiento, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación turnará el asunto al Ministro ponente para que someta al Pleno el proyecto por el cual se aplique el último párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Ahora bien, en observancia de lo dispuesto por los preceptos anteriores, la declaración de invalidez tendrá como efecto que las autoridades del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, permitan que la Auditoría Superior de la Federación inicie los trabajos relacionados con la fiscalización de las aportaciones federales asignadas a esa entidad federativa, durante el ejercicio fiscal de dos mil dos, a que se refieren los oficios OASF-0970/2003, OASF-1230/2003, OASF-1494/2003 y OASF-0076/2004, todos ellos dirigidos al gobernador constitucional de ese Estado, en la inteligencia de que dichas autoridades estatales deberán colaborar y actuar de manera coordinada con el personal de dicha auditoría, permitiéndole que lleve a cabo sus funciones para la revisión de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos de tales aportaciones, conforme a las normas de auditoría gubernamental generalmente aceptadas y los principios de contabilidad aplicables al sector público, durante todo el tiempo que la misma requiera, proporcionándole los informes del gasto devengado sobre el mismo rubro conforme a la estructura programática autorizada y permitiéndoles a los auditores el acceso a los sistemas contables y de archivo de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto público, así como todos aquellos elementos que permitan la práctica idónea de las auditorías y revisiones.

La declaración de invalidez surtirá efectos a partir del día siguiente de la publicación de esta ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se sobresee respecto de los actos a que se refieren los considerandos sexto, noveno y décimo segundo de esta resolución.

SEGUNDO.-Con la salvedad anterior, es procedente y fundada la controversia constitucional intentada por la Cámara de Diputados.

TERCERO.-Se declara la invalidez de los actos impugnados emitidos por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que precisados quedaron en el considerando quinto de esta ejecutoria, con excepción de los mencionados en el considerando sexto.

CUARTO.-Se ordena al Estado de Oaxaca proceder en los términos precisados en la parte final del último considerando.

QUINTO.-Con la salvedad a que se refiere el primer punto resolutivo, es procedente pero infundada la reconvención formulada por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

SEXTO.-Se reconoce la validez de la emisión y ejecución de los oficios números OASF-0970/2003, OASF-1230/2003, OASF-1494/2003 y OASF-0076/2004, así como la notificación de los tres primeros, reclamados del auditor superior de la Federación.

SÉPTIMO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el ocho de agosto de dos mil seis, por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G..