Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/98. AYUNTAMIENTO DE XALAPA, VERACRUZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintitrés de marzo del año dos mil.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el nueve de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, R.H.V. y F.G.B.G., en sus respectivos caracteres de presidente municipal y síndico único, del Municipio de Xalapa, Veracruz, ocurrieron en la vía de controversia constitucional, demandando lo siguiente:

"1. La negativa del Gobierno del Estado de Veracruz, para municipalizar el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Ver., haciendo nugatorio el derecho que para todos los Municipios del país establece el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Carta Magna, para prestar el mencionado servicio público. 2. La negativa del Gobierno del Estado de Veracruz, para transferir y hacer entrega material de los bienes muebles e inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se viene prestando el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Ver. 3. La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento promulgados, respectivamente y por su orden, el 12 de enero y el 24 de noviembre de 1988. En virtud de que ambos ordenamientos jurídicos impiden la aplicación del artículo 115 constitucional, en materia de municipalización del servicio público de tránsito y vialidad. Requisitos de la demanda. Para cumplir con lo que establece el artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, a continuación manifestamos bajo protesta de decir verdad, lo siguiente: I.P. actora en el juicio. El H. Ayuntamiento constitucional de Xalapa, Ver., representado en términos de lo que disponen los artículos 36 fracción V, 38 y demás relativos de la Ley Orgánica del Municipio Libre, por el presidente municipal L.. R.H.V. y por el síndico único L.. F.G.B.G., ambos con domicilio oficial en el Palacio Municipal de la ciudad capital del Estado de Veracruz. II.P. demandada en el juicio. El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, representado por su depositario el Gobernador Constitucional L.. P.C.C., y por el secretario general de Gobierno L.. S.M.R.; el Poder Legislativo del Estado de Veracruz, representado por el presidente de la Comisión Permanente de la H. Legislatura del Estado. III. Entidades, poderes u órganos terceros interesados. No existen. IV. Procurador general de la República, en los términos que señala el numeral 102 de la Carta Magna. V.N. general o acto cuya invalidez se demanda. 1o. La respuesta negativa para municipalizar el tránsito y vialidad, contenida en oficio número SG-J2666/98, de fecha 21 de agosto del año en curso, suscrito por el jefe del Jurídico de Gobierno, quien atendiendo a las instrucciones del licenciado S.M.R., secretario general de Gobierno del Estado de Veracruz, afirma que la petición formulada al gobernador del Estado por el H. Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, Ver., mediante oficio No. 075/98 de fecha 5 de agosto anterior, resulta jurídicamente improcedente y por ende se niega la transferencia y entrega material de los bienes muebles, inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se presta el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Ver. 2o. La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, publicados en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, No. 8 de 19 de enero de 1988, y la No. 141 de 24 de noviembre de 1998, respectivamente. VI. Preceptos constitucionales violados. El artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece para todos los Municipios del país la facultad de prestar el servicio público de tránsito y vialidad. VII. Bajo protesta de decir verdad, manifestamos que los hechos o abstenciones que nos constan y que constituyen los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda, se concretan en los siguientes: Antecedentes: a) El H. Ayuntamiento Constitucional que fungió en el periodo 1995-1997 de Xalapa, Veracruz, suscribió con fecha 5 de junio de 1996, un convenio con el Gobierno del Estado de Veracruz, para coordinar de manera conjunta el servicio público de tránsito y vialidad a través de la Delegación de Tránsito dependiente de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Gobierno del Estado de Veracruz. b) Por su parte, el H. Ayuntamiento Constitucional 1998-2000 de Xalapa, Veracruz, actualmente en funciones, mediante acuerdo de Cabildo del día 16 de abril del año en curso, determinó anular y dejar sin efecto el convenio a que se refiere el párrafo que antecede, por considerar que en estricto cumplimiento de los principios municipalistas de autonomía e independencia política, no debía existir subordinación y dependencia del Municipio al Gobierno del Estado. En cuanto a la prestación del multicitado servicio público, toda vez que la autoridad municipal está capacitada y dispuesta a prestar dicho servicio en beneficio de los habitantes de la capital veracruzana. c) Con posterioridad y para estar en condiciones jurídicas adecuadas para la prestación del servicio público de tránsito y vialidad, el H. Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, Ver., aprobó en sesión de Cabildo celebrada el 23 de julio del año en curso, el Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Xalapa, en cuyos artículos 3o. y 4o. transitorios, se acuerda solicitar al Gobierno del Estado de Veracruz, la transferencia y entrega material de los bienes muebles, inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que se viene prestando el tantas veces referido servicio público. d) Mediante oficio No. 075/98 de fecha 5 de agosto anterior, se hizo el requerimiento antes mencionado al gobernador del Estado, obteniéndose como respuesta la negativa contenida en el oficio SG-J2666/98 de fecha 21 de agosto anterior, que suscribe el jefe del Jurídico de Gobierno y quien afirma actuar por instrucciones del secretario general de Gobierno del Estado de Veracruz. VIII. Conceptos de invalidez. Primer concepto de invalidez. El fortalecimiento municipal que fue el principal motivo de la reforma constitucional al artículo 115, introducida en el año de 1983, tiene como propósito delimitar de manera clara y precisa los renglones, materias y atribuciones de los Ayuntamientos que gobiernan en los Municipios del país. A ello obedece la relación de servicios públicos que de acuerdo con las condiciones territoriales y socioeconómicas de cada municipalidad, los Ayuntamientos deben prestar por sí mismos o con el concurso del Gobierno Estatal ‘cuando así fuere necesario’. En la especie, el servicio público de tránsito y vialidad concedido en favor de los Municipios, lleva el propósito de garantizar la libertad municipal para ordenar el tránsito vehicular dentro de su territorio y la vialidad peatonal, sin injerencia o subordinación a las decisiones del Gobierno del Estado. En el caso particular de Veracruz, el contacto con las autoridades estatales es inaccesible para los gobernados según lo prueba su incapacidad de atender las demandas ciudadanas en los 210 Municipios en que se divide la entidad. La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, constituyen un candado aparentemente legal para impedir que los Ayuntamientos del Estado de Veracruz, presten el servicio público de tránsito y vialidad, en franca contravención del artículo 115 constitucional, propiciando así los fuertes intereses económicos y de control político que el Gobierno del Estado mantiene con algunas agrupaciones de transportistas de pasajeros y de carga, que ven en ese renglón una fuente de ingresos que beneficia a las partes involucradas, sin consideración alguna para usuarios y población en general. Por ello, la negativa a municipalizar el tránsito y la vialidad por parte del Gobierno de Veracruz, atenta contra y vulnera el espíritu justiciero del artículo 115 constitucional en su fracción III, inciso h), puesto que no deben prevalecer intereses meramente económicos y de control político para mantener en estado de subordinación y dependencia económica al Ayuntamiento de Xalapa, respecto del Gobierno del Estado que no escucha las demandas de la población para terminar con el caos vial y los fuertes intereses de quienes lucran con el transporte público en agravio de la población avecindada en la capital veracruzana. Beneficios que conlleva la municipalización del tránsito. La Ley de Tránsito y Transporte vigente en el Estado de Veracruz, tal parece que fue elaborada con fines meramente económicos y de control político y contubernio para la protección de intereses de los caciques del transporte público, olvidándose de los derechos del peatón, del usuario del transporte de pasajeros, de los niños, minusválidos y del entorno ecológico, puesto que la revisión de su contenido así lo demuestra. En cambio, la legislación municipal que se aplicará con la municipalización del servicio, cubre plenamente las lagunas jurídicas anotadas y muestra el interés de las autoridades municipales en favorecer y proteger a la ciudadanía en general. El Reglamento de Tránsito y Vialidad para el Municipio de Xalapa, aprobado en sesión de Cabildo el 23 de julio pasado, contiene capítulos cuya importancia nadie puede negar, como aquellos en que se tutelan los derechos de los peatones, escolares, ciclistas, niños, ancianos y discapacitados, cuya protección está por encima del tránsito vehicular, imponiendo una ordenación en la conducción de automóviles y transportes a los que se obliga a contar con equipos, sistemas, dispositivos y accesorios de seguridad tanto para sus ocupantes como para los transeúntes. De igual forma, el reglamento en comento, dispone medidas tendientes a la protección del medio ambiente para preservar el entorno ecológico de la localidad, cuya justa demanda social no ha sido escuchada hasta la fecha por las autoridades de tránsito del Gobierno Estatal. En materia de señalización, carga y descarga en la vía pública, ascenso y descenso de pasajeros, educación vial y control de estacionamientos públicos y privados, el ordenamiento emitido por el Ayuntamiento de Xalapa, contiene disposiciones de alto contenido social cuyos destinatarios, los habitantes de la capital de Veracruz, han venido demandando desde hace varios años. Por las consideraciones anteriores, la negativa a la municipalización del tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, resulta un acto de Gobierno del Estado, contrario a la Constitución Política Federal que rebasa y aniquila la esfera de acción en materia de servicios públicos consagrada en favor de todos los Municipios del país y particularmente agravia al Ayuntamiento que venimos representando por tratarse de una materia reservada en principio en favor del nivel de gobierno municipal, que caprichosamente y sin fundamento legal alguno mantiene bajo control económico y político el Gobierno que encabeza el L.. P.C.C.. Dos tesis emitidas por esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, sirven de precedente para fundar la controversia constitucional que venimos planteando, a saber: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, tesis P./J. 70/96, página 329. ‘SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EL NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN DE LOS JEFES DE POLICÍA QUEDA COMPRENDIDO DENTRO DE LAS FACULTADES DE LOS AYUNTAMIENTOS. (la transcribe con precedentes). En los términos de los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de noviembre en curso, aprobó, con el número 70/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a once de noviembre de mil novecientos noventa y seis. ‘SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS. (la transcribe con precedentes). El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de noviembre en curso, aprobó, con el número 69/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a once de noviembre de mil novecientos noventa y seis.’. Segundo concepto de invalidez. Pretexta el Gobierno del Estado de Veracruz, para fundar su negativa a la municipalización del tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, que por tratarse de la capital del Estado y por ser sede permanente de los poderes, corresponde al gobernador la facultad de tener bajo su inmediata dependencia el mando de la policía, puesto que así lo prevé la Constitución Federal en el artículo 115, fracción VII y la Constitución Política del Estado, en el artículo 87, fracción XXVI, y que como la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz en su artículo 61 indica que: ‘Todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte, así como el de los Ayuntamientos que desempeñen trabajo, funciones o actividades de la materia que regula esta ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública y será de confianza; sus relaciones laborales se regirán por lo señalado en las disposiciones siguientes: ...’. Tal respuesta mañosa, que constituye un sofisma y que carece de ética política y de respeto al orden jurídico constitucional federal, es nula de pleno derecho, por tratarse de un acto autoritario que sustentado en leyes locales inconstitucionales, conculca en agravio del Ayuntamiento de Xalapa, su derecho constitucional a prestar el servicio público de tránsito y vialidad, establecido en el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Ley Fundamental. El artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria, en materia de controversias constitucionales, tienen el propósito de confiar a la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación la defensa de la Constitución, anulando los actos de autoridad que la conculcan, cuando están de por medio cuestiones de constitucionalidad, como en el caso que nos ocupa en que el Ayuntamiento de Xalapa, Ver., para prestar el servicio público de tránsito y vialidad, ha emitido el reglamento correspondiente y ha requerido formalmente al Gobierno Estatal, la transferencia y entrega material de los bienes, recurso presupuestal y personal con que se presta el aludido servicio, recibiendo una respuesta negativa, infundada y violatoria de la Carta Magna. No se acepta por el Ayuntamiento de Xalapa, el débil argumento en que se apoya la negativa del Gobierno del Estado, porque no se está demandando la municipalización del servicio de seguridad pública, que en todo caso podría reclamarse también sin contravenir lo establecido en la Constitución Federal, que únicamente confiere a los gobernadores de los Estados ‘el mando de la fuerza pública’, pero no les otorga derechos exclusivos para la prestación del servicio de seguridad pública. Lo anterior encuentra fácil ejemplificación en el Gobierno del Distrito Federal, que siendo la capital del país y residencia habitual del Ejecutivo Federal, la seguridad pública, el tránsito y la vialidad, son servicios que están a cargo del Gobierno Local y sin embargo, el presidente de la República conserva el mando de la fuerza pública."

