Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 2/95. J.H.T., J.M.G.Y.M.G.G., EN SU CARÁCTER DE PRESIDENTE MUNICIPAL, SECRETARIO Y SÍNDICO SEGUNDO DEL AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, ESTADO DE NUEVO LEÓN, RESPECTIVAMENTE, CONTRA EL GOBERNADOR, SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y CONGRESO ESTATAL DEL PROPIO ESTADO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P.S.: O.A.C.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día trece de mayo de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; Y, RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veinte de marzo de mil novecientos noventa y cinco, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.H.T., J.M.G. y M.G.G., en su carácter, respectivamente, de presidente municipal, secretario y síndico segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, promovieron demanda de controversia constitucional en contra del Congreso Estatal, gobernador constitucional y secretario general de gobierno, todos del Estado de Nuevo León, por los actos que se hicieron consistir en lo siguiente:

"a) Declaración de que la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 23 de diciembre de 1953, invade la esfera de acción del Municipio, hace figurar una autoridad intermedia entre el gobierno y el Municipio y restringe la autonomía de éste. b) Declaración de que el mandato relativo a la sanción, promulgación, publicación, cumplir y hacer cumplir la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, expedido por el Gobernador Constitucional del Estado, al no prever la invasión a la esfera de acción del Municipio, resulta conculcatorio a la autonomía de éste. c) Declaración de que la firma del secretario general de Gobierno, como refrendo al mandato del gobernador del Estado a que se hace referencia en el inciso b), por no atender a la violación de la esfera municipal, es violatoria a la autonomía del Municipio. d) Declaración de que la publicación material en el Periódico Oficial a cargo del secretario general de Gobierno, de la ley mencionada en el inciso a), invade la esfera de acción del Municipio. e) Declaración de que, como consecuencia, resultan inválidas las órdenes y reglamentaciones que en relación a las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado, expidan el gobernador y/o el secretario general de Gobierno."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"1. En el Periódico Oficial del Estado, del 23 de diciembre de 1953, se publicó la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, para que se establezca en cada una de las cabeceras del Municipio, así como comités por sectores, barrios, colonias, '... A juicio del gobernador ...', y en cuya integración interviene el presidente municipal y un representante del gobernador. El primero para exponer el objeto de la reunión y las finalidades que se persiguen y el segundo para conservar el original del acta constitutiva. 2. Se le dan atribuciones al gobernador del Estado para desaprobar total o parcialmente las actas e informes que rindan las Juntas a las cuales se les permite percibir y utilizar los impuestos que (sic) de acuerdo con las Leyes de Ingresos y Egresos del Estado y de Ingresos de los Municipios. 3. Los directivos de las Juntas fungirán en sus cargos por tiempo indefinido y son relevados, parcial o totalmente, previo acuerdo del Gobierno del Estado. Lo relativo al reglamento interior de las Juntas, para mejor funcionamiento, debe ser sometido al gobernador del Estado."

TERCERO. La demanda se funda en los artículos 1o., 103, 105, 107, 115, 116, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o. y 11 de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación; 1o., 4o., 70, 71, 79, 93, 270, 271, 281, 322, 323, 324, 327, 328, 329, 337, 346 y 349 del Código Federal de Procedimientos Civiles.

CUARTO. Los conceptos de invalidez expuestos en la demanda son los siguientes:

"PRIMERO. La Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, que data del año de 1953, no se acopla a los principios del fortalecimiento municipal contemplados en el artículo 115 y sus reformas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al aplicarse, en la actualidad, la acción gubernamental invade la esfera de acción que corresponde al Municipio y constituye a la o las Juntas en verdaderos órganos intermedios entre el Gobierno del Estado y la Administración Pública Municipal. Es conocido que el artículo 115 constitucional ha venido recogiendo los principios y normas básicas que sirven de cimiento a la unidad socio-política municipal para fortalecer el desarrollo autónomo en todos y cada uno de los aspectos: político, económico, financiero, de realización de los servicios públicos propios, para el adecuado ejercicio independiente atinente a cada Municipio, generando una adecuada división de competencias constitucionales entre la Federación, entidades federativas, Distrito Federal y Municipios, permitiendo la distinción de esos diferentes ámbitos de gobierno. En esa redistribución de competencias, atendiendo a la reforma constitucional del 3 de febrero de 1983, se han entregado al Municipio todas las atribuciones íntimamente relacionadas con la función primordial que a él le corresponde, o sea, el gobierno y la administración directa de la comunidad básica. En esa virtud, al Municipio le corresponde inculcar en los ciudadanos el concepto que sobre sus derechos y obligaciones deben tener para actuar en la vida pública con un sentido de justicia social y en la vida privada con nobleza y dignidad, a la par de fomentar el culto a los héroes que han forjado la Patria tal y como corresponde a la obligación establecida en el artículo 34, fracción II, de la Constitución Política de Nuevo León, para los habitantes del Estado, en cuanto al deber de recibir instrucción cívica que los mantenga aptos en el ejercicio de sus derechos de ciudadanos, asistiendo en los días y horas que designe el Ayuntamiento. El Ayuntamiento, de acuerdo con lo establecido por los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 118 de la Constitución Política de Nuevo León, 2o. y 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, constituyen un órgano colegiado compuesto por el presidente municipal, regidores y síndicos, al cual le corresponde la administración del Municipio y como el propio precepto político jurídico fundamental del país lo precisa, entre el Ayuntamiento y los P.es del Estado, no habrá autoridad intermedia alguna; la subsistencia de la ley que se combate permite que las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, se conviertan en esa autoridad intermedia máxime cuando, además, la ley que las crea les concede la facultad de percibir y utilizar los impuestos que la Ley de Ingresos de los Municipios establezca. Por carecer el Municipio de soberanía tributaria debe ajustarse a la legislación que al efecto expida el Congreso del Estado y al subsistir la disposición, específicamente el artículo 7o. de la ley combatida, se impide el ejercicio de la libre administración de la Hacienda pública municipal, al tenerla que compartir, en cuanto a los ingresos determinados, con las tantas veces mencionadas Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León. La disposición de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisa que los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y los que provengan de la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio del valor de los inmuebles y los derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De esa suerte, los ingresos deben ser percibidos y administrados por el Municipio y no por las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, sin que sea óbice la consideración de que el Municipio se encuentra dentro del Estado y que por ello debe soportar todo lo que éste haga, pues la misma situación habría entre el Estado y la Federación, por lo que al no distinguir la descentralización de los Estados respecto a la Federación y de los Municipios respecto del Estado, en el elemento propio y diferenciado de la existencia de asuntos locales distintos de los federales y de asuntos municipales diversos a los estatales, se viola la autonomía del Municipio al existir y subsistir la norma del artículo 7o. de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, a través de la cual se invade la esfera de acción del Municipio, por el Estado de Nuevo León. El estatuto atinente a la autonomía del Municipio emana de una forma inequívoca de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que, con la ley que se combate, no se respeta. Esa autonomía es una consecuencia de la descentralización funcional constitucional atribuida al Municipio que de esa suerte queda alejado de todo control centralizador que se ejerce, en el caso, a través de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, al otorgarle las facultades de control, fiscalización y vigilancia al titular del Ejecutivo del Estado. Al hacerse la declaración que se pretende en esta controversia constitucional, se haría efectiva la prohibición constitucional que se impone a los Estados, en el presente caso al Gobierno del Estado de Nuevo León, de restringir el campo financiero municipal, utilizando una ley expedida con anterioridad a la reforma de 1983, a través de la cual se fortalece al Municipio. Este concepto de violación debe ser declarado fundado y, consecuentemente, asegurar que la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, que se reclama del Congreso, la sanción y promulgación imputada al gobernador del Estado, el refrendo a dicho mandamiento por el secretario general de Gobierno, como la publicación, por parte de éste, de esa ley, invaden la esfera de acción del Municipio, debiendo prevalecer la reforma constitucional a aquel ordenamiento que data del 23 de diciembre de 1953. SEGUNDO. En cumplimiento a la reforma constitucional de 1983, se hicieron las enmiendas conducentes a la Constitución Política de Nuevo León y se expidió la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del 27 de diciembre de 1990, publicada en el Periódico Oficial número 12, Tomo CXXVIII, de fecha 28 de enero de 1991, en cuyas modificaciones se recogieron las disposiciones relativas al fortalecimiento municipal, determinando, entre otras, las bases para la participación ciudadana. Al efecto, en el capítulo III del título cuarto, artículos 122 y 123 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, se prevé como facultad de los Ayuntamientos, la de promover entre sus habitantes, las formas de participación comunitarias en las tareas que tienen a su cargo, con el objeto de coadyuvar al cumplimiento de sus fines y participar mediante el trabajo y la solidaridad en el desarrollo vecinal, cívico y en el beneficio colectivo del mismo. Para ello, se concedió al Ayuntamiento la facultad de convocar y tomar parte en la constitución, organización y funcionamiento de los organismos de participación ciudadana que se integrarán en las regiones y localidades comprendidas dentro de la jurisdicción del Municipio, y en la cual intervendrán habitantes del mismo, por designación que ellos hicieren, conforme a la convocatoria y requisitos expedidos por el Ayuntamiento. Así, al existir y subsistir la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, se invade la esfera de acción que corresponde al Ayuntamiento, porque se están otorgando las facultades de aprobar la constitución de dichas Juntas, al gobernador del Estado, a quien deben rendirse los informes para su aprobación o desaprobación y quien, además, tiene la facultad de relevar parcial o totalmente, con un acuerdo, a los componentes de las mesas directivas de tales Juntas, prohibiéndose la participación en las directivas, a quienes desempeñen funciones o cargos públicos en el Municipio. También se otorga, en el artículo 15, al Ejecutivo del Estado, la facultad de ordenar auditorías a los miembros de las Juntas y, en su caso, ejecutar por medio del Ministerio Público, las acciones civiles y penales correspondientes, quedando lo relativo al Reglamento para el Funcionamiento de las Juntas, al sometimiento del gobernador del Estado, todo lo cual significa un debilitamiento de la autonomía consagrada para el Municipio, por lo que se debe declarar que tal ley debe dejar de aplicarse en el Municipio de Monterrey, por invadir la esfera de acción que le corresponde. Las pretensiones de que se declaren sin efectos los actos del Congreso del Estado, del gobernador y del secretario general de Gobierno que se menciona en la parte superior de esta demanda de controversia constitucional, conllevan al exacto cumplimiento de la reforma constitucional que fortalece al Municipio, rescatándolo del olvido histórico en que se le tenía y que, en Nuevo León, se le tiene con la conservación y mantenimiento de una ley como la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, que somete al Municipio al control, vigilancia y fiscalización del Gobierno del Estado, al ejercer tales funciones sobre las Juntas, impidiendo o restringiendo al Ayuntamiento de Monterrey el ejercicio de la atribución de organizar las asociaciones de participación comunitaria como lo prevé el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, arrogándose el Gobierno del Estado dicha facultad con sustento en una norma que de acuerdo con la regla de interpretación: la norma nueva abroga la anterior, ya no debe tener vigencia en la entidad por las reformas sufridas por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo anterior, este concepto de violación debe ser declarado fundado, a fin de que las bases constitucionales sobre el fortalecimiento y autonomía municipal queden debidamente afianzadas en el Estado de Nuevo León."

QUINTO. Por acuerdo de fecha veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y cinco, emitido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ordenó formar y registrar el expediente relativo, correspondiéndole el número 2/95; se ordenó emplazar a los demandados para que formularan su contestación de demanda y, se agregaron las pruebas que se adjuntaron a la demanda.

SEXTO. El Congreso Local, el gobernador y el secretario general de Gobierno, todos del Estado de Nuevo León, opusieron la excepción de incompetencia de esta Suprema Corte para conocer del presente asunto, objeción que fue resuelta por este Tribunal Pleno en sesión de fecha seis de julio de mil novecientos noventa y cinco, en la que se determinó declararla infundada, declarar procedente la controversia constitucional y establecer la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del asunto, asimismo, se ordenó continuar con la tramitación del procedimiento.

SÉPTIMO. Mediante proveído de Presidencia de fecha dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, se reanudó la tramitación del procedimiento y se tuvo por contestada la demanda y opuestas las excepciones del Congreso, gobernador y secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León; por último, en el referido proveído se abrió el juicio a prueba y se continuó con el trámite respectivo.

