Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Nota: La siguiente ejecutoria aparece publicada bajo el rubro "MUNICIPIOS. SUS ATRIBUCIONES PARA REGLAMENTAR LA SEGURIDAD PÚBLICA NO COMPRENDEN LA SEGURIDAD Y PROTECCIÓN BANCARIA, CUYA REGULACIÓN ESTÁ RESERVADA A LA FEDERACIÓN.".

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 56/96. LA FEDERACIÓN.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIA: M.A.S.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dieciséis de junio de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; Y RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis, en el domicilio particular del secretario general de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.F.A., en su carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal, actuando por acuerdo y en representación del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, promovió demanda de controversia constitucional, en contra del H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., por actos y normas de esta autoridad que hizo consistir, esencialmente, en el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, aprobado en sesión del Cabildo de once de octubre de mil novecientos noventa y seis, publicado en su G.M. el once de noviembre del propio año.

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los siguientes:

"1. El H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara.

"2. Dicho reglamento aparece publicado en la G.M. del H. Ayuntamiento de Guadalajara, J., sin precisarse su fecha de expedición y sin mencionarse la fecha de su promulgación por parte del presidente municipal.

"3. En el documento denominado G.M., se contiene la leyenda 'fecha de publicación 11 de octubre de 1996', por lo que pudiera considerarse que fue en esa fecha cuando se publicó el citado reglamento; sin embargo, tal consideración queda desvirtuada con los instrumentos públicos que en copia certificada se ofrecen desde ahora como prueba, mismos a través de los cuales se acredita que la referida publicación no se puso a la venta sino hasta el día 11 de noviembre de 1996, por lo que en los términos de lo que dispone la fracción IV del artículo 36 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de J., consideramos que es esta fecha y no otra diversa, aquella que debe considerarse como la de publicación del referido reglamento.

"4. El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, mismo que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 6 de abril de 1987, que se encuentra vigente, y que como su denominación lo indica, establece las bases de seguridad y protección de las instituciones de crédito.

"5. El 14 de julio de 1990, el H. Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que le confiere la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expidió la Ley de Instituciones de Crédito.

"6. No obstante la existencia de la ley y del reglamento mencionados, el H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., ha expedido el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, que en esta vía se combate, señalando como fundamento para su expedición, los artículos 115, fracción II, de la Constitución General de la República, 73, fracciones II y V, de la Constitución Política del Estado de J., 38 y 39, fracción I, apartado 3, de la Ley Orgánica Municipal y 22, fracción VIII, de la Ley de Hacienda Municipal, que invade la esfera de competencia federal, en tanto que, como se demuestra en el siguiente apartado de conceptos de invalidez, las disposiciones que dicha autoridad cita como fundamento no le otorgan competencia en la materia, pues como ya ha quedado precisado, las cuestiones inherentes a las instituciones de crédito son, por disposición constitucional, de carácter federal.

TERCERO. La demanda se funda en los artículos 73, fracción X, 105, fracción I, inciso b), 115, fracciones II, III y V, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los diversos 1o., 21, 22, 24 y demás relativos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

CUARTO. Los conceptos de invalidez expuestos en la demanda son los siguientes:

"PRIMERO. Violación de los artículos 73, fracción X, 115, fracciones II, III y V, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"De conformidad con lo que dispone el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la organización jurídico-política del Estado Mexicano está constituida por una república, representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la propia Constitución.

"El artículo 41 constitucional señala que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las particulares de los Estados, sin que éstas puedan en ningún caso contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"El artículo 115 constitucional prevé en su párrafo primero que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el M. libre.

"De la fracción II del artículo de referencia se concluye que corresponde legislar, en la materia municipal, a las Legislaturas de los Estados, cuestión que se confirma en el artículo 116 de nuestro máximo ordenamiento legal, en el que se prevé que el Poder Público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

"El artículo 124 de la Constitución General de la República dispone por su parte que:

"'Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.'

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en su artículo 133, que dicha Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.

"En términos de la fracción II del artículo 115 constitucional citado, los Ayuntamientos están facultados para expedir reglamentos, entre otras normas de carácter general, mismos que en todo caso deben sujetarse a las bases normativas que habrán de establecer las Legislaturas de los Estados.

"De las disposiciones anteriores se advierte que dentro del Estado Mexicano existen diversos niveles de competencia, uno federal, otro local y uno de carácter municipal, mismos entre los cuales el propio texto constitucional lleva a cabo una distribución de competencias. En el nivel federal y en el estatal, se presenta el principio de división de Poderes, conforme al cual, tanto la Federación como los Estados ejercen las facultades que les competen a través de un Poder Legislativo, un Ejecutivo y un Judicial.

"Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el M. libre, y quedan facultados para expedir sus propias Constituciones, a fin de regular sus regímenes interiores, con la salvedad de que no pueden, en ningún caso, contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"Las disposiciones anteriores son acordes con el artículo 133 constitucional que, como ya se precisó, dispone que la Constitución General de la República, las leyes del Congreso que emanen de ella y los tratados son la Ley Suprema de la Unión.

"Conforme al Pacto Federal, el propio Constituyente ha establecido en el artículo 124 de la Constitución General de la República, en concordancia con el diverso 41 de la Carta Magna, un sistema de facultades expresas para la Federación, al prever que los Estados pueden ejercer aquellas facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales.

"La facultad legislativa es ejercida en el ámbito federal por el Congreso de la Unión, y en el local, por las legislaturas de cada uno de los Estados y es propia de la Federación y de los Estados, a través de sus respectivos Poderes Legislativos, pues aunque los M.s pueden expedir normas de carácter general, éstas no pueden ser consideradas, desde el punto de vista constitucional, como formalmente legislativas, tanto por su naturaleza, como por el hecho de que la fracción II del artículo 115 constitucional sujeta el ejercicio de la facultad de los M.s para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones, a las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, esto es, a las leyes locales, lo cual confirma que es el Poder Legislativo de los Estados el único facultado para expedir leyes locales y municipales que habrán de regir dentro del propio Estado.

"El ejercicio de la facultad legislativa en los Estados de la República debe ejercerse con estricto apego a las disposiciones de la Constitución General de la República; es decir, las leyes locales no pueden en ningún caso invadir la esfera de competencia federal, en razón de que, como ya ha quedado indicado, dichas leyes sólo pueden expedirse respecto de materias o facultades que no estén expresamente concedidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los funcionarios federales.

"En lo concerniente a la materia legislativa federal, el artículo 73 de la Constitución General de la República establece, en su fracción X, como facultad expresa del Congreso de la Unión, la consistente en legislar en toda la República sobre intermediación y servicios financieros.

"Lo anterior significa que es facultad exclusiva de la Federación, a través del Congreso de la Unión, expedir las leyes que habrán de regir dentro de nuestro país las materias de intermediación y servicios financieros.

"Dicha facultad no debe entenderse referida solamente a la regulación de la actividad financiera, en sí misma considerada, es decir, a la prestación al público de servicios de banca y crédito, ya que la prestación de estos servicios, misma que está determinada por la captación de recursos del público, involucra un conjunto de actos tendientes a salvaguardar dichos recursos y a prestar los servicios en condiciones de absoluta seguridad.

"Es por lo anterior que la Ley de Instituciones de Crédito establece en su artículo 1o. lo siguiente:

"'Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular el servicio de banca y crédito; la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; su sano y equilibrado desarrollo; la protección de los intereses del público; y los términos en que el estado ejercerá la rectoría financiera del sistema bancario mexicano.'

"De la disposición anterior se advierte que el Legislador Federal, en concordancia con el texto constitucional que le otorga la facultad de expedir leyes para regular la intermediación y servicios financieros, ha establecido normas que no sólo regulan el servicio de banca y crédito, sino que también precisan las instituciones que habrán de ser autorizadas para prestar ese servicio y las normas a que las mismas deberán sujetar su organización y funcionamiento, de tal manera que queden perfectamente protegidos los intereses del público cuyos recursos son captados y colocados entre dicho público.

"Derivado del hecho de que el Poder Legislativo Federal es el facultado para regular la intermediación y servicios financieros, se hace necesario, en consecuencia, que la ley de la materia establezca no sólo quiénes habrán de prestar esos servicios y la forma en que tendrán que hacerlo, sino también el otorgamiento de un conjunto de facultades a autoridades específicamente señaladas, con la finalidad de que verifiquen que las instituciones correspondientes presten tales servicios con estricto apego a la ley, así como un conjunto de obligaciones para las instituciones prestadoras del servicio, inherentes a éste y a su funcionamiento y organización, independientemente de sanciones y penas aplicables a aquellas instituciones que incumplan con sus obligaciones.

"Dentro de las obligaciones de las instituciones de crédito inherentes a su organización y funcionamiento, se encuentran aquellas relativas al establecimiento de medidas de seguridad para salvaguardar los recursos que captan del público.

"Es en razón de lo anterior que el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito establece de manera expresa lo siguiente:

"'Artículo 96. Las instituciones de crédito deberán establecer medidas básicas de seguridad que incluyan la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, con objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio.

"'Para el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior, dichas instituciones deberán contar con una unidad especializada.

"'La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria, podrá dictar, mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito.

"'La Comisión Nacional Bancaria vigilará que las instituciones cumplan con las disposiciones aplicables en la materia.'

"De la disposición antes transcrita se concluye que:

"1o. Es obligación de las instituciones de crédito establecer medidas básicas de seguridad.

"2o. Dichas medidas deben incluir la instalación y funcionamiento de dispositivos, mecanismos y equipo indispensable.

"3o. El objeto del establecimiento de tales medidas tiene la finalidad de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio.

"4o. Para dar cumplimiento a las obligaciones indicadas, las instituciones de crédito deben contar con una unidad especializada.

"5o. Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria, dictar, mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que deben sujetarse las referidas medidas básicas de seguridad que deben establecer las instituciones nacionales de crédito, debiendo la Comisión Nacional Bancaria vigilar que dichas instituciones cumplan con disposiciones aplicables en la materia.

"Si se parte del hecho ya mencionado, consistente en que la intermediación y servicios financieros, no únicamente involucran el establecimiento de normas que precisen los sujetos y la forma en que habrán de prestarse los servicios, sino también y de manera sumamente trascendente, la captación de recursos del público, la colocación de estos recursos entre el propio público y la salvaguarda de los intereses de dicho público, es claro que dentro de la competencia federal en cuanto al establecimiento de leyes que regulen la intermediación y servicios indicados, se encuentra el de fijar normas que obligatoriamente habrán de cumplir, en materia de seguridad, las instituciones autorizadas para prestar tales servicios.

"El alcance de la facultad que otorgó el Constituyente Permanente al Congreso de la Unión, implica, en consecuencia, excluir a las entidades federativas y a los municipios de la facultad de legislar o normar en cualquier forma la operación de las instituciones que presten servicio de intermediación financiera.

"Ese alto tribunal, funcionando en Pleno, ha sostenido el criterio de que las bases jurídicas a que habrán de sujetarse las instituciones de crédito, son de orden eminentemente federal, como se desprende de la jurisprudencia consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Época 8a., número 74, febrero de 1994, tesis P. IX/94, página 31, cuyo tenor es el siguiente:

"'INSTITUCIONES DE CRÉDITO, LEY DE. ARTÍCULO 5o. EL CONGRESO DE LA UNIÓN PUEDE VÁLIDAMENTE AUTORIZAR AL EJECUTIVO FEDERAL PARA QUE EFECTÚE LA INTERPRETACIÓN ADMINISTRATIVA DE SUS DISPOSICIONES. El Congreso de la Unión en el artículo 5o. de la Ley de Instituciones de Crédito, autoriza al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a que interprete, para efectos administrativos, los preceptos de esta ley. Al disponerlo así, el Congreso ejerce una facultad constitucional, toda vez que conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, le corresponde legislar sobre el servicio de banca y crédito, y dentro de esta prerrogativa queda incluida la de establecer todos los elementos que concurran a la determinación del régimen jurídico aplicable a la materia, incluyendo por supuesto a los sujetos destinatarios de sus preceptos, tanto a los particulares obligados a observarlos como a los órganos públicos encargados de aplicarlos o ejecutarlos, entre los cuales se encuentran aquellos que por razón de su competencia, como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deben desentrañar el contenido y alcance de las normas legales.'

"Las disposiciones del ordenamiento cuya invalidez se demanda, contravienen los preceptos invocados porque pretenden reglamentar la operación de las instituciones bancarias, no obstante que, como se desprende de la literalidad de las normas constitucionales citadas, la competencia para legislar en toda la República en materia de intermediación y servicios financieros se encuentra reservada al Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo Federal en lo concerniente a su reglamentación y, por tanto, la demandada emitió un acto que constituye una invasión de la esfera de competencia de las autoridades federales.

"Este criterio se apoya, además, en la jurisprudencia (sic) que sostiene la Segunda Sala de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Época 5a., Tomo XXXII, página 2021, cuyo tenor literal es el siguiente:

"'INSTITUCIONES DE CRÉDITO, LEGISLACIÓN SOBRE LAS. La soberanía de las entidades de la Federación se encuentra limitada por las estipulaciones de la Constitución; y en materia de instituciones de crédito, sólo el Congreso de la Unión tiene facultades para legislar, según lo establece el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal.'. Si corresponde al Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de intermediación y servicios financieros, compete también a las autoridades federales, esto es, al presidente de la República, reglamentar las leyes que al efecto se dicten y emitir actos administrativos, ya sean generales o individuales a las dependencias del Poder Ejecutivo Federal (Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Comisión Nacional Bancaria y de Valores), por lo que en tal virtud, al haber expedido el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, el H. Ayuntamiento de ese M. ha incurrido en una clara invasión de la esfera de competencia federal, procediendo en consecuencia, se resuelva por parte de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación que dicho reglamento resulta violatorio de la Constitución General de la República.

"SEGUNDO. Violación de lo dispuesto por los artículos 73, fracción X, 89, fracción I y 115, fracciones II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estos últimos por la aplicación extensiva que respecto de ellos llevó a cabo el M. demandado.

"Como ya ha quedado precisado, la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga competencia exclusiva al Congreso de la Unión para legislar respecto de todas y cada una de las cuestiones inherentes a la intermediación y servicios financieros.

"Atendiendo a que la competencia para legislar sobre intermediación y servicios financieros se encuentra expresamente reservada al Congreso de la Unión, es claro que corresponde al presidente de la República, en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República, proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que sobre la materia expida el Congreso de la Unión, concretamente, de la Ley de Instituciones de Crédito.

"En consecuencia, ni las entidades federativas, ni los M.s, de conformidad con lo que establece el artículo 124 de nuestra Ley Fundamental, resultan competentes para expedir leyes y reglamentos, respectivamente, en dichas materias.

"El hecho de que el referido precepto otorgue competencia legislativa en las cuestiones señaladas al Congreso de la Unión, implica que de conformidad con lo que dispone el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República competa al presidente de la República el ejercicio de la facultad reglamentaria en dicha materia.

"Lo anterior, porque tal y como lo establece expresamente dicho dispositivo, compete al presidente de la República promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

"De ahí que en ejercicio de dicha facultad reglamentaria, el titular del Poder Ejecutivo Federal haya expedido el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1987.

"Ciertamente, dicho reglamento fue expedido bajo la vigencia de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito; sin embargo, se considera que el mismo tiene plena vigencia de conformidad con lo que dispone el artículo tercero transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito, que señala que cuando los reglamentos, entre otros ordenamientos, hagan referencia a la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, se entenderá que se hace para la Ley de Instituciones de Crédito, en las materias que regula.

"Dicho reglamento, que es de observancia general en toda la República, regula las actividades de seguridad y protección de las instituciones de crédito (artículo 1o.).

Así, establece en su artículo 2o., que los reglamentos de seguridad y protección que deben mantener las citadas instituciones, comprenden, además de la normatividad y supervisión, el establecimiento de políticas conforme a las cuales deberán formular sus programas de seguridad y protección; el adecuado diseño y construcción de oficinas, la instalación, funcionamiento y control de dispositivos, mecanismos y empleo (sic) técnico de protección para la prestación del servicio; el establecimiento de sistemas y controles operativos para la prevención de irregularidades en la realización de sus operaciones y en el manejo de los recursos, bienes y valores que tienen bajo su responsabilidad; la vigilancia interna de sus instalaciones, a través del establecimiento en las mismas, de medidas preventivas y de control y seguridad para el público, sus trabajadores y su patrimonio; la selección, reclutamiento y capacitación de recursos humanos, aptos y profesionales para el servicio de seguridad y protección, ya sea directamente o a través de la entidad a que alude el propio reglamento; la participación en los convenios respectivos para prestar apoyo y colaboración a las autoridades competentes para la debida vigilancia externa de sus instalaciones, a través del establecimiento de medidas preventivas y operativas de seguridad y protección en los espacios públicos circundantes a sus oficinas, así como para el resguardo en la transportación de fondos y valores en movilizaciones urbanas y foráneas que incluyen tránsito intermunicipal y/o interestatal, etcétera.

"En dicho reglamento, también se prevé la posibilidad de que celebren acuerdos o convenios entre la Federación y los Estados y M.s, pero de ninguna manera se establece que los M.s queden facultados para reglamentar tales cuestiones.

"No obstante lo anterior, en franca contravención de las normas constitucionales invocadas y de la jurisprudencia y tesis que sobre el particular ha sostenido el Poder Judicial de la Federación, así como del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria expedido por el presidente de la República, el M. de referencia, como ya se indicó, ha expedido el 'Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara'.

"Dicho reglamento, como se desprende de su texto, tiene por objeto regular cuestiones inherentes a laintermediación y servicios financieros que son de la exclusiva competencia federal.

"En efecto, el artículo 1o. de dicho reglamento establece lo siguiente:

"'Artículo 1o. El presente reglamento se expide de acuerdo a las atribuciones contenidas en los artículos 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 73, fracciones II y V, de la Constitución Política del Estado de J.; así como lo dispuesto en los artículos 38 y 39, fracción I, apartado 3, de la Ley Orgánica Municipal y artículo 22, fracción VIII, de la Ley de Hacienda Municipal.'

"Como se observa de la disposición antes transcrita, el H. Ayuntamiento del M. de Guadalajara, J., señala como fundamento del reglamento cuya constitucionalidad se controvierte, la fracción II del artículo 115 constitucional, conforme a la cual, tal y como ya se indicó, los Ayuntamientos están facultados para expedir reglamentos; sin embargo, la existencia de esta facultad y el hecho de que el H. Ayuntamiento del M. de Guadalajara, J., la haya citado como fundamento para la expedición del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria que en esta vía se controvierte, no puede llevar a considerar que tal reglamento es acorde con la Constitución General de la República.

"Lo anterior es así, porque dada la distribución de competencias que prevé la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la obligación que tienen tanto las autoridades locales y municipales de sujetarse a esas disposiciones, dicha cuestión reglamentaria sólo puede ejercerse respecto de los campos de competencia que expresamente correspondan a la esfera local y consecuentemente a la municipal.

"Tan es así que, tratándose de servicios públicos, la fracción III del artículo 115 constitucional establece que tales M.s podrán prestar servicios de seguridad pública y tránsito cuando lo determinen las leyes, leyes que, desde luego, son las de carácter local y deben ser emitidas sin contravenir el Pacto Federal, esto es, sin invadir la esfera de competencia federal.

"Ciertamente, el Ayuntamiento demandado, cita además como fundamento para la emisión del reglamento que se controvierte, el artículo 73, fracciones II y V, de la Constitución Política del Estado de J., preceptos que son concordantes con la fracción III, inciso h), del artículo 115 constitucional, en tanto que establece que los M.s, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, entre otros, los servicios públicos de seguridad pública y tránsito.

"A su vez, la referida norma de la Constitución Política del Estado de J., faculta a los Ayuntamientos para expedir y aplicar, conforme a las bases normativas que establezcan las leyes, las normas que regulen la prestación de los servicios públicos a su cargo, y los reglamentos de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"No obstante que de conformidad con los preceptos indicados, efectivamente, las leyes locales pueden otorgar facultades a los M.s para la prestación de los servicios públicos en materia de seguridad pública y tránsito, dichas facultades, tal y como ya ha quedado precisado, deben otorgarse referidas exclusivamente a materias o aspectos de seguridad general para la población, pero no a cuestiones de seguridad y protección que involucran el ámbito de competencia federal como lo es la relativa a la seguridad y protección bancaria, pues ésta se encuentra ya regulada por la Ley de Instituciones de Crédito.

"Por seguridad pública, en términos de lo que señala el artículo 3o. de la Ley General que establece el Sistema Nacional de Seguridad Pública, se entiende la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

"El artículo 21 constitucional reconoce que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M.s en las respectivas competencias que la propia Constitución señala, debiendo todos y cada uno de ellos coordinarse para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública, esto es, un sistema que preserve las libertades, el orden y la paz públicos. Pero de ninguna manera de ello se puede concluir que el M. demandado pueda sujetar la operación y funcionamiento de las instituciones bancarias al otorgamiento de una licencia municipal, previo el cumplimiento de los requisitos en materia de seguridad interna, la fijación de horarios, las características de instalaciones, mecanismos y equipo, etcétera.

"En consecuencia, no por el hecho de que los municipios puedan concurrir al Sistema Nacional de Seguridad Pública tienen facultades para expedir reglamentos en materia de seguridad y protección bancaria en los que, como en el que se controvierte, invaden claramente la esfera federal.

"En el caso de las instituciones de crédito, la regulación de las cuestiones inherentes a seguridad y protección bancaria, se establecen en la Ley de Instituciones de Crédito, porque como ha quedado demostrado, la intermediación y servicios financieros son de competencia federal, quedando involucradas dentro de las cuestiones que deben regularse en dicha materia, las inherentes al cumplimiento de obligaciones por parte de las instituciones de crédito en materia de seguridad, de tal manera que queden puntualmente salvaguardados los intereses del público cuyos recursos captan y colocan tales instituciones.