SEGUNDO. Por auto de diez de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó pasar el expediente al M.M.A.G. para que actuara como instructor.

Mediante proveído de veintiuno de septiembre de ese mismo año, el Ministro instructor ordenó tener por presentados a los promoventes con la personalidad que ostentan; admitir la demanda que se presenta en vía de controversia constitucional y emplazar mediante oficio a las demandadas para el efecto de que produjeran contestación dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la legal notificación de este proveído. Asimismo se tuvo por señalado el domicilio para oír y recibir notificaciones y por designados como sus delegados a los profesionistas que en el propio escrito de demanda se indican. Adicionalmente, se tuvieron como pruebas de la parte actora las documentales que se anexaron al mismo escrito, sin perjuicio de relacionarlas en la audiencia de ley. Finalmente, se ordenó correr traslado con copia autorizada de este auto, del acuerdo de radicación y turno, además de un ejemplar del escrito de demanda al procurador general de la República.

TERCERO. Mediante oficio presentado el ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, P.N.U. y C.R.M., en sus respectivos caracteres de presidente y secretario de la Diputación Permanente de la LVII Legislatura del Estado de Veracruz, comparecieron a dar contestación a la demanda de controversia constitucional en los siguientes términos:

"Que en cumplimiento al auto de radicación y turno de la H. Presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de fecha 10 de septiembre del año en curso, venimos por medio del presente ocurso a dar contestación al escrito de demanda de controversia constitucional planteado por el H. Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, por lo que en términos del artículo 23 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procedemos de la siguiente forma: I. El H Ayuntamiento de Xalapa, Ver., plantea la invalidez por su carácter inconstitucional de: 1. La negativa del Gobierno del Estado de Veracruz, para municipalizar el servicio público de tránsito y vialidad para el Municipio de Xalapa, Ver., haciendo nugatorio el derecho que para todos los Municipios del país establece el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Carta Magna, para prestar el mencionado servicio público. 2. La negativa del Gobierno del Estado de Veracruz, para transferir y hacer entrega material de los bienes muebles e inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se viene prestando el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Ver. 3. La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento promulgados, respectivamente y por su orden, el 12 de enero y el 24 de noviembre de 1988. En virtud de que ambos ordenamientos jurídicos impiden la aplicación del artículo 115 constitucional, en materia de municipalización del servicio público de tránsito y vialidad. El objeto de esta demanda de controversia es de que se ordene al Gobierno del Estado de Veracruz la transferencia material al Ayuntamiento de Xalapa de los bienes muebles e inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y el personal con que actualmente se viene prestando el servicio público de tránsito y vialidad de Xalapa, Veracruz. II. Señala a este Poder Legislativo del Estado de Veracruz, que representamos como parte demandada en el juicio, y en su fracción V del capítulo de requisitos de la demanda, en el punto 2o., la invalidez por su carácter inconstitucional de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento. Nos abocamos entonces a dar respuesta a este planteamiento, en relación con el apartado VI de dicho capítulo, porque menciona que existe la violación del artículo 115, fracción III, inciso h), y considerando el primer concepto de invalidez, manifestamos: A) Los actores en su planteamiento de controversia constitucional, señalan en el primer concepto de invalidez: ‘La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, constituyen un candado aparentemente legal para impedir que los Ayuntamientos del Estado de Veracruz, presten el servicio público de tránsito y vialidad, en franca contravención del artículo 115 constitucional, propiciando así los fuertes intereses económicos y de control político que el Gobierno del Estado mantiene con algunas agrupaciones de transportistas de pasajeros y de carga, que ven en ese renglón una fuente de ingresos que beneficia a las partes involucradas, sin consideración alguna para usuarios y población en general.’. ‘Por ello, la negativa a municipalizar el tránsito y la vialidad por parte del Gobierno de Veracruz, atenta contra y vulnera el espíritu justiciero del artículo 115 constitucional, en su fracción III, inciso h), puesto que no deben prevalecer intereses meramente económicos y de control político para mantener en estado de subordinación y dependencia económica al Ayuntamiento de Xalapa, respecto del Gobierno del Estado que no escucha las demandas de la población para terminar con el caos vial y los fuertes intereses de quienes lucran con el transporte público en agravio de la población avecindada en la capital veracruzana.’. Como se puede notar de la transcripción el planteamiento de la controversia por lo que se refiere a este Poder Legislativo, únicamente estriba en la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento; por lo que, sostenemos la constitucionalidad de la citada ley, en virtud de que fue el resultado de un proceso legislativo en términos de las facultades que se conceden a este poder por la fracción I del artículo 68 de la Constitución Política Local; y por lo que respecta al Reglamento de Tránsito, no es un acto imputable a esta entidad legislativa, toda vez que éste fue dado por el gobernador del Estado en términos del artículo 87, fracción I, de la Constitución Local mencionada. Por otra parte, al hacer una interpretación correcta de la fracción III del artículo 115 de la Constitución General de la República, en su primera parte claramente menciona que los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a cargo los siguientes servicios públicos, entre ellos, el de seguridad pública y tránsito; nótese que la fracción h) del citado artículo conjuntamente se refiere al servicio público de seguridad pública y tránsito, considerándolo como uno solo; luego entonces, cuando se expide la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz, se está considerando a tránsito, como parte de seguridad pública, y así lo establece el artículo 61 de la citada ley, que a la letra dice: ‘Todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte así como de los Ayuntamientos que desempeñen trabajo, funciones o actividades de la materia que regula esta ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública ...’. Es entonces claro que no existe inconstitucionalidad de la ley que emitió este cuerpo legislativo, sino una mala interpretación por parte de quien plantea la controversia constitucional. Aunque no es el planteamiento imputado a este Poder Legislativo la negativa del Gobierno del Estado de hacer entrega de lo que solicita el Ayuntamiento de Xalapa, el criterio anterior que exponemos, se fortalece al referirnos a lo que se establece en la fracción VII del artículo 115 constitucional, y en el caso que nos ocupa, el mando de la fuerza pública corresponde en donde reside habitual o transitoriamente el gobernador del Estado. Es decir, ésta es una de las excepciones a que se refiere la fracción III del artículo 115 constitucional, porque así lo determinan las leyes. Tal es el criterio que ya ha dejado establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 19/95, planteada por el Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, y a la que hacen alusión los actores, pero que desde luego no es en su beneficio como se desprende de ésta, que dice: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, P./J. 69/96, página 330: ‘SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS. (se transcribe). En los términos de los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de noviembre en curso, aprobó, con el número 69/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a once de noviembre de mil novecientos noventa y seis.’. III. El segundo concepto de invalidez en que fundan la controversia constitucional los actores señala que: ‘... su negativa a la municipalización del tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, que por tratarse de la capital del Estado y por ser sede permanente de los poderes, corresponde al gobernador la facultad de tener bajo su inmediata dependencia el mando de la policía, puesto que así lo prevé la Constitución Federal en el artículo 115, fracción VII y la Constitución Política del Estado, en el artículo 87, fracción XXVI y que como la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz en su artículo 61 indica que ...’. Menciona que tal respuesta es mañosa, que constituye un sofisma y que carece de ética política y de respeto al orden jurídico constitucional federal; sin embargo, éstas son apreciaciones que carecen de congruencia, pues la decisión del Ejecutivo del Estado tiene su fundamento en la Constitución Federal, en la Local y en la Ley de Tránsito en el Estado y la respuesta negativa se realizó en términos de la fracción XV del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado. Es en tal virtud que el acto reviste constitucionalidad, y así lo deberá de resolver este Tribunal Máximo de la nación. IV. En otro orden de ideas por lo que se refiere a este Poder Legislativo, consideramos que la controversia constitucional fue planteada fuera del término legal a que se refiere el artículo 21 fracción II de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, suscribió el día 5 de junio de 1996, un convenio con el Gobierno del Estado de Veracruz, para coordinar en manera conjunta el servicio público de tránsito a través de la Delegación de Tránsito dependiente de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Gobierno del Estado de Veracruz; es decir, el hecho de que el Ayuntamiento que es representado por los ahora quejosos, haya dejado sin efecto mediante sesión de Cabildo el mismo, se infiere en primer lugar que la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz, ya había sido aplicada anteriormente; incluso el Ayuntamiento actual conocía perfectamente la aplicación del mismo, toda vez que como lo acepta, expidió un nuevo Reglamento de Tránsito y Vialidad el 23 de julio del año en curso; luego entonces, el término para impugnar la norma general, ya había excedido con demasía al plantear la controversia constitucional; por lo que, tomando en cuenta que la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz fue publicada el 8 de enero de 1988, es de aplicarse el criterio que esta Suprema Corte ha sostenido: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, tesis P./J. 64/96, página 324: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO.’ (la transcribe)."

CUARTO. Mediante oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, P.C.C. y S.M.R., en sus respectivos caracteres de gobernador constitucional y secretario general de Gobierno, comparecieron para rendir su contestación a la demanda interpuesta en los términos siguientes:

"Improcedencia de la controversia. Reiteramos que el objeto de la demanda que se contesta resulta jurídicamente inalcanzable por ser ésta notoriamente infundada como lo precisaremos al hacer referencia específica a los antecedentes de la misma y a los conceptos de invalidez que dicha demanda contiene. La controversia constitucional planteada por el presidente municipal y el síndico del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, es improcedente por falta de pruebas de su personalidad, ya que sólo podrá formularse controversia constitucional mediante acuerdo de Cabildo, situación que en este caso no se dio para acreditar la personalidad de los promoventes. Tiene aplicación en este aspecto la tesis de jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se transcribe: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL. (la transcribe). El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciséis de junio del año en curso, aprobó, con el número 54/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciséis de junio de mil novecientos noventa y siete.’. Estimamos pertinente invocar además la causal de improcedencia que para el caso de las controversias constitucionales prevé la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que en nuestro concepto concurre en la especie. El presidente municipal y el síndico único del Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, reclaman la invalidez (por supuesta inconstitucionalidad) de dos actos específicos del Poder Ejecutivo del Estado y de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, la primera atribuible al Poder Legislativo Estatal y el segundo al Poder Ejecutivo del Estado. Los actos legislativos impugnados se promulgaron respectivamente los días 12 de enero y 24 de noviembre de 1988 y entraron en vigor, la ley, al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado; y el reglamento 30 días después de su publicación en el propio medio. Uno y otro ordenamiento se publicaron en el mismo año de 1988 los días 19 de enero y 24 de noviembre respectivamente. En términos de la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales son improcedentes cuando la demanda se presente fuera de los plazos previstos en el artículo 21 del mismo ordenamiento, el que a su vez establece en su fracción II que el plazo para la interposición de la demanda, tratándose de normas generales, será de 30 días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. Si se toma en consideración que el Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, Veracruz, celebró con el Gobierno del Estado el 5 de junio de 1996, un convenio para coordinar de manera conjunta el servicio público de tránsito y vialidad, a través de la Delegación de Tránsito dependiente de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz, según se admite expresamente en el inciso a) del capítulo de antecedentes de la demanda, y que dicho convenio se concertó en términos del artículo 6o. transitorio de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz, para la fecha de presentación de la demanda que se contesta había transcurrido con exceso el término de treinta días a que se refiere la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria en consulta para plantear la demanda constitucional, por tratarse de la impugnación de normas generales, argumento este que resulta válido en cualquiera de las siguientes dos hipótesis: a) Que el término para impugnar tales ordenamientos en la presente vía fuera computable a partir del día siguiente al de sus respectivas publicaciones; y b) Que dicho término contará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido el primer acto de aplicación, por lo que en este último supuesto, aun en el caso de que el referido convenio de 5 de junio de 1996, se considerara como el primer acto de aplicación de la norma que dio lugar a la controversia, a la fecha de la presentación de la demanda ante esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, el término para hacerlo habría rebasado considerablemente el previsto en la fracción II del artículo 21 de la citada ley reglamentaria y, en consecuencia, la controversia constitucional sería improcedente. Como complemento aclaratorio de lo hasta aquí expuesto sobre la causa de improcedencia que se invoca, debe destacarse que la acción constitucional que en vía de controversia se hace valer, está referida al Municipio como ente político y no a los funcionarios que en determinado momento ostenten la representación del mismo, de lo que se colige que bajo ningún concepto podría computarse el tiempo para la presentación de la demanda de controversia constitucional a partir de que los actos legislativos impugnados hubieran sido del conocimiento de los funcionarios que la suscriben. Ahora bien, si los actos materia de la controversia, a través de la cual se impugnan, descritos en los apartados 1o. y 2o. del proemio de la demanda, están sustentados en la ley y en el reglamento que también se impugnan a los que se ha hecho referencia en párrafos precedentes, respecto de los cuales se ha planteado la improcedencia de esta controversia, el sobreseimiento que debe decretarse con tales normas generales, también afectaría a los actos descritos en los mencionados apartados del proemio de la demanda, precisamente por estar sustentados éstos en dichas normas generales. Lo anterior es así porque, en ejercicio de su soberanía-autonomía, el Estado de Veracruz-Llave, a través de los órganos con competencia para ello que en el caso son respectivamente los Poderes Legislativo y Ejecutivo, emitió la Ley de Tránsito y Transporte y su reglamento los cuales tienen plena vigencia desde el año de 1988 y, consecuentemente a sus términos se ha ajustado el ejercicio de las atribuciones que en las materias que regulan corresponden respectivamente al Gobierno del Estado y a los gobiernos municipales. En este orden de ideas tales ordenamientos tienen plena vigencia y aplicación que no pueden ser destruidas por una demanda planteada en la vía de controversia constitucional con notoria extemporaneidad y falta de personalidad, por lo que reitero mi petición que se decrete el sobreseimiento procedente. Contestación de fondo. En términos del artículo 23 de la ley reglamentaria aplicable al caso, a continuación hacemos referencia al fondo de la demanda. Negamos que proceda declarar la invalidez de los actos impugnados en la controversia, por no existir la supuesta inconstitucionalidad que la parte actora reclama, porque los extremos de la acción que pretende no se dan en especie. La parte actora precisa que la norma general o acto cuya invalidez se demanda está integrada como a continuación se transcribe: ‘1o. La respuesta negativa para municipalizar el tránsito y vialidad, contenida en oficio número SG-J2666/98, de fecha 21 de agosto del año en curso, suscrito por el jefe del Jurídico de Gobierno, quien atendiendo a las instrucciones del licenciado S.M.R., secretario general de Gobierno del Estado de Veracruz, afirma que la petición formulada al gobernador del Estado por el H. Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, Ver., mediante oficio No. 075/98 de fecha 5 de agosto anterior, resulta jurídicamente improcedente y por ende se niega la transferencia y entrega material de los bienes muebles, inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se presta el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Ver. 2o. La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, publicados en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz No. 8 de 19 de enero de 1988 y la No. 141 de 24 de noviembre de 1998 (sic), respectivamente.’. Antecedentes. Con relación a los antecedentes que bajo el apartado VII de los que comprende el capítulo ‘Requisitos de la demanda’, se incluyen en la que se contesta, manifestamos lo siguiente: a) Es cierto que el Ayuntamiento de Xalapa, Ver., que ejerció en el periodo 1995-1997, suscribió el 5 de junio de 1996 un convenio con el Gobierno de Veracruz-Llave, para coordinar de manera conjunta el servicio público de tránsito y vialidad, a través de la Delegación de Tránsito dependiente de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado. Este convenio tuvo lugar como consecuencia de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz, vigente en términos de su artículo 6o. transitorio. b) De ser cierto el acuerdo de Cabildo referido en el inciso b), dicho acto carece de efectos jurídicos en relación al convenio mencionado en el párrafo que antecede por ser contrario a lo estipulado en la cláusula décima de dicho acuerdo de voluntades. c) El Gobierno del Estado tiene conocimiento de lo afirmado bajo el inciso correlativo del capítulo de antecedentes de la demanda, salvo las apreciaciones subjetivas contenidas en su parte inicial. d) También es cierto el contenido del antecedente expuesto bajo el inciso d) de la demanda que se contesta. Conceptos de invalidez. Primero. El primer concepto de invalidez puede resumirse de la siguiente manera: En opinión de la parte actora, el fortalecimiento municipal fue el principal motivo de la reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, cuyo propósito es delimitar de manera clara y precisa los renglones, materias y atribuciones de los Ayuntamientos que gobiernan en los Municipios del país, y a ello obedece la relación de servicios públicos que los Ayuntamientos deben prestar por sí mismos o con el concurso del Gobierno Estatal cuando así fuere necesario. El servicio público de tránsito y vialidad que se concede a los Municipios, tiene el propósito de garantizar la libertad municipal para ordenar el tránsito vehicular y la vialidad peatonal dentro de su territorio, sin injerencia o subordinación a las decisiones del Gobierno del Estado. La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, constituyen un ‘candado aparentemente legal’ para impedir que los Ayuntamientos del Estado presten dicho servicio, en franca contravención con el artículo 115 de la Ley Fundamental, lo que propicia intereses económicos y control político por parte del Gobierno del Estado. Por ello, la negativa cuya invalidez se pretende atenta contra el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General de la República. En concepto de la parte actora, la municipalización del tránsito supone beneficios no previstos en la legislación vigente, salvo en el reglamento expedido por el propio Municipio el 23 de julio del año en curso, cuya importancia no puede negarse en el sentido de que se tutelan derechos de peatones, escolares, ciclistas, niños, ancianos y discapacitados, imponiendo una ordenación que obliga a contar con elementos de seguridad para ocupantes de vehículos y para transeúntes. De igual manera, y siempre en opinión del Municipio enjuiciante, el indicado reglamento municipal contiene medidas tendientes a la protección del medio ambiente y, en materias de señalización, carga y descarga en la vía pública, ascenso y descenso de pasajeros, educación vial y control de estacionamientos, cuenta con disposiciones de alto contenido social. En tal medida -dicen los demandantes- la negativa a la municipalización del tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, como acto del Gobierno del Estado, es contraria a la Constitución General de la República, rebasa y aniquila la esfera de acción en materia de servicios públicos consagrada a favor de los Municipios del país, y agravia al Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, por tratarse de una materia reservada en principio a favor del gobierno municipal. En apoyo de sus anteriores conceptos, los representantes del Municipio actor invocan dos tesis, ambas emanadas de la controversia constitucional 19/95, promovida por el Ayuntamiento de Río Bravo, Tamps., sobre que el nombramiento y remoción de los jefes de policía quedan comprendidos dentro de las facultades de los Ayuntamientos (la voz de esta tesis es: ‘SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS.’); y bajo la misma voz, sobre que tales rubros -esto es, seguridad pública y tránsito en los Municipios- son en principio materias reservadas constitucionalmente a ellos. De la exposición sintética del primer concepto de invalidez de la demanda que se contesta, se desprende incuestionablemente que, en opinión de la parte enjuiciante, son su atribución exclusiva y dentro de los límites del propio Municipio, los servicios públicos de seguridad pública y tránsito, en términos del inciso h) de la fracción III del artículo 115 constitucional. Con el propósito de precisar los alcances de esta pretensión, se estima necesario hacer una referencia a las disposiciones legales que rigen la materia, en los diversos niveles de jerarquía. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos previene que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ‘... III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: ... h) Seguridad pública y tránsito ...’. La propia Constitución General de la República, en su artículo 73 y a través de la fracción XVII, concede facultad al Congreso de la Unión para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, que son precisamente las que la ley respectiva clasifica en su artículo 1o., entre las que se consideran, bajo la fracción VI, los caminos según entronquen con alguna vía de país extranjero; comuniquen a dos o más entidades federativas, entre sí; y cuando en su totalidad o en su mayor parte, sean construidos por la Federación. Conforme al artículo 124 de la propia Ley Fundamental del país, las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. Interpretados en su contexto los artículos 73 y 124 constitucionales que se han invocado, y considerando lo previsto en el artículo 115, fracción III, inciso h), de la propia Carta Magna también mencionado, es dable concluir que en materia de tránsito y vialidad, y sin que implique una jurisdicción concurrente, intervienen los tres niveles de gobierno: la autoridad federal, si se trata de todo lo relacionado con las vías generales de comunicación; los Gobiernos de los Estados, en concurso con los Municipios, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes; y los Municipios, dentro de sus respectivas jurisdicciones, cuando no se estime necesario ni las leyes prevengan que con ellos colaboren las autoridades estatales. Dejando a un lado el caso de la intervención de las autoridades federales en materia de tránsito y vialidad, que se limita al ejercicio de las funciones que a las mismas conceden la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, así como los reglamentos de la Policía Federal de Caminos y de Tránsito en carreteras federales, debemos enfocar nuestro análisis a la actuación de los Estados y de los Municipios, en forma independiente o en colaboración, en la misma materia. La H. Quincuagésima Cuarta Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, a través del proceso legislativo previsto en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave expidió con fecha 12 de enero de 1988, la Ley Número 100, de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave, que contiene las bases normativas en materia de tránsito municipal que habrían de regir la expedición, por parte de los Ayuntamientos, de los reglamentos respectivos, con objeto de regular el tránsito de personas, vehículos, semovientes y bienes muebles por las vías públicas comprendidas dentro de la jurisdicción estatal, que no fueran de competencia federal, y en el ámbito de la competencia del Estado, regula el transporte público en todas sus modalidades (artículo 1o.). La expedición de esta ley se sustentó en la facultad que al Poder Legislativo Estatal otorga el artículo 68, fracción I de la Constitución Política Local, que le concede atribuciones para dar, interpretar y derogar las leyes, y si por virtud de la misma se entienden por vías públicas las carreteras, brechas y caminos vecinales, las avenidas, callejones, calzadas y banquetas, plazas, paseos, zonas peatonales, pasos a desnivel, andadores y calles comprendidas dentro de los límites del Estado (artículo 2o.); y reconoce como autoridades de tránsito y transporte encargadas de vigilar su cumplimiento y aplicación al gobernador del Estado, al secretario general de Gobierno, al director general de Tránsito y Transporte, a los presidentes municipales en sus respectivas jurisdicciones, y a los servidores públicos dependientes de la Dirección General de Tránsito y Transporte y de los Ayuntamientos a quienes la propia ley y sus reglamentos les asignen (artículo 3o.). A través de la ley en comento, se confiere una serie de atribuciones a los órganos dependientes del Poder Ejecutivo del Estado, así como a los presidentes municipales, lo que refleja que la ley ha determinado que la materia de tránsito, vialidad y transporte, si bien en principio corresponde a los Municipios, la prestación de los servicios públicos relativos requiere del concurso del Estado, con lo que se satisface la exigencia a que se refiere el primer párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución General de la República, específicamente en lo que toca a seguridad pública y tránsito, como servicio público clasificado en el inciso h) de dicha fracción, lo que también explica que, conforme al artículo sexto transitorio de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave, esté previsto que el Gobierno del Estado, por conducto de la Dirección General de Tránsito y Transporte, celebre con los Ayuntamientos que se hagan cargo del servicio público de tránsito, los convenios que provean los recursos económicos necesarios para hacer efectivos los derechos a que se refiere el artículo anterior, y además las modalidades para que opere la descentralización del servicio. El Gobernador Constitucional del Estado, en ejercicio de las facultades que consigna el artículo 87, fracción I, de la Constitución Política del Estado, expidió el 24 de noviembre de 1988 el Reglamento de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz, instrumento este del que es importante destacar las consideraciones previas de su autor sobre que, conforme a las bases normativas de la misma ley, rectoras de la expedición por parte de los Municipios de los reglamentos de tránsito municipal, y que tienen por objeto regular el tránsito de personas, vehículos, semovientes y bienes muebles por las vías públicas; y en el ámbito de la competencia del Estado, regula el transporte público en todas sus modalidades, estima necesario actualizar el reglamento de tránsito adecuándolo a las disposiciones de la ley de la materia, tomando en consideración los ámbitos de competencia estatal y municipal. Si a lo anterior se agregan las materias que regula dicho reglamento conforme a su artículo 1o., el reconocimiento de que, entre las autoridades de tránsito y transporte, se consideran al gobernador del Estado, el secretario de Gobierno, el director general de Tránsito y Transporte y los presidentes municipales en sus respectivas jurisdicciones y a quienes la ley y sus reglamentos les asignen (artículo 2o.); y la previsión del artículo 3o., en el sentido de considerar al gobernador del Estado como la máxima autoridad en materia de tránsito y transporte, se