OCTAVO. Las autoridades demandadas del Estado de Nuevo León expresaron en sus respectivas contestaciones de demanda lo siguiente:

A) Contestación del gobernador y del secretario general de Gobierno:

"a) Falta de legitimación. La controversia planteada por las autoridades municipales indicadas, pretende fundarse en los artículos 103, 105 y demás relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reclamando a los suscritos la declaración de que la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 23 de diciembre de 1953 invade la esfera de acción del Municipio, haciendo figurar a las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material como una autoridad intermedia entre el gobierno y el Municipio, restringiendo la autonomía de éste; así como lo relativo a la sanción, promulgación, publicación, de la citada ley por parte del Ejecutivo del Estado, así como el refrendo de las mismas, a cargo del secretario general de Gobierno; su publicación material en el Periódico Oficial; así como la declaración de que no son válidas las órdenes y reglamentaciones que en relación a las mencionadas Juntas expidan las autoridades que suscriben este escrito. Ese H. alto tribunal, en diversas tesis ha sostenido que los Ayuntamientos no tienen el carácter de P., en el sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente y que los P.es a que se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal, son exclusivamente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y no los Municipios, por lo que al no tener el carácter de P. el Municipio demandante, no está legitimado para hacer valer la instancia contemplada en el artículo 105 de la Constitución Federal, mismo que establece que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre '... dos P.es de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos ...', por lo que no siendo el Municipio un P. de acuerdo con el concepto que señala la Constitución, los actores no están legitimados para actuar en la presente controversia, por lo que solicitamos así se reconozca y se resuelva, oponiendo por ello la excepción de falta de legitimación activa. A mayor abundamiento, la reforma constitucional del artículo 105 publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de diciembre de 1994, da competencia a ese alto tribunal para conocer las controversias entre el Estado y los Municipios; sin embargo, el artículo 8o. transitorio de la misma reforma, limita la vigencia de las reformas al precepto constitucional citado hasta que se expida una ley reglamentaria del mencionado numeral. En esta virtud y tomando en cuenta que a la fecha la ley reglamentaria antes mencionada no ha sido expedida, la reforma realizada al artículo 105 constitucional no ha entrado en vigor y, por consecuencia, el Municipio de Monterrey carece de legitimación activa para promover la presente controversia constitucional ante esa H. Suprema Corte de Justicia. Tiene aplicación en el caso la siguiente tesis de ese alto tribunal: 'CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE LOS PODERES DE UN MISMO ESTADO. Al disponer el artículo 105 constitucional, que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre los P.es de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos, presupone la existencia legal, indudable, sin discusión alguna, de esos P.es, supuesto que el motivo o materia de la controversia, siempre debe ser la constitucionalidad de sus actos, y no es admisible la promoción de una controversia, por quien pretende poseer los atributos del P., sin que éste haya sido reconocido legalmente, ya que la controversia no puede entablarse con un P. presunto, sino con los P.es cuyo origen está fundado en las normas constitucionales y respecto de cuya legitimidad no existe asomo de duda, por tanto, Suprema Corte de Justicia (sic) no tiene competencia para resolver la controversia promovida por las personas que se dicen miembros de un Ayuntamiento, contra la legislatura de un Estado, que reconoció el triunfo de la planilla contraria a la formada por las citadas personas. Por otra parte, los Ayuntamientos no tienen carácter de P., en el sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente; pues aun cuando la base de la división territorial y de la división política y administrativa de los Estados, es el Municipio libre, y aun cuando forman un organismo independiente del P. Ejecutivo y del P. Legislativo, los Ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio de un Estado, y tal extensión de jurisdicción es la que indiscutiblemente da a la Suprema Corte de Justicia, competencia para intervenir en las aludidas controversias; los P.es a que se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal, son exclusivamente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y los Municipios libres sólo forman la base de la división territorial y la organización democrática y política, en que los aludidos P.es descansan; y el reconocimiento del Municipio libre, con derecho a ser administrado por un Ayuntamiento de elección popular y a disponer libremente de su Hacienda, no implica que adquiera todos los derechos y prerrogativas de un cuarto P., ya que, de acuerdo con los artículos 49, 50, 80, 94 y 115 de la Constitución Federal, el Supremo P. de la Federación se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se depositan en un Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, un Congreso General y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Quinta Época, T.X., pág. 399, Controversia Constitucional 2/1936, entre el Ayuntamiento de Papantla, Veracruz contra la H. legislatura del mismo Estado. Promovido por A.T. y coags., en representación del Ayuntamiento. Unanimidad de 16 votos. Tesis relacionada con jurisprudencia 117/85.'. También resulta improcedente la demanda si se pretende fundamentarla en la fracción III del artículo 103 constitucional, porque éste se refiere a la competencia de los Tribunales de la Federación, a través del juicio de amparo, por actos de las autoridades de los Estados que invadan la esfera de las autoridades federales o de los actos de éstos que invadan las esferas de aquéllas, pero todo ello a través de la violación de garantías individuales, como ya se dijo, a través del juicio de amparo, por lo que tampoco puede fundamentarse la controversia en ese precepto constitucional. b) Consentimiento expreso. Resulta incuestionable el consentimiento expreso que las autoridades del Municipio de Monterrey han dado a la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material dado que desde su publicación en el Periódico Oficial del Estado el 23 de diciembre de 1953, es decir, desde su entrada en vigor, y de las reformas constitucionales al artículo 115, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, hasta la fecha de presentación de su controversia constitucional (20 de marzo de 1995), el Municipio de Monterrey ha estado aplicando el ordenamiento legal citado, sin objeción alguna, según se desprende de las actas levantadas con motivo del nombramiento de los miembros de la Directiva de las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, mismas que son firmadas por los presentes en la asamblea y el presidente municipal, en los términos del artículo 5o. de la ley referida, mismas que se ofrecen como prueba y se exhibirán en su oportunidad. De lo anterior se desprende la actitud incongruente de las autoridades municipales promoventes, al acudir ante ese máximo tribunal, manifestando una supuesta invasión de su soberanía municipal, cuando la multireferida legislación tiene 42 años vigente, la cual ha sido reiteradamente aplicada por la demandante, según se manifestó y demostró con anterioridad; por lo que consecuentemente debe sobreseerse la controversia constitucional que se contesta. A los hechos. En relación con el capítulo de Hechos de la demanda, las manifestaciones vertidas por los demandantes no pueden ser consideradas como hechos, ya que se limita en dicho capítulo a referir preceptos de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, mismos que no están sujetos a prueba. A los conceptos de violación. Ahora bien, por lo que hace al capítulo de conceptos de violación, no es exacto que la ley en comento invada la acción que corresponda al Municipio y se constituyan en la misma a las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, como autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y la Administración PúblicaMunicipal. En efecto, las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material no tienen el carácter de autoridades, ya que son órganos que simplemente representan a la comunidad, y su integración está claramente señalada por el artículo 4o. de la ley que las crea, en los siguientes términos: 'Para la integración de las Juntas a que esta ley se refiere, en cada Municipio el presidente municipal y un representante del C. gobernador del Estado convocarán a las personas residentes en la localidad y que más se hayan caracterizado por su honradez, moralidad y actividad en obras de beneficio colectivo, sin distinción alguna por razón de opinión, ideología, religión, edad, sexo o nacionalidad, debiéndose solicitar y recibir sin limitación alguna la cooperación de la mujer.'. Las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, por la naturaleza de su función, no pueden ser consideradas como autoridades, ya que tienen personalidad jurídica propia diferente a la del Estado y de los Municipios, y no reúnen las características propias de una autoridad, como son, entre otras, la de emitir decisiones unilaterales e imperativas y emplear medidas coercitivas para exigir su cumplimiento, por lo tanto, no se lesiona la autonomía municipal ni se contraviene lo dispuesto por la fracción I del artículo 115 constitucional, ya que es claro el precepto constitucional mencionado respecto al carácter de autoridad intermedia que prohíbe que exista entre la administración estatal y municipal. En efecto, el concepto de autoridad sólo debe referirse al ámbito público y no al privado, debiendo entenderse por una autoridad pública el P. público en sí mismo o fuerza pública, el órgano del Estado a quien la ley le atribuye tal poder o fuerza, y es claro que la ley que crea las multireferidas Juntas no les confiere el carácter de autoridad y menos aún les otorga funciones que denoten esta naturaleza. Tiene aplicación en forma analógica la siguiente tesis. 'Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 8a. Tomo: III Primera Parte. Página 248. RUBRO: CONSEJO DE URBANIZACIÓN MUNICIPAL DE TIJUANA, BAJA CALIFORNIA. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. La circunstancia de que el artículo 33 de la Ley de Urbanización del Estado de Baja California, en vigor en el año de mil novecientos ochenta y siete, precise que los Consejos de Urbanización Municipales son organismos públicos descentralizados municipales, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tienen como finalidad representar y coordinar a los sectores económicos, sociales, profesionales y demás representativos de la comunidad, para llevar a cabo las obras de urbanización bajo el sistema de cooperación dentro de la jurisdicción municipal que les corresponda, no establece ni permite inferir que el Consejo de Urbanización Municipal de Tijuana, Baja California, sea autoridad para los efectos del juicio de amparo, pues en principio no se trata de un órgano del Estado, integrante de su gobierno, que imponga sus decisiones en forma unilateral, coercitiva e imperativa, dado que el artículo 35, fracción V, de la citada Ley de Urbanización del Estado de Baja California, lo faculta para formular las bases, expedir las convocatorias y dictar las decisiones relativas al concurso para la contratación de obras y servicios en el Municipio en que vayan a ser realizados, bajo el sistema de cooperación, conforme a la Ley de Obras Públicas correspondiente, y en la diversa fracción VIII del citado precepto y ordenamiento, se conceden a dicho consejo atribuciones para deducir las acciones sobre responsabilidades derivadas de los contratos que celebren. Amparo en revisión 2156/86. Constructora Esparta, S.A. de C.V. 19 de junio de 1989. Unanimidad de 4 votos. Ponente: F.P.V.. Secretaria: M.E.M.C..'-Por otro lado, el precepto constitucional mencionado no reserva como facultad exclusiva del Municipio la organización y administración directa de la comunidad, pues ésta es una intervención que puede corresponder a los tres niveles de la administración pública, es decir, al ámbito federal, estatal o municipal, por lo que las disposiciones de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, en nada vulneran la autonomía municipal, ya que la organización de la comunidad, como ya se dijo, no es privativa del Municipio. De todo lo anterior se desprende que es inexacta la afirmación de los reclamantes, de que constituyen una autoridad intermedia las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material. Por otra parte, cabe señalar que en ninguna forma se impide el ejercicio de la libre administración de la Hacienda pública municipal, por el hecho de que el artículo 7o. de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral Cívico y Material en el Estado, señale que las Juntas de Mejoramiento, podrán allegarse sus propios recursos, y además pueden percibir y utilizar los impuestos que de acuerdo con las Leyes de Ingresos y Egresos del Estado y de Ingresos de los Municipios les correspondan. Cabe señalar, en primer lugar, que en los términos de la fracción IV del numeral 115 de la Constitución, la Hacienda pública de los Municipios se formará con los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas de los Estados establezcan a su favor, es decir, que son los Congresos Locales los que están facultados constitucionalmente para fijar los ingresos de los Municipios, los cuales, éstos podrán administrar libremente según lo decidan a través del presupuesto de egresos que aprueben. A este respecto, es de considerarse que en la vigente Ley de Ingresos de los Municipios del Estado y en las anteriores referidas a los últimos 5 años, las cuales se ofrecen como prueba y se exhibirán en su oportunidad, no se encuentra establecido ningún impuesto a favor de las Juntas de Mejoramiento, además de que la autoridad municipal no demuestra que se haya fijado tributo alguno con ese destino. Aunado a lo anterior, es de mencionarse que técnicamente hablando sería en el Presupuesto de Egresos del Municipio de Monterrey, en donde pudiera fijarse alguna partida presupuestal de apoyo a las referidas Juntas, en cuyo caso y con fundamento en el artículo 115 constitucional, último párrafo de la fracción IV, dichos presupuestos de egresos son aprobados exclusivamente por el propio Ayuntamiento. De donde se concluye que el Municipio de Monterrey, es el único facultado para decidir el uso y destino de sus recursos públicos y, consecuentemente, ello se traduce en la libre administración de su Hacienda pública, no existiendo, por ende, la supuesta invasión de la esfera de acción del Municipio de Monterrey. Por lo que toca al segundo concepto de violación, se manifiesta que la autoridad municipal realiza una incorrecta interpretación de los objetivos o fines que las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado realizan y cumplen, al afirmar que son las mismas funciones que realizan los organismos de participación ciudadana, cuya creación encuentra su apoyo en su ordenamiento legal distinto al que crea y regula las Juntas de Mejoramiento, a saber, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. En efecto, en el artículo 123, en la fracción III, se establece: 'III. Los organismos de participación ciudadana contribuirán al cumplimiento de los planes y programas del Municipio, impulsarán la colaboración y participación de sus habitantes y propondrán al Ayuntamiento alternativas de solución para los problemas de sus localidades o regiones.'. En cambio, la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, prevé en sus artículos 1o. y 2o., como finalidades, el atender diversos aspectos de la vida social como son: inculcar en los ciudadanos un claro concepto de sus derechos y obligaciones a fin de que actúen en la vida pública con sentido de justicia social y en la vida privada con nobleza y dignidad, así como fomentar el culto a los héroes que han forjado la Patria. De lo anterior, se puede observar que se trata de dos organismos diferentes con personalidad jurídica propia e independiente, formados por los habitantes del Municipio, pero con finalidades claramente distintas. Por lo que resulta inconsistente e infundado el argumento del Municipio de Monterrey, de considerar que la ley multireferida invade la esfera de acción que corresponde al Municipio, máxime que no precisa la fracción ni el precepto constitucional en el cual pretende sostener la facultad exclusiva de organizar a los habitantes del Municipio en las funciones y fines que la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material confiere a éstas. Por tratarse de partes interesadas en esta controversia constitucional, solicitamos se llame a juicio a las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material que existan en el Municipio de Monterrey, Nuevo León, que son las que se enlistan en siete hojas anexas, y para facilitar su notificación pedimos se les notifique por conducto de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Nuevo León, por ser la facultada para coordinar y vigilar a dichas Juntas, de acuerdo con el artículo 17, fracción XIX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León."