"La invasión de la esfera de competencia federal por parte de las autoridades municipales al expedir el reglamento ya señalado, se advierte con meridiana claridad al analizar el texto de las diversas disposiciones que lo integran.

"En efecto, dicho ordenamiento precisa en su artículo 2o. que su objeto consiste en reglamentar los sistemas operativos de seguridad de las instituciones bancarias, las cuales establecerán las bases de protección y vigilancia de sus locales e instalaciones, guarda de valores, bienes muebles, de su personal, de sus clientes y del público en general que acuda a sus establecimientos. Este precepto además establece como requisito indispensable para la operación de una institución bancaria en el M. de Guadalajara, la obtención por parte de las instituciones bancarias, de lo que denomina licencia municipal, que habrá de ser expedida por la 'autoridad correspondiente', previo cumplimiento, en su totalidad, de las disposiciones contenidas en el citado reglamento y cualquier otro que les resulte aplicable.

"El establecimiento de dicha disposición es contrario al texto de la fracción X del artículo 73 constitucional, y además rebasa la órbita de competencia que en materia de expedición de reglamentos se confiere a los Ayuntamientos por parte de la Constitución General de la República. Asimismo, rebasa el contenido de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la propia Ley de Seguridad Pública del Estado de J., pues esta última sólo hace alusión a que los servicios de seguridad pública serán los prestados a la ciudadanía para proteger y respetar su vida, su integridad personal, su dignidad, sus derechos y sus bienes.

"No obstante que las autoridades municipales pueden prestar servicios públicos en materia de seguridad pública y tránsito, estos servicios deben entenderse referidos exclusivamente a la salvaguarda de la libertad, el orden y la paz públicos, esto es, respecto de la generalidad de la población, pero de ninguna manera, se insiste, a la seguridad interna de instituciones y al establecimiento de medidas administrativas reguladoras de su funcionamiento, como lo hace indebidamente el M. de Guadalajara respecto de las instituciones de crédito que se encuentran establecidas en su circunscripción. Como ya se demostró, el establecimiento de tales medidas compete a la autoridad federal en tanto que las obligaciones de las instituciones de crédito en materia de seguridad, y sobre todo su funcionamiento, sólo puede ser normado a través del Poder Legislativo y, consecuentemente, reglamentado por el Poder Ejecutivo Federal, concurriendo también a la aplicación de las normas respectivas, por disposición del legislador, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

"Las obligaciones de referencia consisten en el establecimiento de medidas de seguridad para proteger, en las oficinas bancarias, al público, sus trabajadores y su patrimonio, por lo que es claro que el precepto en comentario, como ya ha quedado señalado, contraviene disposiciones federales expedidas en ejercicio de competencias exclusivas otorgadas por el Constituyente.

"En el capítulo de disposiciones generales del reglamento (artículos 3o. a 13), se crea la Unidad Municipal de Inspección y Seguridad Bancaria que, según se indica, estará subordinada a la Dirección de Inspección de Reglamentos, la cual vigilará que las sucursales bancarias cumplan con las disposiciones que en el reglamento se establecen, entre otras, las relativas a horarios y contratación de personal de vigilancia que será propuesto por la Dirección de Seguridad Pública de Guadalajara, señalándose que en caso de que dicha dirección no apruebe al personal citado, las instituciones serán sancionadas.

"Por otra parte, (artículo 14) se exige el cumplimiento en cuanto al establecimiento de diversas características especiales en las instalaciones y locales de las propias instituciones bancarias y se impone a las mismas la obligación de permitir al personal de la Unidad Municipal de Inspección de Seguridad Bancaria, el acceso a sus instalaciones para verificar que tales requisitos han sido cumplidos.

"Por último, se señala que el incumplimiento a las disposiciones del reglamento da lugar a la imposición de las sanciones que se prevén en el artículo 15.

"Como se observa, el conjunto de disposiciones que han quedado señaladas contiene medidas de seguridad que deben ser adoptadas por las instituciones de crédito y no sólo eso, sino que además prevén la creación de autoridades de carácter municipal con facultades de verificación.

"Dichas disposiciones, en su conjunto, resultan violatorias de la fracción X del artículo 73 constitucional y de la diversa I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que como ha quedado precisado, el primero de esos preceptos establece en forma directa y clara que corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia de intermediación y servicios financieros.

"Tales normas violan también la fracción I del artículo 89 Constitucional, en tanto que al ser las materias de intermediación y servicios financieros de la competencia de la Federación, compete al presidente de la República la promulgación y vigilancia de la observancia de las leyes federales que al efecto se expidan. En el caso de la Ley de Instituciones de Crédito, ésta regula integralmente dichas materias, como ya se indicó, en lo inherente a la prestación del servicio y a la organización de las instituciones encargadas de prestarlo, estableciendo disposiciones administrativas referentes a horarios, dispositivos, mecanismos y equipo indispensable para la protección de las instalaciones de los bancos, del público, etcétera.

"Independientemente de lo anterior, el propio Legislador Federal establece diversas sanciones aplicables a las instituciones de crédito que incumplan con las obligaciones que legalmente les corresponden, otorgando desde luego competencia a autoridades federales.

"De ahí que las sanciones que precisa el reglamento cuya constitucionalidad se controvierte también rebase el texto constitucional y que además, de ninguna manera pueda condicionarse el funcionamiento de un banco a la obtención de una licencia, pues el establecimiento de esta obligación no es competencia de la autoridad municipal, en tanto que por disposición constitucional, el ejercicio de la banca y el crédito queda sujeto única y exclusivamente al otorgamiento de una autorización por parte de la propia autoridad federal, tal y como se desprende de la interpretación de la fracción V del artículo 27 constitucional que refiere que las leyes de instituciones de crédito serán las que regulen a los bancos debidamente autorizados.

"En tal virtud, no es factible hacer depender de un reglamento que prevé la obtención de una licencia, el funcionamiento de una institución bancaria, pues éste debe ser necesariamente regulado y así lo es, por la autoridad federal a través de las leyes que expida el Congreso y, en su caso, reglamente el Poder Ejecutivo Federal, como sucede actualmente.

"En adición a lo anterior, resulta necesario insistir en que el M. demandado invade la esfera de competencia federal, porque pierde de vista, que el Congreso de la Unión ha establecido como imperativo en el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, el consistente en que por una parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria, podrá dictar, mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito y que, además, es obligación de las instituciones de crédito contar con una unidad especializada en materia de seguridad.

"Con base en lo antes expuesto, se solicita a esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, resuelva que el reglamento que se combate en esta vía y forma es violatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al invadir la esfera de competencia de la Federación."

QUINTO. Por acuerdo de fecha veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y seis, emitido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ordenó formar y registrar el expediente relativo, correspondiéndole el número 56/96, y se ordenó turnar el asunto al Ministro J.D.R..

Mediante proveído del citado día, mes y año próximo pasado, se tuvo por reconocida la personalidad de los promoventes; se admitió la demanda de controversia constitucional; se ordenó emplazar a la autoridad demandada para que formulara su contestación; se tuvo como terceros interesados al H. Congreso de la Unión, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a quienes se ordenó correr traslado, así como al procurador general de la República para que formulara su pedimento, y se tuvieron por recibidas las pruebas documentales exhibidas.

SEXTO. Mediante oficio presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y siete, el síndico del H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., licenciado J.E.U.L. de G., contestó la demanda formulada en su contra, en la que manifestó:

"... En mi carácter de síndico del H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., estando debidamente facultado para representar al H. Ayuntamiento, tal y como lo acredito con el acta de Cabildo de fecha 31 de marzo de 1995; acta de Cabildo de fecha 30 de marzo de 1995; constancia expedida por el Consejo Electoral del Estado de J. de fecha 20 de febrero de 1995, documentos todos que acompaño en copias debidamente certificadas, y con las facultades que me confiere el artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal, y con apoyo en lo dispuesto en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me presento a dar contestación a la demanda de controversia constitucional incoada por el Ejecutivo de la Unión, a través de su consejero jurídico.

"Previamente a la contestación referida, formulo de mi parte las siguientes cuestiones de improcedencia de esta demanda, y al efecto lo hago en los términos siguientes:

"Capítulo de Improcedencia.

"La presente controversia constitucional es improcedente por los siguientes razonamientos:

"I. Es improcedente esta controversia constitucional, toda vez que su formulación compete solamente al C. presidente de la República y no así al consejero jurídico del Ejecutivo Federal, toda vez que las facultades de éste se constriñen al papel de abogado patrono, mas no constituyen facultades de apoderado, representante legal o sujeto detentado de la facultad de iniciar una acción procesal que le es inherente al cargo mismo de presidente de la República.

"Añadiéndose a todo ello, que el consejero jurídico tampoco se encuentra facultado en términos de lo que establece el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política Mexicana, toda vez que no se ha acreditado en esta controversia el acuerdo presidencial conforme al que el consejero jurídico lic. G.F.A. fue facultado por el Ejecutivo Federal para formular la presente controversia, y tal facultad no consta tampoco en estos autos, toda vez que no se corrió traslado de ella a este H. Ayuntamiento al emplazársele de la misma.

"Consecuentemente, por lo que ve a la presentación de la controversia constitucional, debió ésta ser signada por el presidente de la República para que fuera aplicable lo dispuesto en el ordenamiento antes invocado y una vez iniciada, en el mismo escrito podría haber delegado al licenciado G.F.A., para que continuara este procedimiento como su representante, mas no puede la persona antes señalada iniciar una controversia basándose en un supuesto acuerdo donde lo faculta el presidente, acuerdo del que no se corrió traslado al H. Ayuntamiento de Guadalajara, J., por lo que desde este momento objeto de inexistente dicho supuesto acuerdo y suponiendo sin conceder que éste existiera, debió haber sido presentado con el escrito que da inicio a la presente controversia, con el fin, no de acreditar la personalidad de quien inicia, sino de acreditar sus facultades, y al no haberlo hecho, quien promueve esta controversia no tiene facultades para hacerlo.

"De ahí que la acción intentada por el C.G.F.A., quien se ostenta como consejero jurídico del Ejecutivo Federal deberá ser declarada improcedente y, por tanto, decretar el sobreseimiento del procedimiento en que se actúa, en virtud de que el accionante no demuestra que se le hayan conferido las facultades de representación por parte del Ejecutivo Federal. Asimismo, del análisis de dichas facultades nunca se advierte que las mismas sean para efectos de presentación (sic) del Ejecutivo Federal sino sólo para efectos de proponer y dar opinión de los asuntos jurídicos que le competen al presidente de la República, pero nunca faculta a que en nombre y representación del mismo suscriba acciones de ninguna índole, como en la especie nos ocupa, por lo que es obvio que la acción ejercitada por el C.G.F.A. es improcedente por no desprenderse sus facultades de un acuerdo o ley que lo faculte para ello.

"II. Asimismo, se encuentra afectada de nulidad la notificación y llamamiento al procedimiento de controversia que se hizo al H. Ayuntamiento de Guadalajara, J., y esto para el caso de que efectivamente el licenciado G.F.A. hubiere acompañado el acuerdo donde el señor presidente de la República lo faculta para el planteamiento de la controversia, ya que del mismo no se corrió traslado al H. Ayuntamiento de Guadalajara, J. y, por lo tanto, se le dejó en estado de indefensión al no poder examinar las facultades supuestamente otorgadas al consejero jurídico para la formulación y presentación de esta controversia.

"III. Es también motivo de improcedencia el que el Ejecutivo Federal no ve afectados sus intereses, ni invadida su esfera de competencia, con la promulgación del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, atento las siguientes consideraciones:

"a) Porque lo relacionado con la intermediación y servicios financieros, conforme se establece en todos y cada uno de los conceptos que señala el artículo 1o. de la Ley de Instituciones de Crédito, es solamente competencia del Congreso de la Unión, de conformidad con lo que establece la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política Mexicana; y

"b) Porque esos conceptos a que se refiere el artículo 1o. de la Ley de Instituciones de Crédito, en manera alguna pueden comprender el servicio público de seguridad pública que es facultad única y exclusiva a prestar por los M.s, de conformidad con el inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política Mexicana, y cuya reglamentación compete solamente al M., de manera tal que ni siquiera se invade la esfera del Congreso de la Unión, con la expedición del reglamento indicado, toda vez que es la misma Constitución de la República la que otorga esa facultad a los M.s.

"IV. Asimismo, se advierte como causal de improcedencia la siguiente:

"Suponiendo sin conceder que el reglamento expedido por el Ayuntamiento de Guadalajara sea violatorio de la Constitución Política Federal -lo que negamos desde este momento- en este caso el actor, por tratarse de una norma de carácter general -como lo es un reglamento- debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

"'Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"'...

"'II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.'

"Ahora bien, en fecha 28 de noviembre de 1996, la Subsecretaría General de Acuerdos, dependiente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió un auto de radicación de demanda en donde se tiene por recibida la demanda en fecha 28 de noviembre de 1996 y asimismo, de donde se desprende que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria fue aprobado en la sesión de cabildo por el Ayuntamiento de Guadalajara, en fecha 29 de agosto de 1996 (documento que se anexa al presente escrito) y publicado el 11 de octubre de 1996 en la G.M. del año referido (se anexa ejemplar de la G.M. conteniendo el citado reglamento), extremo que se confirma por lo dicho por el actor, quien afirma en la página cuatro del cuerpo de su escrito de demanda que: 'En el documento denominado G.M. se contiene la leyenda «fecha de publicación 11 de octubre de 1996 ...»' señalando desde este momento, que el resto de las afirmaciones contenidas en la demanda del actor son de desestimarse por infundadas e improcedentes, puesto que el hecho de la publicación es completamente independiente de que se haya puesto o no a la venta el citado documento en la fecha que el actor indica.

"Así las cosas, si el citado reglamento se publicó el día 11 de octubre de 1996, el actor interpuso su demanda en forma extemporánea por haber fenecido el término de 30 días siguientes a la publicación del multicitado reglamento y en este supuesto, lo aplicable es lo establecido en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que a la letra dice:

"'Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"'VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y;'

"Esto ocurre en el caso que nos ocupa. En este supuesto, que evidentemente es aplicable al caso en comento, el instructor deberá resolver que es improcedente la demanda y ésta se archivará como asunto totalmente concluido.

"No pasa desapercibido para quien esto suscribe, que según el artículo 3o. de la ley en cita, en su fracción II, se establece que en el cómputo de los plazos sólo se contarán los días hábiles, empero, dado que el reglamento impugnado se publicó el día 11 de octubre de 1996, el plazo para plantear alguna controversia constitucional debió empezar a correr a partir del día 12 de octubre (sábado, día inhábil), por lo que el comienzo del plazo se recorrió al 14 de octubre. Ahora bien, desde ese día y al día de la presentación de la demanda (26 de noviembre de 1996) transcurrieron cuarenta y cuatro días naturales, de los cuales treinta y uno fueron hábiles, debiéndose descontar el día 20 de noviembre por ser inhábil. De esta suerte, es evidente que la actora actuó fuera de término para plantear una controversia constitucional derivada de una disposición general y, en consecuencia, deberá ser declarada improcedente la presente controversia.

"Ahora bien, refiriéndome a cada uno de los hechos y abstenciones que señala la actora y que constituyen los antecedentes de la norma general o acto que se demandare, en relación con cada unode ellos expongo:

"En cuanto al 1. Es cierto, atento que la expedición del reglamento en comento se efectuó de conformidad con la facultad constitucional contenida bajo las fracciones II, III y V del artículo 115 de la Constitución Política Mexicana, así como la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política del Estado de J..

"En cuanto al 2. Es cierto que el reglamento en cuestión fue publicado en la G.M. del día 11 de octubre de 1996; sin embargo, contrario a lo que indica la actora, dicho reglamento sí fue debidamente promulgado con fecha 18 de septiembre de 1996.

"En lo que toca al ordinal 3 de los hechos narrados en el escrito de demanda consistente en que en el documento denominado G.M. se contiene la leyenda 'fecha de publicación 11 de octubre de 1996', estimando el actor que dicha fecha es cuando se llevó a cabo la publicación del citado reglamento, sin embargo, manifiesta que tal consideración queda desvirtuada, ya que la fecha de publicación no fue sino hasta el 11 de noviembre de 1996, fecha en que según el actor se puso a la venta la referida publicación. Al respecto, cabe señalar que lo referente a que dicha norma general fue publicada el 11 de octubre de 1996, se afirma por ser totalmente verdadero; lo restante es parcialmente falso toda vez que efectivamente el día 11 de noviembre de 1996 el reglamento estaba a la venta, empero, no es cierto que haya entrado en vigor hasta esa fecha, ya que la fecha de publicación consta en el mismo.

"En cuanto al 4. Es cierto que el Ejecutivo Federal emitió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria que se refiere en este punto, pero el H. Ayuntamiento de Guadalajara, J., no reconoce facultades al Ejecutivo Federal para la emisión del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria mencionado, ni tampoco reconoce facultades al Ejecutivo Federal para que en forma única y absoluta establezca las bases de seguridad y protección de las instituciones bancarias en los términos y alcances que se pretenden con dicho reglamento y según lo afirma la actora, toda vez que ese Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria constituye:

"a) Una invasión del Ejecutivo Federal sobre los derechos municipales, toda vez que el contenido de ese reglamento incluye conceptos y cuestiones que son privativos del ámbito municipal, tal como lo relacionado con la construcción, que es materia particular de los Ayuntamientos en términos de la fracción V del artículo 115 de la Constitución, y lo relacionado con seguridad pública que también es facultad municipal por precepto constitucional; y

"b) Un exceso en las atribuciones del Ejecutivo Federal, puesto que la ley de origen del reglamento en cuestión no contempla sino cuestiones de equipamiento, mas no se refiere, ni puede referirse, a cuestiones relacionadas con jurisdicción territorial y construcciones, lo que es materia municipal por disposición constitucional.

"Añadiéndose a todo ello, que el mencionado reglamento tampoco constituye ni puede constituir o contener una obligación a la que deben sujetarse los M.s, puesto que como en el mismo reglamento se refiere, ello es materia de acuerdo y convenio, y sujeto a que, en su oportunidad, cada M. admita o rechace dicho acuerdo o convenio. Porque es facultad de cada M. acordar o adoptar lo que a su consideración sea mejor para los ciudadanos de su jurisdicción con los que tiene la obligación de mantener la seguridad pública, y sin que en forma obligatoria tengan que celebrarse esos acuerdos o convenios para la aplicación de este reglamento, o que la aplicación de ese reglamento represente una obligación para la cesión o abstención de todos y cada uno de los derechos y obligaciones municipales según se establecen en el artículo 115 de la Constitución, entre los que se encuentran el del servicio público de seguridad pública, el de otorgamiento de permisos y licencias para construcción, y el de mando de la fuerza pública, dentro de su circunscripción territorial, que en el caso de este Ayuntamiento, por convenio con el Ejecutivo Estatal se tiene por el Ayuntamiento en su mando y operación.

"En cuanto al 5. Es cierto que el H. Congreso de la Unión expidió la ley de instituciones bancarias, por estar dentro de las facultades que le concede la Constitución Política Mexicana, pero esa facultad, contenida bajo la fracción X del artículo 73 constitucional, es solamente legislativa y no otorga facultades tributarias, por lo que esa Ley de Instituciones de Crédito no puede contener ni comprender cuestiones en materia tributaria, que en la especie se dejan a las entidades federativas y a los M.s, y que en la especie y para el caso que nos ocupa, se traduce en la facultad del Ayuntamiento de Guadalajara, J., para el cobro de licencia municipal a las instituciones bancarias.

"En cuanto al 6. No es cierto que sin respetar la ley y el reglamento a que se refiere el actor en este punto, el H. Ayuntamiento de Guadalajara, J., hubiera expedido el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, J.. El Ayuntamiento de Guadalajara, J., ha expedido ese reglamento, en términos de la facultad que le concede el artículo 115 de la Constitución General de la República y en los demás ordenamientos legales que invoca en este punto la actora. Habiendo ejercitado así su facultad el Ayuntamiento de Guadalajara, J., solamente en lo correspondiente a las materias de construcción y seguridad pública, con ámbito de alcances de protección y seguridad para aquellas personas que acuden a las sucursales bancarias, para con los trabajadores de las mismas y para con quienes habitan, laboran y transcurren en los alrededores y colindancias de éstas, tal y como claramente se señala en el artículo 2o. del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara ya citado, y sin que en ese y por ese reglamento se invadan esferas de competencia tal y como pretende hacerlo creer la actora.

"El Ayuntamiento de Guadalajara tiene facultades expresas para, dentro de su territorio, administrativamente, reglamentar las cuestiones que han quedado señaladas, y ello en manera alguna comprende o incluye lo correspondiente a servicios financieros, conceptos que efectivamente corresponden al ámbito federal, pero solamente en cuanto al servicio mismo de banca y crédito, lo que no es materia del reglamento que nos ocupa, puesto que en el mismo no se están contemplando en ningún momento aspectos financieros o de la actividad misma de banca y crédito, sino que únicamente se señalan las normas administrativas de construcción y de seguridad pública que deberán cumplir las instituciones de banca y crédito que funcionen y operen en el M. de Guadalajara, J., a efecto de que no se conviertan en trampas mortales para sus empleados, para los ciudadanos que acuden a ellas o para los vecinos del M. que conviven y transcurren en su alrededor, ya que estas instituciones bancarias forman parte de un todo en el territorio municipal y deben convivir o coexistir en ese mismo contexto, sin que se puedan considerar como una extensión de la Federación dentro o incrustada en el territorio del M. de Guadalajara, J., ni que puedan tener una situación privilegiada por el solo hecho de tener una concesión federal, pues sería equiparable a considerarlas amparadas bajo una patente de excepción y sobre las garantías constitucionales de los demás ciudadanos.