tiene la clara noción de que en tal materia, que no sea propia de la autoridad federal, existe una colaboración o concurso entre las autoridades del Estado y las municipales. El marco jurídico invocado resulta obvio, si se atiende a que el Estado de Veracruz-Llave cuenta con doscientos diez Municipios con una muy abundante conexión entre sí, por virtud de vías de comunicación. Si el concepto e interpretación que los demandantes en la presente controversia tienen y hacen del inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal fueran correctos, la prestación de los servicios públicos referentes al tránsito, vialidad y transporte resultaría un verdadero caos, si cada Municipio pretendiera que dentro de sus respectivas delimitaciones territoriales los tuvieran a cargo en forma exclusiva. La coexistencia de Municipios, la abundancia de vías de comunicación no federales y la necesidad de coordinar y armonizar los servicios inherentes a la materia, hacen necesaria la concurrencia del Estado y de los Municipios para prestarlos, ya que de lo contrario cada Municipio establecería sus normas, que con frecuencia entrarían en colisión y, en lugar de allanar y de propiciar que el tránsito, la vialidad y los transportes se desarrollen de manera ágil y eficiente, en particular por su importancia y trascendencia para el crecimiento económico de la entidad, simplemente se entorpecerían, con las graves consecuencias que ello supone. En esta virtud, tanto la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave como su reglamento, son acordes al fijar legalmente el concurso del Estado en la prestación de los servicios públicos que en materia de seguridad pública y tránsito (incluyendo en esta última la vialidad y el transporte) se atribuyen en principio a los Municipios, en favor de quienes es indiscutible que está referida la facultad de expedir reglamentos en materias tales como la circulación, vialidades peatonales, seguridad, estacionamientos y otras afines, en la medida en que no trasciendan el ámbito de sus respectivas jurisdicciones y eviten la eventual colisión con otras disposiciones municipales. Dentro de estas facultades que incuestionablemente tienen los Municipios en la materia, está la de designar y remover, en su caso, al personal que intervenga en los servicios públicos correspondientes, en particular a los que estén destinados a la preservación de las normas municipales relativas, como son los agentes de tránsito y sus jefes, con la única salvedad referida precisamente al Municipio de Xalapa, por las razones que se expresarán al hacer referencia al segundo concepto de invalidez. Es precisamente acorde con lo dicho en el párrafo inmediato anterior, sobre la necesidad de que en materia de tránsito, vialidad y transporte en el Estado de Veracruz-Llave, participe el Gobierno del Estado con los Municipios, el sentido de la tesis que, bajo la voz: ‘SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS.’; se invoca en la parte final del primer concepto de invalidez al que ahora se hace referencia, en la primera de sus hipótesis. Debe hacerse la salvedad de que los servicios públicos a que se refiere la fracción III inciso h) del artículo 115 de la Constitución General de la República, están referidos a seguridad pública y tránsito, lo que aparentemente supone dos ámbitos de actuación administrativa distinta; bajo este supuesto interpretativo, la seguridad pública es un concepto distinto al de tránsito. Sin embargo, existen elementos que permiten establecer que encierran un servicio de la misma naturaleza. En efecto, si se tratara de servicios públicos diferentes, el Constituyente los habría clasificado por separado en la relación que se hace en la citada fracción III del artículo 115 constitucional, lo que no ocurrió y permite inferir que, o bien, existe una similitud conceptual en las materias de seguridad pública y tránsito, o bien, una íntima relación entre uno y otro, que práctica y jurídicamente hacen innecesario distinguirlos. Es comunmente aceptado que el tránsito -bien se trate del que está bajo la jurisdicción de las autoridades federales, de las estatales o de las municipales- se controla a través de agentes cuyas funciones se identifican con las de las policías preventivas, por disponer de facultades para imponer sus decisiones, al momento en que en su concepto sobrevienen violaciones a los reglamentos correspondientes, a fin de preservar el orden reglamentario y el orden público, en previsión de consecuencias posteriores de mayor gravedad. En este sentido se pronuncia también el artículo 13 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz-Llave. La misma Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz, equipara al tránsito como un concepto del más amplio de seguridad pública al establecer, en su artículo 61, que todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte, así como el de los Ayuntamientos, que desempeñe trabajo, funciones o actividades de la materia que regula la propia ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública. En esta virtud, todas las consideraciones que se han dejado vertidas con respecto a la materia de tránsito, vialidad y transporte, relativa al Municipio de Xalapa, Ver., deben entenderse referidas a los servicios públicos señalados en el inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal. Por todo lo anterior, resulta indudable que la supuesta inconstitucionalidad a que se refiere el primer concepto de invalidez expresado en la demanda que se contesta, no opera en la especie y, por lo mismo, debe desestimarse la controversia constitucional en lo que a tal concepto se refiere. Segundo. El segundo concepto de invalidez alegado en la demanda que se contesta, se motiva sintéticamente en lo siguiente: Se dice que el Gobierno del Estado pretexta su negativa a la municipalización del tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, por tratarse de la capital del Estado y por ser sede permanente de los poderes estatales, por lo que corresponde al gobernador la facultad de tener bajo su inmediata dependencia el mando de la policía, lo que está previsto en el artículo 115, fracción VII de la Constitución Federal, en el artículo 87, fracción XXVI de la Constitución del Estado y en el artículo 61 de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave. Tal respuesta se califica de ‘mañosa’ (término impropio en una relación que debe ser de mutuo respeto). Pues en opinión de los actores enjuiciantes, constituye un sofisma, carece de ética política y de respeto al orden constitucional federal, nula de pleno derecho en cuanto a acto autoritario sustentado en leyes locales inconstitucionales y violatoria del derecho del Ayuntamiento a prestar el servicio público de tránsito y vialidad. La Constitución confía su defensa a la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, anulando los actos de autoridad que la conculcan, como en opinión del enjuiciante es el caso materia de la presente controversia, en que el Ayuntamiento de Xalapa, Ver., para prestar el servicio público de tránsito y vialidad, ha emitido un reglamento y requerido al Gobierno del Estado la transferencia y entrega de los recursos para prestar tal servicio, recibiendo una respuesta negativa infundada y violatoria de la Carta Magna. No se acepta el argumento en que se apoya la negativa del Gobierno del Estado -siguen diciendo los demandantes-, porque no se está reclamando la municipalización del servicio de seguridad pública, que podrá reclamarse porque la Constitución Federal sólo confiere a los gobernadores el mando de la fuerza pública, pero no les otorga derechos exclusivos para la prestación del servicio de seguridad pública. Como ejemplo, se invoca el caso del Distrito Federal, capital del país y residencia habitual del Ejecutivo Federal, donde la seguridad pública, el tránsito y la vialidad, son servicios que están a cargo del Gobierno Local y el presidente de la República conserva el mando de la fuerza pública. Al dar respuesta al primer concepto de invalidez, se dejó precisado que los términos seguridad pública y tránsito que conjunta la Constitución General de la República en su artículo 115, fracción III, inciso h), atribuidos como servicios públicos a ser prestados por los Municipios -con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes-, constituyen un concepto a tal grado relacionado que resulta prácticamente inseparable. Nos remitimos a lo antes dicho sobre este particular, en obvio de reiteraciones innecesarias. Ahora bien, en la comunicación dirigida al L.. R.H.V., presidente municipal de Xalapa, Ver., suscrita por el jefe del Jurídico de Gobierno, L.. J.L.Z.S., y constante en oficio número SG-J2666/98 de 21 de agosto del presente año, por el que se dio respuesta al oficio 075/98 de 5 del mismo mes, se señala sustancialmente que la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal, determina que el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente, que la Constitución Política Local, en su artículo 114, fracción X, señala que los Municipios, con el concurso del Estado cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, entre otros servicios públicos, el de tránsito municipal; la fracción XI del precepto citado en último término determina que, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, los Municipios podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les correspondan, razón esta por la cual también se indica que el Ejecutivo Estatal tiene celebrados convenios con distintos Municipios de la entidad; que la Constitución Política del Estado, a través de la fracción XXVI de su artículo 87, confiere al gobernador la facultad de tener bajo su inmediata dependencia a la policía, donde residan los Poderes del Estado; y que, finalmente, la misma facultad se contiene en el texto del artículo 14 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz-Llave. En la propia respuesta se afirma que, por disposición del artículo 57 de la Constitución Política Local, la ciudad de Xalapa es la capital del Estado y sede permanente de los poderes, y señala también que, conforme al artículo 61 de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave, todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte y el de los Ayuntamientos que desempeñen trabajo, funciones o actividades de la materia que regula esa ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública. La comunicación en comento concluye con una referencia a la tesis de jurisprudencia que los mismos demandantes invocan en la parte final de su primer concepto de invalidez, visible a fojas 9 de la demanda, bajo la voz: ‘SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS.’, a la que ya se hizo referencia con antelación, y que sustenta la posición del Poder Ejecutivo del Estado en el sentido de que estando la ciudad de Xalapa ubicada en el Municipio del mismo nombre, por disposición de la Constitución Política Local, y por así disponerlo también la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Federal y las demás disposiciones legales que se han dejado invocadas, corresponde al gobernador del Estado el mando de la fuerza pública y de la policía, no sólo porque dicha población sea el lugar donde el Poder Ejecutivo del Estado reside habitualmente sino, además, porque en ese mismo lugar residen todos los Poderes del Estado. El aspecto ejemplificativo al que recurren los suscriptores de la demanda en este segundo concepto de invalidez, al traer a colación el caso del Gobierno del Distrito Federal, no únicamente lo estimamos infortunado sino que lo hacemos nuestro. Sin perjuicio de que la fracción VII del artículo 115 de la Constitución General de la República es imperativa al señalar que: ‘El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.’; el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal es terminante también al señalar en su artículo 34 que: ‘corresponde al presidente de la República el mando de la fuerza pública en el Distrito Federal y la designación del servidor público que la tenga a su cargo, pudiendo disponer que el mismo quede bajo las órdenes del jefe del Distrito Federal. Asimismo, podrá delegar en este último las funciones de dirección en materia de seguridad pública.’. Esta situación jurídica se complementa con el artículo 35 del mismo ordenamiento, conforme al cual ‘el presidente de la República será informado permanentemente por el jefe del Distrito Federal respecto de la situación que guarda la fuerza pública en la ciudad, sin perjuicio de que disponga que también lo haga directamente el servidor público que la tenga a su cargo.’. De los textos transcritos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que en el caso a estudio está referido a los servicios de seguridad pública, el tránsito y la vialidad, y que los demandantes exponen como caso ejemplificativo, se robustece la justificación para desestimar el segundo concepto de invalidez que se contesta, por cuanto a que es claro que, al igual que sucede en el Distrito Federal respecto del presidente de la República, la ciudad de Xalapa y el Municipio del mismo nombre del Estado de Veracruz-Llave es la residencia del gobernador y el asiento de los poderes estatales, por lo que si tal ejemplo es válido, no únicamente se limita a acreditar la razón por la cual, tanto el presidente de la República como el gobernador del Estado de Veracruz-Llave son depositarios del mando de la fuerza pública en las respectivas delimitaciones territoriales sino, además, deben tener la facultad de designación de quien tenga a su cargo el mando de la fuerza pública y, en su caso, disponer que éste quede bajo las órdenes de otro funcionario o delegar en este último las funciones de dirección en la materia, así como la posibilidad de ser informado permanentemente respecto de la situación que guarda la fuerza pública en dicha población, a través del funcionario en quien delegue tales facultades o de aquél de quien éste dependa. A lo anterior debe agregarse la nutrida normatividad que incide en esta cuestión, acorde con lo hasta aquí dicho, como se desprende de los artículos 9o., 11, fracción I y 27, fracciones XI y XXXIX de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Veracruz-Llave. En esta virtud, el segundo concepto de invalidez debe desestimarse porque, siendo la seguridad pública y el tránsito servicios públicos que, unidos bajo un mismo concepto, se prestan a través de personal al que le es atribuible la naturaleza de fuerza pública, el Municipio de Xalapa, Ver., no está legitimado para prestar los servicios públicos inherentes, por la razón prevista constitucional y legalmente de ser en dicha entidad municipal en donde reside habitualmente el gobernador y se encuentran asentados los Poderes del Estado de Veracruz-Llave. A modo de resumen sobre todo lo antes dicho con relación a los conceptos de invalidez que hacen valer los enjuiciantes, así como con la legalidad con la que se ha conducido el Gobierno del Estado, nos permitimos exponer el siguiente. Planteamiento del problema constitucional materia de esta controversia. 1. Los demandantes sostienen que la Constitución Federal, en su artículo 115, fracción III, inciso h), le otorga a los Municipios la competencia para prestar el servicio público de tránsito y vialidad. 2. Que, en el caso concreto, hasta la fecha el Gobierno del Estado ha sido quien ha ofrecido dicho servicio público, de acuerdo con la ley que en la materia expidió la legislatura de dicha entidad. 3. Que tanto la Ley de Tránsito y Transporte local, como el Poder Ejecutivo y el órgano dependiente de él, encargado de la prestación del referido servicio público, invaden la esfera competencial que la Constitución General de la República otorga a los Municipios. 4. Que ante esta invasión del Estado en la competencia del Municipio, debe resolverse que la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y la prestación del servicio público de tránsito por parte del Estado -por lo que se refiere al Municipio de Xalapa-, deben invalidarse para que dicho servicio sea prestado en lo sucesivo por el Ayuntamiento, a quien deben entregársele los recursos humanos y materiales para el cumplimiento de tal función pública. Aspectos constitucionales relacionados con el tránsito. Para resolver esta controversia constitucional debe atenderse, en primer lugar, el tema inherente al tránsito, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es la Ley Suprema del país, a fin de desentrañar quiénes y por qué deben intervenir en esta materia. En materia de tránsito, existe competencia en favor de la Federación, de los Estados y de los Municipios, sin que esto signifique que esa competencia se dé indistintamente en favor de estas tres instancias de gobierno, sino que cada una de ellas tiene su propio y limitado ámbito. En efecto, existe competencia que en materia de tránsito se otorga, expresa y únicamente a la Federación; la que tienen los Estados de la República dentro de sus respectivas entidades; así como la que se ha otorgado a los Municipios para que éstos, dentro de su jurisdicción territorial, lleven a cabo la prestación del servicio público de tránsito en lo que toca al ámbito municipal, sin que dicho ámbito pueda invadir esferas competenciales que son de los Estados o de la Federación. A) Competencia federal. La Constitución otorga a la nación mexicana el dominio de las vías generales de comunicación, y al Congreso la facultad para legislar en esta materia. En ejercicio y cumplimiento de su competencia constitucional, el H. Congreso de la Unión expidió la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, en tanto que el presidente de la República, en ejercicio de su facultad reglamentaria consagrada en el artículo 89 de la Ley Fundamental, expidió el Reglamento de la Policía Federal de Caminos, así como el Reglamento de Tránsito de Carreteras Federales. De estas disposiciones legales se desprende claramente la existencia de carreteras que constituyen vías generales de comunicación, sobre las cuales los Poderes Federales ejercen su competencia. En ejercicio de la misma, las carreteras federales se construyen y el tránsito de personas y de vehículos que sobre ellas fluye, es regulado también por las autoridades federales, incluyéndose el otorgamiento de permisos de licencias, de estacionamientos, de clasificación de los vehículos, de señalamientos, de calidad del transporte, de sanciones y, sobre todo, de los cuerpos de seguridad pública que están encargados de vigilar el cumplimiento de las leyes y los reglamentos dentro de las carreteras federales. De lo anterior es clara la facultad que tiene la Federación, a través del Gobierno Federal, en materia del tránsito de vehículos y de personas sobre caminos y puentes federales, sin que por ejercer esta competencia se pueda pensar que la Federación está invadiendo la que en materia de tránsito se otorga a los Municipios, ya que debe entenderse claramente que esta materia -como se ha dicho con anterioridad- encuentra tres aspectos, de los cuales uno corresponde a los Municipios, otro a los Estados de la República y otro al Gobierno Federal, sin que deba existir invasión de esferas competenciales entre