B) Contestación del congreso estatal:

"Los suscritos integrantes de la directiva que preside la LXVII Legislatura Constitucional de Nuevo León, carácter éste que, acorde con lo dispuesto por los artículos 63 de la Constitución Política Local, 53 de la Ley Orgánica del P. Legislativo del Estado y 20 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la misma entidad, acreditamos debidamente exhibiendo y adjuntando al presente ocurso la documentación oficial que contiene el nombramiento y designación del carácter con que ahora comparecemos, es por ello que ocurrimos en este acto y con la expresada personalidad a efecto de que con motivo de la incompetencia por declinatoria que en escrito por separado ha sido planteada, se nos tenga en este momento en forma cautelar y subsidiaria por contestando en tiempo y forma la improcedente demanda que contiene la referida controversia constitucional que tiene incoada el R. Ayuntamiento de la ciudad de Monterrey, Nuevo León, dentro del expediente 2/95; lo anterior en virtud de que este órgano legislativo, con fecha 5 de abril del año actual, ha sido notificado y emplazado para dicho efecto, por conducto del C. actuario adscrito al Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Nuevo León; contestación subsidiaria y cautelar que, con fundamento en los artículos 327, 329 y 331 del Código Federal de Procedimientos Civiles en vigor, se efectúa en los siguientes términos. En cuanto a los conceptos demandados: Es notoriamente improcedente la declaratoria judicial que se reclama en el inciso a) de los conceptos demandados, toda vez que contra lo que tiene aducido la contraparte, la aprobación y expedición del Decreto Número 63, publicado en el Periódico Oficial del Estado con fecha 23 de diciembre de 1953, que contiene la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Estado de Nuevo León, no invade la esfera de acción municipal, ni tampoco instituye ninguna autoridad intermediaria entre el Gobierno Estatal y el Ayuntamiento, así como tampoco se restringe la autonomía de este último; y al efecto, en contra de las anteriores pretensiones reclamadas, oponemos desde este momento, entre otras, las excepciones de falta de acción y carencia de derecho en la parte actora, por las razones y motivos que más adelante se exponen al darse contestación particularizada tanto a los hechos como a los improcedentes conceptos de violación que pretexta y aduce equivocadamente la autoridad municipal demandante. Contestación a los hechos de la demanda. 1. El punto primero de hechos de la demanda, es cierto por cuanto que en efecto, mediante Decreto Número 63, expedido por el Congreso del Estado de Nuevo León, se aprobó y expidió la 'Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Estado de Nuevo León', ordenamiento legal este que fue promulgado y publicado en el Periódico Oficial del Estado con fecha 23 de diciembre de 1953 y cuya vigencia se inició a partir del tercer día hábil después de efectuada dicha publicación oficial. El objeto o finalidad de esta clase de organismos, como se menciona en la misma ley en comento, es la de fomentar y encauzar la cooperación de los particulares avecindados en las cabeceras municipales y, en su caso, en los barrios, colonias o sectores a efecto de que tales personas físicas coadyuven y participen precisamente en el mejoramiento moral, cívico y material de su localidad. Es conveniente destacar, que la integración de las expresadas Juntas vecinales, se efectúa por virtud de una convocatoria llevada a cabo por el C. presidente municipal respectivo y por un representante del C. gobernador del Estado, procurando que la expresada mesa directiva de dichas Juntas, se integre por personas de notable honradez y moralidad y que hubiesen destacado en actividades relativas a obras de beneficio colectivo, sin distinción alguna por razón de opinión, ideología, religión, edad, sexo o nacionalidad; y los cargos de los directivos de estas Juntas serán honorarios y su aceptación voluntaria; y que en ningún caso podrán formar parte de las referidas directivas, personas que desempeñen funciones o cargos públicos de la Federación, del Estado o del Municipio. Y que por ningún concepto podrá desarrollarse en el seno de estas Juntas de Mejoramiento, actividad alguna de índole religiosa o de política partidista; y la contravención de esta disposición será motivo suficiente para que sea relevado de su cargo cualquier miembro de la Junta que realice estas actividades. 2. Es parcial y tendenciosa la forma escueta en que se expone el segundo punto de los hechos de la demanda, por lo mismo se suscita expresa controversia al efecto. En efecto, si bien es cierto que en el artículo 8o. de la ley ahora impugnada, se le confieren atribuciones al C. gobernador del Estado, para desaprobar total o parcialmente con causa justificada, las actas de las mencionadas Juntas, sin embargo, la parte actora omite precisar al respecto que tales actas son sólo las relativas a la integración e instalación de las referidas Juntas; y como se desprende de la misma ley que nos ocupa, tal facultad no es arbitraria sino que debe existir en todo caso una causa justificada para la desaprobación total o parcial de que se trata. Y en lo que concierne a los informes mensuales de actividades que tienen obligación de efectuar las expresadas Juntas, los mismos están controlados y supervisados por el C. presidente municipal de la jurisdicción respectiva, según se desprende del artículo 14 de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento, Moral, Cívico y Material del Estado de Nuevo León. Por otro lado, si bien es cierto que dichas Juntas por disposición expresa del artículo 7o. de la ley en comento, están facultadas '... para percibir y utilizar los impuestos que de acuerdo con las Leyes de Ingresos y Egresos del Estado y de Ingresos de los Municipios del Estado vigentes ...', la parte accionante omite precisar que en el mismo dispositivo legal en cuestión, las Juntas de referencia están igualmente facultadas para '... allegarse sus propios recursos, mediante colectas, aportaciones de particulares o de instituciones privadas o públicas, festivales, eventos deportivos o cualquier otro medio lícito a su alcance ...'. 3. Es parcial y tendenciosa la forma igualmente escueta en que se expone el tercer punto de los hechos de la demanda; por lo mismo, se suscita expresa controversia al respecto. Si bien es cierto que en el artículo 10 de la ley ahora impugnada, se dispone que los directivos de las Juntas en cuestión, fungirán por tiempo indefinido y solamente podrán ser relevados parcial o totalmente y siempre con causa justificada, previo acuerdo del Gobierno del Estado, no menos exacto es que este último, para dicho caso, igualmente siempre tendrá la obligación de escuchar en defensa al interesado si éste se muestra inconforme en el término de cinco días de que se dé a conocer la resolución correspondiente; y que para el caso de ausencia, o falta temporal o absoluta de los integrantes de la directiva en mención, serán reemplazados por sus respectivos suplentes. En el artículo 17 se establece que queda a cargo de las Juntas de Mejoramiento, formular su reglamento interior, para su mejor funcionamiento; y la diversa circunstancia de que tal reglamento sea sometido a la aprobación del C. gobernador del Estado, tampoco puede estimarse que sea violatorio de la órbita competencial del Municipio, toda vez que tal facultad es una prerrogativa que compagina con la obligación que tiene el Ejecutivo Estatal, de proveer todo lo conducente en la esfera administrativa para la exacta observación (sic) de las disposiciones legales aplicables en la entidad. Contestación a los improcedentes conceptos de violación. I.C. de fundamentación, y por lo, tanto deviene improcedente el punto primero de los pretextados conceptos de violación. En efecto, por principio de cuentas, y contra lo que tiene aducido equivocadamente la parte actora, la ley impugnada en el presente caso, lejos de quebrantar los principios rectores del fortalecimiento municipal, introducidos mediante la reforma constitucional del 3 de febrero de 1983 en el texto actual del vigente artículo 115 de la Constitución General de la República, la verdad de las cosas es que estimula y robustece la participación ciudadana y comunitaria a través de la integración de las referidas Juntas de Mejoramiento, Moral, Cívico y Material de la localidad; sin que esto pugne en forma alguna con la autonomía administrativa o financiera que tiene el Municipio acorde con el precitado mandato constitucional. Ciertamente y contra lo que tiene argumentado el Ayuntamiento accionante, la instalación y funcionamiento de estas Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, no constituyen en forma alguna autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado; toda vez que al respecto se hace conveniente advertir que las mencionadas Juntas de Mejoramiento (conforme a la ley orgánica que las rige) al no desplegar ningún acto imperativo ni coercitivo en contra de los particulares y menos aún en contra de la entidad municipal, es incuestionable que sus actos, al carecer de dichos atributos, impiden que tales Juntas puedan ser conceptuadas jurídicamente como autoridades, ya que éstas, en un sentido estrictamente técnico y jurídico, se distinguen y caracterizan por desplegar precisamente actos imperativos y coercitivos, disponiendo incluso de la fuerza pública; en el caso que nos ocupa, las Juntas de Mejoramiento, entre los actos que llevan a cabo, no están los de decisión y ejecución coercitiva, por ende, legalmente no pueden ser conceptuadas como autoridades; luego entonces, su integración y funcionamiento jamás podrá llegar a conculcar la prohibición que acerca de las autoridades intermedias entre el Ayuntamiento y el Gobierno Estatal se consagra en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ese orden de cosas, se hace importante destacar la opinión que al respecto sustenta en su 'Derecho Administrativo' (Primer Curso) el maestro R.I.M.M., quien textualmente puntualiza:-'La disposición constitucional que señala la prohibición de que exista autoridad alguna situada entre el Ayuntamiento y el gobernador, tiene su origen en la situación anterior a 1917, en que hubo funcionarios (con diversas denominaciones) que controlaban determinado número de Municipios, lo que generaba los llamados cacicazgos. El texto actual prohíbe ese tipo de jefes políticos, pero no implica que haya relación jerárquica entre Ayuntamiento y gobernador, sino que la comunicación de ambos ha de ser directa, sin intermediarios, como titulares que son de entes autónomos.' (Harla, México 1990, página 187). La diversa circunstancia de que en el artículo 7o., de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material se disponga que las mismas están facultadas para percibir y utilizar los impuestos que de acuerdo con las Leyes de Ingresos y Egresos del Estado y de Ingresos de los Municipios del Estado se provean al efecto, no interfiere ni impide en forma alguna la libre administración de la Hacienda Pública Municipal que le compete a cada Ayuntamiento, toda vez que como lo reconoce la misma parte accionante en su demanda, el Municipio carece de soberanía tributaria y, por ende, está sujeto en cuanto a la fijación de sus contribuciones, a las que expresamente disponga la Legislatura Local; máxime cuando que por otro lado, conforme al artículo 14 de la ley ahora combatida, la autoridad municipal está facultada para exigir de las mencionadas Juntas, la presentación de los informes mensuales que estas últimas están obligadas a rendir oportunamente al C. presidente municipal de su jurisdicción; de donde se colige entonces que la autoridad municipal ejerce un control y supervisión directos sobre los actos ejecutados por las expresadas Juntas de Mejoramiento; advirtiéndose así que estas Juntas de Mejoramiento se asemejan en gran medida a lo que la teoría del derecho administrativo denomina y conoce como organismos descentralizados por colaboración, pero que no llegan a constituir ningún órgano de autoridad, pues a pesar de que tales Juntas tienen personalidad jurídica propia, sus actos desplegados por las mismas, como ya se ha dicho con antelación, carecen de imperatividad y coercitividad. Por todo lo anterior, se deja opuesta la excepción de falta de interés jurídico, y por ende, también la falta de legitimación activa en la parte actora para reclamar la pretextada inconstitucionalidad del ordenamiento legal impugnado. II. Es igualmente improcedente, por carecer de fundamentación, el segundo concepto de violación que argumenta la parte actora, toda vez que contra lo que tiene aducido el Ayuntamiento inconforme, la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en la entidad, no puede estimarse que invade la esfera de acción municipal ni origina tampoco ningún debilitamiento a la autonomía consagrada en favor del Municipio; al efecto, la ley impugnada en nada interfiere ni impide tampoco que los Ayuntamientos, dentro de sus respectivas jurisdicciones, implementen todo lo relativo a la organización y funcionamiento de los organismos de participación ciudadana o comunitaria en los términos de los artículos 122 y 123 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, mayormente cuando que, las expresadas Juntas de Mejoramiento tienen en la entidad un arraigo que data de muchos años, en tanto que las facultades y atribuciones de las municipalidades para la integración de los nuevos organismos de participación ciudadana a que hace referencia la precitada Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, aún no han sido implementados en la realidad por ninguno de los Ayuntamientos del Estado y ni siquiera existe reglamentación específica de los Municipios al respecto; por lo que las diversas Juntas de Mejoramiento que existen en la entidad, son un reflejo auténtico y sincero de la participación y coadyuvancia de la comunidad en la problemática relacionada directamente con la prestación de los servicios públicos elementales y de asistencia social a la ciudadanía; consecuentemente, nada impide ni prohíbe que en un momento dado, los dos niveles de gobierno estatal y municipal, fomenten y encaucen, dentro de sus respectivas competencias, la participación comunitaria para la integración de organismos auxiliares de la administración pública. En cuanto al derecho. En virtud de resultar totalmente improcedentes los conceptos de violación aducidos en la demanda inicial, devienen completamente inaplicables los dispositivos legales que invoca la parte actora como fundamento de sus pretensiones. Excepciones y defensas. I.F. de interés jurídico en la parte actora. Porque en la especie el Ayuntamiento demandante no demuestra en forma alguna que se le esté originando afectación o perjuicio en su órbita legal de competencia, con motivo de la vigencia que en el Estado de Nuevo León tiene la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material de la entidad. II. Inepto libelo. Consistente en la oscuridad de que adolece el escrito inicial de demanda, en virtud de que nunca se precisa con exactitud la 'esfera de acción municipal' que al efecto pretexta repetidamente la parte actora, como supuestamente afectada con los actos legislativos que son impugnados en la especie sin razón ni fundamentación por la parte actora. III. Todas las demás defensas y excepciones que se desprendan del presente escrito de contestaciónde demanda."