"La facultad y potestad de los M.s para reglamentar todo lo que se contiene en el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, le deviene precisamente del contenido del artículo 115 constitucional, por ser ése el espíritu de la reforma que motivó su texto actual, tal y como se señala en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial, en los términos que cito:

"'Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al M. todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica.

"'El M. es la comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional; nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral.

"'Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al M., piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y en lo general aquellas facultades que de una u otra manera paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados y la Federación.'

"De manera tal que es falsa la afirmación que hace la actora en este punto en cuanto a que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, viole cuestiones de carácter federal atento que las cuestiones inherentes a las instituciones de crédito son, por disposición constitucional, de carácter federal, puesto que si bien es cierto que estas cuestiones son por disposición constitucional de carácter federal, también es cierto que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara no comprende o incluye cuestiones inherentes a las instituciones de crédito, puesto que dicho reglamento en manera alguna se refiere a la prestación del servicio de banca y crédito o de las operaciones bancarias a que se refiere en especial el título tercero de la Ley de Instituciones de Crédito: 'De las operaciones' o a la protección en las operaciones bancarias a que se refiere el título sexto: 'De la protección de los intereses del público', de la misma ley, o a cualquiera de los temas a que se refieren todos y cada uno de los demás títulos de dicha ley.

"REFUTACIÓN DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ, ASÍ COMO RAZONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE VALIDEZ DEL REGLAMENTO DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN BANCARIA DEL MUNICIPIO DE GUADALAJARA. La expedición del reglamento de seguridad y protección bancaria origen del procedimiento que nos ocupa, reviste las características de legalidad a que se contrae nuestro máximo ordenamiento legal, toda vez que fue expedido en ejercicio de las facultades conferidas a los M.s por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que este H. Ayuntamiento niega la procedencia de todos y cada uno de los motivos y conceptos de invalidez expresados por el Ejecutivo Federal en relación al Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria mismos que se encuentran contenidos en su escrito de demanda. En efecto:

"En cuanto al primer concepto de invalidez que reclama la actora:

"Señala la actora como primer concepto de invalidez haber violación de los artículos 73, fracción X, 115, fracciones II, III y V, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Y en los primeros catorce párrafos de este primer concepto de invalidez, narra y glosa el contenido de los artículos 40, 41, 115, fracción II, 116, 124, 133 y 73, fracción X, de la Constitución Política Mexicana.

"Para luego concluir, en el párrafo quince de este primer concepto de invalidez, que es facultad exclusiva de la Federación, a través del Congreso de la Unión, el expedir leyes que habrán de regir dentro de nuestro país las materias de intermediación y servicios financieros. Argumento que no está puesto en tela de duda ni se niega por este Ayuntamiento, atento que ello no puede ir más allá de lo que constituye la intermediación y servicios financieros que consigna el artículo 1o. de la Ley de Instituciones de Crédito y en especial los títulos tercero 'De las operaciones', y sexto; 'De la protección de los intereses del público', ambos de la mencionada ley.

"Y luego en forma oscura, en el párrafo décimo sexto del primer concepto de invalidez, la actora argumenta:

"'Dicha facultad no debe entenderse referida solamente a la regulación de la actividad financiera en sí misma considerada, es decir, a la prestación al público de servicios de banca y crédito, ya que la prestación de estos servicios, misma que esta determinada por la captación de recursos del público, involucra un conjunto de actos tendientes a salvaguardar dichos recursos y a prestar los servicios en condiciones de absoluta seguridad.'

"Argumento con el que la actora hace sentir como si la salvaguarda de los recursos y la prestación de los servicios en condiciones de absoluta seguridad, se refieran a cuestiones del servicio público de seguridad pública y no tal y como deben ser, meros conceptos de dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, a que se refiere el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, conceptos meramente mecánicos, cuya implementación no es en manera alguna exclusiva de la Federación, puesto que no corresponden a la intermediación y servicios financieros, y a los conceptos de protección de los intereses del público a que se refieren el título sexto de dicho ordenamiento y el título cuarto de la ley para regular las agrupaciones financieras, conceptos todos que en manera alguna se refieren ni pueden referirse a la prestación del servicio público de seguridad pública, tal y como se establece bajo el inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política Mexicana.

"Para amarrar el anterior argumento, la actora, bajo los párrafos del decimoséptimo al vigesimoprimero del primer concepto de invalidez, pretende que de todo lo anteriormente argumentado de su parte se desprenda que, en concordancia con el texto constitucional que le otorga a la Federación la facultad para expedir leyes para regular la intermediación y servicios financieros, en que se han establecido normas que no solamente regulan el servicio de banca y crédito sino que también precisan las instituciones que habrán de ser autorizadas a prestar ese servicio y las normas a que las mismas deberán sujetar su organización y funcionamiento para que queden debidamente protegidos los intereses del público cuyos recursos son captados y colocados. Y que derivado de ello es que surge la necesidad del otorgamiento de facultades a autoridades específicamente señaladas con la finalidad de que verifiquen que las instituciones correspondientes presten tales servicios con apego a la ley, así como un conjunto de obligaciones para las instituciones prestadoras del servicio, entre las que se encuentran las relativas al establecimiento de medidas de seguridad para salvaguardar los recursos captados por el público, apoyando su razonamiento con el contenido del artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito.

"Con los anteriores argumentos la actora concluye cinco puntos bajo el párrafo vigesimosegundo, con los que pretende dejar establecido que:

"1. Es obligación de las instituciones de crédito establecer medidas de seguridad.

"2. Esas medidas deben incluir la instalación y funcionamiento de dispositivos, mecanismos y equipo indispensable.

"3. Lo anterior con la finalidad de contar con protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio.

"4. Para ello, las instituciones de crédito deben contar con una unidad especializada.

"5. Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria dictar mediante reglas de carácter general los lineamientos a que deben sujetarse las referidas medidas básicas de seguridad.

"Con los anteriores razonamientos, argumentos y fundamentos legales, lo que efectivamente se contempla es que la facultad legislativa se constriñe solamente a la intermediación y servicios financieros, tal y como se definen en el artículo 1o. y los títulos tercero y sexto de la Ley de Instituciones de Crédito, y que la verificación para que las instituciones bancarias se apeguen a la ley, deberá serlo conforme a lo que señala el indicado título sexto de la Ley de Instituciones de Crédito y el título cuarto de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, y que si bien se refiere a cuestiones de seguridad, ésta solamente comprende conceptos de dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, que son conceptos meramente mecánicos, cuya implementación no es en manera alguna exclusiva de la Federación, puesto que no corresponde a la intermediación y servicios financieros, y a los conceptos de protección de los intereses del público a que se refiere la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, puesto que esos conceptos, todos de seguridad pública, ni pueden ser exclusivos de la Federación ni pueden referirse a la prestación del servicio público de seguridad pública, tal y como se establece bajo el inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política Mexicana.

"Para finalizar, la actora, en los párrafos del vigesimotercero al vigesimoctavo del primero de los conceptos de violación, concluye argumentado que atento todos los anteriores razonamientos es que compete a la Federación el establecimiento de leyes que regulen la intermediación y servicios indicados, incluyendo lo correspondiente a las normas que obligatoriamente habrán de cumplir en materia de seguridad las instituciones autorizadas para prestar tales servicios; ello implica, en consecuencia, el excluir a las entidades federativas y a los M.s de la facultad de legislar o normar en cualquier forma la operación de las instituciones que presten el servicio de intermediación financiera, apoyando estos argumentos con las dos jurisprudencias que invoca, conforme a las que pretende inferir que:

"(i) Las disposiciones del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, contravienen los preceptos que invoca a lo largo de sus razonamientos, no obstante que de la literalidad de tales ordenamientos que invoca, esta facultad está reservada al Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo en materia de su reglamentación, convirtiéndose así el acto de la demandada en un acto constituyente de invasión de la esfera de competencia de las autoridades federales, y

"(ii) Si corresponde al Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de intermediación y servicios financieros, también compete al presidente de la República reglamentar las leyes que al efecto se dicten, emitir actos administrativos en tales materias, por lo que la demandada, al expedir el reglamento en comento, incurrió en una invasión de la esfera de la competencia federal.

"Contrariamente a lo aseverado por el accionante, no se incurre en la violación de los artículos 40, 41, 73, fracción X, 89, fracción I, 115, fracciones II, III y V, 124 y 133 de la Carta Magna, toda vez que no se ven vulnerados con la entrada en vigencia del reglamento que nos ocupa, habida cuenta de que en primer término el principio de federalismo se encuentra totalmente salvaguardado en la especie.

"Al efecto, el artículo 115 de nuestra Carta Magna establece al M. libre como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados de la Federación, consecuentemente es la Constitución Política Mexicana la que otorga el elemento de territorialidad al M. y lo liga a los conceptos de organización política y administrativa, de manera tal que no puede de otra manera entenderse sino que es solamente al M. al que le competen la organización política y administrativa dentro de un territorio determinado. Siendo el M. el órgano de la administración pública facultado para controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, así como otorgar licencias y permisos para construcciones, según se establece por la fracción V del ordenamiento constitucional citado.

"A todo lo anterior se añade que es también precepto constitucional, el que concede a los M.s el tener a su cargo el servicio público de seguridad pública, según se establece por el inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política Mexicana, y también es facultad del M. el mando de la fuerza pública, según se interpreta a contrario sensu la fracción VII del ordenamiento invocado.

"De manera tal que por precepto constitucional es el M., como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados de la Federación, el que se encuentra facultado para controlar y vigilar la utilización del suelo dentro de su territorio, otorgando licencias y permisos para construcción, y asimismo se encuentra facultado para ser el órgano encargado de prestar el servicio público de seguridad pública, teniendo a su mando la fuerza pública dentro de su jurisdicción territorial.

"De ahí que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, origen del procedimiento que nos ocupa, reviste las características de legalidad a que se contrae nuestro máximo ordenamiento legal, toda vez que fue expedido en ejercicio de las facultades conferidas a los M.s por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que del análisis de los artículos que conforman el reglamento, se advierte que se traducen en dos grandes rubros, disposiciones que tienen por objeto imponer modalidades a la construcción o reacondicionamiento de inmuebles cuyo destino sea para establecimiento y operación de una institución bancaria, mediante la implementación e incorporación de sistemas operativos de seguridad para los inmuebles donde quede establecida y opere la misma, y el segundo rubro es la serie de medidas encaminadas a establecer las bases de protección y vigilancia, guarda de valores, bienes muebles, de su personal, de sus clientes, del público en general que acuda a dichos establecimientos y de todos aquellos transeúntes o vecinos que transcurran, vivan o colinden con ella.

"En ese orden de ideas, si bien es cierto que de acuerdo con nuestro régimen de derecho, es a la Legislatura del Estado a la que le corresponde expedir leyes que rigen al M., también lo es, que los Ayuntamientos poseen facultades de conformidad con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con el artículo 73, fracción V, de la Constitución Política del Estado de J. y el artículo 39, fracción I, numeral 3, de la Ley Orgánica Municipal, para expedir los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general que sean necesarias para organizar administrativamente la vida municipal y es el caso que en ejercicio de dicha facultad el Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, a través de su órgano de gobierno como lo es el cabildo municipal expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria que nos ocupa.

"Asimismo, como ya quedó señalado, de las disposiciones legales que se desprenden del ordenamiento citado, se deduce su división en dos grandes rubros, como serían disposiciones que tienen por objeto imponer modalidades a la construcción y reacondicionamiento de inmuebles cuyo destino sea para el uso de un banco, mediante la implementación e incorporación de sistemas operativos de seguridad para los inmuebles donde opere una institución bancaria, el segundo rubro, es la serie de medidas encaminadas a implementar las bases de protección y vigilancia, guarda de valores, bienes muebles de su personal, de sus clientes y del público en general que acuda a dichos establecimientos, así como de todos aquellos ciudadanos, habitantes del M. y transeúntes, que transcurriendo por los alrededores del asentamiento y ubicación de las instituciones bancarias, o viviendo en los alrededores o colindancias de éstas, se ven afectados en su seguridad propia y en la de su familia, en sus vidas, en su libertad, en sus bienes, en sus propiedades, en sus posesiones o en sus derechos por la falta de implementación de mecanismos de seguridad que no solamente prevean la seguridad integral e interna de las instituciones bancarias, sino también hacia el exterior, toda vez que no son un ente aislado del resto de la comunidad que conforma el M., a consecuencia de lo que nace el derecho del M. para la expedición de una normatividad tal y como lo es el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara.

"De manera tal que la pretensión del Ejecutivo Federal en cuanto a reclamar la supuesta violación por parte del Ayuntamiento de Guadalajara al expedir el Reglamento de Seguridad y Protección Bancariapara el M. de Guadalajara, argumentando ser la Federación la única autoridad competente para reglamentar los aspectos de seguridad bancaria, va más allá de lo correspondiente a la mera prestación del servicio de banca y crédito, puesto que pretende incluir servicios tal y como son los relativos a las determinantes que deberán guardar en su construcción las instituciones bancarias y lo relativo a la seguridad de la integridad física de su personal, de sus clientes y del público en general que acuda a dichos establecimientos, así como de todos aquellos ciudadanos, habitantes del M. y transeúntes, que transcurriendo por los alrededores del asentamiento y ubicación de las instituciones bancarias o viviendo en los alrededores o colindancias de éstas, se ven afectados en su seguridad propia y en la de sus familias, en sus vidas, en su libertad, en sus bienes, en sus propiedades, en sus posesiones o en sus derechos por la falta de implementación de mecanismos de seguridad que no solamente prevean la seguridad integral e interna de las instituciones bancarias, sino también hacia el exterior, toda vez que no son un ente aislado del resto de la comunidad que conforma el M., repito, esa pretensión del Ejecutivo Federal, además de que no puede interpretarse como emanada de la legislación bancaria, constituye más bien una invasión a la esfera de territorialidad y facultades del M., pretendiendo llevar el ámbito federal a circunscripciones y territorio municipales tanto como si las instituciones bancarias resultaran ser una extensión de la Federación incrustadas en el territorio municipal y en las facultades y derechos del M..

"Ante esa tesitura, es evidente que al emitir el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara se está ejercitando un derecho que constitucionalmente está reconocido al M. en el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 74, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 74, fracción IX, de la Constitución Política del Estado de J., en materia de seguridad pública; por tanto, es obvio que las disposiciones contenidas en los reglamentos, al referirse específicamente a cuestiones de seguridad pública, encuadran dentro del esquema de facultades a que se hizo alusión y, por ende, no es aplicable lo dispuesto por el artículo 73, fracción X, que las quejosas consideran violados, ya que dicho dispositivo otorga facultades expresas al Congreso de la Unión para legislar en materia de intermediación, servicios financieros, lo que se debe entender única y exclusivamente al ámbito de regular el servicio de banca y crédito y la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar, su sano y equilibrado desarrollo, la protección de los intereses del público en relación a esa intermediación y a esos servicios financieros y los términos en que el Estado ejercerá la rectoría financiera del sistema bancario mexicano; lo anterior tiene sustento en el artículo primero de la Ley de Instituciones de Crédito, mas sin embargo, dentro de la facultad legislativa referida, jamás se señaló por el Constituyente, ni por la ley reglamentaria, que la seguridad en materia bancaria se refiera a una seguridad diferente a la seguridad pública, ni que sea la seguridad bancaria entendida como seguridad del público y de los ciudadanos una materia exclusiva de una reglamentación federal diferente a la seguridad pública general encomendada a los M.s, lo que viene a demostrar que no se incurre en la invasión de esferas de competencia, como infundadamente lo quiere hacer parecer la actora, sino que resulta un ordenamiento con validez jurídica plena.

"Por otra parte, cabe señalar que el referido reglamento no contempla disposiciones relativas o que tengan injerencia en el aspecto financiero propio de la actividad bancaria, por lo que no puede considerarse que se esté invadiendo la esfera de atribuciones que señala el artículo 73, fracción X, constitucional en favor de las autoridades federales, puesto que el reglamento en cuestión únicamente se refiere a cuestiones de seguridad, que ni por asomo pueden considerarse análogas a la intermediación y servicios financieros, ya que si bien es cierto que el servicio público bancario y de crédito es otorgado bajo el amparo de una concesión que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público concede, también lo es que la aludida autorización es circunscrita para que se lleve a cabo la actividad estrictamente financiera, crediticia y laboral, pero no comprende, ni puede comprender, las previsiones que en materia de seguridad deben exigírseles a las instituciones bancarias; robustece lo anterior, el análisis de las disposiciones contenidas en la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, las cuales se expidieron con apoyo en el artículo 73, fracción X, constitucional, de las cuales en ningún momento se desprenden disposiciones enfocadas a reglamentar la seguridad pública para prevenir ilícitos, como pueden ser robos, asaltos a las instituciones crediticias y a las personas que utilizan los servicios de las mismas, ni mucho menos de aquellas que desarrollan su vida y realizan sus actividades en el entorno territorial de las instituciones bancarias, pues las disposiciones contenidas en las citadas leyes sólo van encaminadas a regular lo relativo a las operaciones financieras y bancarias, mas nunca a aspectos de seguridad, que son los que están regulando a través del reglamento tildado de inconstitucional.

"En cuanto al segundo concepto de invalidez que reclama la actora:

"Señala la actora como segundo concepto de invalidez la violación a lo dispuesto por los artículos 73, fracción X, 89, fracción I y 115, fracciones II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estos últimos por la aplicación extensiva que respecto de ellos llevó a cabo el M. demandado.

"Conforme a los párrafos del primero al quinto, la actora vuelve a repetir los argumentos vertidos en relación al primero de sus conceptos de invalidez, concluyendo de ellos el que es una facultad del Poder Ejecutivo Federal expedir el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1987, haciendo mención bajo el párrafo séptimo que no obstante que ese reglamento se expidió bajo la vigencia de otra ley bancaria, aún conserva aplicación el mismo.

"El actor no es claro en cuanto a señalar que el reglamento que refiere carece actualmente de legalidad jurídica, atento que:

"(i) En la fecha de su expedición, las instituciones bancarias se encontraban inmersas en el sistema de la Administración Pública Federal, y sujetas a una legislación diferente a la que ahora rige la materia y que ahora las instituciones bancarias no se encuentran enmarcadas dentro de la Administración Pública Federal, y la sustentación jurídica de su operación deriva de una legislación diferente; y

"(ii) En dicho reglamento se hace referencia a una entidad de la Administración Pública Federal, especializada en seguridad y protección bancaria, entidad que ahora no tiene tal rango.

"Y que por ello ese reglamento carece de sustentación legal para efectos de su interpretación y aplicación.

"A lo que además se añade que:

"(a) Ese reglamento no operó nunca realmente a nivel nacional; y

"(b) Esa falta de operación a nivel nacional obedecía a que su aplicación no tenía ni tiene carácter de obligatoriedad en todos los ámbitos jurisdiccionales de los M.s de la República Mexicana, puesto que tal como la actora confiesa, el mismo reglamento establece el concepto de acuerdo o convenio con Estados y M.s para su aplicación, de lo que solamente puede interpretarse que ni era ni es de aplicación obligatoria ni tampoco estaba o está por sobre las facultades del servicio público de seguridad pública a cargo de los M.s, según lo establece la Constitución Política Mexicana.

"Luego, la actora, bajo el párrafo decimoprimero del segundo concepto de invalidez, hace una afirmación en cuanto a haberse emitido el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, en franca contravención a las normas constitucionales, a la jurisprudencia y al Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, invocadas de su parte, señalando la actora bajo los párrafos decimosegundo y decimotercero, que del texto del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, es que se desprende que este reglamento tiene por objeto regular cuestiones inherentes a la intermediación y servicios financieros que son de expresa competencia federal, según consta del texto del artículo 1o. del reglamento, artículo que cita la actora en su demanda, indicando bajo los párrafos decimocuarto al decimosexto el que dicho artículo expresa ser fundamento para la expedición del reglamento en cuestión, la fracción II del artículo 115 constitucional y que ello no obsta para considerarlo acorde con la Constitución General de la República, atento la distribución de competencias previstas en la Constitución y la obligación de toda clase de autoridades de sujetarse a ellas, dado que la cuestión reglamentaria sólo puede ejercerse respecto de los campos de competencia que correspondan a la esfera local y, consecuentemente, a la municipal y que en el caso de los servicios de seguridad pública, los M.s solamente pueden restarlos cuando lo determinen las leyes locales y ello sin contrariar a la Constitución General de la República a efecto de no contravenir el Pacto Federal, esto es, sin invadir la esfera de competencia federal.

"Luego y bajo los párrafos decimoséptimo y decimoctavo la actora reconoce las facultades que concede la Constitución Política del Estado de J. a los M.s del Estado para prestar los servicios públicos de seguridad pública y tránsito.

"Y continúa afirmando en el siguiente párrafo decimonoveno, que aunque las leyes locales pueden otorgar facultades a los M.s en materia de seguridad pública, dichas facultades no son solamente para aspectos de seguridad general para la población, pero no a cuestiones relativas a seguridad bancaria, puesto que ello compete solamente a la Federación, tal y como si las entidades bancarias constituyeran un ente aparte y diferente de la seguridad general, una especie de embajada o isla federal con fuero y ordenamientos especiales a los que deben someterse todos los demás ciudadanos. El actor olvida que el concepto de seguridad general implica y engloba a todos los sujetos que se encuentren dentro del territorio de la República sin distingo alguno y que, en caso contrario, ello conllevaría a la consideración de un fuero especial en detrimento de las garantías de los ciudadanos. Cabe preguntar ¿acaso será la Federación la que de ahora en adelante se encargue de la protección de la totalidad de las instituciones bancarias del país, por ser éste un rango de seguridad especial solamente a cargo de la Federación?