ellos. B) Competencia estatal. En los términos del artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a los Poderes Federales se les ha otorgado un ámbito de competencia específico, por lo que las tareas que se les han encomendado deben estar clara y expresamente demarcadas en la Carta Magna, como sucede con la competencia en materia de vías generales de comunicación, entre las que se encuentran los caminos o carreteras federales. Todos aquellos actos de gobierno que no se otorgaron expresamente a los Poderes Federales, se entienden reservados en favor de los Estados de la República, de lo que se infiere que si un acto de gobierno no aparece en la Constitución conferido a dichos poderes, significa que quedó reservado para los Estados que forman nuestra Federación. Tratándose de caminos o carreteras, existen las de carácter federal, según lo señalan los artículos 1o. y 2o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, indicándose en estos preceptos, en forma clara y directa, qué carretera tiene el carácter y naturaleza federal y, por ende, la competencia para su construcción, funcionamiento y regulación del tránsito corresponde a los Poderes Federales. Aparte de los caminos o carreteras federales, existen los de carácter estatal, sobre los cuales de ninguna manera tienen jurisdicción o competencia los Poderes Federales, sino que sobre esos caminos o carreteras la competencia la tienen los Gobiernos de los Estados. En efecto, dentro del territorio de los Estados, como en el caso de Veracruz-Llave, existen carreteras y caminos estatales, cuya construcción, conservación, operación y regulación del tránsito de personas y de vehículos corresponde y debe corresponder a los Poderes del Estado, toda vez que en dichos actos están de por medio los intereses de toda la población de la entidad, es decir, son disposiciones aplicables a la generalidad de los habitantes y dentro de todos los Municipios, por lo que la competencia para atender y resolver esos aspectos de carácter general debe corresponder a los Poderes del Estado dentro de sus respectivos ámbitos, como son las tareas relativas a la construcción de caminos o carreteras que comunican dos o más Municipios, el otorgamiento de concesiones o permisos en materia de tránsito para circular dentro del territorio del Estado en rutas que abarquen varios Municipios, el otorgamiento de licencias para automovilistas que les permitan circular en todo el Estado y que tengan validez en la República, en los términos del artículo 121 de nuestra Ley Fundamental; o bien, la expedición de placas de circulación que permitan a los vehículos cumplir con este requisito, inherente a tal entidad federativa y, sobre todo, la existencia y control de un cuerpo de seguridad que, en materia de tránsito, opere y tenga jurisdicción en todo el territorio del Estado. Estos aspectos son de la competencia del Gobierno Local, sin que con el ejercicio de dichas atribuciones se invadan las esferas de la Federación o de los Municipios, debiendo destacarse que en torno al tránsito de competencia estatal, deben existir leyes que rijan en la materia, tal como acontece en el Estado de Veracruz-Llave, en donde el Congreso Estatal expidió la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave. C) Competencia municipal. El artículo 115 de la Constitución General de la República, establece expresamente que los Estados contarán con un gobierno con las mismas características del federal y que existirá en dichas entidades una división territorial y una organización política y administrativa, cuya base será el Municipio Libre, indicando los aspectos fundamentales conforme a los cuales existirán tales Municipios y serán gobernados por sus Ayuntamientos, así como los ámbitos de competencia que se les confieren. Debe destacarse que el Municipio conforma el tercer nivel de gobierno, es decir, en éste deben realizarse las tareas básicas inherentes a la administración pública, para que sean las propias ciudades las que cumplan con sus tareas de autogobierno de acuerdo con los reglamentos gubernativos que al respecto expidan sus autoridades competentes. Las disposiciones legales que expiden los Ayuntamientos para el cumplimiento de sus tareas administrativas, son los reglamentos de policía y buen gobierno, en los términos de los artículos 21 y 115 de la Constitución Federal. Las autoridades municipales, como son los Ayuntamientos, tienen competencia o jurisdicción solamente dentro del espacio territorial que pertenezca a ese Municipio. En cada Estado de la República existe una pluralidad de Municipios, como acontece en el Estado de Veracruz-Llave, en donde existen doscientos diez, contando cada uno de ellos con su propio Ayuntamiento y, en consecuencia, con sus bandos municipales o reglamentos de policía y buen gobierno, que tienen aplicación única y exclusivamente en el Municipio respectivo, con lo que también se cuenta con todas esas disposiciones legales que rigen en la entidad con las limitaciones mencionadas. En la Constitución General de la República se han plasmado principios fundamentales con relación a los Municipios, para que exista homogeneidad en todos ellos y se conviertan en lugares en donde realmente se cumplan las tareas de la autoadministración por parte de las poblaciones que los componen y, de esta manera, no estén a expensas de situaciones de carácter político que puedan favorecerlos o marginarlos, a capricho de las autoridades estatales o federales existentes en un determinado momento. La Carta Magna, para dar congruencia a las tareas de administración que se encomiendan a los Municipios, ha señalado un número claro y específico de funciones que deben cumplir los Ayuntamientos, es decir, que son competencia del Municipio, como son, entre otras, las de seguridad pública y tránsito; sin embargo, esta competencia que se otorga a los Municipios debe entenderse en congruencia con la que en la misma materia tienen tanto la Federación como los Estados, lo que debe llevarnos a concluir que en seguridad pública y en tránsito hay competencia federal, competencia estatal y competencia municipal. Las dos primeras han quedado referidas en los apartados anteriores, en tanto que la otorgada a los Municipios debe entenderse como aquellas tareas que van a tener aplicación solamente dentro del ámbito territorial que le corresponde al Municipio respectivo. En otras palabras, existen disposiciones que en materia de tránsito deben regir para toda la entidad federativa o Estado, lo que significa que la competencia estatal debe estar contenida en una ley, como sucede en el Estado de Veracruz-Llave, en los términos que han quedado mencionados con anterioridad. Las tareas inherentes al tránsito municipal deben estar contenidas en los reglamentos de policía y buen gobierno que al respecto expidan los Municipios, en el entendido de que esos reglamentos no pueden invadir esferas competenciales ni del Estado ni de la Federación. En el presente caso, el Congreso Estatal expidió la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave, que contiene los principios generales que van a regir en la materia en todo el Estado, así como los principios generales de acuerdo con los que los Ayuntamientos tendrán que expedir los reglamentos gubernativos en la misma materia. Con apego absoluto a la Constitución, a los Municipios se les deja la tarea de la prestación del servicio público de tránsito dentro de su jurisdicción territorial, teniendo dichos Municipios toda la competencia en cuanto a la operatividad y regulación del tránsito de vehículos y de personas y demás tareas que deben ser aplicadas por las autoridades municipales, como son la circulación, la señalización, el estacionamiento, la seguridad local, la imposición de infracciones y sanciones, etc. Estos aspectos competenciales se derivan de los diversos preceptos de las leyes que han quedado mencionadas, así como del texto mismo del artículo 115, fracción III, constitucional, que expresamente indica que las tareas que en dicho texto se encomiendan a los Municipios, podrán ser realizados por éstos ‘... con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes ...’. Resulta innegable que en este caso, los servicios en materias de seguridad pública y de tránsito deben ser llevadas a cabo tanto por los Estados como por los Municipios, porque es necesario que las dos instancias de gobierno intervengan en ellas, sin que por esta razón pueda considerarse que existe invasión de competencia por parte del Estado dentro de los Municipios, ya que por la pluralidad de Municipios que existen en la entidad, los servicios públicos que presten cada uno de ellos deben ser realizados en forma armónica y con principios generales fundamentales dentro de los que deben ejercer esa competencia y expedir sus reglamentos, tal como está previsto dentro del Estado de Veracruz-Llave, en donde se ejerce la soberanía estatal en materias de su competencia, y se respeta al Municipio en las tareas que a éste le han sido encomendadas. D) Exclusión del Ayuntamiento del Municipio de Xalapa de los servicios de seguridad pública y tránsito. Independientemente de todo lo expuesto en este capítulo, debe destacarse lo establecido en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución General de la República, que a la letra dice: ‘Los Estados adoptarán, para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: ... VII. El Ejecutivo Federal y los gobernados (sic) de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente, ...’. Por su parte, el artículo 87 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, en su parte conducente dice: ‘Son facultades y obligaciones del gobernador: ... XXII. Disponer de las fuerzas de seguridad pública y movilizar a la Guardia Nacional, dentro de los límites del Estado, según lo exijan las necesidades públicas, y ordenar que pase la guardia a otros Estados, en los términos que disponga la Constitución General; ... XXVI. Tener bajo su inmediata dependencia la policía, donde residan los Poderes del Estado; ...’. Estas disposiciones emanan de la Ley Suprema de la Federación y de la Ley Suprema del Estado de Veracruz-Llave, por lo que nada ni nadie puede estar por encima o en contra de ellas. Asimismo, tales disposiciones no se contradicen ni se oponen al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal, sino que se complementan y deben interpretarse en forma armónica y hermenéutica. Abunda el anterior criterio, en un nivel de legalidad inmediato inferior, el artículo 14 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz-Llave, que establece en su primer párrafo lo siguiente: ‘El gobernador podrá disponer de las fuerzas de seguridad pública dentro de los límites del Estado, tendrá bajo su inmediata dependencia a la policía en el lugar donde residan los Poderes del Estado y ejercerá, como suprema instancia, las funciones conducentes a organizar y disciplinar las fuerzas de la entidad. ...’. De acuerdo con lo anterior, debe concluirse que en materia de seguridad pública, que comprende policía y tránsito, existe una competencia en la que concurren los tres niveles de gobierno, como se ha dicho anteriormente, es decir, el federal, el estatal y el municipal; sin embargo, a esta regla general recae una excepción que consiste en que la materia de seguridad pública, tratándose del lugar en donde residan los poderes estatales, ya no es del ámbito de los Municipios, sino solamente competencia del Poder Ejecutivo de la entidad federativa correspondiente. En el caso concreto, la capital del Estado de Veracruz-Llave es la ciudad de Xalapa, que es la residencia de los poderes estatales y, consecuentemente, el lugar en donde las fuerzas de seguridad pública no corresponden al Ayuntamiento, sino solamente al gobernador, razón por la cual al Municipio de Xalapa, demandante o parte actora en este juicio, no le asiste la razón ni en el aspecto general inherente a la materia de tránsito, porque los poderes estatales no están invadiendo ninguna competencia municipal; porque el Ayuntamiento de Xalapa debe estar al margen de las tareas relativas a la seguridad pública, por ser éstas de competencia eminentemente estatal, a cargo del Ejecutivo de la entidad. Las consideraciones anteriores quedan claramente corroboradas con las disposiciones constitucionales transcritas, así como con el artículo 61 de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave, que en su parte conducente a la letra dice: ‘Todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte, así como el de los Ayuntamientos que desempeñen trabajo, funciones o actividades de la materia que regula esta ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública y será de confianza; ...’. Defensas y excepciones. Oponemos desde luego la excepción procesal de falta de legitimación activa para promover la presente controversia constitucional, por parte del presidente municipal y síndico único del H. Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Ver., excepción que sustentamos en las siguientes consideraciones: En el escrito de demanda, y precisamente en el capítulo denominado ‘Requisitos de la demanda’, se señala bajo el apartado I que la parte actora en el juicio es el H. Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, Ver., representado en términos de los artículos 36 fracción V, 38 y demás relativos de la Ley Orgánica del Municipio Libre, por el presidente municipal y por el síndico único. Ahora bien, los promoventes de la controversia la suscriben en representación del Ayuntamiento, que en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), carece de legitimación para someter al conocimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación una controversia constitucional, porque ésta se da precisamente entre un Estado y uno de sus Municipios, sin que de las restantes hipótesis del mismo precepto aparezca prevista la posibilidad de una controversia de la misma especie en la que pueda ser parte algún Ayuntamiento. En efecto, en términos del precepto aludido, pueden suscitarse controversias constitucionales entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y si bien los Municipios actúan a través de sus Ayuntamientos, que son los órganos que los representan, no es dable confundir al ente representado con el órgano representante, ya que son instituciones totalmente distintas. En esa virtud, si la presente controversia la plantea el Ayuntamiento de Xalapa, Ver., y así se dice específicamente en la demanda, hay una notoria falta de legitimación activa, porque dicho Ayuntamiento no tiene opción legal de plantearla. Debe destacarse que en materia de controversias constitucionales existe la figura de la suplencia de la queja, misma que debe entenderse, para el caso que nos ocupa, en el sentido de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede suplir en ellas deficiencias de naturaleza estrictamente jurídica, pero no sustituir a una parte por otra, ni considerar al representado por el representante, porque esto equivaldría no a suplir la queja, sino a sustituir a las partes. En otras palabras, no es lo mismo Municipio de Xalapa que Ayuntamiento de Xalapa, diferencia esencial para el planteamiento de esta controversia, en la medida en que el artículo 105 de la Constitución considera como titular de esta acción a los Municipios, que son representados por sus Ayuntamientos, pero de ninguna manera a los Ayuntamientos por sí mismos. Declarar procedente esta controversia significaría modificar el alcance de la Constitución para considerar como entes titulares de la acción ya no solamente a los Municipios, sino a los Ayuntamientos, lo que resulta contrario a la letra y al espíritu del artículo 105 de nuestra Ley Fundamental. Lo procedente de esta excepción resulta claro si tomamos en consideración que en el supuesto no concedido de que se dictara sentencia dándole la razón al Ayuntamiento, el efecto de la misma no puede beneficiar al actor, sino que tendría que beneficiar al Municipio, no obstante que no fue parte en el juicio. Hacemos valer igualmente, y en nombre del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz-Llave, la falta de acción constitucional en los actores, para exigir las declaraciones de invalidez que promueve en la presente vía constitucional, por no estar tales exigencias apoyadas en derecho y por la notoria falta de legitimidad para pretender facultades que en forma nítida están constitucional y legalmente referidas al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz-Llave, conforme se desprende de los términos en que se ha producido esta contestación. Negamos que sean aplicables al caso las diversas disposiciones legales, tanto de orden constitucional como legal y, en su caso, reglamentario, que se invocan en la demanda para sustentarla. Por el contrario, resultan de aplicación los diversos preceptos de los órdenes señalados en que se fundan las excepciones y la contradicción de los conceptos de invalidez. Derecho. Son aplicables al presente asunto los artículos 115, fracciones III y VII de la Constitución General de la República; artículos 57, 87, fracciones I, XXII y XXVI, 93, 114, fracciones X y XI de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave; artículo 11, primer párrafo y 19, fracción VII de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículo 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; artículo 14 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz-Llave; artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave; artículo 61 de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave y, en términos generales, todas las disposiciones legales que se han invocado en esta contestación para sustentar las defensas opuestas. Tienen aplicación también para este caso en particular las siguientes tesis de jurisprudencia emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se transcriben: ‘SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS. (la transcribe). Controversia constitucional 19/95. Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de octubre de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.A.R.C.. En los términos de los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de noviembre en curso, aprobó, con el número 69/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a once de noviembre de mil novecientos noventa y seis.’; ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. (la transcribe con precedente). El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintidós de abril en curso, aprobó, con el número 28/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintidós de abril de mil novecientos noventa y siete.’; ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. (la transcribe con precedente). El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciocho de marzo en curso, aprobó, con el número XLIV/1996, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y seis.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL. (la transcribe con precedente). El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciséis de junio del año en curso, aprobó, con el número 54/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciséis de junio de mil novecientos noventa y siete.’."