NOVENO. Sustanciado el procedimiento, con fecha catorce de febrero de mil novecientos noventa y seis, tuvo verificativo la audiencia final de alegatos, a que se refieren los artículos 341 al 343 del Código Federal de Procedimientos Civiles, y se turnó el asunto al Ministro G.D.G.P. a fin de que formulara el proyecto de resolución definitivo.

DÉCIMO. Mediante oficios recibidos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, los días ocho de julio, veintiuno de octubre y once de diciembre de mil novecientos noventa y seis y veinte de enero de mil novecientos noventa y siete, el Ayuntamiento actor solicitó se dictara la sentencia respectiva en el presente asunto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación, vigente en la época en que se presentó la demanda de controversia (marzo de mil novecientos noventa y cinco), en virtud de que el Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León, ejerció la acción de controversia constitucional en contra de actos y disposiciones de carácter general emitidos por el propio Estado en cita.

SEGUNDO. La demanda de controversia constitucional debe considerarse promovida en tiempo, en virtud de que ésta se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de marzo de mil novecientos noventa y cinco, fecha en que aún no se había expedido la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal (once de mayo del año en cita), en la que se establece plazo para tal efecto, por lo que, como entonces no existía disposición que estableciera un plazo determinado, debe estimarse presentada oportunamente con independencia de las fechas de emisión, publicación y entrada en vigor de los actos y disposiciones impugnados.

TERCERO. Es de análisis previo, por ser de orden público que debe estudiarse aun de oficio, la personalidad de quienes ejercitan la acción de controversia constitucional.

En el caso, suscriben la demanda el presidente municipal, el secretario y el síndico segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León.

Con objeto de establecer si estos funcionarios están legitimados para comparecer en representación del Municipio de Monterrey, Nuevo León, se pasa al estudio de las disposiciones correspondientes.

Los artículos 27, primer párrafo, 31, fracción II y 76 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, disponen:

"Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones: ..."

"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo: ... II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal."

"Artículo 76. La Secretaría del Ayuntamiento depende directamente del presidente municipal y tiene las siguientes atribuciones:

"I.A. al presidente municipal, en la conducción de la política interior del Municipio.

"II. Ejecutar los programas que le correspondan en el contexto del Plan Municipal de Desarrollo y en el del Reglamento Interior de la Administración Municipal.

"III. Vigilar que todos los actos del Ayuntamiento se realicen con estricto apego a derecho.

"IV. Fomentar la participación ciudadana en los Programas de Obras y Servicios Públicos por cooperación.

"V. Administrar el archivo del Ayuntamiento y el Archivo Histórico Municipal.

"VI. Coordinar las acciones de inspección y vigilancia que lleve a cabo la Administración Municipal.

"VII. Coordinar la acción de los delegados administrativos y demás representantes del Ayuntamiento en la división política-territorial del Municipio.

"VIII. Expedir certificaciones.

"IX. Coordinar la elaboración de los informes anuales del presidente municipal.

"X. Las que establecen esta ley, los reglamentos municipales y demás ordenamientos legales."

"Artículo 8o. El presidente municipal tiene la representación del Ayuntamiento, que le otorga la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, así como el despacho de los siguientes asuntos: ..."

De los numerales antes transcritos se advierte que el presidente municipal y el síndico tienen facultades para representar legalmente al Ayuntamiento y, por ende, para ejercitar la presente acción en representación del Municipio, destacándose que no existe disposición que requiera acuerdo previo del Ayuntamiento para que dichas autoridades puedan promover en esta vía.

Por otra parte, respecto del secretario del Ayuntamiento, se concluye que no tiene facultades para representar al Municipio en los litigios en que éste sea parte y, por tanto, no puede promover en su nombre en la presente acción de controversia constitucional, por lo que carece de legitimación procesal para este efecto.

CUARTO. Previo al estudio de las excepciones y defensas expuestas por las autoridades demandadas, debe analizarse si en el caso resulta procedente ordenar reponer el procedimiento en el presente asunto, en virtud de que no se llamó a juicio a las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material que existen en el Estado de Nuevo León y que pueden tener el carácter de terceros interesados en la presente controversia.

Al formular su contestación de demanda, el gobernador y el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de Nuevo León, solicitaron se llamara a juicio como terceros interesados a las Juntas de mérito. Mediante proveído de fecha dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, se determinó que no procedía acordar de conformidad lo solicitado, toda vez que, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, no se puede considerar parte a cualquier interesado o interesados en el asunto, sino sólo aquel que tenga interés directo en que la autoridad declare o constituya un derecho o imponga una condena y es el caso que a dichas Juntas no se les reclama prestación alguna.

Atento lo anterior, este Tribunal Pleno considera que no procede reponer el procedimiento para efectos de emplazar a las Juntas de Mejoramiento de referencia en virtud de que, en primer lugar, atento que las excepciones y defensas resultan infundadas por las consideraciones que se harán con posterioridad, ningún agravio se causa a las Juntas de Mejoramiento al no ser llamadas al procedimiento y, por el contrario, a nada práctico conduciría y únicamente retardaría el procedimiento y la resolución del asunto.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia número 531, visible a fojas 349 del Tomo VI, Materia Común, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que dice:

"TERCERO PERJUDICADO, FALTA DE EMPLAZAMIENTO LEGAL. NO PROCEDE REPONER EL PROCEDIMIENTO CUANDO SE ADVIERTA DE MANERA NOTORIA QUE LA RESOLUCIÓN LO BENEFICIARÁ. Si bien es cierto que de conformidad con lo establecido por el artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo, la regla general es que cuando el tercero perjudicado no haya concurrido legalmente al juicio debe ordenarse la reposición para que se subsane esa irregularidad, pues cabe suponer que podría dictarse un fallo sin haberle dado oportunidad de defenderse debidamente, ello no procede cuando se advierte de manera notoria que la sentencia lo favorecerá, no produciéndole beneficio alguno la reposición del procedimiento, sino, por el contrario, causándole perjuicio, cuando menos en cuanto al tiempo en que se difiere el fallo del asunto, debiéndose en ese caso pronunciar la resolución que corresponda; fundándose esta interpretación en que el propósito del precepto citado, así como de las tesis formuladas en relación con él, es que no queden en pie irregularidades procesales que pudieran lesionar a alguna de las partes, lo que no sucede en la hipótesis especificada."

Además, el proveído por el que se negó la petición no fue recurrido y, por otra parte, en el caso únicamente se impugna una ley respecto de la cual se llamó a juicio a las autoridades que participaron en el procedimiento legislativo, por lo que, para resolver respecto de su constitucionalidad o inconstitucionalidad, únicamente deberá estarse a su contenido y a lo expresado por el actor y las autoridades de referencia, sin que afecten en el sentido del fallo las manifestaciones que pudieran haber hecho las Juntas de mérito, a quienes por no ser las responsables de la emisión, promulgación, refrendo y publicación de la ley combatida, no se les causa agravio alguno.

A continuación se pasa al estudio de las excepciones propuestas por las autoridades demandadas que guardan relación con la procedencia de la acción y que deben estudiarse de manera preferente al fondo del asunto.

El gobernador y el secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León, al rendir su contestación de demanda aducen:

a) Falta de legitimación activa del Municipio actor en virtud de que, conforme al artículo 105 de la Constitución Federal, para promover la controversia constitucional se requiere que el accionante sea un P., carácter que no tiene el Municipio, además, la reforma constitucional que consideró a los Municipios con facultad para promover en esta vía quedó condicionada hasta en tanto entrara en vigor la ley reglamentaria respectiva, por lo que al momento en que se presentó la demanda aquélla no había entrado en vigor, entonces el Municipio no había sido facultado para promover una controversia constitucional.

b) Consentimiento del Municipio respecto de la ley impugnada, dado que desde su publicación y entrada en vigor, y aun con posterioridad a la reforma del artículo 115 de la Constitución Federal de mil novecientos ochenta y tres, hasta la fecha de presentación de la demanda de controversia constitucional, el Municipio ha estado aplicando el referido ordenamiento legal.

Por su parte, el Congreso del Estado de Nuevo León opone como excepciones las siguientes:

a) Falta de interés jurídico en virtud de que el Ayuntamiento demandante no demuestra que se le esté originando afectación o perjuicio en su órbita legal de competencia, con motivo de la vigencia que en el Estado de Nuevo León tiene la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material de la entidad.

b) Oscuridad del escrito de demanda, ya que no se precisa con exactitud la "esfera de acción municipal" que la parte actora dice se afecta con los actos legislativos impugnados.

La excepción de falta de legitimación activa que oponen el gobernador y secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León, resulta infundada en virtud de lo siguiente:

La falta de legitimación aducida se hace depender de que el Municipio actor no constituye un P. y, por ende, no puede ejercitar la presente acción en términos de lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución Federal, antes de su reforma. Esta cuestión ya fue materia de estudio en el presente expediente, al resolverse mediante resolución de fecha seis de julio de mil novecientos noventa y cinco la excepción de incompetencia planteada por la parte demandada en este mismo asunto, en que se declaró infundada por considerarse que el Municipio sí constituye un P. para efectos de ejercitar la presente acción de controversia constitucional en términos del citado artículo 105 constitucional.