"Luego, bajo el párrafo vigésimo explica el concepto de seguridad pública, de manera tal que contradice lo que señaló en el párrafo anterior, puesto que define el concepto de seguridad pública con alcances de generalidad y sin hacer referencia a la especialidad en seguridad bancaria a que aludió en el párrafo anterior. Para luego y fundándose en el artículo 21 constitucional, argumentar que aunque el Sistema Nacional de Seguridad Pública conlleva el principio de coordinación a efecto de preservar la libertad, el orden y la paz públicos, ello no es motivo para concluir que el M. demandado pueda sujetar la operación y funcionamiento de las instituciones bancarias al otorgamiento de una licencia municipal, dejando de señalar la actora que toda vez (sic) el principio de coordinación ello implica una manifestación de voluntad entre las partes y no una imposición unilateral que no puede significar otra cosa sino el reconocimiento de que las partes, entre ellas el M., gozan de la facultad individual de prestar el servicio de seguridad pública en los términos que consideren mejor para sus ciudadanos, estando los M.s facultados para incluir dentro de estos términos y condiciones todos los requisitos para la mejor prestación del servicio público de seguridad pública que consideren necesarios, incluida la licencia municipal de operación y los demás requisitos de construcción que sean necesarios, puesto que la seguridad pública engloba no solamente a las instituciones bancarias sino a todos los demás ciudadanos que en forma directa, indirecta o circunstancial tengan que verse involucrados con ellas.

"De manera tal que es falso lo que afirma la actora, bajo el párrafo vigesimosegundo, en cuanto a que no por ocurrir al Sistema Nacional de Seguridad Pública, los M.s tienen facultad para expedir reglamentos en materia de seguridad y protección bancaria, ya que sí tienen esa facultad cuando esos reglamentos se refieren a seguridad pública y no comprenden la operación netamente financiera.

"Luego, la actora, bajo el párrafo vigesimotercero, vuelve a argumentar que por alcances de la Ley de Instituciones de Crédito, la seguridad a que la legislación se refiere, comprende cuestiones de seguridad pública, argumentando que ya fue rebatido en este libelo.

"Bajo los párrafos vigesimocuarto y vigesimoquinto del segundo de los conceptos de invalidez, la actora afirma que la invasión de competencias queda acreditada con el texto del artículo 2o. del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara.

"Bajo los párrafos del vigesimosexto al trigesimotercero, la actora hace el señalamiento de los artículos del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara que supuestamente contravienen el contenido de la fracción X del artículo 73 constitucional, invadiendo la esfera de competencia federal, sirviéndose de una supuesta diferenciación del concepto de seguridad pública hacia el exterior en relación a una seguridad pública hacia el interior o interna de las instituciones bancarias, concluyendo la actora, en el último de los párrafos citados, que además de ser violatorio ese reglamento de la fracción X del artículo 73 constitucional, también lo es de la fracción I del artículo 89 de ese ordenamiento, reafirmándolo así en el párrafo trigesimocuarto por ser la materia bancaria del orden federal.

"Añade la actora, bajo el párrafo trigesimoquinto, que el Legislador Federal tiene competencia para establecer sanciones a las instituciones de crédito incumplidas, pero sin embargo, el Ayuntamiento de Guadalajara sostiene que esa facultad no es tal en materia de seguridad pública, puesto que hasta ahora la Federación no ha aplicado sanción alguna a las instituciones bancarias que han dejado de cumplir con el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria que en el rango federal argumenta la actora.

"La actora, bajo los párrafos trigesimosexto y trigesimoséptimo, vuelve a insistir en los aspectos de licencia municipal, negando la obligación de la obtención de la misma por parte de las instituciones bancarias, pues no tienen ya el carácter de entes de la Administración Pública Federal, que actualmente son personas morales de índole privado y, por lo tanto, sujetas a las determinantes de carácter general.

"Por último, en el párrafo trigesimoctavo, la actora vuelve a referirse al contenido del artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, el que ha sido ya motivo de refutación anteriormente.

Por otro lado, debe decirse que si bien es cierto que suponiendo sin conceder, a nivel federal existe un reglamento que regula la seguridad bancaria, expedido por el Ejecutivo Federal en ejercicio de su facultad reglamentaria, también lo es que dicho ordenamiento no puede considerarse como la manifestación de un monopolio exclusivo para legislar en materia de seguridad pública, ya que no se contempla tal exclusividad para las autoridades federales en el artículo 73, fracción X, constitucional, incluido el Congreso de la Unión; por ende, al no establecerse la exclusividad de las autoridades federales para legislar en materia de seguridad bancaria, es lógico que el artículo 765 (sic) de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, así como el reglamento expedido por el Ejecutivo Federal que provee en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, no impide que el Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., pueda expedir reglamentos en los que se norme la regulación de la seguridad bancaria como parte de la prestación del servicio público de seguridad a cargo de los M.s; mismo razonamiento puede caber respecto de la facultad de supervisar los bancos, misma que supuestamente le compete exclusivamente a la Comisión Nacional Bancaria, ya que, se insiste, no se contravienen las facultades otorgadas a las autoridades federales, sino que sólo se complementan en ejercicio de atribuciones conferidas al M. a través de las Constituciones Federal y Local.

"Añadiéndose a todo lo anterior, que no obstante que ese Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria fue emitido y entró en vigor desde el año de 1987, y en él se determina y reglamenta la existencia de una entidad de la Administración Pública Federal especializada en seguridad y protección bancaria, resulta que hasta ahora esa entidad no tiene operación en la jurisdicción del M. de Guadalajara, toda vez que no se ha dado cumplimiento al contenido del artículo 6o. del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, ya que por incumplimiento por parte de esa entidad de seguridad y protección bancaria, hubo de rescindirse el convenio correspondiente. De manera tal que el Ayuntamiento de Guadalajara, ante la omisión federal, y teniendo como obligación velar por la seguridad pública de sus ciudadanos, no puede permanecer pasivo ante la omisión por parte de la Federación en relación a esa entidad de la Administración Pública Federal especializada en seguridad y protección bancaria, ni puede permitir el Ayuntamiento de Guadalajara que por esa omisión se ponga en riesgo la seguridad, no sólo del personal bancario y de los clientes y público en general que acuda a dichos establecimientos, sino la seguridad de todos aquellos ciudadanos, habitantes del M. y transeúntes, que transcurriendo, viviendo o laborando por los alrededores del asentamiento y ubicación de las instituciones bancarias, o en colindancia de éstas, se vean afectados en su seguridad propia y en la de su familia, en sus vidas, en su libertad, en sus bienes, en sus propiedades, en sus posesiones o en sus derechos por la falta de cumplimiento de una obligación a cargo de la Federación como lo es la implementación de esos convenios. De manera tal que el Ayuntamiento de Guadalajara, no puede esperar a que la Federación tenga a bien dar cumplimiento a sus obligaciones en materia de seguridad bancaria, de ahí que por haber omisión de la Federación y por ser un derecho y una obligación constitucional a cargo del M. el vigilar la seguridad pública de sus habitantes, es que el Ayuntamiento de Guadalajara ha emitido el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria del que se queja el Ejecutivo Federal. Y sin que ello pueda considerarse o constituir una invasión a la esfera federal, tal y como lo pretende el Ejecutivo de la Federación. Además de que siendo materia de convenio la realización de la actividad de la entidad de seguridad y protección bancaria, es facultad del M. la celebración de esos convenios, atento la obligación de éste en cuanto a conservar el orden y la seguridad pública.

"No debe dejarse tampoco de considerar que el citado Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, fue expedido dentro de un marco jurídico diferente, en cuanto a las instituciones bancarias, y en el que éstas formaban parte de la Federación, mas ahora ese marco jurídico es diferente toda vez que las instituciones bancarias tienen, en su mayoría, carácter de particulares, situación jurídica que las coloca dentro del ámbito de facultades y derechos de los M.s, dejando prácticamente sin fundamentación legal al reglamento de seguridad bancaria por encontrarse éste falto de sustentación jurídica de origen.

"Por otra parte, tampoco es inconstitucional la exigencia de una licencia o la obligación de contar con dicha licencia municipal de parte de las instituciones bancarias, habida cuenta que de conformidad con el propio artículo 115 constitucional, fracción III, inciso i), el cual establece que los M.s, cuando así lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los servicios públicos y es el caso que de conformidad con el artículo 37, fracción I, de la Ley de Hacienda Municipal, impone como obligación a los contribuyentes establecidos en el M., el obtener su licencia correspondiente, mediante la presentación de solicitud de empadronamiento ante la Tesorería Municipal o a la Oficialía Mayor de Padrón y Licencias, y dicha disposición legal, en ningún momento excluye a las instituciones bancarias, para poder considerar que están relevadas de tal obligación, disposiciones que deben interpretarse de manera estricta al referirse a una obligación que establece cargas a los particulares; por tanto, la excepción a la mencionada norma, en el caso que hubiere, debe estar establecida de manera expresa en la propia ley, lo que no ocurre. A mayor abundamiento, cabe señalar que no se está exigiendo, con la disposición legal en comento, una doble autorización como infundadamente lo señala el accionante, ya que la autorización otorgada a través del Ejecutivo Federal es para regular las actividades bancarias y crediticias; y la licencia municipal tiene por objeto la cumplimentación de las normas que en materia local se le imponen a los giros de prestación de servicios, como es el caso a estudio en tratándose de instituciones bancarias, que se establezcan en el M. de Guadalajara. En ese mismo orden de ideas, es claro que con la autorización dada por el Ejecutivo Federal, no quiere decir que dichos entes encuadren dentro de un régimen de exención, o que constituyan una embajada o persona jurídica privilegiada, mediante el cual adquieran inmunidad o se les releve de acatar las normas que en materia local les impone la legislación estatal y municipal, para llevar a cabo las actividades que desarrollan como prestadoras de servicios.

"Entonces, ante las particularidades que se han destacado, antes de que pueda atenderse a lo que argumenta y pretende el Ejecutivo Federal, se puede arribar válidamente a la conclusión de que la conducta desplegada por el H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara al expedir el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria del M. de Guadalajara, se constriñe a las disposiciones consignadas en nuestra Carta Magna, y que la pretensión del Ejecutivo Federal antes bien se encamina a invadir la esfera de derechos y obligaciones municipales ante la evidente falta de cumplimiento de sus mismas obligaciones; por tanto, en ese sentido se deberá pronunciar esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sentencia que se pronuncie al respecto."

SÉPTIMO. El C. procurador general de la República formuló pedimento número PGR043/97, el cual fue presentado el día veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y siete, ante la Oficina de Certificación Judicial y de Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que solicita se declare procedente la demanda de controversia constitucional y fundados los conceptos de invalidez que la parte actora hacer valer, con fundamento en las siguientes consideraciones fundamentales:

1. Que dentro de la materia de intermediación y servicios financieros queda comprendido lo relativo a la seguridad, protección y vigilancia de los establecimientos bancarios y de su personal, así como del público usuario de los servicios de banca y crédito.

2. Que con base en la fracción X del artículo 73 constitucional, el Congreso de la Unión expidió la Ley de Instituciones de Crédito, cuyo artículo 96 establece que las instituciones de crédito deberán establecer medidas básicas de seguridad que incluyan la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, con objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio.

3. Que el presidente de la República expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1987, de todo lo cual se desprende que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria expedido por elAyuntamiento del M. de Guadalajara, J., constituye un acto de invasión de la esfera de competencia de la Federación porque tiene por objeto regular los sistemas operativos de seguridad de las instituciones bancarias y establecer los requisitos mínimos de seguridad con los que deberán contar los locales y establecimientos bancarios, tales como cristales blindados, sistema interno de alarma y de cámaras de vídeo, bóveda de dos combinaciones para el resguardo de valores y barreras de protección en ventanillas, así como la obligación de las instituciones de crédito para desarrollar programas de seguridad y protección.

4. Que el M. de Guadalajara no es autoridad competente para legislar en materia de seguridad bancaria, toda vez que dicho aspecto queda comprendido dentro de la materia de intermediación y servicios financieros, cuya regulación compete privativamente a la Federación, vulnerando los artículos 73, fracción X y 115, fracciones II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal y como lo señala la parte actora en su escrito de demanda.

5. Que no se ha expedido por el Ejecutivo Federal un nuevo Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, ni se ha derogado o abrogado expresamente el reglamento expedido en 1987, de donde se sigue que el mismo continúa en vigor, lo que pone en evidencia que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria expedido por el M. de Guadalajara, J., invade las atribuciones constitucionales del presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

OCTAVO. Mediante escrito de fecha veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y siete, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por conducto de su presidente y en su carácter de tercero interesado en la presente controversia constitucional, dio contestación a la demanda, argumentando en síntesis, lo siguiente:

a) Que el ordenamiento impugnado viola lo dispuesto por los artículos 28, séptimo párrafo, 73, fracción X, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que con la expedición del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria por parte del Ayuntamiento del M. de Guadalajara, se invade la esfera de competencia de la Federación a través del H. Congreso de la Unión, toda vez que la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estatuye como facultad exclusiva del Congreso de la Unión legislar en materia de intermediación y servicios financieros y, en ejercicio de dicha facultad constitucional, expidió la Ley de Instituciones de Crédito de fecha 14 de julio de 1990, ordenamiento que regula la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, contemplándose dentro del artículo 96 de la mencionada ley, las bases de seguridad y protección bancaria.

b) Que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la única facultada para dictar reglas de carácter general en materia de seguridad y protección bancaria y que la Comisión Nacional Bancaria (actualmente Comisión Nacional Bancaria y de Valores), es la encargada de vigilar que las instituciones de crédito cumplan con dichas reglas.

c) Que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de la facultad que le confería el artículo 76 de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito de 1985, emitió las reglas generales que establecen lineamientos sobre las medidas básicas de seguridad de las sociedades nacionales de crédito, actualmente en vigor, hasta en tanto no se expidan unas nuevas de conformidad con el artículo 4o. transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito vigente.

d) Que la intermediación y servicios financieros no sólo involucran la pura actividad financiera, sino también un cúmulo de medidas tendientes a salvaguardar los intereses del público, quedando comprendido dentro de este cúmulo la seguridad y protección bancaria.

e) Que la seguridad bancaria es una materia que se encuentra bajo la jurisdicción de los órganos de la Federación, toda vez que el servicio público de banca y crédito se realiza en función de autorizaciones otorgadas por el Poder Ejecutivo Federal, en términos del artículo 27, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8o. de la Ley de Instituciones de Crédito, y sólo es concebible mediante una correlación de actividades que van desde las estrictamente financieras y crediticias, hasta las administrativas, que se manifiestan en las previsiones de seguridad para sus bienes, sus trabajadores, el público usuario, etcétera, siendo en este contexto de actividades en que se presta el servicio bancario.

f) Que el artículo 133 de nuestra Constitución establece el principio de supremacía constitucional, disposición que pasa por alto el Ayuntamiento del M. de Guadalajara, al expedir su Reglamento, debido a que es contrario a la Ley de Instituciones de Crédito, la cual emana directamente del artículo 73, fracción X, de la Constitución General de la República; y a la Ley Orgánica Municipal del Estado de J., que establece en su artículo 36, fracción V, segundo párrafo, que las normas y reglamentos municipales que expidan los Ayuntamientos, en ningún caso pueden contravenir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

g) Que el reglamento tildado de inconstitucional es violatorio del artículo 73, fracción X, de la Constitución General de la República, por regular los horarios a que debe sujetarse el ejercicio de las actividades comerciales o de servicios que prestan las instituciones de crédito porque está legislando en materia de comercio, que es una de las facultades reservadas al Congreso de la Unión, y además contradice lo dispuesto por el artículo 95 de la Ley de Instituciones de Crédito, el cual establece que las instituciones de crédito solamente deberán cerrar sus puertas y suspender sus operaciones en los días que señale esta H. Comisión, que es el órgano de supervisión y vigilancia de dichas instituciones de crédito.

h) Que la misma situación de invasión de competencias de facultades reservadas al Gobierno Federal, se repite en los artículos 2o. al 14, del reglamento impugnado en esta vía, lo que confirma el carácter inconstitucional del citado reglamento expedido por el M. de Guadalajara.

i) Que se viola lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que el reglamento municipal de Guadalajara invade la competencia federal al no tomar en cuenta que el Congreso de la Unión es el legalmente facultado para legislar en materia de intermediación y servicios financieros y al ser el presidente de la República el encargado de reglamentar o ejecutar las leyes de esa materia, se viola lo dispuesto por el referido precepto constitucional.

j) Que se viola lo dispuesto por el artículo 115, fracciones II y III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que si bien es cierto que dicha disposición otorga facultades a los Ayuntamientos para expedir reglamentos de observancia general dentro de su respectiva jurisdicción, esta facultad no debe invadir la esfera de competencia federal.

k) Que otra de las razones por las cuales el Ayuntamiento del M. de Guadalajara no está facultado para expedir el reglamento tildado de inconstitucional, es porque incurre en una notoria incompetencia, al reglamentar e intervenir en materia de seguridad y de disposición de la fuerza pública en el lugar de la residencia con el Poder Ejecutivo del Estado, en términos del artículo 40, fracción I, numeral 4, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de J..

l) Que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara es contrario a lo que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que al referirse a sistemas de seguridad internos, está invadiendo propiedades y derechos de particulares.

NOVENO. Por escrito presentado el día veintisiete de enero de mil novecientos noventa y siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Congreso de la Unión, en su carácter de tercero interesado en la presente controversia constitucional, contestó la demanda, expresando al efecto, en síntesis, lo siguiente:

1. Por lo que se refiere a los hechos y abstenciones que como antecedente de la norma general impugnada citó la Federación, únicamente aceptó como propio y cierto el identificado en el punto 5 del capítulo respectivo, consistente en la discusión y aprobación de la Ley de Instituciones de Crédito, publicada por el Ejecutivo Federal en el órgano de difusión del Gobierno de la República, el 18 de julio de 1990.

2. Por lo que se refiere a los conceptos de invalidez, argumentó que debe declararse la nulidad del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, aprobado en sesión de cabildo del H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., publicado en la G.M. del H. Ayuntamiento de Guadalajara, en fecha 11 de octubre del año próximo pasado, por resultar violatorio de los artículos 40, 41, 73, fracción X, 89, fracción I, 115, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que:

a) El H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., carece de facultades constitucionales y secundarias para expedir reglamento alguno en materia de seguridad y protección bancarias, toda vez que es competencia exclusiva del Poder Legislativo Federal legislar en materia de intermediación y servicios financieros, actividad dentro de la cual se comprenden la seguridad y protección de las instituciones crediticias y que al Ejecutivo Federal le corresponde la interpretación de dichas disposiciones en la esfera administrativa por medio de los reglamentos que al efecto se expidan.

b) Que tomando en cuenta el sistema de distribución de competencias que establece la Ley Fundamental, los M.s sólo podrán expedir acuerdos, bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas de observancia general, dentro de sus jurisdicciones, en los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable y alcantarillado,

b) Alumbrado público,

c) Limpia,

d) Mercados y centrales de abasto,

e) Panteones,

f) Rastros,

g) Calles, parques y jardines,

h) Seguridad pública y tránsito, e

i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen, según las condiciones territoriales y socioeconómicas del M..

c) Que atento lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Norma Fundamental, corresponde al Ejecutivo Federal proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes creadas por el Poder Legislativo Federal, siendo la única autoridad para expedir cualquier norma general que tenga como fin reglamentar, como sucede en la especie, las actividades de intermediación y servicios financieros.

d) Que a la fecha se encuentra en vigor una disposición administrativa que regula el aspecto de seguridad bancaria, como es el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1987, el cual conserva su vigencia y aplicabilidad, no obstante la abrogación de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito que le da origen, pues no se ha actualizado el supuesto a que aluden los artículos transitorios tercero y cuarto del decreto que crea la Ley de Instituciones de Crédito, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 1990, al no haberse creado a la fecha, disposición administrativa que expresamente haya derogado el reglamento citado, lo que corrobora la invasión de esferas de competencia que el M. demandado realizó en perjuicio del Ejecutivo Federal.

e) Que es la misma Ley de Instituciones de Crédito en vigor, la que expresamente, en su artículo 5o., en relación con el diverso 96 (equivale al artículo 76 de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito), expresamente facultan al Ejecutivo Federal para interpretar en el ámbito administrativo los preceptos que integran dicha ley, y particularmente en el ramo de seguridad y protección bancaria, reiteran la especialidad y exclusividad que para la reglamentación de dicha actividad tiene el Ejecutivo Federal.

f) Que la fundamentación que el M. demandado invoca en el artículo 1o. del reglamento cuya constitucionalidad se impugna es inoperante e inexacta.

g) Que la Constitución General de la República, en sus artículos 21 en relación al 115, fracción III, inciso h) y la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en sus artículos 1o. y 3o., párrafo cuarto, establecen en congruencia, dos aspectos importantes en que debe conceptuarse la seguridad pública.

h) Que la seguridad y protección bancarias se diferencian de la seguridad pública referida en los artículos 21 y 115, fracción III, inciso h), de la Norma Fundamental, por comprender únicamente la seguridad y protección de las instituciones de crédito, razón por la cual es también facultad exclusiva del Ejecutivo Federal su reglamentación.