Por auto de diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho del Ministro instructor se tuvo a las referidas autoridades contestando la demanda promovida en su contra. Asimismo, se reconoció el carácter de delegado de cada una de las autoridades demandadas, y del procurador general de la República a los profesionistas que se mencionan en sus respectivos oficios y, además, por presentadas las pruebas documentales que se acompañan, sin perjuicio de relacionarlas en la audiencia de ley. Por otra parte, con copia del oficio de contestación a la demanda y testimonio de este mismo auto se ordenó correr traslado a la actora y al procurador general de la República para que manifestaran lo que a su derecho conviniera.

QUINTO. Mediante oficio presentado el diez de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, R.H.V. y F.G.B., en sus respectivos caracteres de presidente municipal y síndico único, respectivamente, del Municipio de Xalapa, Veracruz, comparecieron para manifestar lo siguiente:

"Que en tiempo y forma venimos a manifestar respecto de los escritos de contestación a la demanda del Gobierno del Estado de Veracruz y de la H. Legislatura Local de esa entidad federativa, que los argumentos en que se apoya la reiterada negativa a la municipalización del tránsito y la vialidad en la ciudad de Xalapa, Ver., resulta infundada y carece de razonamiento jurídico que la sustente. El extitular del Ejecutivo Local y el exsecretario general de Gobierno, argumentan que nuestra personalidad no está probada y que la controversia constitucional sólo puede formularse mediante acuerdo de Cabildo que según su personal opinión no se dio; sin embargo, ambas autoridades demandadas muestran total ignorancia del artículo cuarto transitorio del Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Xalapa, Ver., que al ser aprobado en sesión de Cabildo celebrada el 23 de julio del año en curso, autorizó a los suscritos a instaurar demanda de controversia constitucional ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, para reclamar el cumplimiento de la disposición contenida en el artículo 115, fracción III, inciso h) de la Constitución Política de la República y su correlativo artículo 114, fracción X, inciso h), de la Constitución Política del Estado de Veracruz. Lo anterior se encuentra debidamente acreditado con las documentales públicas enunciadas en los apartados 1o. a 6o. del capítulo de ofrecimiento de pruebas del escrito de demanda que dio inicio a esta controversia, por lo que el argumento de las demandadas carece de asidero jurídico y de justificación. Por otro lado, la oportunidad para plantear la controversia constitucional que nos ocupa, se apega al término establecido por el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, ya que la negativa del gobernador del Estado para municipalizar el servicio público de tránsito y vialidad se dio con fecha 21 de agosto del presente año y dentro de los treinta días siguientes, es decir, el día 9 de septiembre anterior quedó presentada ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de nuestro más Alto Tribunal, el escrito de demanda correspondiente; de ahí, que se haya radicado el presente juicio con las consecuencias legales que las partes conocemos. Los conceptos de invalidez de los actos jurídicos y normatividad que se oponen a la municipalización del servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Ver., están debidamente sustentados en el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de la República y en las tesis jurisprudenciales P./J. 69/96 y P./J. 70/96 del Tomo IV, del mes de noviembre de 1996, páginas 329 y 330, Novena Época, emitidas por el Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Finalmente, la instancia del Gobierno del Estado de Veracruz, para mantener bajo su control la operación del servicio público de tránsito y vialidad, por encima del mandato constitucional antes invocado, bajo el infundado pretexto de que se trata de la capital del Estado, sede de los poderes estatales y residencia del titular del Ejecutivo, no debe prosperar debido a que no se reclama en la controversia constitucional en comento, la municipalización del servicio de seguridad pública, sino únicamente el control de la circulación vial y peatonal dentro del territorio del Municipio de Xalapa, sin disputar en modo alguno ‘el mando’ sobre la fuerza pública que queda reservado al depositario del Poder Ejecutivo Local. Las consideraciones vertidas, son aplicables también para desahogar la vista del escrito de contestación a la demanda suscrito por los exdiputados P.N.U. y C.R.M., respecto de la invalidez de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, por las trabas y candados legales que contienen, obstaculizando el cumplimiento del artículo 115 constitucional en los términos precisados en el escrito de demanda."

SEXTO. Mediante oficio presentado el once de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, el procurador general de la República presentó su pedimento solicitando lo siguiente:

"Primero. Tenerme por presentado en tiempo y forma, con la personalidad que tengo acreditada y reconocida en autos, haciendo las manifestaciones que formulo en los términos del presente ocurso. Segundo. Declarar que la controversia constitucional es procedente y promovida en tiempo, por lo que hace a los actos impugnados, no así en relación con las normas, respecto de las cuales se debe decretar su sobreseimiento. Tercero. Declarar en relación con la actora, que el síndico cuenta con facultades para representar al Municipio y, sobreseer la controversia por lo que respecta al presidente municipal, toda vez que no cuenta con la legitimación procesal activa para comparecer en el presente juicio. Cuarto. En su oportunidad declarar el sobreseimiento de la controversia constitucional, en los términos del artículo 19, fracción VI, en relación con el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105. Quinto. Ad cautelam, declarar infundados los conceptos de invalidez esgrimidos por la actora."

SÉPTIMO. Por auto de seis de enero de mil novecientos noventa y nueve se ordenó agregar a los autos el oficio presentado por el presidente municipal y síndico único del Ayuntamiento actor y el oficio del procurador general de la República. Así mismo, se citó a las partes para que asistieran a la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, que tendría verificativo a las diez horas del día tres de febrero de ese mismo año.