Este criterio ha sido sustentado por este Tribunal Pleno en su tesis número P.XLIII/96, visible a fojas 262, T.I., correspondiente al mes de marzo de 1996, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL TREINTA Y UNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO; Y ANTES DE LA REFORMA, POR INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL DE DICHO PRECEPTO, VIGENTE EN ESA ÉPOCA. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en vigor el doce de junio de mil novecientos noventa y cinco y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo del mismo año, corresponde a la Suprema Corte conocer de las controversias constitucionales surgidas entre los Estados y sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos y disposiciones generales, quedando dichos Municipios, por tanto, legitimados para promover la acción correspondiente. Pero antes de las reformas al referido artículo 105 constitucional en los términos expuestos, los Municipios ya tenían legitimación para intentar la acción de controversia constitucional, porque este alto tribunal, interpretando dicho precepto como a la sazón estaba vigente, había establecido criterio en el sentido de considerar al Municipio como un P., para efectos de que pudiera tener acción constitucional, con lo cual se garantizó la efectividad de los beneficios derivados del artículo 115 de la propia Constitución Federal, reformado por decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres que, de otro modo, hubiera carecido de resguardo judicial. (Controversia constitucional 3/93. Ayuntamiento de S.P.G.G.. 6 de noviembre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.C.R.."

Aducen también el gobernador y el secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León, que la parte actora consintió la ley que ahora impugna, pues desde su publicación y entrada en vigor la ha estado aplicando y no la había impugnado con anterioridad.

Es infundada la excepción de mérito, primero, porque no se probó en autos que la ley se haya aplicado y, segundo, porque la ley que regula el procedimiento no considera el consentimiento como hipótesis de improcedencia de la acción, como se pasa a demostrar:

La doctrina y el derecho positivo mexicano han otorgado al vocablo "consentimiento" una doble connotación, a saber: como acuerdo de voluntades de quienes intervienen en una relación jurídica determinada, y como simple manifestación unilateral de voluntad respecto de un acto o hecho específico; el primer caso entraña la relación o vinculación bilateral o plural de voluntades, y el segundo tan sólo una expresión individual de aceptación.

En el presente caso no interesa el primer significado o acepción, sino el segundo, en tanto que se atribuye a la parte actora consentimiento de la ley impugnada por haberla aplicado y no impugnarla con anterioridad. Cuando se trata de la impugnación de una norma, no puede establecerse un criterio análogo al que se utiliza en los casos en que se impugnan actos concretos, pues además de que tienen una situación jurídica distinta y, por ende, merecen una regulación y tratamiento distinto acorde con su propia y especial naturaleza, es el caso que los actos concretos tienen una gran gama de posibilidades de manifestación por lo que su consentimiento por quienes tienen interés puede expresarse también de una manera muy variada; pero respecto de las disposiciones de ley, su consentimiento sólo podrá darse en determinados casos y sujeto a las disposiciones procesales en virtud de las cuales pueden impugnarse.

Se hace hincapié en que la presente controversia se promovió cuando aún no había sido publicada la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, por lo que, para su sustanciación y reglamentación, se estuvo a lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Civiles aplicado de manera supletoria, por tanto, debe estarse a dicho cuerpo de normas para determinar si hubo o no consentimiento de la ley combatida y si en virtud de esto opera la improcedencia de la acción.

En primer lugar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 81 del código procesal en cita, el demandado tiene la obligación de probar los hechos constitutivos de sus excepciones; por tanto, la autoridad demandada primero tuvo que probar la existencia del hecho para entonces proceder a su análisis. Sin embargo, en el caso la autoridad afirma que hubo por parte de la actora una aplicación de la ley combatida, pero sin que aportara elemento de juicio alguno que corroborara su afirmación, de tal manera que no quedó probado en autos su aserto.

En segundo lugar y con independencia de lo anterior, el Código Federal de Procedimientos Civiles no establece en forma alguna el consentimiento como motivo de improcedencia de la acción, por lo que no puede invocarse que opere en la presente controversia constitucional, e incluso, su artículo 373, que sería el aplicado en forma análoga para la improcedencia, no prevé el consentimiento como motivo para decretar la caducidad, la que sólo opera conforme a dicho dispositivo, por convenio o transacción de las partes; por alguna causa que haga desaparecer sustancialmente la materia del litigio; por cumplimiento voluntario de la reclamación; y por inactividad procesal; supuestos que no se actualizan en el presente asunto. Además, la actual Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que regula el procedimiento de las controversias constitucionales que se susciten a partir de su entrada en vigor, no incluye el consentimiento como causal de improcedencia o de sobreseimiento de la acción.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que ha sido reconocido en la doctrina y en nuestro derecho positivo, por regla general, que el consentimiento respecto de un hecho o acto jurídico determinado puede manifestarse de diferentes formas: de manera expresa, por actos u omisiones que constituyen manifestaciones de voluntad y por no impugnarlos dentro de los plazos de ley.

En el expediente que se resuelve no obra constancia de manifestación expresa de voluntad del Municipio actor respecto de la ley combatida, pues, por el contrario, existe la manifestación directa de inconformidad en contra de la misma y de ahí su impugnación en esta vía. Por cuanto hace al plazo para combatirla, como quedó establecido en el considerando segundo de esta resolución, la presentación de la demanda fue hecha oportunamente, por lo que en este aspecto tampoco puede existir consentimiento. Por último, respecto de los actos u omisiones que entrañen ese consentimiento, tampoco puede estimarse que se actualice en el presente caso, ya que, aun cuando la ley impugnada haya sido o no aplicada y no se haya combatido con mucha más anticipación, no son supuestos que demuestren fehacientemente la conformidad del contenido de la ley combatida pues, en primer lugar, la ley se impugnó oportunamente como ya se dijo y el Código Federal de Procedimientos Civiles no condiciona la procedencia de la acción al hecho de que se haya ejercitado con mucha más anticipación y que no se haya aplicado antes; en segundo lugar, como se desprende de la lectura de la demanda, la ley se impugna porque se estima que transgrede los principios que recoge el artículo 115 de la Constitución Federal con motivo de su reforma de mil novecientos ochenta y tres, por lo que no tenía por qué combatirla antes de esta fecha.

Por otra parte, la Legislatura del Estado de Nuevo León opone como excepción la falta de interés jurídico en virtud de que el Ayuntamiento demandante no demuestra que se le esté originando afectación o perjuicio en su órbita legal de competencia, con motivo de la vigencia que en el Estado de Nuevo León tiene la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material de la entidad.

Es infundada la excepción de mérito.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de la citada ley que se impugna, en cada una de las cabeceras municipales del Estado de Nuevo León se integrará una Junta de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, con fines de fomento y cooperación y con las facultades que en la propia ley se especifican.

De la simple lectura del escrito de demanda, se advierte que la parte actora impugna la ley en cita, en virtud de que estima que invade la esfera de competencia que en favor de los Municipios consagra el artículo 115 de la Constitución Federal, por lo que, tomando en consideración esta circunstancia y los fines y facultades de las Juntas que crea la ley en mención, y en atención también a que ésta tiene aplicación dentro del ámbito municipal en el Estado de Nuevo León, es evidente que el Municipio actor sí tiene interés jurídico para combatirla al encontrarse comprendido dentro de dicha entidad y resultarle aplicable dicha ley.

Por último, la legislatura también aduce que el escrito de demanda es oscuro, ya que la parte actora no precisa con exactitud la "esfera de acción municipal" que dice se afecta con los actos legislativos impugnados.

Igualmente resulta infundada esta excepción.

Esta Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que los conceptos de violación o de agravio que la parte inconforme exprese para demostrar la inconstitucionalidad o ilegalidad de una ley o acto, deben reunir determinados requisitos lógicos y jurídicos que se estimen suficientes para poder considerarlos como tales y que permitan al órgano jurisdiccional proceder a su análisis, de tal manera que exista una relación razonada que se establezca entre los actos o leyes impugnados y los derechos fundamentales que se estimen violentados, demostrando la contravención de éstos mediante razonamientos lógicos y jurídicos; así, se establece un verdadero silogismo, en que la premisa mayor la constituirá el o los preceptos constitucionales que se estimen infringidos, la premisa menor será el acto o ley impugnado, y la conclusión, la contrariedad entre ambas premisas.

De la lectura de los conceptos de invalidez que la parte actora hace valer en su escrito de demanda, se aprecia claramente que aduce que la ley combatida transgrede los principios municipales que tutela el artículo 115 de la Constitución Federal, entre otras cosas, porque se invade la función de gobierno y administración directa de la comunidad básica, pues al Municipio le corresponde inculcar el sentido de justicia social, nobleza y dignidad, fomentar el culto a los héroes e impartir instrucción cívica; porque se impone una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado; porque afecta la libre administración de la Hacienda municipal al tenerla que compartir con las Juntas que crea la ley de mérito, etcétera.

Como se observa, contrario a lo señalado por la autoridad demandada, la parte actora sí señala en forma precisa la ley impugnada, el precepto constitucional que estima infringido, así como los motivos por los cuales estima se afecta su esfera de competencia, reuniendo así los requisitos lógicos y jurídicos necesarios que conforman el silogismo que permite proceder al análisis de los conceptos de invalidez propuestos.

Atento todo lo expuesto en el presente considerando, al haber sido infundadas las excepciones invocadas por las autoridades demandadas y al no existir motivo de improcedencia que impida el análisis de la cuestión de fondo propuesta, se pasa al estudio de los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor.

QUINTO. Con el propósito de hacerse cargo del estudio de los conceptos de invalidez, es pertinente conocer de manera más amplia el sentido y alcance del artículo 115 de la Constitución Federal, para lo cual se hace una breve reseña histórica del precepto y de los fines que persigue atendiendo a la propia y especial naturaleza de los Municipios.

La trayectoria del artículo en mención en nuestra vigente Constitución, ha tenido nueve reformas, de las cuales, la que importa para el presente estudio, atento el principio de libertad municipal, es la octava que tuvo lugar el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en la que se resalta la libertad política, económica, administrativa y de gobierno de los Municipios. La materia de esta reforma que importa destacar se sustenta en los siguientes puntos esenciales:

a) Las Legislaturas Locales podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, en los casos que la ley local lo prevenga. Asimismo, se les confieren facultades para designara los Consejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

b) Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y podrán celebrar convenios con el Estado, a fin de que éste asuma algunas de las funciones relacionadas con la administración de sus contribuciones.

c) Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir los bandos de policía y buen gobierno y disposiciones administrativas de observancia general.

d) Intervención de los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, en la prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito.

e) Derecho de los Municipios a percibir contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, participaciones federales e ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

El texto vigente del citado artículo 115 de la Constitución Federal, dice:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley;

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

"III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado;

"b) Alumbrado público;

"c) Limpia;

"d) Mercados y centrales de abasto;

"e) Panteones;

"f) Rastro;

"g) Calles, parques y jardines;

"h) Seguridad pública y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda;

"IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;

"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente;

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias ..."

Conforme al texto actual del artículo 115 multicitado, se puede considerar que su estructura está integrada por disposiciones divididas en tres aspectos fundamentales: las que regulan las relaciones Federación-Municipios; las que regulan las relaciones Estado-Municipios; y las que regulan atribuciones exclusivas de los municipios.

A) En cuanto al contenido de las disposiciones que establecen las relaciones Federación-Municipios, si bien es cierto que en sentido amplio podría mencionarse que es todo el contenido del artículo 115, por tratarse de una regulación de carácter federal, en sentido estricto cabe mencionar únicamente aquellas que expresan una prescripción a obedecer en acatamiento al Pacto Federal:

a) El contenido de la fracción II, que determina que "Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.". Asimismo, se menciona que los Ayuntamientos tendrán la facultad de expedir reglamentos heterónomos (bandos de policía y buen gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general), esto es, con sujeción a las bases normativas que deberán expedir las Legislaturas de los Estados.

b) La fracción III contiene el catálogo de los servicios públicos que de manera obligatoria deberá prestar el Municipio, y en caso del concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes.

c) La fracción IV se refiere a las fuentes de ingresos del Municipio como los rendimientos de los bienes que les pertenezcan y de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas de los Estados establecen a su favor, destacándose: las contribuciones fijadas por las legislaturas de los Estados sobre propiedad inmobiliaria; las participaciones cubiertas por la Federación a los Municipios, en la forma y tiempos que anualmente se determinan por las Legislaturas de los Estados; y, por último, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos. Cabe señalar que los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones mencionadas. Por otra parte, el texto constitucional es preciso al señalar que las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, estarán exentos de dichas contribuciones. A mayor abundamiento, establece que tampoco lo harán las leyes federales.

d) La fracción VI establece facultades concurrentes en materia de desarrollo urbano para el caso de las conurbaciones.

e) La fracción VII contiene la ya referida situación de que el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

B) En cuanto a la relación Estado-Municipio, el artículo 115 establece tajantemente que los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular. Como base de su división territorial y de su organización administrativa existe el Municipio libre bajo las siguientes reglas:

a) En la fracción I se señala la exigencia de las dos terceras partes de los integrantes de una Legislatura Local para suspender los Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna causa grave prevista en la ley local, siempre y cuando a sus miembros se les haya respetado la garantía de audiencia.

b) La fracción I menciona la posibilidad de que la Legislatura Estatal realice una función de elección cuando, desaparecido un Ayuntamiento, ante la renuncia o falta de sus miembros, o bien por la imposibilidad de celebrarse nuevas elecciones, para lo cual designará entre los vecinos a los Consejos Municipales para concluir el periodo correspondiente.

c) La fracción III contempla la situación del concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, para la prestación de los servicios públicos municipales, y los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

d) En la fracción IV se estipula que las Legislaturas Locales serán el órgano encargado de las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y de revisar sus cuentas públicas.

e) La obligatoriedad para que las leyes de los Estados introduzcan el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios, se encuentra prevista en la fracción VIII.

f) El último párrafo del artículo se refiere a que las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por la legislación estatal que se expida con base en el artículo 123 de la Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

C) Por último, se incluyen como facultades propias del Municipio, las contenidas en:

a) La fracción I, la cual menciona que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa sin intermediario alguno entre éste y el Gobierno del Estado.

b) La fracción II, que destaca la personalidad jurídica y el patrimonio del Municipio.

c) La fracción III, que contempla la facultad reglamentaria del Municipio, así como la potestad de asociación con otros Municipios, para que dentro del marco de la coordinación se realice una eficaz prestación de servicios.

d) La fracción IV consigna la administración libre de la Hacienda municipal, constituida con los ingresos que las legislaturas establezcan, sobre todo considerando como base la propiedad inmobiliaria. Se incluye la posibilidad de que los Municipios puedan celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administración fiscal.

e) La fracción VIII, que se refiere a la competencia municipal en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ecología.