DÉCIMO. Mediante escrito recibido en la Oficina de Correspondencia y Certificación Judicial de este alto tribunal, el día treinta de enero de mil novecientos noventa y siete, el procurador fiscal de la Federación, en representación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, expresó, en síntesis, lo siguiente:

a) Que el ordenamiento materia de la controversia constitucional es violatorio de lo dispuesto en los artículos 40, 41, 73, fracción X, 89, fracción I, 115 y 124 constitucionales, atendiendo a que la demandada invadió el ámbito competencial que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos atribuye a la Federación y a las dependencias de la Administración Pública Federal, particularmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

b) Que lo anterior es así, en virtud de que dentro del Estado Mexicano existen diversos niveles de competencia, uno federal, otro local y uno de carácter municipal, mismos entre los cuales el propio texto constitucional lleva a cabo una distribución de competencias que se sustenta en el principio de división de Poderes, conforme al cual, tanto la Federación como los Estados ejercen las facultades que les competen a través de un Poder Legislativo, un Ejecutivo y un Judicial.

c) Que la facultad legislativa es ejercida en el ámbito federal por el Congreso de la Unión y en el local por las legislaturas de cada uno de los Estados y es propia de la Federación y de los Estados, a través de sus respectivos Poderes Legislativos, pues aunque los M.s pueden expedir normas de carácter general, éstas no pueden ser consideradas, desde el punto de vista constitucional, como formalmente legislativas, tanto por su naturaleza como por el hecho de que la fracción II del artículo 115 constitucional sujeta el ejercicio de la facultad de los M.s, para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de su jurisdicción, a las normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, esto es, a las leyes locales y municipales que habrán de regir dentro del propio Estado.

d) Que es facultad exclusiva de la Federación, a través del Congreso de la Unión, expedir las leyes que habrán de regir dentro de nuestro país las materias de intermediación y servicios financieros, la cual no debe entenderse referida solamente a la regulación de la actividad financiera, en sí misma considerada, es decir, a la prestación al público de servicios de banca y crédito, ya que la prestación de estos servicios está determinada por la captación de recursos del público e involucra un conjunto de actos tendientes a salvaguardar dichos recursos y a prestar los servicios en condiciones de absoluta seguridad.

e) Que el alcance de la facultad que otorgó el Constituyente Permanente al Congreso de la Unión implica excluir a las entidades federativas y a los M.s de la facultad de legislar o normar en cualquier forma la operación de las instituciones que presten servicio de intermediación financiera.

f) Que si corresponde al Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de intermediación y servicios financieros, compete también a las autoridades federales, esto es, al presidente de la República, reglamentar las leyes que al efecto se dicten y emitir actos administrativos, ya sea generales o individuales a las dependencias del Poder Ejecutivo Federal (Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Comisión Nacional Bancaria y de Valores), por lo que al haberse expedido el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, el H. Ayuntamiento de ese M. ha incurrido en una clara invasión de la esfera de competencia federal, en ejercicio de dicha facultad reglamentaria.

g) Que en ejercicio de la referida facultad reglamentaria, el titular del Poder Ejecutivo Federal expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1987, el cual tiene plena vigencia de conformidad con lo que dispone el artículo tercero transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito, que señala que cuando los reglamentos, entre otros ordenamientos, hagan referencia a la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, se entenderá que se hace para la Ley de Instituciones de Crédito, en las materias que regula.

h) Que por otro lado, en el capítulo de disposiciones generales del reglamento (artículo 3o. a 13), se crea la Unidad Municipal de Inspección y Seguridad Bancaria que, según se indica, estará subordinada a la Dirección de Inspección de Reglamentos, la cual vigilará que las sucursales bancarias cumplan con las disposiciones que en el reglamento se establecen, entre otras, las relativas a horarios y contratación de personal de vigilancia que será propuesto por la Dirección de Seguridad Pública de Guadalajara, señalándose inclusive que en caso de que dicha dirección no apruebe al personal citado, las instituciones serán sancionadas; que el artículo 14 exige el establecimiento de diversas características especiales en las instalaciones y locales de las propias instituciones bancarias y se impone a las mismas la obligación de permitir al personal de la Unidad Municipal de Inspección de Seguridad Bancaria, el acceso a sus instalaciones para verificar que tales requisitos han sido cumplidos y señala que el incumplimiento a las disposiciones del reglamento da lugar a la imposición de las sanciones que se prevén en el artículo 15; todo lo cual resulta violatorio de la fracción X del artículo 73 constitucional y de la diversa fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia de intermediación y servicios financieros.

DECIMOPRIMERO. Con fecha diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y siete, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado el trámite respectivo, se pasó el asunto al señor Ministro ponente para elaborar el proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que la Federación, por conducto del presidente de la República, ejerció la acción de controversia constitucional en contra de actos del M. de Guadalajara del Estado de J..

SEGUNDO. Es de análisis previo, por ser de orden público, el estudio de la personalidad de quien comparece ejercitando la acción de controversia constitucional en nombre del presidente de la República.

El Ayuntamiento de Guadalajara, por conducto del síndico municipal, al dar contestación a la demanda planteada, aduce que el consejero jurídico del presidente de la República carece de legitimación porque las facultades de éste se constriñen a las de abogado patrono mas no de representante legal para iniciar una acción procesal que es inherente al titular del Ejecutivo de la Unión y, por otra parte, en virtud de que no se acreditó la existencia del acuerdo presidencial conforme al cual el consejero jurídico haya sido facultado para ejercer la acción de controversia constitucional, agregando que si tal acuerdo existe, debió corrérsele traslado con copia del mismo para no quedar en estado de indefensión.

Con objeto de examinar la objeción aludida, se hace necesario tomar en consideración que la legitimación en la causa se suele identificar con la vinculación que existe entre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo que hace valer ante los órganos jurisdiccionales cuando ese derecho es violado o desconocido, mientras que la legitimación en el proceso es un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del juicio.

La legitimación en la causa se traduce, pues, en la afirmación que hace una parte sobre la existencia de un derecho sustantivo cuya aplicación y respeto pide al órgano jurisdiccional por encontrarse frente a un estado lesivo a ese derecho, acreditando su interés actual. Por su parte, la legitimación procesal se identifica con la capacidad para realizar actos jurídicos de carácter procesal en un juicio determinado.

Al respecto, es aplicable la sexta tesis relacionada con la jurisprudencia número 1030, visible a foja 1664, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, que dice:

"LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de 'ad procesum' y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación 'ad causam' que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación 'ad procesum' es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la 'ad causam' lo es para que se pronuncie sentencia favorable."

Pues bien, el Ayuntamiento demandado hace derivar la improcedencia de la demanda de controversia constitucional, de la falta de legitimación procesal que atribuye al consejero jurídico del presidente de la República; argumentación que deviene infundada, en razón de que, contrariamente a lo que sostiene el M., de lo dispuesto en los artículos 11, párrafo tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y 43, fracción XI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, deriva que compete a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las controversias a que se refiere el mencionado artículo 105 de la Ley Fundamental.

En efecto, tal dispositivo establece:

"Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... X. Representar al presidente de la República cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter."

Por otro lado, el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional dispone, en su párrafo tercero, lo siguiente:

"Artículo 11. ... El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplenciase hará en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

Del contenido de los preceptos supracitados, deriva que contrariamente a lo argumentado por el Ayuntamiento de Guadalajara, el consejero jurídico del presidente de la República sí se encuentra legitimado para promover en su nombre las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y si bien es cierto que en autos no obra algún acuerdo escrito en el que se le haya facultado para promover esta controversia, también es verdad que dicha circunstancia es irrelevante, ya que en términos del párrafo primero del precitado artículo 11, en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

Ciertamente, el dispositivo invocado establece, en su párrafo primero, lo siguiente:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario ..."

Por lo expuesto, se concluye que debe desestimarse la excepción de falta de legitimación que el demandado atribuye al consejero jurídico del presidente de la República.

Por otro lado, debe desestimarse el argumento que formula el M. demandado en el sentido de que la notificación y llamamiento al procedimiento que se le hizo, es nula por el hecho de que no se le corrió traslado del acuerdo presidencial por el que se faculta al consejero jurídico a promover la controversia de que se trata, lo que, aduce, lo dejó en estado de indefensión al verse imposibilitado para examinar las facultades de aquél; ello, en virtud de que si bien el referido acuerdo no obra en autos, de ello no se sigue, como lo pretende el demandado, que haya quedado en estado de indefensión jurídica, toda vez que, por una parte, la legitimidad de los promoventes es una cuestión de orden público que debe ser analizada previo al estudio del fondo del asunto y, por otra, en virtud de que al haber sido debidamente emplazado al procedimiento, tuvo la oportunidad de hacer valer las excepciones que estimó oportunas, entre ellas, la de falta de legitimación (como de hecho lo hizo), por lo que, en todo caso, las atribuciones del promovente para intentar la demanda de controversia constitucional constituyen materia de estudio en la presente resolución.

TERCERO. La demanda de controversia constitucional debe tenerse por presentada en tiempo, en virtud de que si bien es verdad que en la G.M. que contiene el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, expedido por el Ayuntamiento de Guadalajara y que constituye el acto impugnado, contiene en su primera foja, la leyenda "fecha de publicación 11 de octubre de mil novecientos noventa y seis", también es verdad que no es ésta la fecha que debe tomarse en cuenta para iniciar el cómputo de treinta días a que se refiere el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, sino el día once de noviembre del mismo año, por ser cuando se dio a conocer al público, poniéndose a la venta la G.M. que contiene el referido ordenamiento y, por tanto, en la que la parte actora pudo tener conocimiento del acto que estima invasor de la esfera de competencia de la Federación, lo cual se desprende de las constancias ofrecidas como prueba por la parte promovente y que corren agregadas a fojas veintisiete a cincuenta y cuatro del expediente, consistentes, entre otras, en la copia certificada del testimonio notarial número 44,067 que contiene la protocolización del acta levantada con motivo de la diligencia de interpelación notarial, efectuada el día treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y seis, la cual dice literalmente:

"Testimonio notarial número 44,067 cuarenta y cuatro mil sesenta y siete. Guadalajara, J., a 31 treinta y uno de octubre de 1996 mil novecientos noventa y seis, yo, H.A.U., notario público suplente adscrito y asociado al titular número 54 cincuenta y cuatro de esta municipalidad, protocolizo el acta levantada con motivo de la diligencia de interpelación notarial, efectuada el día 31 treinta y uno de octubre de 1996 mil novecientos noventa y seis, a solicitud de la licenciada J.V.P., la cual dice literalmente:

"'En la ciudad de Guadalajara, J., siendo las 10:20 diez horas veinte minutos del día 31 treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y seis; yo H.A.U., notario público suplente adscrito y asociado al titular número 54 cincuenta y cuatro de Guadalajara, J., doy fe que compareció ante mí la licenciada J.V.P., a solicitar mi intervención como fedatario, con el objeto de que interpele notarialmente a la directora de la G.M. sobre el número y fecha de publicación que en dicho medio se hizo del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara, para lo cual me constituí legalmente asociado de la licenciada J.V.P. en el domicilio del archivo municipal, local donde se encuentran instaladas las oficinas de la G.M. ubicado en la finca marcada con el número 2486 dos mil cuatrocientos ochenta y seis de la calle Esmeralda, F.R.V., en el M. de Guadalajara, J.; una vez introducidos en el inmueble nos constituimos en la dirección siendo atendidos por la recepcionista quien manifiesta que no puede manifestar su nombre y cuya media filiación es la siguiente, estatura aproximada 1.65 un metro sesenta y cinco centímetros, de complexión regular, tez morena clara, pelo corto, color castaño oscuro, portando uniforme de color azul marino y blusa estampada, quien no obstante que me identifiqué como fedatario público, con acreditamiento expedido por el Gobierno del Estado de J., con fecha 6 seis de diciembre de 1991 mil novecientos noventa y uno siendo las 10:35 diez horas con treinta y cinco minutos, se retira del área destinada para recepción, habiendo cerrado los cajones de su escritorio, y poniendo candados a los teléfonos; acto seguido y siendo las 10:45 diez horas cuarenta y cinco minutos se presenta una persona que dijo llamarse: B.G.R. y me exhibe gafete que contiene como datos de identificación el número de plaza P08220001 letra «P» cero, ocho, dos, dos, cero, cero, cero, uno y número 0490070975 cero cuarenta y nueve, cero (sic) setenta novecientos setenta y cinco, correspondiente al Seguro Social, gafete que contiene el trienio 95-97 noventa y cinco guión noventa y siete, persona a quien le solicitamos nuestro deseo de entrevistar a la directora de la G.M. con el objeto de interpelarla sobre la publicación y en su caso el número y un ejemplar del mismo donde se contenga el «Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el M. de Guadalajara», quien nos manifestó: que la directora ahorita no se encuentra, cuando ella regrese yo precisamente me comprometo para darles cita y atenderlos; acto seguido hace uso de la voz la solicitante de mis servicios notariales para solicitar que se le requiera a la persona con quien entendemos la presente diligencia si es de su conocimiento si ya se publicó la gaceta que contiene el reglamento referido, interpelada que fue, manifiesta de viva voz: No sabe en qué etapa va, pero que considera que en 15 quince días estará publicada aproximadamente. De igual manera manifiesta la persona con quien se entiende esta diligencia que se expida copia del acta que se levanta en este acto, para lo cual el suscrito notario le manifiesta: que no me es posible en estos momentos expedirle la copia ya que tanto el original como la copia al carbón me son indispensables conservar para efectos de mi actuación notarial en los términos de la Ley Orgánica del Notariado, pero que me pongo a su disposición en el despacho que ocupa mi oficina notarial ubicada en la calle C. número 209 doscientos nueve despacho 306 trescientos seis, para atender las solicitudes que consideren necesarias respecto de mi actuación notarial generada. Para constancia levanto la presente acta que firma la solicitante licenciada J.V.P., mas no así la señorita B.G.Z.R. quien se retiró del local donde se actúa que es la recepción, manifestando que en un momento volvía y transcurridos 10 diez minutos aproximadamente, no lo hizo por lo que lo hace únicamente en unión del suscrito notario la solicitante indicada. Doy fe. La presente acta la concluyó siendo las 11:16 once horas dieciséis minutos. Entre líneas: ete, em, s,e, conse, ho. No Vale. Firmados: 2 dos firmas ilegibles. El sello de autorizar.

"Doy fe que el anterior inserto concuerda fielmente con su original que tuve a la vista.

"PROTOCOLIZACIÓN.

"'A solicitud de la compareciente protocolizo agregando al Tomo 621, bajo el número 24, un ejemplar debidamente firmado del acta levantada con motivo de la diligencia de interpelación notarial, materia de esta escritura, efectuada el día 31 treinta y uno de octubre de 1996 mil novecientos noventa y seis, cuyo texto coincide con el transcrito anteriormente.

"Autorizo con mi firma y sello. Doy fe. Firmados una firma ilegible. H.A.U.. Rúbrica. El sello de autorizar. Avisos a las autoridades.

"Al calce del protocolo aparece la siguiente nota: 'En 31 de octubre de 1996, agrego al libro de documentos correspondientes a este tomo bajo los números 27 y 28 las copias de los avisos al Archivo de Instrumentos Públicos y a la Secretaría de Finanzas del Estado, que según impresión de la máquina registradora importó $30.00. Firmados: H.A.U.. Rúbrica.

"Se sacó de su matriz este primer testimonio, primero en su orden destinado para la licenciada J.V.P..

"Queda contenido en tres fojas útiles y certifico que previamente a su expedición se satisficieron los requisitos exigidos por las leyes y que fue cotejado y corregido."

Asimismo, a foja treinta y siete del expediente corre agregada copia certificada del diverso testimonio notarial número 7,175 que contiene el acta levantada con motivo de la protocolización del acta de certificación de hechos, que dice:

"Testimonio notarial número 7,175 siete mil ciento setenta y cinco. En la ciudad de Guadalajara, J., siendo el día 15 quince de noviembre de 1996 mil novecientos noventa y seis, yo, F.V.M., notario público número 3 tres de esta municipalidad, protocolizo el acta de certificación de hechos a solicitud del señor licenciado H.I.P.F., en su carácter de apoderado general de 'Banca Serfin', Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Serfin, que levanté fuera de mi protocolo, con esta misma fecha, iniciando a las 10:45 diez horas con cuarenta y cinco minutos y concluyendo a las 11:00 once horas, realizada en la finca marcada con el número 2,486 dos mil cuatrocientos ochenta y seis de la calle Esmeralda, en el F.R.V. de esta ciudad, con el objeto de dar fe de la fecha en que se puso a la venta a disposición del público la 'G.M.' del Ayuntamiento de Guadalajara, correspondiente al año 79 setenta y nueve, meses julio-agosto del año en curso. Agrego un tanto de dicha acta al apéndice correspondiente a este tomo de mi protocolo, bajo el número que se menciona en la nota respectiva.

"Siento la presente protocolización, hoy a las 12:00 doce horas del día de su fecha.

"Firmado. F.V.M.. El sello de autorizar.

"El acta protocolizada dice a la letra lo siguiente:

"'En la ciudad de Guadalajara, J., siendo las 10:45 diez horas con cuarenta y cinco minutos del día 15 quince de noviembre de 1996 mil novecientos noventa y seis, yo F.V.M., notario público número 3 tres de esta municipalidad y a solicitud del señor licenciado H.I.P.F., quien por sus generales manifestó ser mexicano por nacimiento, mayor de edad, casado, profesionista, originario de esta ciudad, donde nació el día 15 quince de septiembre de 1966 mil novecientos sesenta y seis, con domicilio en Prolongación Avenida Américas 1,586 mil quinientos ochenta y seis, a quien doy fe de conocer, así como de su capacidad legal y dijo que en su carácter de apoderado general de «Banca Serfín», Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Serfín, mismo que acredita con el testimonio de la escritura pública número 66,590 sesenta y seis mil quinientos noventa, otorgada en México, Distrito Federal, el día 12 doce de mayo de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, otorgada ante el notario número 74 setenta y cuatro, licenciado F.J.A.G., cuyo primer testimonio quedó inscrito en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de Monterrey, Nuevo León, el 13 trece de junio de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, bajo el número 3,078 tres mil setenta y ocho, Volúmenes 201-62 doscientos uno guión sesenta y dos, Libro número 4 cuatro, Tercer Auxiliar. Actos y Contratos Diversos, Sección Comercio, y que agrego una copia del mismo al libro de documentos correspondiente al tomo de mi protocolo en el que protocolicé la presente acta, bajo el número que señalaré en la nota respectiva; manifestando el compareciente, bajo protesta de decir verdad, que sus facultades no le han sido revocadas o limitadas y que su representada tiene plena capacidad legal, me trasladé a la finca marcada con el número 2,486 dos mil cuatrocientos ochenta y seis de la calle Esmeralda, en el F.R.V. de esta ciudad, con objeto de dar fe de los siguientes:

"'Hechos:

"'En el domicilio indicado se encuentra el Archivo Municipal dependiente del H. Ayuntamiento de esta ciudad y en su interior pasamos al módulo donde se expende la «G.M.» donde nos atendió una persona que manifestó llamarse R.N.F. y ser secretaria, sin haberlo acreditado, a quien en mi presencia le preguntó el solicitante por el número correspondiente al año 79 setenta y nueve, meses julio-agosto del año en curso y a partir de cuándo está a la venta al público, habiendo contestado que se encuentra a disposición para su venta al público a partir del pasado día 11 once de noviembre del año en curso, asimismo le preguntó el solicitante si antes de la fecha indicada se podría comprar en algún otro lugar y contestó que no. No habiendo más asuntos que tratar, el suscrito notario procede a levantar la presente acta de certificación de hechos, la cual concluyó a las 11:00 once horas del día de su inicio, siendo firmada por el solicitante ante y en unión del suscrito notario que autoriza, no así por la señorita R.N.F.. Doy fe. Firmado. H.I.P.F.. F.V.M.. El sello de autorizar.'. Nota avisos: Con los números del 295 al 299, agrego al libro de documentos del Tomo XX, copias de los avisos que dí, al archivo de instrumentos públicos y a la Secretaría de Finanzas el pago del impuesto de negocios jurídicos, por la suma de $30.00 con fecha 18 de noviembre de 1996, y un ejemplar del acta de certificación de hechos y personalidad. Firmado. F.V.M.. El anterior inserto concuerda fielmente con su original. S. de su matriz este primer testimonio primero en su orden en 2 dos hojas útiles para «Banca Serfin», Sociedad Anónima. Para acreditar su realización. Queda cotejado y corregido. Doy fe. Guadalajara, J., a 18 dieciocho de noviembre de 1996 mil novecientos noventa y seis. Rúbrica ilegible, un sello que dice Estados Unidos Mexicanos. Lic. F.V.M.. Notario Público No. 3 Guadalajara, J.. Una certificación del notario público número 9 de Zapopan, zona metropolitana y un sello con el escudo nacional, de la identificación del citado notario.'"

Los documentos anteriores son de naturaleza pública, en virtud de haber sido expedidos por un funcionario investido de fe pública y, por ende, hacen prueba plena de los hechos en ellos asentados, en términos de lo dispuesto en el artículo 129 del Código Federal de Procedimientos Civiles, en relación con el diverso 202 del propio ordenamiento legal, supletorio de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por disposición expresa del artículo primero de dicha ley, lo cual permite concluir que si el reglamento impugnado se publicó el once de noviembre de mil novecientos noventa y seis y la demanda de controversia constitucional se presentó en el domicilio del secretario general de acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, autorizado para tal efecto, el día veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis, debe tenerse por presentada dentro del término de treinta días hábiles que para tal efecto establece el artículo 21, en relación con los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiéndose descontar del cómputo respectivo, los días dieciséis, diecisiete, veintitrés y veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por ser sábados y domingos inhábiles, máxime que la parte demandada omitió objetar los documentos públicos aludidos.

CUARTO. La parte demandada argumenta también, como causa de improcedencia de la controversia constitucional, que el reglamento impugnado no afecta los intereses del Ejecutivo Federal, en razón de que no invade la esfera competencial de la Federación porque fue expedido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción III, inciso h), constitucional, que faculta al M. para prestar el servicio de seguridad pública.

Debe señalarse, sin embargo, que dicho planteamiento no constituye una causa de improcedencia en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se trata, en realidad, de una defensa de falta de acción y, por tanto, será analizada al entrar al estudio del fondo del asunto, en un considerando diverso.