A fojas trescientos veintitrés del expediente formado con motivo de la presente controversia constitucional obra el acta levantada con motivo de la audiencia celebrada el tres de febrero de mil novecientos noventa y nueve, que es del tenor literal siguiente:

"En la Ciudad de México, Distrito Federal, siendo las diez horas del día tres de febrero de mil novecientos noventa y nueve, hora y día señalados por acuerdo de fecha seis de enero del año en curso, para que tenga verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro de los autos del expediente número 25/98, relativo a la controversia constitucional promovida por los licenciados R.H.V. y F.G.B.G., en su carácter de presidente y síndico del Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, respectivamente; el Ministro M.A.G., instructor designado para conocer del presente asunto, quien actúa en unión del secretario auxiliar de acuerdos de la Presidencia, titular de la Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de este Alto Tribunal, licenciado O.A.C.Q., que autoriza y da fe, procedió a declarar abierta esta audiencia. Acto seguido, se da cuenta al Ministro instructor con las siguientes constancias: oficio número 169, de fecha veintiséis de enero, y anexo que se acompaña; y oficio sin número, de dos de febrero del año en curso, de los diputados C.B.G. y F.R.A., en su carácter de presidente y secretario de la Diputación Permanente de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal los días primero y tres del mes en curso, registrados con los números 500490 y 500541, en el primero mediante el cual designan como delegada a la licenciada E.M.G., además de remitir copia de la documental por la que acreditan su personalidad los promoventes, y en el segundo oficio, ofrecen como pruebas de su parte copia certificada de diversas fojas de la Gaceta Oficial Número 8, del Gobierno del Estado de Veracruz; escrito de fecha dos de febrero del año en curso, de los licenciados R.H.V. y F.G.B.G., en su carácter de presidente municipal y síndico del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, recibido el día tres del indicado mes y registrado con el número 500537, mediante el cual ofrecen como pruebas de su parte las documentales que obran en autos y formulan alegatos; escrito de fecha tres de febrero del presente año, del licenciado A.C.S., en su carácter de delegado del gobernador constitucional y del secretario de Gobierno de la referida entidad, recibido el mismo día y registrado con el número 500536, por el cual ofrece como pruebas de su parte las documentales que acompañaron a su escrito de contestación y formula los correspondientes alegatos; y el oficio número PGR 45/99, de fecha dos de febrero del presente año, del subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en ausencia del titular de la dependencia, recibido este día y registrado con el número 500538, por el que formula alegatos y solicita se le expida copia de la presente acta. Al efecto se provee: agréguense al presente expediente los oficios y escritos antes relacionados y con fundamento en los artículos 11, segundo párrafo, 31 y 34 de la ley reglamentaria de la materia, se tienen por presentadas a las autoridades mencionadas con antelación, ofreciendo como pruebas de su parte las documentales que corren agregadas en autos y formulando sus respectivos alegatos; asimismo, se tienen por presentados al presidente y al secretario del Congreso de la referida entidad, con la personalidad que ostentan, la cual se les reconoce en términos de la documental exhibida y por acreditada como delegada de dicha autoridad, a la licenciada E.M.G. y por ofrecidas las pruebas que se acompañaron a sus oficios. Finalmente, como lo solicita el subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en ausencia del titular de la dependencia, se le tiene presentando en vía de alegatos, las manifestaciones contenidas en el oficio número PGR 727/98, de fecha ocho de diciembre del año próximo pasado y, por cuanto hace a la petición de la copia de la presente acta, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 278 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, en términos del artículo 1o. de la citada ley reglamentaria, expídasele y entréguese a las personas designadas como delegados, previa constancia de recibo que se agregue en autos. A continuación se hace constar la asistencia de las siguientes personas: el señor F.G.B.G., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio actor, el que se identifica con la credencial para votar con número de folio 49748875, expedida en el año de mil novecientos noventa y uno, por el Registro Federal de Electores del Instituto Federal Electoral; el licenciado A.A.C., delegado del gobernador y del secretario general de Gobierno del Estado de Veracruz, el que se identifica con la cédula profesional número 169294, expedida el treinta de enero de mil novecientos noventa y seis, por la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública; la licenciada E.M.G., delegada del Congreso de la entidad, misma que se identifica con la cédula profesional número 1813712, expedida el día veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y tres, por la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública; así como la asistencia del licenciado J.A.G.G. y la pasante Á.C.D., en su carácter de delegados del procurador general de la República, quienes se identifican con las credenciales número 051568 y 051529, expedidas por el oficial mayor de la dependencia; documentos que se tienen a la vista, haciendo constar que las fotografías que en los mismos aparecen coinciden con los rasgos fisonómicos de sus poseedores a quienes se les devuelven; asimismo, se informa que el expediente principal de la presente controversia constitucional consta de doscientas noventa y cuatro fojas útiles, debidamente foliadas y selladas, en el que corren agregadas las constancias relacionadas con la tramitación de este asunto. También se da cuenta con los cuadernos correspondientes a las pruebas presentadas por el Congreso y el gobernador constitucional, ambos del Estado de Veracruz, en sus escritos de fechas veintiocho de septiembre y quince de octubre de mil novecientos noventa y ocho, expedientes que constan, respectivamente, en ciento veinticinco y doscientas cincuenta y dos fojas útiles, debidamente foliadas y selladas. Acto seguido el M.M.A.G., instructor designado para conocer del presente asunto, acuerda: con fundamento en los artículos 31, 32, primer párrafo, y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece este último: ‘... Abierta la audiencia se procederá a recibir, por su orden, las pruebas y los alegatos por escrito de las partes’, se admiten las pruebas documentales presentadas por la parte actora en su escrito inicial de demanda, de fecha nueve de septiembre del año próximo pasado, registrado con el número 11811; la documental presentada por el subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en ausencia del titular de la dependencia, en su oficio número PGR 533/98, de fecha veinticuatro del indicado mes, registrado con el número 11989; las pruebas exhibidas por los diputados presidente y secretario de la Diputación Permanente de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, en su escrito de fecha veintiocho de septiembre del año próximo pasado, registrado con el número 12216, respecto del cual se formó el correspondiente cuaderno de pruebas; las pruebas presentadas en sus oficios de fechas veintiséis de enero y dos de febrero del año en curso, registrados con los número 500490 y 500541; y las documentales presentadas por el gobernador constitucional de la entidad, en su escrito de fecha quince de octubre del pasado año, registrado con el número 12684, con relación al cual también se formó un expediente con las documentales exhibidas; pruebas que se tienen por desahogadas por su propia y especial naturaleza. Ahora bien, sin pruebas pendientes de agregar, se reciben los alegatos de la parte actora, los que constan en el escrito de fecha dos de febrero del año en curso, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el día tres siguiente, registrado con el número 500537; por lo que hace al gobernador y al secretario general de Gobierno de la entidad, los que se contienen en el escrito de su delegado, de esta fecha y registrado con el número 500536; los alegatos de los diputados presidente y secretario de la Diputación Permanente de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, en su oficio de fecha dos de febrero del presente año, registrado con el número 500542; y los alegatos del subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en ausencia del titular de la dependencia, que constan en los oficios número PGR 727/98 y PGR 45/99, de fechas ocho de diciembre del año próximo pasado y dos del mes en curso, registrados con los números 149 y 500538. Consecuentemente, se acuerda: agréguense al expediente los escritos y oficios antes relacionados y de conformidad con el artículo 34 de la ley que rige este procedimiento, se tiene a las partes formulando sus respectivos alegatos. Finalmente, siendo las diez horas con cincuenta y cinco minutos, se da por concluida la presente audiencia, firmando quienes en ella intervinieron y procederá el Ministro instructor M.A.G., a elaborar el proyecto de resolución con el que se dará cuenta al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Doy fe."

OCTAVO. El presente asunto se vio en la sesión pública del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve y, en virtud de que el Ministro ponente se encontraba desempeñando una comisión oficial, se acordó su aplazamiento.

Asimismo, el asunto se listó para las sesiones del Tribunal Pleno de nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve y tres de febrero del año dos mil, habiéndose acordado su retiro.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional en atención a lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 antes señalado, dado que por esta vía el presidente municipal y el síndico único del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, demandan del gobernador constitucional, secretario general de Gobierno y legislatura, todos del Estado de Veracruz, la invalidez constitucional de diversos actos entre los que se encuentran la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, promulgados, respectivamente, el doce de enero y el veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; la negativa del Gobierno del Estado de Veracruz para transferir y hacer entrega material de los bienes muebles e inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se viene prestando el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Veracruz, y la negativa del gobierno citado para municipalizar el servicio público referido, contenidas en el oficio SG-J2666/98 de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y ocho, suscrito por el jurídico (sic) de Gobierno del Estado de Veracruz.

SEGUNDO. En primer lugar es menester analizar la oportunidad en la presentación de la demanda.

El escrito de demanda de la presente controversia constitucional fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el nueve de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

Los ordenamientos generales cuya invalidez se demanda son la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento, promulgados, respectivamente, el doce de enero y el veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Adicionalmente por esta vía se combate la negativa del Gobierno del Estado de Veracruz para municipalizar el servicio de tránsito y vialidad en la ciudad de Xalapa y, por consiguiente, la negativa a entregar materialmente los bienes muebles e inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se viene prestando el referido servicio público, contenida en el oficio SG-J2666/98 de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y ocho, suscrito por el jurídico (sic) de Gobierno del Estado de Veracruz.

Para determinar si la presente demanda fue presentada en tiempo es necesario transcribir enseguida los siguientes preceptos de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación:

Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional:

"Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes: ... II. Se contarán sólo los días hábiles, y III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y III. ..."

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación:

"Artículo 3o. La Suprema Corte de Justicia tendrá cada año dos periodos de sesiones; el primero comenzará el primer día hábil del mes de enero y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de julio; el segundo comenzará el primer día hábil del mes de agosto y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de diciembre."

"Artículo 159. Los servidores públicos y empleados de la Suprema Corte de Justicia y del Consejo de la Judicatura Federal, disfrutarán de dos periodos de vacaciones al año entre los periodos de sesiones a que se refieren los artículos 3o. y 70 de esta ley. Los funcionarios designados para cubrir los recesos disfrutarán de las correspondientes vacaciones dentro de los dos primeros meses siguientes al del periodo inmediato de sesiones."

De los preceptos anteriormente reproducidos se desprende que el plazo para interponer la demanda de controversia constitucional, deducida contra normas generales, es de treinta días y deberá computarse a partir del día siguiente al en que se publicaron las normas generales cuya invalidez se reclama, o bien, del día siguiente al en que se produzca el primer acto de su aplicación. Además, los numerales transcritos establecen que los plazos no corren durante los periodos de receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y en las controversias constitucionales sólo se cuentan los días hábiles.

Ahora bien, la Ley de Tránsito y Transporte impugnada fue publicada el diecinueve de enero de mil novecientos ochenta y ocho y su reglamento el veinticuatro de noviembre de ese mismo año, fechas anteriores a la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que inició su vigencia treinta días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, según el primer artículo transitorio de su decreto promulgatorio, por lo que se deberá estar a lo dispuesto por la tesis P./J. 28/97, publicada en la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de 1997, página 416, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El ejercicio de la acción de controversia constitucional, deducida contra normas generales, con apoyo en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. El primer supuesto, relativo a las normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sumamente peculiar, pues podría parecer que en este caso sólo cabría impugnarlas cuando se realice su primer acto de aplicación, en tanto que la publicación de una norma general, en esas circunstancias, se efectuó antes de la vigencia de la ley de la materia. Con el fin de evitar lo anterior, y garantizar el ejercicio pleno de la acción de controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional, puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales."

Del criterio que informa la tesis reproducida precedentemente, se desprende que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. La aplicación de la tesis reproducida permite establecer que en el caso, dado que la Ley de Tránsito y Transporte impugnada fue publicada el diecinueve de enero de mil novecientos ochenta y ocho y su reglamento el veinticuatro de noviembre de ese mismo año, fechas anteriores a la entrada en vigor de la ley reglamentaria, deberá atenderse al acto de aplicación de las mismas, ya que dichos ordenamientos no se impugnaron dentro del plazo de treinta días contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor la citada ley reglamentaria.