Ahora bien, una de las finalidades del Municipio es el manejo de los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una circunscripción territorial para posibilitar una gestión más eficaz de los servicios públicos. También implica una descentralización política que organiza una entidad autónoma hasta cierto límite y en atención a ciertas necesidades, bajo un régimen jurídico especial que comprende: un núcleo de población agrupado en familias, una porción determinada del territorio nacional, y también determinadas necesidades colectivas relacionadas con el gobierno de la ciudad y con exclusión de lo que corresponde a otros entes.

El Municipio, como ente autárquico territorial, se entiende a partir de las propias características de los entes autárquicos, éstas son: personalidad jurídica de derecho público, una creación de la ley, la finalidad a perseguir, y la existencia de un vínculo de dependencia o relación jerárquica con un P. central.

El Municipio, como P., se explica a partir de su inclusión en los textos normativos como instancia de P., a la que el ordenamiento atribuye un conjunto de facultades a ejercer. El Municipio como nivel de gobierno se entiende como el nivel primario de la organización estatal.

Atento todo lo anterior, quedó precisado lo siguiente: antecedentes del precepto fundamental citado; elementos en que se sustenta el principio de libertad municipal introducido mediante reforma de mil novecientos ochenta y tres; contenido del texto constitucional vigente y su clasificación; y la naturaleza propia de la figura del Municipio.

Por su parte, la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, que se tilda de inconstitucional, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, el día miércoles veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y tres y entró en vigor al tercer día hábil siguiente después de su publicación, como lo establece su artículo cuarto transitorio. El contenido de sus dispositivos es el siguiente:

"Artículo 1o. En cada una de las cabeceras de los Municipios del Estado y de las demás localidades de éstos en que sea posible, se integrará una Junta de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, con personalidad jurídica, cuya finalidad será fomentar y encauzar la cooperación de los particulares en estos tres aspectos de la vida social; con la facultad de adquirir toda clase de bienes raíces para el desarrollo de sus finalidades, y la obligación para el caso de que las mismas Juntas tengan necesidad de enajenar dichos bienes de obtener la aprobación expresa tanto del Ejecutivo del Estado, del R. Ayuntamiento dentro de cuya jurisdicción funcionen, y del Congreso del Estado mediante decreto que expida, siendo nulos dichos actos de enajenación si se realizan sin cumplirse estas formalidades."

"Artículo 2o. Las Juntas de Mejoramiento creadas por virtud de esta ley pugnarán:

"I. Por inculcar en los ciudadanos un claro concepto de sus derechos y obligaciones, a fin de que actúen en la vida pública con sentido de justicia social y en la vida privada con nobleza y dignidad.

"II. Fomentar el culto a los héroes que han forjado la Patria, sacrificando su tranquilidad y aun su propia existencia.

"III. (Derogada mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintisiete de diciembre de mil novecientos sesenta y siete.)."(sic)

"Artículo 4o. Para la integración de las Juntas a que esta ley se refiere, en cada Municipio el presidente municipal y un representante del C. gobernador del Estado, convocarán a las personas residentes en la localidad y que más se hayan caracterizado por su honradez, moralidad y actividades en obras de beneficio colectivo, sin distinción alguna por razón de opinión, ideología, religión, edad, sexo o nacionalidad, debiéndose solicitar recibir sin limitación alguna la cooperación de la mujer."

"Artículo 5o. Constituida la asamblea de acuerdo con la convocatoria aludida, el presidente municipal expondrá a los concurrentes el objeto de la reunión y las finalidades que persiguen las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, procediéndose desde luego a nombrar a los miembros de la directiva, por votación abierta. El acta que se levante haciendo constar el desarrollo de la votación y el resultado de la misma será firmada por todos los presentes, en unión del presidente municipal, conservándose copia de la misma y enviándose el original al Ejecutivo del Estado."

"Artículo 6o. Cada una de las Juntas a que se refiere esta ley, tendrá una mesa directiva, integrada por un presidente, un secretario, un tesorero y dos vocales, cuando menos, pudiendo aumentarse el número de vocales, de acuerdo con las necesidades y la amplitud de labores que cada una de ellas deba cubrir."

"Artículo 7o. Para la realización de los fines que les corresponden, las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material podrán allegarse sus propios recursos, mediante colectas, aportaciones de particulares o de instituciones privadas o públicas, festivales, eventos deportivos o cualquier otro medio lícito a su alcance, quedando facultadas dichas Juntas para percibir y utilizar los impuestos que de acuerdo con las Leyes de Ingresos y Egresos del Estado y de Ingresos de los Municipios del Estado vigentes, les correspondan a las Juntas de Mejoras Materiales."

"Artículo 8o. El Ejecutivo del Estado con vista del acta a que se refiere el artículo 5o. y de los informes que tenga a bien recaudar podrá desaprobarla total o parcialmente, con causa justificada; en caso de no tener objeción que hacer extenderá nombramientos respectivos en favor de las personas designadas. Se considera aprobada totalmente la designación si transcurrieren treinta días desde la fecha en que el titular del Ejecutivo recibiere el acta sin oponerse a la misma."

"Artículo 9o. Los cargos de las directivas de las Juntas serán honorarios y su aceptación voluntaria; pero quien acepte quedará obligado a desempeñar fiel y eficazmente las tareas a que se compromete. Por ningún concepto podrán los miembros de las Juntas acordar por sí gratificaciones, compensaciones, emolumentos por servicios prestados o cualquiera otra retribución, directa o indirecta ni podrán ser contratistas por sí o por interpósita persona en las obras que se realicen por cuenta de las Juntas."

"Artículo 10. Los directivos de las Juntas a que esta ley se refiere, o de los comités que se nombren para el mejor cumplimiento de las finalidades de aquéllas, fungirán por tiempo indefinido y solamente podrán ser relevados parcial o totalmente con causa justificada, previo acuerdo del Gobierno del Estado, quien siempre escuchará en defensa al interesado si éste se muestra inconforme en el término de cinco días de que se dé a conocer su resolución, y en caso de ausencia, o falta temporal o absoluta serán reemplazados por sus respectivos suplentes, y en su defecto, por las personas que propongan las Juntas, sujeta a la aprobación del Ejecutivo del Estado."

"Artículo 11. En ningún caso podrán formar parte de las directivas personas que desempeñen funciones o cargos públicos de la Federación, del Estado o del Municipio."

"Artículo 12. Por ningún concepto podrán desarrollarse en el seno de estas Juntas de Mejoramiento, actividad alguna de índole religiosa o de política partidarista. La contravención de esta norma será motivo suficiente para que sea relevado de su cargo cualquier miembro de la Junta que realice estas actividades."

"Artículo 13. Las Juntas que esta ley reglamenta deben verificar reuniones ordinarias, una vez cada mes, y cuantas veces sean precisas si así lo exigieren la índole de las actividades que desarrollen."

"Artículo 14. Las Juntas quedan obligadas a rendir oportunamente al presidente municipal de su jurisdicción un informe mensual de sus actividades, y la autoridad municipal podrá exigir la presentación de dichos informes, cuando las gentes no cumplieren con esta obligación, estando facultados para conservar bajo su control y atender el sostenimiento de las obras materiales que ejecuten, bien, terminadas éstas, entregarlas, al R. Ayuntamiento que corresponda, para que atienda a su sostenimiento."

"Artículo 15. Fuera de la obligación que impone a las Juntas de Mejoramiento el artículo anterior, los directivos tendrán el manejo de los fondos de la institución, que deberán ser aplicados precisamente en la realización de los fines que le son propios. El Ejecutivo del Estado podrá ordenar auditorías de los libros de las Juntas, y en caso necesario ejercitar por conducto del agente del Ministerio Público correspondiente las acciones civiles y penales del caso."

"Artículo 16. Para estimular a los miembros honorarios de las Juntas de Mejoramiento, el Ejecutivo del Estado otorgará distinciones, menciones honoríficas o distintivos alusivos al mérito de las actividades sociales desarrolladas por aquellos a quienes se les otorguen."

"Artículo 17. Queda a cargo de las Juntas de Mejoramiento formular su reglamento interior, para su mejor funcionamiento. Este reglamento será sometido al C. gobernador del Estado para su aprobación. Asimismo, corresponde al Ejecutivo del Estado aprobar el programa anual de actividades que las Juntas de Mejoramiento deben formular oportunamente, durante los primeros quince días del mes de diciembre de cada año."

Como se observa de la transcripción hecha, la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, se compone de diecisiete artículos consecutivos, sin división por títulos o capítulos. La temática general de cada uno de sus numerales es la siguiente:

a) Los artículos 1o. y 2o. prevén la creación de las Juntas y determinan sus fines y atribuciones.

b) Los artículos 3o., 4o., 5o., 6o. y 8o. establecen los mecanismos para su formación, considerando lugares de creación, procedimiento a seguir, constitución de asamblea y designación de los miembros de la mesa directiva.

c) El artículo 7o. se refiere a los recursos económicos de las Juntas y su destino.

d) Los artículos 9o., 10, 11, 12, 15 y 16, establecen los derechos y obligaciones que tienen los miembros que integran las referidas Juntas, así como la práctica de auditorías, las posibles acciones en su contra y el reconocimiento a su función. e) Los artículos 13, 14 y 17 establecen las obligaciones de las Juntas.

SEXTO. Los promoventes aducen en sus conceptos de invalidez, en lo sustancial, que la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y tres, viola lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de lo siguiente:

a) Las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material que crea la ley en los Municipios del Estado de Nuevo León, constituyen autoridad intermedia entre ambos niveles de gobierno.

b) El artículo 115 de la Constitución Federal recoge los principios y normas básicas que rigen la unidadmunicipal, y mediante su reforma del tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se otorgó a los Municipios el gobierno y administración directa de la comunidad básica. Por tanto, a éstos corresponde inculcar a los ciudadanos los derechos y obligaciones para actuar en la vida pública, con un sentido de justicia social y en la vida privada con nobleza y dignidad, fomentando a su vez el culto a los héroes que han forjado la Patria y, por ende, la obligación de impartir instrucción cívica a los ciudadanos conforme lo dispone el artículo 34, fracción II, de la Constitución del Estado de Nuevo León.

c) La ley que se combate concede a las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, en su artículo 7o., la facultad de percibir y utilizar los impuestos que la Ley de Ingresos de los Municipios establezca; por tanto, impide el ejercicio de la libre administración de la Hacienda municipal, pues el Municipio carece de soberanía tributaria y, por ello, debe sujetarse a la legislación que expida el Congreso del Estado, el que al expedir la ley de mérito, obliga a los Municipios a compartir sus ingresos y los restringe en su campo financiero en detrimento de la descentralización constitucional atribuida al Municipio.

d) Se afecta la autonomía municipal al otorgar la ley impugnada facultades de control, fiscalización y vigilancia al titular del Ejecutivo del Estado de Nuevo León.

e) Conforme a los artículos 122 y 123 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, los Ayuntamientos tienen la facultad de promover entre sus habitantes las formas de participación comunitaria en las tareas que tienen a su cargo, con el objeto de coadyuvar al cumplimiento de sus fines y participar mediante el trabajo y la solidaridad en el desarrollo vecinal, cívico y en el beneficio colectivo del mismo; para ello se concedió al Ayuntamiento la facultad de convocar y tomar parte en la constitución, organización y funcionamiento de los organismos de participación ciudadana que se integrarán en las regiones y localidades comprendidas dentro de la jurisdicción del Municipio y en la cual intervendrán habitantes del mismo, por designación que ellos hicieren conforme a la convocatoria y requisitos expedidos por el Ayuntamiento; por lo tanto, la ley impugnada invade este ámbito competencial de los Municipios.

f) La ley impugnada, que data del año de mil novecientos cincuenta y tres, no se acopla a los principios del fortalecimiento municipal contemplados en el artículo 115 de la Constitución Federal y sus reformas, por lo que su aplicación en la actualidad invade la esfera de acción que corresponde al Municipio; por tanto, siguiendo el principio que establece que la norma reciente deroga la anterior, debe quedar sin efectos la ley que se combate por ser anterior y contraria a la reforma del citado precepto constitucional de mil novecientos ochenta y tres.