Ciertamente, el artículo 19 en comento, señala que las controversias constitucionales son improcedentes en los siguientes casos:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"II. Contra normas generales o actos en materia electoral;

"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez;

"IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto;

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21; y

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

Así las cosas, no hallándose en ninguno de los supuestos, resulta claro que la pretendida causa de improcedencia que se plantea y que se sustenta en el argumento toral consistente en que el reglamento que se combate no invade la esfera competencial de la Federación, constituye una cuestión de fondo y no de procedencia de la demanda.

Al haber quedado desvirtuadas las causas de improcedencia hechas valer por el Ayuntamiento demandado y al no advertirse alguna diversa de oficio, se procede a continuación al análisis de los conceptos de invalidez que formula la parte actora.

QUINTO. En los conceptos de invalidez alega esencialmente la parte actora lo siguiente:

a) Que de la interpretación armónica de lo dispuesto en los artículos 40, 41, 115, párrafo primero y fracción II; 124, 133, 73, fracción X y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. y 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, se infiere que el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria expedido por el Ayuntamiento de Guadalajara, invade la esfera de competencia de la Federación, en virtud de que corresponde a ésta legislar y reglamentar, por conducto del Congreso de la Unión y del presidente de la República, respectivamente, en materia de intermediación y servicios financieros, aspecto dentro del cual queda comprendido el relativo a la seguridad de las instituciones de crédito.

b) Que ni las entidades federativas ni los M.s resultan competentes para expedir leyes y reglamentos en dichas materias.

c) Que en ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere la fracción I del artículo 89 constitucional, el presidente de la República expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día seis de abril de mil novecientos ochenta y siete, que si bien se expidió bajo la vigencia de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, sigue en vigor, en razón de que conforme al artículo tercero transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito, los reglamentos que hagan referencia a la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, se entenderán referidos a la Ley de Instituciones de Crédito.

d) Que el reglamento expedido por el presidente de la República establece, en sus artículos 1o. y 2o., que tiene la finalidad de regular las actividades de seguridad y protección de las instituciones de crédito y que los reglamentos de seguridad y protección que deben mantener las citadas instituciones comprenden, además de la normatividad y supervisión, el establecimiento de las políticas conforme a las cuales deberán formular sus programas de seguridad y protección y el establecimiento de sistemas de controles operativos para la prevención de las irregularidades en la realización de sus operaciones y en el manejo de sus recursos, bienes y valores que tienen bajo su responsabilidad, así como la vigilancia interna de sus instalaciones, entre otras.

e) Que en dicho reglamento se prevé la posibilidad de que se celebren convenios entre la Federación, los Estados y los M.s, pero en forma alguna se faculta a estos últimos para reglamentar tales cuestiones.

f) Que en franca contravención a las normas citadas, el municipio demandado expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria que se estima invade la esfera competencial de la Federación.

g) Que la facultad que le confiere la fracción III del artículo 115 constitucional a los M.s, se constriñe a la prestación de servicios de seguridad pública y tránsito cuando lo determinen las leyes de carácter local, sin contrariar el Pacto Federal.

h) Que por seguridad pública, en términos del artículo 3o. de la Ley General que Establece el Sistema de Seguridad Pública, se entiende la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y paz públicos; que el artículo 21 constitucional reconoce que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y M.s en las respectivas competencias que la propia Constitución señala, debiendo existir coordinación para integrar el sistema nacional de seguridad pública, pero ello es distinto a la seguridad de las instituciones bancarias.

i) Que la invasión a la esfera de competencia federal se pone en evidencia con lo dispuesto en el artículo 2o. del reglamento expedido por la demandada, ya que dispone que su objeto consiste en reglamentar los sistemas operativos de seguridad de las instituciones bancarias, las cuales establecerán las bases de protección y vigilancia de sus locales e instalaciones, guarda de valores, bienes muebles de su personal, de sus clientes y del público en general que acuda a sus establecimientos y establece como requisito indispensable para la operación de una institución bancaria, la obtención de lo que denomina licencia municipal, la cual será otorgada por la autoridad correspondiente, previo cumplimiento de lodispuesto en el reglamento citado y, por otra parte, impone la obligación de permitir al personal de la inspección de seguridad bancaria, unidad municipal, el acceso a sus instalaciones para verificar que tales requisitos han sido cumplidos, e impone, finalmente, sanciones para el caso de incumplimiento por parte de las instituciones bancarias; todo lo cual rebasa la órbita de competencia de los M.s, en contravención directa a los principios constitucionales.

De lo expuesto se sigue que la litis radica, sustancialmente, en determinar si dentro de las facultades que el artículo 115, fracción III, constitucional, confiere a los M.s para legislar en materia de seguridad pública, queda comprendida la relativa a la seguridad de las instituciones bancarias, que según aduce la parte actora, se encuentra incluida en el concepto de intermediación y servicios financieros, cuya reglamentación normativa compete al Congreso de la Unión y al presidente de la República, en términos de lo dispuesto en los artículos 73, fracción X y 89, fracción I de la propia Ley Fundamental. Para ello, es menester analizar inicialmente el contenido y alcance del artículo 73, fracción X, de la Constitución General de la República.

El artículo 73, fracción X, constitucional, dispone:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."

En torno a los antecedentes de la referida fracción X constitucional, conviene destacar los siguientes:

Mediante reforma de catorce de diciembre de mil ochocientos ochenta y tres a la fracción X del artículo 72 de la Constitución Política de la República Mexicana de mil ochocientos cincuenta y siete, se otorgó al Congreso la facultad para "expedir códigos obligatorios en toda la República, en materia de minería y comercio, comprendiendo en éste último a las instituciones bancarias.".

En el mensaje y proyecto de Constitución de V.C. de primero de diciembre de mil novecientos dieciséis, se incluyó como fracción X del artículo 73 (que corresponde al 72 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete) la facultad "para legislar en toda la República sobre minería, comercio, instituciones de crédito y trabajo.".

El texto original, aprobado sin discusión alguna por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, quedó como sigue: "Para legislar en toda la República sobre minería, comercio, instituciones de crédito y para establecer el Banco de Emisión Único, en los términos del artículo 28 de esta Constitución."

El veintisiete de abril de mil novecientos treinta y cuatro, el dieciocho de enero de mil novecientos treinta y cinco, el catorce de diciembre de mil novecientos cuarenta y el veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos, aparecieron publicadas en el Diario Oficial de la Federación, reformas realizadas a la fracción X del artículo constitucional en comento, modificando la expresión instituciones de crédito por la de servicios de banca y crédito y no fue sino hasta que la iniciativa de reformas formulada por el presidente de la República a los artículos 28, 73 y 123 constitucionales, de fecha veinte de agosto de mil novecientos noventa y tres, que se sustituyó la expresión servicios de banca y crédito por la de intermediación y servicios financieros.

De la referida iniciativa presidencial, conviene resaltar lo siguiente:

"... Esta iniciativa propone, asimismo, diversas modificaciones a la fracción X del artículo 73 constitucional. Los servicios que prestan tanto las instituciones de crédito como los intermediarios financieros no bancarios, hoy son denominados de manera general servicios financieros. Por tal razón se propone sustituir la expresión servicios de banca y crédito por servicios financieros ..."

De ello se sigue que la actual redacción de la fracción X del artículo 73 constitucional, obedece a la mencionada reforma cuyo objetivo primordial, en relación con el tema que se trata, fue la de establecer facultades concurrentes e integradoras a efecto de globalizar en un concepto genérico la instauración del Banco de Emisión Único a los servicios que prestan tanto las instituciones de crédito como los intermediarios financieros no bancarios, esto es, globalizar todo lo referente a las instituciones de crédito.

Cabe destacar que el examen de la facultad genérica, conforme a la fracción X del mismo precepto, que tiene la Federación "Para legislar en toda la República sobre ... intermediación y servicios financieros ...", hace llegar a la conclusión de que la materia de seguridad de dichas instituciones debe entenderse reservada, en principio, a la Federación, ya que las facultades del legislador federal para expedir normas reguladoras de la banca, en su condición de depositaria y custodia de recursos del público, incluyen, además de las actividades financieras propiamente dichas, las relativas a su organización, dentro de la que queda comprendido el aspecto de seguridad y protección, según deriva de la interpretación armónica del referido precepto de la Ley Fundamental, en relación con las diversas disposiciones que rigen en la materia.

Ciertamente, entre los antecedentes de la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conviene destacar los siguientes:

En la 64a. sesión ordinaria celebrada el veintisiete de enero de mil novecientos diecisiete, la Segunda Comisión de Constitución presentó un dictamen referente a las fracciones X, XVII y XIX del artículo 73, en el que, entre otras cosas, se dijeron las siguientes:

"Respecto a la fracción X del proyecto, la Comisión ha variado su redacción para dar cabida con ella a las modificaciones impuestas por la aprobación de los artículos 5o. y 28; el primero, porque las bases de él revisten carácter constitucional y, por tanto, el Congreso de la Unión no tiene facultades para legislar sobre ellas, sino como parte del Poder Constituyente; en cuanto al Distrito Federal, no es necesario hacer mención de esta materia, porque la fracción VI del propio artículo le da facultad para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios; el segundo, o sea el 28, influye sobre la redacción de la fracción X, porque establecido en dicho artículo el monopolio de la emisión de billetes por medio de un banco, debe darse en la parte correspondiente al Poder Legislativo de la Federación, la facultad para legislar sobre dicho banco, expidiendo las leyes de su organización y demás que fueren necesarias ..."

Las diversas reformas a la referida fracción X, se han llevado a cabo, por lo general, en forma conjunta con las diversas al artículo 28 de la propia Carta Magna, lo cual obedece a que la materia financiera constituye un aspecto fundamental en la economía nacional. Así, cabe mencionar la de fecha veintiuno de septiembre de mil novecientos ochenta y dos, en cuya iniciativa se señaló que:

"Si el Estado tiene la responsabilidad constitucional de regular y fomentar la actividad económica de acuerdo con el sistema de economía mixta que contiene la Carta Fundamental, por razones de congruencia debe dotársele de todos los instrumentos necesarios para orientar y corregir la marcha de los fenómenos económicos, pues sin tales facultades, como lo muestra la historia, la vida económica del país resulta sumamente vulnerable. A través de un largo proceso evolutivo, las actividades de banca y crédito se han convertido en un servicio esencial para la comunidad; es un factor de imprescindibles necesidades sociales, porque han penetrado en el modo de vida de la sociedad, por lo que ya no pueden quedar al arbitrio de los particulares y deben salir de la órbita de éstos, para entrar en la del Estado con objeto de que el mismo pueda asegurar su funcionamiento de un modo continuo, regular y congruente con las necesidades de la colectividad, y no las de un grupo minoritario elitista e injusto. Incorporando por disposición constitucional a las actividades de la administración pública, el servicio de banca y crédito permitirá adicionalmente que el Estado cuente con los instrumentos necesarios para defender la economía nacional ... la iniciativa propone la modificación a la fracción X del artículo 73 de nuestra Ley Fundamental a fin de que las facultades que venía ejerciendo el Congreso de la Unión para legislar en materia de instituciones de crédito se extiendan explícitamente a todos los servicios de banca y crédito..."

Posteriormente, con fecha tres de mayo de mil novecientos noventa (reprivatización de la banca), se sometió a consideración de la Cámara de Diputados, la iniciativa de reformas a los artículos 28 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la que se destacan las siguientes consideraciones:

"Debemos ser claros, la banca no pierde su arraigo ni compromiso con el país, al contrario, se abre a la sociedad para que comparta plenamente su destino. Necesitamos ampliar el concurso del mayor número de mexicanos en el capital de los bancos para enfrentar con éxito la transformación financiera ... El Estado ejercerá la rectoría económica en el ámbito financiero ya no a través de la propiedad exclusiva de la banca múltiple, sino por medio de la banca de desarrollo, de los bancos comerciales que conserve y de sus organismos encargados de establecer la normatividad, regulación, supervisión del sistema financiero. Las reformas financieras aprobadas por ese honorable Congreso de la Unión en el mes de diciembre pasado, suponen un considerable fortalecimiento de las atribuciones de la Comisión Nacional Bancaria. Se establecieron derechos y responsabilidades legales más amplias de los particulares y una mejor vigilancia y supervisión de las autoridades. Buscamos garantizar la máxima seguridad y fortalecer la confianza de los ahorradores en los bancos ..."

Al discutirse el decreto de reformas aludido, la diputada G.D. hizo uso de la palabra, manifestándose a favor de la reforma y señalando que:

"... lo cierto es que las condiciones han cambiado de 1982 a 1990, y a reserva de hacer una reflexión más extensa sobre este punto, yo sí quiero recalcar aquí que los elementos de la rectoría del Estado sobre el sistema financiero nacional existen en materia de regulación, de normatividad, de supervisión y vigilancia y que éstos fueron ampliados con el fortalecimiento de la Comisión Nacional Bancaria y de la Comisión Nacional de Valores ..."

Por otro lado, de la discusión al proyecto aludido en el seno de la Cámara de Senadores, se destaca la participación del C. senador R. y R., quien manifestó:

"... Se refirió el senador R.G. a la ley que propiamente no será reglamentaria; no es tan importante entrar a estos distingos, pero ya no sería ley reglamentaria; no reglamentaría ningún artículo concretamente. Sería una ley secundaria, federal, basada en la fracción X del artículo 73 constitucional; ya no sería ley reglamentaria, sería una ley federal cualquiera, digo, de la categoría o de la jerarquía de ley federal pero ya no reglamentaria. Creo que aquí sí es muy importante es la ley que regule sustantivamente a lo que hemos llamado hasta ahora indistintamente bancos, sociedades de crédito, instituciones nacionales de crédito ... En esta legislación, sí, por más que el senador R.G. ve con escepticismo esta posibilidad, en ella sí debemos ser muy cuidadosos, pues ésta sí es una responsabilidad nuestra: tutelar eficazmente los intereses de los inversionistas y ahorradores que son los verdaderos dueños de los activos de los bancos ... En esa futurización sobre la materia y en las disposiciones administrativas que dicta el Poder Ejecutivo, y en la supervisión que realice a través de sus órganos de policía financiera que los tiene y muy buenos como es la Comisión Nacional Bancaria, de un prestigio muy bien ganado. La Comisión Nacional Bancaria, que con las nuevas tecnologías que hoy se tienen, que permiten supervisar cotidianamente las operaciones, con sistemas informáticos que permiten detectar casi instantáneamente cualquier desviación de las operaciones, está en posibilidad de cuidar todo esto que le preocupa al señor senador y que nos preocupa a todos ..."

Los elementos vertidos con antelación permiten concluir, como se indicó previamente, que la facultad conferida al Congreso de la Unión para legislar en materia de intermediación y servicios financieros, incluye el aspecto relativo a la seguridad de las instituciones de crédito lo cual se corrobora con el contenido de diversos ordenamientos como lo es la Ley de Instituciones de Crédito, cuyo objeto es regular el servicio de banca y crédito, su organización y funcionamiento; sus actividades y operaciones y la protección de los intereses del público, entre otros, prevé en su artículo 96, que las referidas instituciones deberán establecer medidas básicas de seguridad que incluyan la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, con el objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio; por otra parte, el propio numeral ordinario dispone que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá dictar reglas de carácter general que establezcan los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad y que la Comisión Nacional Bancaria vigilará su cumplimiento.

El tenor literal de dicho precepto, es el siguiente:

"Artículo 96. Las instituciones de crédito deberán establecer medidas básicas de seguridad que incluyan la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, con objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio.

"Para el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior, dichas instituciones deberán contar con una unidad especializada.

"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria, podrá dictar mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito.

"La Comisión Nacional Bancaria vigilará que las instituciones cumplan con las disposiciones aplicables en la materia."

En cumplimiento a lo dispuesto en el numeral supracitado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público expidió, con fecha siete de abril de mil novecientos ochenta y siete, las Reglas Generales que Establecen las Medidas Básicas de Seguridad de las Sociedades Nacionales de Crédito, a que se refiere el artículo 76 de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito cuyo tenor es el siguiente:

"PRIMERA. Las medidas básicas de seguridad que establezcan las sociedades nacionales de crédito, deberán contemplar la prevención de toda clase de ilícitos y siniestros, mediante la implantación de políticas y sistemas institucionales de operación, así como la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipos de apoyo indispensables para la debida protección en las oficinas bancarias, para el público, sus trabajadores y su patrimonio.

"SEGUNDA. Las políticas y sistemas institucionales de operación para fines de seguridad, deberán contemplar el diseño, aplicación y supervisión de programas de seguridad y protección a cargo de la unidad especializada a que se refiere el artículo 76 de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito correspondiente, así como las bases para su coordinación con las demás áreas de la institución.

"TERCERA. Los programas de seguridad y protección de las sociedades nacionales de crédito, deberán incluir la correspondiente capacidad e información permanente al personal.

"CUARTA. Los sistemas, instructivos y controles de operación y registro deberán comprender medidas para la prevención y detección de errores e irregularidades en el manejo de los recursos y en la celebración de las operaciones con el público.

"QUINTA. Las actividades de seguridad y protección a cargo de las sociedades nacionales de crédito, para la debida vigilancia de sus oficinas, instalaciones, bienes muebles e inmuebles y de los espacios públicos que los circunden, así como el resguardo de la transportación de fondos y valores, las llevarán a cabo con estricta observancia de lo dispuesto por el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria.

"SEXTA. Los proyectos de construcción, remodelación o adaptación de sus oficinas e instalaciones, deberán observar las medidas de seguridad institucionales bajo la supervisión de la unidad especializada a que se refiere la regla segunda, cuidando que reúnan los elementos constructivos técnicamente idóneos para la debida protección de las personas y de su patrimonio.

"SÉPTIMA. La puerta de acceso del público a las oficinas bancarias, la de personal, así como las salidas especiales para emergencias, deberán contar con adecuados sistemas y procedimientos de control de seguridad, cuidando que se evite el ingreso de personas no autorizadas fuera de los horarios establecidos de atención al público.

"OCTAVA. Las bóvedas y sus áreas conexas en que se concentren efectivo y valores serán consideradas de acceso restringido y, consecuentemente, deberán ubicarse fuera de la vista y acceso del público y de personal no autorizado y contarán con los elementos y sistemas que apoyen una adecuada seguridad y protección, tanto por lo que hace a sus instalaciones, cuanto a los procedimientos de acceso y operación.

"La construcción de las bóvedas, técnicamente idónea, deberá permitir que sean vigiladas físicamente por todas sus caras, y en su defecto, mediante sistemas electrónicos que apoyen su vigilancia.

"Las puertas de las bóvedas, principal y de emergencia, estarán dotadas de doble combinación, sistema de relojería y reja de día, o sustituyendo ésta por puerta de seguridad con apertura de retardo. Durante el horario de atención al público, la puerta de la bóveda o la puerta de seguridad, permanecerá cerrada y sólo se abrirá cuando las necesidades del servicio lo demanden.

"La dotación y concentración de efectivo de cajeros de ventanilla, se hará fuera de la visita del público evitando atenderles en el interior de la bóveda, así como el trabajo cotidiano dentro de ella. También debe impedirse que el público y personal ajeno a la caja, ingresen al interior del mostrador de cajeros.

"NOVENA. Las cajas fuertes que se utilicen para la guarda y custodia de efectivo y valores, deberán ubicarse fuera de la vista y acceso del público y de personal no autorizado, debiendo ajustarse en sus procedimientos de operación a los previstos para las bóvedas.

"En todo caso, dichas cajas estarán debidamente empotradas a la pared o ancladas al piso, a fin de dificultar su traslado.

"DÉCIMA. En las áreas donde se manejen efectivo y valores, deberán emplearse dispositivos y procedimientos adecuados para la protección de los billetes de alta denominación y otros valores importantes.

"DÉCIMA PRIMERA. En las oficinas de atención al público se instalarán sistemas de alarma contra robo y asalto, a fin de que los elementos de seguridad y protección de la propia institución y las autoridades policiacas reciban oportunamente la señal o aviso.

"También deberán contar con sistemas de identificación que permitan registrar de manera automática escenas o hechos que fueren relevantes para aportar los elementos necesarios en la investigación y persecución de ilícitos.

"DÉCIMA SEGUNDA. La recepción y envío de efectivo y valores deberá efectuarse en áreas y por personal especializado, conforme a procedimientos que eviten su exposición a riesgos.

"DÉCIMA TERCERA. La transportación terrestre de efectivo y valores, deberá realizarse en vehículos blindados y con personal de seguridad especializado, cuando no se cuente con los servicios de compañías debidamente autorizadas para tal efecto. En los casos de transportaciones aéreas o marítimas, se deberán utilizar exclusivamente los servicios de compañías debidamente autorizadas para transportar valores.

"Cuando no fuere posible realizar la transportación en las condiciones señaladas, las instituciones se abstendrán de fomentar este servicio entre su clientela y sólo lo podrán prestar excepcionalmente en los casos y con las medidas extraordinarias de seguridad, que se señalen en las normas generales que establezca la unidad especializada a que se refiere la regla segunda.

"En todo caso, las transportaciones deberán realizarse con sujeción a los términos, condiciones y límites establecidos en los seguros contratados.

"DÉCIMA CUARTA. Con el fin de prevenir la comisión de ilícitos por parte del personal de las instituciones, la unidad especializada de seguridad a que se refiere la regla segunda, deberá coordinarse con el área de personal a fin de establecer los lineamientos a los que se sujetará la selección y reclutamiento de personal destinado a las áreas básicas para la operación bancaria, incluyendo personal ajeno a la institución que tenga acceso para la prestación de servicios a dichas áreas.

"El personal de seguridad y protección bancaria, se sujetará a lo dispuesto por el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria.

"DÉCIMA QUINTA. Los programas de seguridad y protección deberán comprender los aspectos relativos a las instalaciones de cómputo y procesamiento electrónico de datos, así como los archivos de sistemas, programas, manuales y medios que directa o indirectamente sean utilizados en el procesamiento de datos, vigilando que sólo el personal debidamente autorizado tenga acceso a la información relativa a estas materias.