SÉPTIMO. A efecto de analizar el concepto de invalidez señalado con el inciso a), respecto de si las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material que crea la ley impugnada, constituyen autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado de Nuevo León y sus Municipios, conviene precisar el contenido y antecedentes de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, que es el que contiene la prohibición respectiva.

El citado dispositivo fundamental, en su fracción I, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la disposición fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos", a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio.

El "jefe político" es una figura de origen español; en nuestro país tiene sus antecedentes en los siguientes documentos constitucionales: Carta de Cádiz; Constitución de mil ochocientos doce (artículo 309); Constitución de mil ochocientos treinta y seis (artículos 1o., 16, 18 y 19 de la Sexta Ley); Estatuto Provisional de la República Mexicana de quince de mayo de mil ochocientos cincuenta y seis (artículos 120, 122 y 123). Con los jefes políticos recaía un cúmulo crecido de facultades, obligaciones, responsabilidades y honores; lo eran de toda clase según relata la historia y los propios antecedentes constitucionales: ponían, controlaban y quitaban a los presidentes municipales; neutralizaban a los comandantes de la guardia nacional, sometían a los caciques; dependían en su nombramiento del gobernador del Estado; presidían, portando la bandera, los paseos o desfiles patrios; su duración era indefinida dependiendo de la voluntad de quien los nombraba. Así se reconoció que por debajo del Gobierno estaban los jefes políticos, que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del aludido precepto fundamental.

Tomando en consideración los antecedentes que llevaron al Constituyente de mil novecientos diecisiete a establecer la prohibición antes señalada, puede establecerse como premisa, que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, y cuya actuación no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas entre los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de éstos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio o que impliquen sustitución o arrogación de facultades de alguno de éstos.

Ahora bien, tomando en consideración la prohibición constitucional antes señalada y sus antecedentes, para determinar ahora si las Juntas que crea la ley combatida constituyen o no autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y sus Municipios, procede hacer un análisis de los artículos de la ley combatida en que se establecen los fines, facultades o atribuciones que se les otorgan, pues en virtud de esto es que puede determinarse si tienen o no ese carácter que se les imputa.

Del análisis de los artículos 1o. y 2o. de la ley combatida, en que se establecen los fines y facultades o atribuciones de las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, se desprenden los siguientes elementos:

Artículo 1o.:

a) Integración de Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, en cada una de las cabeceras municipales del Estado de Nuevo León y en las demás localidades de éstos en que sea posible.

b) Las Juntas tendrán personalidad jurídica propia.

c) Su finalidad será fomentar y encauzar la cooperación de los particulares en estos tres aspectos de la vida social (moral, cívico y material).

d) Tendrán facultades para adquirir bienes raíces para sus fines y para enajenarlos, previa aprobación expresa del Ejecutivo del Estado y del Ayuntamiento correspondiente, y mediante decreto de la Legislatura Estatal.

Artículo 2o.:

a) Las Juntas de Mejoramiento que crea la ley, pugnarán para el cumplimiento de los fines para los que se crean.

b) Uno de sus fines es inculcar en los ciudadanos un claro concepto de sus derechos y obligaciones, a efecto de que actúen en lo público con justicia social y en lo privado con nobleza y dignidad.

c) Otro fin es el de fomentar el culto a los héroes que han forjado la Patria.

Conforme al contenido de los preceptos antes señalados, se concluye que las Juntas de Mejoramiento que crea la ley, atento sus fines, facultades y atribuciones, no pueden constituir autoridad intermedia entre Gobierno del Estado y Municipios, en virtud de lo que se pasa a considerar.

El artículo 1o., al prever la creación e integración de Juntas con personalidad jurídica propia, en las cabeceras municipales y demás localidades en que sea posible, no es una situación que por sí sola denote facultades para actuar de manera independiente, unilateral o con decisión que implique autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio.

El mismo numeral establece como fin de dichas Juntas, el de fomentar y encauzar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material. Este dispositivo evidencia que las facultades de estos entes se limitan a una actuación de aliento, difusión o promoción dirigida a los miembros integrantes de la localidad, para obtener o lograr de éstos una conducta determinada en materia moral, cívica y de desarrollo dentro de la circunscripción en que se ubique la Junta, así como para instrumentar los mecanismos necesarios para lograr la participación efectiva de los particulares que hagan vigentes los principios sustentados en estas materias.

Es claro entonces que, en términos de dicho artículo 1o., las facultades que se otorgan a las Juntas de Mejoramiento no constituyen atribuciones que les permitan actuar en forma independiente, unilateral y con decisión, que obstruyan u obstaculicen la comunicación directa entre Gobierno y Municipios, de manera tal que sus actos sólo quedan limitados a encauzar y fomentar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material, pero no para decidir y resolver cuestiones propias de los respectivos niveles de gobierno.

Por otro lado, el artículo 2o. de la propia ley establece claramente que las Juntas de Mejoramiento pugnarán por inculcar un claro concepto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos para que actúen con justicia social, con nobleza y con dignidad, así como para fomentar el culto a los héroes que han forjado la Patria.

De este dispositivo se desprende, en primer lugar, que la materia por la que pugnarán las Juntas será de carácter eminentemente cívico, en virtud de lo cual se busca lograr un conocimiento más cierto de los derechos y obligaciones que tienen los ciudadanos para que éstos produzcan una conducta determinada (con un sentido de justicia social, noble y digna), y para que se induzca el culto a los héroes nacionales; todo lo cual demuestra que no se le otorgan facultades de tal naturaleza que le permitan actuar con autoridad entre los niveles de Gobierno Estatal y Municipal.

En segundo lugar, conforme al primer párrafo del citado artículo 2o., destaca que las Juntas pugnarán por los fines señalados en las respectivas fracciones del propio numeral. Esta acepción (pugnarán), deriva de la conjugación del verbo pugnar, que significa: batallar, contender o pelear; solicitar con ahínco, procurar con eficacia; porfiar con tesón, instar por el logro de una cosa. De esto se sigue que la actuación de las Juntas de Mejoramiento queda limitada a buscar o procurar un resultado determinado, en el caso una cultura cívica, pero sin que puedan llevar a cabo en forma unilateral, independiente y con decisión, y menos aún en forma coercitiva, actos que impliquen obligación o sumisión de los Municipios para el logro de estos fines.

En este orden de ideas, atento a los fines y facultades o atribuciones que la ley impugnada otorga a las Juntas de Mejoramiento, es claro que no constituyen autoridad intermedia entre los niveles de Gobierno Estatal y Municipal, pues no actúan en forma independiente, unilateral o con decisión, que sometan o sustituyan a alguno de éstos, ni invaden su esfera de competencia.

OCTAVO. Aduce la parte actora en sus conceptos de invalidez, que el artículo 115 de la Constitución Federal recoge los principios y normas básicas que rigen la unidad municipal, y mediante su reforma del tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se otorgó a los Municipios el gobierno y administración directa de la comunidad básica; por tanto, a éstos corresponde inculcar a los ciudadanos los derechos y obligaciones para actuar en la vida pública, con un sentido de justicia social y en la vida privada con nobleza y dignidad, fomentando a su vez el culto a los héroes que han forjado la Patria y, por ende, la obligación de impartir instrucción cívica a los ciudadanos conforme lo dispone el artículo 34, fracción II, de la Constitución del Estado de Nuevo León.

Es infundado el concepto de invalidez propuesto.

El Municipio actor hace consistir su inconformidad, en términos generales, en el hecho de que a las Juntas de Mejoramiento se les otorgan facultades para impartir instrucción cívica.

Del contenido del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se aprecia, en ninguna de sus fracciones, que se establezca como atribución u obligación exclusiva de los Municipios la impartición de instrucción cívica a los integrantes de ese nivel de gobierno.

Además, conforme a los antecedentes precisados en el considerando quinto de esta resolución, respecto del precepto fundamental citado, la materia de la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y tres, se centró en determinados puntos específicos, esencialmente se introducen principios rectores que sustentan la libertad política, administrativa, económica y de gobierno de los Municipios, sin que esto guarde relación con la instrucción cívica a que se refiere la parte actora.

Por otra parte, el artículo 34, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, dispone:

"Artículo 34. Es obligación de los nuevoleonenses: ... II. Asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar ..."

De este artículo se advierte, no una atribución exclusiva otorgada en favor de los Municipios, sino una obligación a cargo de los particulares residentes del lugar, en virtud de la cual tienen el deber de asistir al lugar y horas indicados por el Ayuntamiento para recibir instrucción cívica y militar. Debe destacarse que la norma no impone en forma expresa obligaciones al Ayuntamiento ni facultades exclusivas, sólo establece cuáles son las obligaciones de los particulares. Por otro lado, el que el Ayuntamiento instrumente los mecanismos para impartir la instrucción no puede traducirse correlativamente en una facultad exclusiva de éste para impartir esa instrucción, pues no existe disposición legal que así lo reconozca y, de otra manera, se estaría dando a la norma en cita una interpretación y un alcance que no tiene, sin elementos que lo justifiquen.

Por último y a mayor abundamiento, compete a la Legislatura del Estado, conforme lo dispuesto por el artículo 63, fracción XIV, de la Constitución Local, promover e impulsar la educación pública y el engrandecimiento de los ramos de prosperidad en general.

NOVENO. Señala también la parte actora en sus conceptos de invalidez, que la ley que se combate concede a las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, en su artículo 7o., la facultad de percibir y utilizar los impuestos que la Ley de Ingresos de los Municipios establezca; con lo que se impide el ejercicio de la libre administración de la Hacienda municipal, pues el Municipio carece de soberanía tributaria y, por ello, debe sujetarse a la legislación que expida el Congreso del Estado, el que al expedir la ley de mérito obliga a los Municipios a compartir sus ingresos y los restringe en su campo financiero en detrimento de la descentralización constitucional atribuida al Municipio.

Es infundado el concepto de invalidez propuesto.

El artículo 7o. de la ley que se analiza dispone:

"Artículo 7o. Para la realización de los fines que les corresponden, las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material podrán allegarse sus propios recursos, mediante colectas, aportaciones de particulares o de instituciones privadas o públicas, festivales, eventos deportivos o cualquier otro medio lícito a su alcance, quedando facultadas dichas Juntas para percibir y utilizar los impuestos que de acuerdo con las Leyes de Ingresos y Egresos del Estado y de Ingresos de los Municipios del Estado vigentes, les correspondan a las Juntas de Mejoras Materiales."

Conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, primer párrafo e inciso c), tercer párrafo, de la Constitución Federal, en la parte que interesa, los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; y las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas, y los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Del contenido de la disposición constitucional destaca que es competencia de las legislaturas aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y los presupuestos de egresos por los propios Ayuntamientos.

Ahora bien, ningún agravio se le causa al Municipio por el hecho de que sea el Congreso Estatal el que legisle en lo referente a su ley de ingresos e, incluso, revise su cuenta pública, pues es atribución que el propio artículo 115 en cita le otorga y correlativamente limita al Ayuntamiento en este aspecto.

Atento lo anterior, se concluye que el artículo 7o. de la ley impugnada no afecta la libre administración económica del Municipio actor como se pasa a demostrar.

Dicho dispositivo prevé tres supuestos distintos que permiten a las Juntas disponer de recursos económicos para el cumplimiento de sus fines:

a) Los que obtengan por concepto de colectas, aportaciones, festivales, eventos o cualquier otro medio lícito.

b) Los que les correspondan de acuerdo con las Leyes de Ingresos y Egresos del Estado.

c) Los que les correspondan de acuerdo con la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado.

En los dos primeros supuestos, evidentemente no existe afectación alguna en perjuicio del Municipio, en virtud de que los recursos que por estos conceptos obtengan las Juntas de Mejoramiento, no provienen de los destinados o que corresponden a los Municipios, en tanto que derivan de recursos propios de los Estados y de entes públicos o privados ajenos o de actos que en lo particular lleven a cabo las Juntas con independencia de la Hacienda municipal.

En el tercer supuesto, la Ley de Ingresos de los Municipios puede establecer una partida o renglón destinado a las Juntas de Mejoramiento. En este aspecto tampoco puede considerarse que se violente la libre Hacienda municipal que consagra el artículo 115 de la Constitución Federal, pese a que sea la propia Ley de Ingresos Municipal la que así lo considere.

Esto es así, en atención a que la libre administración de la Hacienda municipal no se traduce en una percepción y distribución o aplicación arbitraria e irrestricta de los recursos y bienes por parte de los Municipios, sino que ésta (la administración municipal) se encuentra acotada en términos de la propia disposición constitucional, que en lo conducente establece que administrarán libremente su Hacienda, pero las Legislaturas de los Estados aprobarán sus leyes de ingresos y revisarán sus cuentas públicas.

En estas condiciones, es claro que el artículo 7o., al prever recursos provenientes de los municipales y en favor de las Juntas de Mejoramiento, no transgrede el principio de autonomía municipal en esta materia, pues la norma impugnada no es la que establece la percepción y destino de esos recursos municipales, ya que esto corresponde en todo caso a la ley de ingresos respectiva, como lo señala incluso el propio precepto que establece que las Juntas recibirán los recursos que les correspondan conforme a la citada ley de ingresos, de lo que se desprende que es esta última la que establece la recaudación y destino de los impuestos que finalmente deban destinarse a estas Juntas, y no la ley que en esta vía se combate.

En segundo lugar, conforme lo establece la fracción IV, inciso c), último párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal, corresponde a las Legislaturas de los Estados aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos, por lo que, en estas condiciones, será la propia Legislatura Estatal la que, en uso de esta facultad constitucional, determine la partida, impuestos o cantidad de éstos que deban percibirse para finalmente aplicarse a las Juntas de Mejoramiento, y de ahí que no pueda considerarse que sea la norma impugnada la que afecta los recursos municipales o que con ésta se contravenga la disposición constitucional en cita; además, lejos de transgredirse la norma fundamental se cumple con sus propios lineamientos al ser la legislatura la que al emitir la Ley de Ingresos Municipal prevea lo conducente para las Juntas de Mejoramiento.

Además, cabe destacar que si bien es la Legislatura Estatal la que expide la Ley de Ingresos de los Municipios, también lo es que son los Ayuntamientos los que someten a ésta, para su examen y aprobación, sus proyectos de presupuestos de ingresos, como se desprende de los artículos 63, fracción X, de la Constitución del Estado de Nuevo León, 125 y 127 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la propia entidad, que al efecto disponen:

"Artículo 63. Pertenece al Congreso: … X. Fijar anualmente, a propuesta de los respectivos Ayuntamientos, las contribuciones que deban formar la Hacienda pública de los Municipios, procurando que sean suficientes para cubrir sus necesidades ..."

"Artículo 125. La Hacienda pública municipal se constituirá por los ingresos que señala la Ley de Hacienda Municipal y las respectivas leyes anuales de ingresos y de acuerdo a los montos que fijen los Presupuestos de Ingresos (sic) que apruebe el Congreso del Estado …"

"Artículo 127. Los Ayuntamientos deberán someter anualmente, al H. Congreso del Estado, para su examen y aprobación, sus proyectos de Presupuestos de Ingresos (sic), durante la primera quincena del mes de noviembre de cada año …"

DÉCIMO.—Aduce la parte actora que se afecta la autonomía municipal al otorgar la ley impugnada facultades de control, fiscalización y vigilancia al titular del Ejecutivo del Estado de Nuevo León.

Es infundado el concepto de invalidez expuesto.

Del análisis de la ley impugnada, se advierten las siguientes facultades del gobernador del Estado:

a) Aprobar la enajenación de bienes de las Juntas (artículo 1o.).

b) Creación de comités por sectores, barrios, colonias, etcétera, a juicio del gobernador (artículo 3o.).

c) Para integrar las Juntas, un representante del gobernador convocará para la designación de sus miembros (artículo 4o.).

d) Desaprobar total o parcialmente, con causa justificada, el acta que se levante con motivo de la asamblea para el nombramiento de los miembros de la mesa directiva, en su caso, expedir los nombramientos respectivos (artículos 5o. y 8o.).

e) Previo acuerdo con el gobernador podrán ser relevados parcial o totalmente, con causa justificada, los directivos de las Juntas o de los comités, y serán reemplazados por sus respectivos suplentes y, en su defecto, por las personas que propongan las Juntas, sujeta a la aprobación del Ejecutivo del Estado (artículo 10).

f) Ordenar auditorías de los libros de las Juntas y en caso necesario ejercitar las acciones legales correspondientes por conducto del agente del Ministerio Público (artículo 15).

g) Otorgar distinciones, menciones honoríficas o distintivos alusivos al mérito de las actividades sociales desarrolladas (artículo 16).

h) Las Juntas formularán su reglamento interior y su programa anual de actividades, los que serán sometidos al gobernador del Estado para su aprobación (artículo 17).

De lo anterior se advierte que el Ejecutivo del Estado de Nuevo León efectivamente tiene ciertas facultades que le otorga la ley que se tilda de inconstitucional; sin embargo, esto no afecta la autonomía municipal del actor.

Por una parte, los fines que se persiguen con la creación de las Juntas de mérito, son meramente de fomento y encauzamiento para procurar la cooperación de los particulares en áreas específicas: moral, cívica y material. Esto denota que, por los propios fines u objetivos que persiguen, no se toca ninguna de las materias exclusivas de los Municipios, consagradas en el artículo 115 de la Constitución Federal, en el que no se consideran estas materias como reservadas a este nivel de gobierno. Cabe aclarar que, respecto de lo material, la fracción III del artículo 2o. de la ley combatida, endonde se especificaban sus alcances, fue derogada, por lo que no cabe hacer ningún señalamiento al respecto.

Por tanto, si los fines y atribuciones propias de las Juntas de Mejoramiento no transgreden los principios rectores que rigen la autonomía municipal, menos aún la intervención que tiene el gobernador del Estado en dichas Juntas puede implicar transgresión a esa autonomía y de ahí que las facultades de control, fiscalización y vigilancia que se le atribuyen no sean inconstitucionales.

Por otra parte y como consecuencia de lo anterior, atento el tipo de facultades que se le otorgan al gobernador, cabe señalar que, si bien tiene una injerencia determinante para la integración y funcionamiento de las Juntas de Mejoramiento, y aun de vigilancia y de acción en su contra, también lo es que esto únicamente podría afectar estos aspectos y los propios fines que persiguen dichas Juntas, pero no la autonomía municipal tutelada por el artículo 115 de la Constitución Federal.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que los Ayuntamientos pueden auxiliarse de los funcionarios públicos que prevén las leyes y crear los organismos desconcentrados y descentralizados para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia e, incluso, pueden prestar los servicios mediante concesiones, todo esto de conformidad con lo dispuesto por los artículos 80, 82, 83 y 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León y 2o., 3o., 4o., 23 y 25 del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey.

Sin embargo, las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, no fueron creadas por los Ayuntamientos, sino por la Legislatura Estatal, con personalidad jurídica propia para fomentar y encauzar la cooperación de los particulares en aspectos morales, cívicos y materiales, integradas con personas que residen en el Municipio en que se localizan, y que, incluso, conforme al artículo 11 de la ley que se combate, no la pueden conformar personas que desempeñen cargos públicos dentro de la Federación, el Estado o el Municipio. Por tanto, por su propia y especial naturaleza, revisten el carácter de entes auxiliares del Municipio en términos del artículo 3o., segundo párrafo, del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, por lo que, acorde con sus fines, atribuciones y demás características, se estima que no afectan la soberanía municipal.

DÉCIMO PRIMERO.—Alega la parte actora que, conforme a los artículos 122 y 123 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, los Ayuntamientos tienen la facultad de promover entre sus habitantes las formas de participación comunitaria en las tareas que tienen a su cargo, con el objeto de coadyuvar al cumplimiento de sus fines y participar mediante el trabajo y la solidaridad en el desarrollo vecinal, cívico y en el beneficio colectivo del mismo; para ello, se concedió al Ayuntamiento la facultad de convocar y tomar parte en la constitución, organización y funcionamiento de los organismos de participación ciudadana que se integrarán en las regiones y localidades comprendidas dentro de la jurisdicción del Municipio y en la cual intervendrán habitantes del mismo, por designación que ellos hicieren conforme a la convocatoria y requisitos expedidos por el Ayuntamiento.

Debe desestimarse el concepto de invalidez de referencia.

En primer lugar, destaca que el artículo 115 de la Constitución Federal, no consagra principio alguno que resguarde o ampare la exclusiva competencia de los Municipios para promover entre sus habitantes la participación comunitaria para su desarrollo, ni en ningún otro precepto de la Constitución Federal.

En segundo lugar y sin perjuicio de lo anterior, la parte actora aduce contravención a lo dispuesto por los artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, siendo que la controversia constitucional sólo procede por contravención a disposiciones de la Constitución Federal y no por violación a leyes ordinarias.

Al respecto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió su tesis número XLIV/96, sustentada al resolver, por unanimidad de once votos, en sesión del seis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, la controversia constitucional número 3/93, promovida por el Ayuntamiento de S.P.G.G., Estado de Nuevo León. La tesis dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL.—Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a las leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados."

DÉCIMO SEGUNDO.—Alega la parte actora que la ley impugnada, que data del año de mil novecientos cincuenta y tres, no se acopla a los principios del fortalecimiento municipal contemplados en el artículo 115 de la Constitución Federal y sus reformas, por lo que su aplicación en la actualidad invade la esfera de acción que corresponde al Municipio; por tanto, siguiendo el principio que establece que la norma reciente deroga a la anterior, debe quedar sin efectos la ley que se combate por ser anterior y contraria a la reforma del citado precepto constitucional de mil novecientos ochenta y tres.

Es infundado el concepto de invalidez expuesto.

Como ha quedado señalado, atento la propia y especial naturaleza de las Juntas de Mejoramiento, y tomando en consideración los fines que persigue y las atribuciones con que cuenta, se ha concluido que ninguna afectación causa a los principios básicos en que se sustenta la autonomía municipal materia de la reforma constitucional llevada a cabo en el año de mil novecientos ochenta y tres.

En consecuencia, se concluye que la ley que se impugna no se opone a los principios rectores de mérito instituidos en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de ahí que no pueda establecerse que sea violatoria de dicho dispositivo ni que por ello proceda su abrogación por ser una normatividad anterior.

En atención a todo lo considerado, al haber sido desestimados los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, procede reconocer la validez de la ley que se impugna y, consecuentemente, la de los demás actos que se impugnan por ser inherentes o consecuencia de ésta pero que no se impugnan por vicios propios (sanción, promulgación, publicación, cumplir y hacer cumplir la ley impugnada, refrendo, publicación y órdenes y reglamentaciones que se expidan con base en dicha ley), destacándose que en la presente ejecutoria únicamente se practicó el análisis de la referida ley, sin prejuzgar respecto de actos concretos que las autoridades demandadas puedan llevar a cabo con apoyo en la misma y que puedan incidir en contravención a la Carta Magna.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es improcedente la acción de controversia constitucional que hace valer el secretario del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, en términos del último párrafo del considerando tercero de esta resolución.

SEGUNDO.—Son infundadas las excepciones que hacen valer el Congreso, el gobernador y el secretario general de Gobierno, todos del Estado de Nuevo León, por las razones expuestas en el considerando cuarto de este fallo.

TERCERO.—Es procedente la controversia constitucional planteada por el presidente y síndico segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León.

CUARTO.—El actor no probó su acción.

QUINTO.—Se reconoce la validez de la Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, y de los demás actos precisados en el resultando primero de esta resolución.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. El Ministro M.A.G. estuvo ausente por licencia concedida. Fue ponente en este asunto el Ministro G.D.G.P..