"DÉCIMA SEXTA. La unidad especializada de seguridad a que se refiere la regla segunda, mantendrá un registro y formulará una evaluación anual que precise la situación de la institución en materia de seguridad y protección."

Por otra parte, el titular del Poder Ejecutivo Federal, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República, expidió el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día seis de abril de mil novecientos ochenta y siete, de cuya exposición de motivos se destaca lo siguiente:

"Considerando que el servicio público de banca y crédito constituye uno de los instrumentos básicos del Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual se requiere que la banca, en su condición de depositaria y custodio de recursos del público, cuente con el respaldo adecuado y eficiente en materia de seguridad y protección, siendo necesario dar una estructura homogénea a estas actividades;. Que es conveniente establecer bases idóneas para proteger el servicio que presta la banca y los intereses de los usuarios, definiendo y delimitando las actividades propias de la seguridad y protección bancaria, así como los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales;. Que las actividades de seguridad y protección bancaria deben constituir un apoyo eficaz a las funciones que desempeñan las policías y el Ministerio Público, permitiendo establecer criterio, estrategias, capacitación y formación de personal acorde a la naturaleza del servicio ..."

Asimismo, en su artículo primero dispone que el citado reglamento es de observancia general en toda la República y que su objeto es regular las actividades de seguridad y protección de las instituciones de crédito. En el diverso articulado que lo integra se establecen las medidas de seguridad a que deberán sujetarse las instituciones bancarias, incluyendo al personal y, en su artículo sexto dispone que la Secretaría de Gobernación celebrará los acuerdos o convenios que deban realizarse entre la Federación y los Estados y con la participación de éstos, con los municipios, para el mejor cumplimiento de lo dispuesto en el ordenamiento reglamentario.

El tenor literal del artículo sexto antes aludido, es el siguiente:

"Artículo 6o. La Secretaría de Gobernación con la intervención que corresponda a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Procuraduría General de la República y a la entidad de la Administración Pública Federal Especializada en seguridad y protección bancaria, celebrará, en los términos de la Ley de Planeación, los acuerdos o convenios que deban realizarse entre la Federación y los Estados y, con la participación de éstos, con los M.s, para el mejor cumplimiento de lo dispuesto en el presente reglamento."

Por otro lado, el segundo párrafo del artículo séptimo del propio reglamento, establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá en todo tiempo, supervisar, por conductode la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, que las instituciones bancarias cumplan con las obligaciones que se señalan a su cargo.

Es preciso mencionar que aunque las reglas expedidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público antes transcritas y el Reglamento de Seguridad Bancaria, fueron expedidos bajo la vigencia de la abrogada Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, siguen rigiendo en la actualidad, ya que, como lo hace notar la parte actora, el artículo cuarto transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito que sustituyó a la mencionada en último término, dispone que hasta en tanto no se dicten los reglamentos y las disposiciones administrativas de carácter general, seguirán aplicándose las expedidas con anterioridad.

De los elementos hasta aquí asentados se sigue que, en principio, corresponde a la Federación legislar en materia de seguridad de las instituciones bancarias (artículo 73, fracción X, constitucional; 96 de la Ley de Instituciones de Crédito; Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria y reglas expedidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), y que los Estados y M.s podrán participar en dicha materia cuando la Secretaría de Gobernación celebre los acuerdos o convenios correspondientes para tal efecto (artículo sexto del reglamento invocado).

Ahora bien, el reglamento cuya invalidez se demanda en la presente controversia constitucional, fue expedido por el Ayuntamiento de Guadalajara del Estado de J., con fundamento en los artículos 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 73, fracciones II y V, de la Constitución Política del Estado y 38 y 39, fracción I, apartado 3, de la Ley Orgánica Municipal, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 115. ... II. Los M.s estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"...

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones."

Por otro lado, los artículos 73, fracciones II y V, de la Constitución Política del Estado de J., disponen:

"Artículo 73. Los Ayuntamientos estarán facultados para expedir y aplicar, conforme a las bases normativas que establezcan las leyes: ... II. Las normas que regulen la prestación de los servicios públicos a su cargo; ... IV. Los reglamentos que normen las condiciones y relaciones de trabajo entre el M. y sus servidores públicos."

Los artículos 38 y 39, fracción I, apartado 3, de la Ley Orgánica Municipal de la referida entidad federativa, disponen que:

"Artículo 38. En todo lo no previsto por esta ley, para el funcionamiento de los gobiernos municipales, se estará a las disposiciones de sus respectivos reglamentos interiores, que expedirán, sin contravenir a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado ni la presente ley."

"Artículo 39. Son obligaciones y facultades de los Ayuntamientos las siguientes: ... 3. Expedir y aplicar sus presupuestos de egresos, reglamento interior, bando de policía y buen gobierno y, en general, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, que sean necesarias para organizar, administrativamente, la vida municipal y el funcionamiento de los servicios y establecimientos públicos municipales, conforme a las bases establecidas en el título tercero, capítulo I, de esta ley."

De ello se sigue que, por una parte, el artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República, dispone que los Ayuntamientos poseen facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que establezcan las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones y, por otra, que los artículos 73, fracciones II y IV, de la Constitución Política del Estado de J. y 39, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal, facultan a los M.s para expedir y aplicar, conforme a las bases normativas que establezcan las leyes, las normas que regulen la prestación de los servicios públicos a su cargo y los reglamentos que normen las condiciones de trabajo entre el M. y sus servidores públicos; finalmente, el artículo 38 de la mencionada ley orgánica dispone que para el funcionamiento de los gobiernos municipales, se estará a las disposiciones de sus respectivos reglamentos interiores, que expedirán sin contravenir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni la local del Estado.

De lo anterior deriva que los M.s están facultados para establecer bases normativas, entre otras materias, la de servicios públicos, observando siempre las disposiciones que determinen el Poder Legislativo Federal y las Legislaturas Locales, pero de los dispositivos que sirvieron de fundamento al reglamento impugnado no se desprenden atribuciones expresas del Ayuntamiento para regular el aspecto de seguridad de las instituciones bancarias, sino que, en forma genérica, señalan que en todo caso, deberá observarse lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Fundamental local, lo cual se reitera con el contenido de la fracción III del precitado artículo 115 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 74 de la Constitución Política del Estado de J., que dicen:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el M. libre conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los M.s, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado;

"b) Alumbrado público;

"c) Limpia;

"d) Mercados y centrales de abasto;

"e) Panteones;

"f) Rastros;

"g) Calles, parques y jardines;

"h) Seguridad pública y tránsito, e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los M.s, así como su capacidad administrativa y financiera."

La redacción vigente del artículo 115, en la parte reproducida, proviene de la reforma promulgada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente. Para desentrañar el alcance y sentido del dispositivo constitucional, se cita a continuación la exposición de motivos de la iniciativa presidencial que se envió al Constituyente Permanente, de la que se destaca lo siguiente:

"... Por todo ello, el fortalecimiento municipal no sólo es de considerarse como el camino para mejorar las condiciones de vida de los M.s poco desarrollados, sino también para resolver simultáneamente los cada vez más grandes problemas que enfrentan las concentraciones urbano-industriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestión meramente municipal sino nacional, en toda la extensión del vocablo. A este respecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rincones de nuestro territorio, que el M., aun cuando teóricamente constituye una fórmula de descentralización en nuestra realidad, lo es más en el sentido administrativo que en el político, por lo que por meta inmediata de la vigorización de nuestro federalismo, nos planteamos la revisión de las estructuras diseñadas al amparo de la Constitución vigente a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva en el federalismo, la célula municipal tanto en autonomía económica como política ...

"... Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al M., piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y, en lo general, aquellas facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados de la Federación.

"En sí, esta tarea exigió un punto de equilibrio político y constitucional, al cual llegamos después de numerosos análisis y estudios, pues siendo nuestra estructura política de naturaleza federal, debemos respetar la esencia de nuestras instituciones plasmadas en los principios de libertad y autodeterminación de las entidades federativas, sin invadir o lesionar aquellas facultades que por virtud del Pacto Federal y de acuerdo con nuestra forma republicana se encuentran conferidas a los Estados en los artículos 40, 41 y 124 de nuestra Carta Magna.

"Recogimos en este sentido las inquietudes vertidas por los Constituyentes de 1917 y de algún modo pretendemos revitalizar las ideas que afloraron en ese histórico foro nacional a la luz de las vigorosas intervenciones de H.J. e H.M., para robustecer y lograr, en la realidad política mexicana, el M. libre.

"Se tomaron en cuenta las realidades sociológicas y económicas de los M.s del país, sus grados de desarrollo y los contrastes entre aquellos M.s urbanos e industrializados que cuentan con determinados recursos económicos y capacidad administrativa para la consecución de sus fines colectivos, y aquellas comunidades municipales marginadas de todo apoyo económico, del libre ejercicio de su autogobierno y carentes de toda capacidad para la gestión administrativa.

"Nuestro objetivo es vigorizar la decisión fundamental del pueblo sobre el M. libre, estableciendo dentro del marco fundamental de la Constitución General de la República, aquellas normas básicas que puedan servir de cimientos a las unidades sociopolíticas municipales para que al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se evite la constante emigración del campo hacia las grandes ciudades y a la capital de la República, no sólo con el propósito de redistribuir la riqueza nacional en las múltiples y variadas regiones del país, sino para ubicar las decisiones de gobierno en las células políticas a las que lógicamente deben corresponder, es decir, a los Ayuntamientos como órganos representativos de los M.s libres ...

"... Así, en la fracción III se definen como servicios públicos municipales: los de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito, estableciendo que podrán proporcionarse con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, teniendo además dicha característica de servicios públicos aquellos otros que se fijen por las Legislaturas Locales en atención a las condiciones territoriales y socioeconómicas de los M.s así como a su capacidad administrativa y financiera.

"En el entendido de que esta problemática no ha sido privativa de nuestra Nación, acudimos a las experiencias de otras latitudes, recogiendo por sus reconocidos resultados positivos el derecho de los M.s de una misma entidad de coordinarse y asociarse para la eficaz prestación de sus servicios públicos con la sola sujeción a las leyes de la materia."

De lo hasta aquí manifestado, se sigue que el órgano revisor de la Constitución pretendió, a través de la enmienda al artículo 115 constitucional en comento, fortalecer el ámbito competencial del M., pero señalando que las facultades establecidas en favor de los Ayuntamientos deben ejercerse respetando el ámbito competencial que establece la Constitución Federal, esto es, sin contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Así las cosas, es inconcuso que carece de razón el M. de Guadalajara, al señalar que la facultad y potestad para reglamentar en materia de seguridad y protección bancaria deriva de lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, en razón de que como ya se señaló, aunque el M. tiene atribuciones para reglamentar la seguridad pública, ella no comprende la materia específica de la que corresponde a las instituciones de crédito, ya que relacionando por una parte, lo establecido en los artículos 73, fracción X y 115, fracciones II y III, de la Constitución Federal, con los diversos ordenamientos secundarios federales, a saber, la Ley de Instituciones de Crédito y el reglamento de seguridad bancaria; y, el artículo 73, fracciones II y IV, de la Constitución Política del Estado de J. y 38 y 39 de la Ley Orgánica Municipal de dicha entidad federativa, por otra, se concluye que inicialmente y por derecho propio, corresponde a la Federación legislar en materia de seguridad de las instituciones bancarias, previendo la posibilidad de que la Secretaría de Gobernación celebre convenios con los Estados, y éstos con los M.s, para participar en dicha materia en forma coordinada, de modo que las atribuciones de los Ayuntamientos para expedir reglamentos en dicha materia pueden, eventualmente, ser ejercidas, pero dentro de los lineamientos de coordinación con la Federación y los Estados, mas no de manera autónoma.

La anterior conclusión se corrobora con el análisis de los artículos 97 a 100 de la Ley Orgánica Municipal, que establecen:

"Artículo 97. Se consideran servicios públicos municipales los siguientes: I. Agua potable; II. Alcantarillado; III. Alumbrado público; IV. Mercados y centrales de abastos; V.R. y servicios complementarios; VI. Estacionamientos; VII. Cementerios; VIII. Calles y calzadas; IX. Aseo público; X.S. y tránsito; XI. Parques, jardines y centros deportivos; y XII. Las demás que el Congreso del Estado determine en atención a las condiciones territoriales y socioeconómicas de los M.s, así como a su capacidad administrativa y financiera."

"Artículo 98. Los Ayuntamientos podrán celebrar convenios con el Gobierno del Estado, a fin de que éste asuma la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario, en los términos del art. 36 de la Constitución Política del Estado. Los M.s del Estado, previo acuerdo entre los Ayuntamientos y con sujeción a la ley podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda, particularmente, en aquellos casos en los que, por la situación geográfica que guardan los M.s, densidad y localización de sus asentamientos urbanos, incida en la conveniencia de la prestación de los servicios públicos, de manera concurrente, coordinada o exclusiva por el Estado, debiendo sujetarse a las siguientes bases: I. Se incluirá la fecha y transcripción de los puntos del acuerdo de cabildo que determinen la conveniencia de llevar a cabo la asociación o coordinación con el Estado o, en su caso, con el Ayuntamiento o Ayuntamientos con quienes se vaya a celebrar el convenio, y la determinación precisa del servicio público de que se trate;. II. Sólo podrán celebrarse estos convenios por un término que no exceda al de la vigencia de las administraciones municipales que lo suscriban, salvo que se autorice, por el Congreso del Estado, su celebración por término mayor, pudiendo ser prorrogados estos convenios por la ratificación que hagan las siguientes administraciones municipales;. III. Se comprenderá la elaboración de un programa de capacitación para personal municipal que atienda la operación de los servicios públicos en administración para que, cuando las condiciones lo permitan, se reasuma la operación del servicio público por los M.s en condiciones satisfactorias;. IV. En los casos de convenios para la ejecución o administración de obras que lleve a cabo el Estado, o el Estado con los M.s, se incluirá en el acuerdo respectivo, la mención del costo de la obra, la incorporación de los anexos en que se contenga la documentación relativa, tales como planos, proyectos, especificaciones técnicas, la determinación de los recursos económicos que se dispongan para esa finalidad, o el monto de las aportaciones que se pacten, el plazo de ejecución o duración de la administración, el sistema de llevar a cabo la obra, ya por concurso, ejecución directa por el Estado, o a través de un tercero, y la enumeración de los casos de suspensión y conclusión anticipada del convenio en cuestión; y. V. Los convenios de coordinación para la prestación de servicios públicos o para ejecución de obras que se pretendan celebrar con M.s de otros Estados, requieren autorización previa del Congreso."

"Artículo 99. El Gobierno del Estado concurrirá, junto con los Ayuntamientos, en los servicios públicos que éstos presten, en los casos siguientes:-I. Cuando el servicio que deba prestar el M. tenga íntima relación con actividades o servicios que también corresponda al Estado su prestación;. II. Cuando por las características del servicio, los actos o hechos que importe el mismo deban surtir efectos fuera del ámbito territorial del M. o del Estado. III. Por incapacidad administrativa, técnica o financiera del M. para la prestación de un servicio público; y. IV. Cuando el Estado, por causas de interés público, fundando y motivando éstas, estime necesaria su prestación en concurso con un M., correspondiendo, en este caso, al Congreso del Estado, oyendo a ambas instancias, determinar su procedencia. En todo caso deberán establecerse bases de coordinación entre los M.s y las dependencias o direcciones del Estado, que se relacionen con el servicio que presten los Ayuntamientos para su eficaz prestación. Corresponde al Congreso del Estado, por sí o a través de la comisión que designe para tal efecto, determinar cuándo un M. tiene o ha dejado de tener capacidad administrativa, técnica y financiera para garantizar la eficaz prestación de un servicio público, escuchando a ambas instancias."

"Artículo 100. Los M.s que deban prestar servicios públicos con el concurso del Estado lo harán mediante convenio que contendrá:. I. Descripción pormenorizada del servicio o servicios públicos sujetos a concurso;. II. La transcripción de los puntos resolutivos del acta de cabildo donde el Ayuntamiento haya aprobado el concurso;. III. Los hechos o acciones que corresponda prestar al Estado, y las correlativas al Ayuntamiento signante;. IV. Deberes y obligaciones del Estado y M.;. V. Duración;. VI. Bases económicas en su prestación;. VII. Bases laborales de los servidores; y. VIII. Formas de terminación y suspensión. Pudiendo ser la prestación del servicio exclusivamente por parte del Estado cuando el M. no haga la asunción de éste y se satisfagan los requisitos establecidos en este ordenamiento."

Por otro lado, los artículos 101 a 104, regulan de manera específica el servicio de seguridad pública, en los siguientes términos:

"Artículo 101. En cada M., deberá existir un Cuerpo de Seguridad Pública que estará bajo el mando del presidente municipal, con la salvedad a que se refiere el párrafo último del numeral 4 de la fracción I del artículo 40 de esta ley."

"Artículo 102. Para la organización de dicha fuerza, el presidente municipal designará un director o comandante de Seguridad Pública, que sólo podrá ser removido por el mismo, por causa justificada."

"Artículo 103. El director o comandante de Seguridad Pública acordará directamente con el presidente municipal, por lo menos, una vez a la semana."

"Artículo 104. El director o comandante de Seguridad Pública tendrá las siguientes obligaciones:. I. Preservar la seguridad de las personas, de sus bienes y la tranquilidad de éstas;. II. Organizar la fuerza pública municipal de tal manera que preste servicios generales; y en especial, en sitios concurridos; cuando por alguna causa exista aglomeración de personas que amenacen la seguridad;. III. Cumplir con lo que establecen las leyes en la esfera de su competencia;. IV. Rendir diariamente al presidente municipal una parte de las personas detenidas, indicando la hora exacta de su detención y la naturaleza de la infracción;. V. Intervenir, por acuerdo del cabildo, en los convenios con los cuerpos de policía de los M.s circunvecinos y con el Estado, con fines de cooperación, reciprocidad y ayuda mutua; e intercambiar con los mismos datos estadísticos, fichas e informes que tiendan a prevenir la delincuencia;. VI. Organizar el cuerpo de bomberos, el que tendrá como misión acudir sin demora en los casos de incendio, derrumbe, inundación u otros similares, y tomar a su cargo la defensa de las personas y sus bienes. En los M.s en que los cabildos se integren por nueve o más regidores habrá un departamento de bomberos el cual se integrará, administrativamente, con el titular y los servidores públicos necesarios para el desempeño de sus actividades;. VII. Procurar dotar al cuerpo de seguridad pública de mejores recursos y elementos técnicos, que le permitan actuar sobre bases científicas en la prevención de delitos e infracciones;. VIII. Opinar en la formulación del Reglamento Interno de la Dirección de Seguridad Pública, que expida el cabildo; y. IX. Organizar ciclos de academia para su personal, cuando no se cuente con institución especial de capacitación policiaca, para mejorar el nivel cultural de sus miembros, técnicas de investigación y demás actividades encaminadas a ese fin."

Cabe destacar que la seguridad pública es definida por la Ley de Seguridad Pública para el Estado de J. en los siguientes términos:

"Artículo 2o. La seguridad pública es un servicio cuya prestación corresponde en el ámbito de su competencia al Estado, respetando a la ciudadanía y a las garantías que a ella consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular de J. y el respeto a los derechos humanos; teniendo como fines y atribuciones los siguientes:-I.P. y respetar la vida, la integridad corporal, la dignidad y los derechos de las personas así como de sus bienes;. II. Mantener el orden y la tranquilidad pública del Estado;. III. Promover y coordinar los programas de prevención de delitos e infracciones a las leyes y reglamentos del Estado;. IV. Establecer los mecanismos de coordinación con el Ministerio Público, para auxiliarlo en la investigación y persecución de los delitos y de los delincuentes;. V.D. la coordinación entre las diversas autoridades para apoyo y auxilio de la población en casos de siniestros y desastres conforme a la ley de la materia."

El contenido de las disposiciones antes transcritas llevan a concluir que contrariamente a lo que manifiesta el M. demandado, ni el artículo 115 constitucional ni las leyes locales, lo facultan para reglamentar en materia de seguridad de las instituciones de crédito, sino únicamente en lo relativo a aspectos de seguridad pública en los términos que al efecto especifican los numerales invocados.

Por tanto, es evidente que el Ayuntamiento de Guadalajara, al expedir el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria a que se refiere la presente controversia constitucional, invadió la esfera de competencia de la Federación, ya que incluso entendiendo (en sentido lato), el aspecto de seguridad bancaria como una especie de la seguridad pública, debe atenderse al conjunto de disposiciones a las que previamente se ha hecho referencia, tendientes a regular la materia y de las que deriva, como se ha señalado en forma reiterada, que a nivel nacional debe existir en esta materia, coordinación entre los distintos niveles de gobierno.

Ciertamente, la seguridad pública es materia de regulación en los artículos 73, fracción XXIII y 21 de la Ley Fundamental que establecen, respectivamente, que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M.s, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal; y, que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, Distrito Federal, los Estados y los M.s, en las respectivas competencias que la propia Ley Fundamental establece. Es importante precisar que en el caso de la seguridad pública y tránsito, por las dimensiones que los problemas inherentes a la misma ha alcanzado, se ha instaurado un sistema nacional que se integra conlas instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones que tienen como fin salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos. Con esta inquietud el Poder Revisor de la Constitución modificó los referidos preceptos constitucionales, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, para quedar como sigue:

"Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

"Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

"Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.

"Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley.

"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M.s, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

"La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M.s se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública."

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los M.s, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal."

De la iniciativa de reformas a los aludidos preceptos constitucionales, conviene destacar lo siguiente:

"Por otra parte, para alcanzar la seguridad que demandan los mexicanos es necesario sentar las bases legales para un sistema de seguridad pública que facilite la coordinación de acciones entre los distintos niveles de gobierno. El mejoramiento de la justicia y de la seguridad son dos de los imperativos más urgentes que enfrenta nuestro país. El bienestar de los mexicanos se funda en la seguridad de las personas y de sus bienes. Ante la comisión de ilícitos, incluso por quienes debieran vigilar el cumplimiento de la ley. Se ha acrecentado la desconfianza hacia las instituciones, los programas y las personas responsables de la impartición y procuración de justicia y de la seguridad pública. La ciudadanía tiene la percepción de un desempeño judicial y policial que no siempre es eficaz ... Esta situación únicamente podrá remediarse por medio de una reforma que incorpore sistemas de justicia y seguridad más modernos, más eficientes, sistemas acordes con las necesidades y los reclamos de nuestros tiempos ... la iniciativa plantea las bases de un Sistema Nacional de Seguridad Pública en el que la Federación, los Estados y los M.s deberán garantizar una política coherente en la materia. Esta debe incluir, entre otros elementos, la integración de un sistema nacional de información sobre delincuentes y cuerpos policiales, la coordinación de elementos humanos y materiales entre los distintos niveles de gobierno en la prevención y el combate de la delincuencia y la profesionalización creciente de estas corporaciones y su vinculación de manera renovada con la comunidad para recuperar su prestigio y credibilidad a través del cumplimiento cabal y respetuoso de su deber ... Por ello la iniciativa propone establecer en el artículo 21 constitucional la obligación del Estado para velar por la seguridad pública de los gobernados, señalando el mandato para que todos los cuerpos de seguridad pública que pertenezcan a la Federación, entidades federativas y M.s se organicen bajo los principios de legalidad, honestidad, eficiencia y eficacia. En este sentido se contempla la obligación de la Federación, de las entidades federativas, del Distrito Federal y de los M.s para coordinarse en esta materia. El federalismo es un acuerdo de distribución del Poder, de reconocimiento de espacios de autonomía y esferas de competencia. Sin embargo, no debe confundirse una sana estratificación del Poder con un sistema de fronteras que favorezcan la impunidad y la delincuencia. Ante la creciente capacidad organizativa y movilidad de la delincuencia organizada, el Estado Mexicano no debe ni puede hacerle frente mediante una estrategia desarticulada. Es necesario que los tres niveles de gobierno articulen sus potencialidades y compensen sus insuficiencias en materia de seguridad pública ... De ahí que la presente iniciativa proponga facultar al Congreso de la Unión para expedir la ley que fije las bases para la coordinación entre los tres niveles de gobierno en el marco de un Sistema Nacional de Seguridad Pública."

Por tanto, es claro que la instrumentación del Sistema Nacional de Seguridad Pública obedece a que la inseguridad se ha tornado en un problema de grandes dimensiones, por lo que se ha constituido en una función primordial a cargo del Estado, a través de los diversos niveles de gobierno. Así, por un lado, la Constitución Federal establece que el M. debe prestar el servicio de seguridad pública y que el mismo, en caso de ser necesario y así lo dispongan las leyes, podrá ser prestado con el concurso de los Estados; y, por otra parte, con pleno respeto al sistema de distribución de competencias que establece nuestra Ley Fundamental, el artículo 21 constitucional reitera que la seguridad pública es responsabilidad de los distintos niveles de gobierno, pero atendiendo a las respectivas competencias que a cada uno se le determinan.

En este sentido, la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece en su artículo 5o. lo siguiente:

"Artículo 5o. La coordinación y aplicación de esta ley se hará con respeto absoluto de las atribuciones constitucionales que tengan las instituciones y autoridades que intervienen en el sistema nacional.

"Cuando las acciones conjuntas sean para perseguir delitos, se cumplirán sin excepción los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables."

Debe mencionarse que las disposiciones referidas, que obligan al establecimiento de mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, con respeto a las autonomía de los Estados y de los M.s, se suman a las que prevé la Constitución Federal en el artículo 115, fracciones II y III, cuyo contenido ha sido vertido con antelación en el presente considerando.

De ello se sigue que, en términos de las disposiciones precitadas, la Federación tiene derecho propio sobre la seguridad pública de las instituciones de crédito; asimismo, que los M.s tienen facultades para expedir reglamentos, inclusive en materia de seguridad pública y por derecho propio sobre objetivos de interés municipal en los términos que le señalen las leyes locales, pero en el aspecto de instituciones de crédito -como en todo aquello que en principio corresponde a la Federación-, sólo tendrán competencia en los términos de las disposiciones y actos que se expiden dentro del sistema de seguridad pública, inclusive los convenios que con motivo del mismo pueden celebrar, pues como ya se dijo, a nivel nacional existe un sistema de coordinación nacional, con la finalidad primordial de preservar el orden y la paz pública dentro de las respectivas esferas competenciales de la Federación, Estados y M.s, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 3o. y 4o. de la Ley General que Establece las Bases para la Coordinación de un Sistema Nacional de Seguridad Pública, que definen la seguridad pública como la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos, en los siguientes términos:

"Artículo 3o. Conforme al artículo 21 constitucional y para los efectos de esta ley, la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor. El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad. La función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de policía preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país; así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley."

"Artículo 4o. Cuando las disposiciones de esta ley comprendan materias y acciones que incidan en diversos ámbitos de competencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal o de los M.s, se aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales y específicos entre las partes componentes del sistema nacional."

Así las cosas, es evidente que contrariamente a lo argumentado por el M. demandado, la facultad de los M.s para reglamentar la materia de seguridad pública, no incluye el aspecto de la seguridad bancaria, porque como se ha puesto de manifiesto, respecto de ésta, sus facultades no son autónomas, ni mucho menos excluyentes de la Federación, sino condicionadas a las normas de coordinación y a la celebración de convenios con los Estados.

Por tanto, si el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria expedido por el Ayuntamiento de Guadalajara, se encuentra encaminado a regular aspectos de seguridad bancaria y dicha atribución es originaria de la Federación y únicamente puede ser concurrente, previo convenio celebrado entre los distintos niveles de gobierno con la Federación, debe concluirse que en el caso se verifica la invasión en la esfera competencial de la Federación, en que se sustenta el escrito inicial.

La anterior conclusión encuentra su apoyo en el análisis de las disposiciones del reglamento expedido por el M. de Guadalajara del Estado de J., cuya finalidad primordial la constituye reglamentar precisamente el aspecto de seguridad de las instituciones de crédito, materia respecto de la cual carece de competencia.

En efecto, el reglamento expedido por el M. de Guadalajara, es del siguiente tenor:

"Capítulo I. Objeto del reglamento:

"Artículo 1o. El presente reglamento se expide de acuerdo a las atribuciones contenidas en los artículos 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 73, fracciones II y V, de la Constitución Política del Estado de J.; así como lo dispuesto en los artículos 38 y 39, fracción I, apartado 3, de la Ley Orgánica Municipal y artículo 22, fracción VIII, de la Ley de Hacienda Municipal."

"Artículo 2o. Las disposiciones de este reglamento son de orden público y obligatorias en el M. de Guadalajara; su objeto será reglamentar los Sistemas Operativos de Seguridad de las Instituciones Bancarias, las cuales establecerán las bases de protección y vigilancia de sus locales e instalaciones, guarda de valores, bienes muebles, de su personal, de sus clientes y del público en general que acuda a sus establecimientos, requisito indispensable para que se les pueda otorgar la licencia municipal por la autoridad correspondiente, el que deberán cumplir en su totalidad, además de las disposiciones contenidas en el presente reglamento y cualquier otro que les resulte aplicable."

"Capítulo III. Reglas de Seguridad y Protección.

"Artículo 14. Para obtener la licencia municipal, las instalaciones y locales de las instituciones bancarias deberán contar con lo siguiente:

"I.C. inastillables de doce milímetros en las ventanas externas, provistos en su totalidad de elementos, equipo de seguridad y alarmas que detecten cualquier afectación a sus características originales, debiendo permitir la visibilidad al interior del inmueble para su correcta vigilancia externa.

"II. Sistema interno de alarmas, como rayos infrarrojos o sensores de movimiento para ser activados cuando las sucursales bancarias se encuentren cerradas al público. Estas alarmas deberán estar conectadas al Centro Integral de Comunicaciones (CEINCO-08), a la Central de Mando del Servicio de Protección Bancaria, para que la Dirección General de Policía Municipal de Guadalajara reciba oportunamente la señal impresa de alarma, de conformidad con las medidas de seguridad y protección establecidas en el presente ordenamiento.

"III. Sistema de cámara de vídeo sinfín, o cámaras fotográficas de repetición con registro de fecha y hora que sean activadas por el vigilante interno, o por cualquiera de los botones de alarma en caso de asalto.

"IV. Sistema de botones y pedales para activar alarmas en cada puesto de servicio y vigilancia interna, que envíen señal impresa al Centro Integral de Comunicación (CEINCO-08), y la Central de Mando del Servicio de Protección Bancaria.

"V. Protección con reja metálica con apertura máxima diagonal de 15 centímetros en todos los ductos, domos o aperturas que puedan permitir el acceso al interior.

"VI. Sistema de puertas dobles esclusadas para entrada y salida del público que cuente con las siguientes características:

"a) Arco detector de metales antes de ingresar a dichas puertas desde el exterior.

"b) Mecanismo que no permita abrir la segunda puerta hasta que la primera haya cerrado completamente.

"c) Capacidad para el paso de una sola persona a la vez.

"d) Uso de materiales sólidos y en caso de cristales deberán ser del tipo inastillables de doce milímetros de espesor.

"e) Instalación protegida de cámara de cartucho de cine a la salida del banco que sea activada por cualquiera de los botones o pedales descritos en la fracción V del presente artículo.

"VII. Sistema de puertas tipo transfer para ser utilizadas durante la entrega de dinero y valores por parte del servicio especializado de seguridad y manejo de valores del mismo banco, instalado en una área exclusiva, que permita al vehículo de transporte hacer su entrega sin ser interceptado por personas ajenas a esta operación.

"VIII. Bóveda de dos combinaciones con puertas temporizadas accionadas mediante reloj a horario determinado, por y bajo la responsabilidad de la gerencia o subgerencia de cada sucursal bancaria.

"IX. Barrera de protección de cristal inastillable de doce milímetros de espesor entre cajero y cliente, de diseño tal que permita sólo la comunicación entre las personas antes mencionadas.

"X. Apoyo sobre el mostrador de servicio en ventanillas, que permita sólo la transacción entre el personal del banco y el usuario, dejando separada el área de trabajo para llenado de documentos exclusivos para el público.

"XI. Protección para prevenir el acceso entre el área de servicio al público y el área de operación interna, mediante barreras de cristal, rejas o mecanismos especiales.

"XII. Barrera que impida la visibilidad entre el exterior de la sucursal bancaria, y las ventanillas de servicio para permitir que las transacciones entre el personal de cajas y clientes se mantengan fuera de la vista de observadores ajenos a estas operaciones.

"XIII. Protección perimetral en muros que colinden con lotes baldíos, adecuada iluminación externa e interna nocturna y control de acceso nocturno con sistema de alarma conectada al Centro Integral de Comunicaciones (CEINCO-08) y a la Central de Mando del Sistema de Seguridad Bancaria.

"XIV. Será obligación de las sucursales bancarias cumplir con todos y cada uno de los requisitos mencionados en este artículo. A solicitud del interesado y a criterio de la Unidad Municipal de Inspección de Seguridad Bancaria podrá exonerar de cumplir con algunos de los requerimientos de los señalados en los incisos que anteceden, a alguna sucursal, explicando en término improrrogable de 72 horas, la razón o motivo de dichas circunstancias a su superior jerárquico.

"XV. Es obligación de las instituciones bancarias permitir el acceso a sus instalaciones, al personal de la Unidad Municipal de Inspección de Seguridad Bancaria, para la revisión y dictamen de la seguridad interna de cualquier sucursal, previa identificación.

"Capítulo IV. De las sanciones.

"Artículo 15. Las disposiciones de este capítulo se aplicarán en las realización de actos de inspección y vigilancia, ejecución de medidas de seguridad, determinación e infracciones administrativas, de comisión de delitos y sanciones, procedimientos y recursos administrativos al presente reglamento, que se aplicarán de acuerdo al siguiente esquema:

"I. La sucursal bancaria que no permita el acceso al representante acreditado por la Unidad Municipal de Inspección de Seguridad Bancaria, o no colabore para el desempeño de su función de inspección, de acuerdo a la Ley de Ingresos vigente para el M. de Guadalajara, independientemente de las demás sanciones que le resulten aplicables según lo determine la Dirección de Inspección a Reglamentos; tomándose en cuenta en su caso la reincidencia de la infracción cometida.

"II. La sucursal bancaria que viole lo establecido en los artículos 6o., 7o. y 9o., del presente reglamento, relativos a la contratación de su personal de seguridad interna, sus registros y horarios, será sancionada de acuerdo a la Ley de Ingresos vigente para el M. de Guadalajara, sin perjuicio de ser requerida para regularizar su situación en un plazo no mayor de siete días calendario.

"III. La sucursal bancaria que no cumpla con lo establecido con el artículo 11, será sancionada de acuerdo a la Ley de Ingresos vigente para el M. de Guadalajara, por cada persona no calificada, sin perjuicio de ser requerida a regularizar su situación en un plazo no mayor de catorce días calendario.

"IV. La sucursal bancaria que no cumpla en su totalidad con lo establecido en el artículo 14, no podrá obtener licencia municipal para operar como cualquier otro giro de prestación de servicios.

"V. La sucursal bancaria que reporte falsas alarmas, será sancionada con multas que podrán irse incrementando de acuerdo a la constancia de éstas, e independientemente de investigar al personal, a quien o quienes resulten responsables, teniendo la obligación remunerada por la sucursal afectada de asistir a un curso extra de capacitación de seis horas impartido por la Dirección General de Seguridad Pública de Guadalajara o el organismo que ésta designe dentro de los siete días calendario siguientes al incidente.

"Capítulo V. De los recursos.

"Artículo 16. En contra de los acuerdos dictados por el presidente municipal y los funcionarios en que éste haya delegado sus facultades, con motivo de la aplicación de este reglamento, procede el recurso de revisión, que se admitirá y sustanciará en los términos de los artículos 133 a 135 de la Ley Orgánica Municipal.

"Artículo 17. En contra de las demás resoluciones o acuerdos del Ayuntamiento, cabrán los recursos de acuerdo al título IV, capítulo II, del Reglamento para el Funcionamiento de Giros Comerciales, Industriales y de Prestación de Servicios en el M. de Guadalajara."

De los elementos hasta aquí asentados, se llega a la conclusión, como ya se señaló, que como lo apunta la parte actora, en el caso concreto, se verifica la invasión a la esfera competencial de la Federación, toda vez que como se desprende del contenido del reglamento supracitado y de la interpretación armónica de lo dispuesto en el artículo 73, fracciones X y XXIX; 115, fracciones II y III, de la Constitución General de la República, se concluye que, en principio, compete a la Federación legislar en materia de seguridad pública, a reserva de que en términos del diverso artículo 21 de la propia Ley Fundamental y de la Ley General que Establece las Bases para la Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, puedan celebrarse convenios entre la Federación y las entidades federativas y entre éstas y los M.s, para actuar en forma coordinada en la consecución de un bien público como lo es la seguridad nacional; conclusión que, además de los ordenamientos indicados, encuentra su apoyo en lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, en las reglas generales que establecen los lineamientos en materia de seguridad bancaria, expedidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (que inciden sobre los mismos aspectos del reglamento expedido por el Ayuntamiento de Guadalajara) y en el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, expedido por el titular del Poder Ejecutivo Federal; todo lo cual permite concluir que al expedir el reglamento impugnado, el M. demandado invadió la esfera competencial de la Federación, en razón de que las facultades de éste para reglamentar en materia de seguridad bancaria, se encuentran sujetas a la celebración previa de un convenio con la Federación, cuya existencia ni siquiera fue alegada por el demandado.

No es óbice para la anterior conclusión, el hecho de que en el capítulo primero del reglamento municipal se establezcan disposiciones relativas a las normas que debe observar el personal bancario, toda vez que ni siquiera en dicha materia podrían cuestionarse las facultades del Congreso de la Unión para legislar al respecto, ya que también respecto de dicha materia, tiene atribuciones legislativas, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, que establece en la parte que interesa, lo siguiente:

"Artículo 123. ... A … XV. El patrón estará obligado a observar, de acuerdo con la naturaleza de su negociación, los preceptos legales sobre higiene y seguridad en las instalaciones de su establecimiento …"

"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:.— a) Ramas industriales y servicios.— 22. Servicios de banca y crédito.

"Empresas: También será competencia exclusiva de las autoridades federales, la aplicación de las disposiciones de trabajo en los asuntos relativos a … seguridad e higiene en los centros de trabajo, para lo cual, las autoridades federales contarán con el auxilio de las estatales, cuando se trate de ramas o actividades de jurisdicción local, en los términos de la ley reglamentaria correspondiente."

Por tanto, es evidente que el reglamento impugnado, en su capítulo primero, también invade la esfera competencial de la Federación, toda vez que como se ha puesto de manifiesto, incluso el aspecto de seguridad de los empleados de las instituciones de crédito, corresponde a la autoridad federal, en términos del precitado artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Tampoco es óbice para la conclusión asentada en esta resolución, el hecho de que el M. demandado argumente que el reglamento impugnado únicamente regula dos grandes rubros, el relativo a las modalidades de la construcción o reacondicionamiento de inmuebles cuyo destino sea para el establecimiento y operación de las instituciones bancarias y, el segundo, referente a las medidas encaminadas a establecer las bases de protección y vigilancia, guarda de valores, bienes muebles, del personal, clientes, transeúntes o vecinos del lugar; ello, en virtud de que del propio articulado del Reglamento de Seguridad Bancaria, se pone de manifiesto que, lo que en realidad se reglamenta, son aspectos propios de la seguridad bancaria, materia que, se insiste, corresponde en principio a la Federación, por lo que si bien es cierto que en el ordenamiento impugnado se establecen los términos en que deberánser modificados los inmuebles, es inconcuso que ello se encuentra encaminado a regular precisamente la seguridad bancaria.

Por otro lado, también resulta infundado lo manifestado por el M. demandado en relación con el artículo 15, fracción XV, del reglamento cuya invalidez se demanda, toda vez que el Ayuntamiento carece de facultades para establecer que si las instituciones bancarias no cumplen con lo dispuesto en el reglamento, no podrán obtener licencia para operar; ello es así, en virtud de que el funcionamiento de las instituciones de crédito se funda en una autorización federal que no puede ser vedada por un ordenamiento municipal.

Por todo lo hasta aquí expuesto, es inconcuso que deben declararse fundados los conceptos de invalidez formulados en la demanda de controversia constitucional.

SEXTO.— A continuación se pasa a establecer el alcance de la presente ejecutoria.

El artículo 105 constitucional, en lo conducente, establece:

"Artículo 105. … Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los M.s impugnadas por la Federación, de los M.s impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos …"

Ahora bien, en el caso concreto, como se ha puesto de manifiesto, procede declarar la invalidez del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, expedido por el M. de Guadalajara, Estado de J., con efectos generales, a partir de la fecha que se precisará en el próximo considerando.

SÉPTIMO.— El artículo 105, fracción III, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece que:

"Artículo 105. … La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia …"

Por su parte, el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.— La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

Del contenido del artículo 105, fracción III, segundo párrafo, constitucional, se advierte que la declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II del precepto invocado, no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables, lo cual es reiterado por el artículo 45 de la ley reglamentaria de dicho numeral constitucional.

Es cierto que el referido precepto de la ley reglamentaria, en su primer párrafo, establece que las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero igualmente cierto resulta que partiendo de la expresa prohibición de retroactividad del precepto constitucional, remarcadas por el segundo párrafo del citado artículo 45 –con la entendible salvedad de la materia penal– tiene que concluirse que cuando este último precepto establece que "las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación", sólo está dando facultad discrecional a este Pleno para determinar el momento en que debe producir efectos su sentencia desde la fecha en que se dicta ésta, hacia el futuro, pero no para atrás o sea, antes de la sentencia, dado el específico señalamiento constitucional y legal.

Pues bien, haciendo uso de esa facultad, con fundamento en las disposiciones acabadas de invocar y tomando en consideración que la declaratoria de invalidez del reglamento impugnado fue expedida por un órgano de autoridad que carece de competencia constitucional para ello, en el caso específico se estima que la invalidez debe operar a partir de la fecha en que se pronuncia esta resolución.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.— Es infundada la objeción de falta de legitimación que se atribuye al consejero jurídico del presidente de la República.

SEGUNDO.— Es procedente la controversia constitucional planteada por la Federación en contra de actos del Ayuntamiento de Guadalajara, J..

TERCERO.— La parte actora probó su acción.

CUARTO.— Se declara la invalidez del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, expedido por el M. de Guadalajara, Estado de J..

QUINTO.— La declaratoria de invalidez a que se refiere el resolutivo anterior surte efectos a partir de la fecha de esta sentencia.

N., por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

En cumplimiento de lo que ordena el segundo párrafo del artículo 44 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente de esta Suprema Corte ordena la notificación a las partes y la publicación íntegra de esta sentencia, conjuntamente con el voto particular del Ministro C. y C., en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el Diario Oficial de la Federación y en la G.M. del Ayuntamiento de Guadalajara, J..

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos en favor de los resolutivos primero, segundo, tercero y cuarto; y por mayoría de ocho votos de los Ministros A.A., D.R., G.P., G.P., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A., se aprobó el resolutivo quinto; el Ministro C. y C. votó en contra y manifestó que formulará su voto particular en lo que se refiere al punto resolutivo quinto en el que ampliará sus consideraciones. Los Ministros Azuela Güitrón y O.M. estuvieron ausentes previo aviso a la presidencia. Fue ponente el M.D.R..