Según la contestación rendida por el gobernador y el secretario general de Gobierno, en relación a la parte actora, el primer acto de aplicación de las normas cuya invalidez se reclama por esta vía, sucedió el cinco de junio de mil novecientos noventa y seis, fecha en la que se celebró un convenio para coordinar el servicio público de tránsito y vialidad, mismo que obra en copia certificada a fojas cuarenta y seis y siguientes del expediente de pruebas del gobernador y del secretario general de Gobierno y que es del tenor literal siguiente:

"Convenio de coordinación que celebran, por una parte, el Gobierno del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, a quien en lo sucesivo se le denominará ‘El Estado’, representado por el Gobernador Constitucional, P.C.C., asistido por su secretario general de Gobierno, M.Á.Y.L., y por la otra el Ayuntamiento de Xalapa, a quien en lo sucesivo se denominará ‘El Ayuntamiento’, representado por su presidente municipal, C.R.V., con el objeto de sentar las bases sobre las cuales prestarán el servicio público de tránsito y vialidad, al tenor de los siguientes antecedentes, declaraciones y cláusulas. Antecedentes: I. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios, con el concurso de los Estados, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, entre otros servicios públicos, la seguridad pública y el tránsito. II. La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave dispone que las leyes reglamentarias municipales se sujeten a bases que respeten la personalidad jurídica y libre administración del patrimonio de los Municipios. Señala también que éstos, con el concurso del Estado, cuando sea el caso y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo la prestación del servicio público de tránsito municipal. III. La Ley Orgánica del Municipio Libre establece que los Ayuntamientos deben nombrar comisiones para la atención de los servicios públicos que les corresponda. Dentro de aquéllas se encuentra la Comisión de Tránsito y Vialidad con las siguientes atribuciones: intervenir en la planeación de los servicios de vigilancia y control del tránsito de vehículos; promover acciones de vialidad para la protección de los peatones y gestionar la instalación de señalamientos, nomenclatura vial y áreas de estacionamiento de vehículos. Declaraciones del ‘Estado’: a) De conformidad con su Constitución Política, el Estado de Veracruz-Llave es integrante de la Federación mexicana; libre, independiente y soberano en todo lo concerniente a administración y gobierno interiores; que dentro de sus funciones destacan las de realizar las acciones que tiendan al desarrollo económico, político, social y cultural de sus habitantes. b) Es facultad exclusiva del gobernador celebrar convenios y acuerdos con la Federación, entidades federativas, Municipios e instituciones públicas y privadas. c) Cuenta, dentro de su administración pública central, con la Secretaría General de Gobierno, órgano encargado de conducir, por delegación del Ejecutivo, la política interna del Estado, al cual corresponde atender los asuntos de tránsito y transporte. De ‘El Ayuntamiento’: a) El Municipio Libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado. Cada Municipio es administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, y los Municipios están investidos de personalidad jurídica para manejar su patrimonio conforme a la ley. b) Para la celebración de convenios y acuerdos con la Federación, los Estados, Municipios, e instituciones públicas y privadas requieren de la aprobación de su Cabildo y de la autorización de la Legislatura del Estado. De ‘Las Partes’: a) ‘Las Partes’ se reconocen la personalidad con la que se ostentan y manifiestan su voluntad de dar relevancia al hecho de que ‘El Ayuntamiento’ promueva, gestione y supervise coordinadamente con ‘El Estado’ el servicio público de tránsito y vialidad. b) Con el objeto de avanzar en la descentralización y fortalecimiento municipal, en los términos del presente documento se corresponsabilizan de la prestación del servicio público de tránsito y vialidad y se comprometen a estudiar y promover las reformas necesarias para consolidar este proceso de descentralización. c) ‘Las Partes’ expresamente reconocen que las cuestiones relacionadas con el transporte público en todas sus modalidades, no están consideradas en el presente convenio, y que siguen siendo responsabilidad exclusiva de ‘El Estado’, a través de la Dirección General de Tránsito y Transporte. Cláusulas: Primera. El presente convenio establece las bases sobre las cuales ‘El Estado’ y ‘El Ayuntamiento’ se corresponsabilizan de la promoción y vigilancia del servicio público de tránsito y vialidad. Segunda. ‘El Ayuntamiento’ intervendrá ante ‘El Estado’ para promover la planeación de los servicios de vigilancia y control de tránsito de vehículos; acciones de vialidad tendientes a la protección de los peatones; instalación de señalamientos; nomenclatura vial y áreas de estacionamiento de vehículos. Tercera. ‘El Ayuntamiento’ supervisará las labores que desempeñen los funcionarios de la Delegación de Tránsito y Transporte, y reportará a ‘El Estado’ las anomalías y deficiencias en la prestación del servicio. Cuarta. ‘El Estado’ se reserva el derecho de autorizar y regular el transporte público en la entidad en todas sus modalidades. Quinta. Atendiendo a la propuesta que reciba de ‘El Ayuntamiento’, ‘El Estado’ expedirá el nombramiento del titular de esta delegación. La propuesta deberá ser acordada por el Cabildo y formalizada por el presidente municipal. Sexta. ‘El Ayuntamiento’ formalizará su propuesta de titular de la delegación ante la Dirección General de Tránsito y Transporte en un plazo que no exceda del día doce de junio del presente año. Séptima. En caso de que ‘El Ayuntamiento’, no realice su propuesta en el término señalado en la cláusula anterior, ‘El Estado’, designará libremente al delegado de tránsito. Octava. ‘El Estado’ se reserva la facultad de remover al delegado, previo acuerdo con ‘El Ayuntamiento’ en caso de que contravenga las leyes y reglamentos de la materia. Novena. La duración y vigencia del presente convenio es por tiempo indefinido. Décima. ‘Las Partes’ resolverán de común acuerdo las controversias que surjan con motivo de la interpretación del presente convenio de coordinación respecto a su instrumentación, formalización y cumplimiento. Leído que fue, y enteradas del alcance y contenido legal de sus cláusulas, las partes firman el presente convenio de coordinación en la ciudad de Xalapa-Enríquez, Veracruz, a los cinco días del mes de junio de mil novecientos noventa y seis. Por ‘El Estado’ ... P.C.C. Gobernador Constitucional. Rúbrica ilegible. Por ‘El Ayuntamiento’. C.R.V. presidente municipal. Rúbrica ilegible. M.Á.Y.L. secretario general de Gobierno."

De la lectura del convenio reproducido no se desprende que en este acto se hayan aplicado las normas generales combatidas, dado que ninguna referencia se hace de ellas, y al no existir ningún argumento o prueba de las partes que acredite la aplicación anterior de las referidas normas, debe estimarse que el acto de aplicación de las mismas lo constituye el oficio SG-J2666/98 de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y ocho, suscrito por el Jurídico (sic) de Gobierno del Estado de Veracruz y que obra a fojas diecisiete y siguientes del expediente principal formado con motivo del presente asunto y que es del tenor siguiente:

"Al margen superior derecho, Escudo Nacional con la leyenda Secretaría General de Gobierno del Estado de Veracruz-Llave. Número folio 14109. No. foja 00017. Oficio No. SG-J2666/98. C.L.. R.H.V.. Presidente Municipal Constitucional. Xalapa-Enríquez, Veracruz. Presente. Por instrucciones del licenciado S.M.R., secretario general de Gobierno, con fundamento en la fracción XV del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, en respuesta a su atento oficio 075/98 de fecha 5 de agosto del año en curso, manifiesto a usted las siguientes consideraciones. Si bien es cierto que la Constitución General de la República dispone en su artículo 115 fracción III ‘Los Municipios con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: ...’, inciso h) ‘Seguridad pública y tránsito ...’, también es cierto que el mismo artículo constitucional en cita, señala en la fracción VII ‘El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.’. Por su parte, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave señala en el artículo 114 fracción X ‘Los Municipios, con el concurso del Estado, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: ...’, inciso h) ‘Tránsito municipal ...’. El mismo artículo citado de la Constitución de nuestro Estado dice en la fracción XI ‘Previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, los Municipios podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les correspondan.’; por esta razón el Ejecutivo Estatal tiene celebrados convenios con distintos Municipios de la entidad. La Constitución Política del Estado establece también, como facultad del gobernador, en su artículo 87 fracción XXVI ‘Tener bajo su inmediata dependencia la policía, donde residan los Poderes del Estado.’. De igual manera la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz-Llave lo establece en su artículo 14 ‘El gobernador ... tendrá bajo su inmediata dependencia a la policía en el lugar donde residan los Poderes del Estado ...’. En el caso que nos ocupa la ciudad de Xalapa es la capital de nuestro Estado y sede permanente de los poderes, según lo determina la Constitución Política del Estado en su artículo 57 ‘El lugar de sesiones de la H. Legislatura será la ciudad de Xalapa, en donde residirán los Poderes del Estado, los que sólo podrán trasladarse a otro lugar, provisionalmente, por decreto del Pleno o de la Diputación Permanente.’. Así mismo la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz-Llave, establece en el artículo 61. ‘Todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte así como el de los Ayuntamientos que desempeñen trabajo, funciones o actividades de la materia que regula esta ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública ...’. Por tal motivo la petición por ustedes formulada resulta jurídicamente improcedente y así lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en tesis de jurisprudencia como la que me permito transcribirles para su mayor ilustración y efectos legales procedentes: ‘... Las interpretaciones histórica, causal, teleológica y gramatical de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos llevan a concluir que las materias de seguridad pública y tránsito están reservadas por el inciso h) de dicho precepto al ámbito municipal con las excepciones, en primer lugar, de los casos en que «fuere necesario y lo determinen las leyes» en que podrá tener intervención el Gobierno Estatal, lo que se deriva del párrafo primero de la fracción citada; y, en segundo, cuando tratándose de la residencia habitual o transitoria del Ejecutivo Federal o de los gobernadores de los Estados a ellos corresponda el mando de la fuerza pública, lo que deriva de la reserva que en este aspecto se establece expresamente, en la fracción VII del dispositivo constitucional de que se trata. Controversia constitucional 19/95. Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de octubre de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.A.R.C.. En los términos de los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de noviembre en curso, aprobó, con el número 69/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a once de noviembre de mil novecientos noventa y seis.’. Aprovecho la oportunidad para patentizar a usted y a todos los miembros de ese H. Ayuntamiento la seguridad de mi consideración distinguida y atenta. Sufragio efectivo. No reelección. Xalapa-Enríquez, Ver., agosto 21 de 1998. Jurídico de Gobierno. L.. J.L.Z.S.. Rúbrica ilegible. C.c.p. L.. S.M.R., secretario general de Gobierno. En cumplimiento de sus instrucciones."

Se estima que el referido oficio es el primer acto de aplicación de las normas generales cuya invalidez se reclama, en función de que de su lectura integral se desprende que se niega la solicitud del Ayuntamiento actor de cinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho para hacer la transferencia y entrega material de los bienes muebles e inmuebles, del parque vehicular, del recurso presupuestal y del personal con que actualmente el Gobierno del Estado viene prestando el servicio público de tránsito en la Ciudad de Xalapa, amén de que en el citado oficio se señala expresamente como su fundamento el artículo 61 de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz.

Debe señalarse que la aplicación de las normas generales impugnadas sólo debe referirse a la parte en que éstas impiden al Ayuntamiento el prestar por sí mismo el servicio público de tránsito. Así, habiéndose presentado la demanda el nueve de septiembre de mil novecientos noventa y ocho debe estimarse en tiempo, toda vez que, como se señaló, el acto de aplicación de las normas generales impugnadas, es de veintiuno de agosto de ese mismo año.

TERCERO. A continuación es menester analizar la legitimación procesal de las partes; para ello es necesario transcribir a continuación los artículos 10 y 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución que, en lo conducente, señalan:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

De conformidad con el escrito de demanda, el presidente municipal y el síndico único del Municipio de Xalapa, Veracruz, estimaron que son partes en el presente juicio constitucional:

a) Como actor, el Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, representado por los referidos funcionarios públicos.

b) Como demandados, el Poder Ejecutivo del Estado representado por el gobernador y demandan también al secretario general de Gobierno y a la Legislatura Estatal.

c) No señalan terceros interesados.

A continuación es necesario analizar si quienes fueron señalados como partes tienen o no ese carácter, haciéndose cargo de las excepciones y defensas enarboladas en sus contestaciones. El estudio respectivo deberá tomar en cuenta el contenido de la tesis 1a. XV/97, de la Primera Sala de este Alto Tribunal, publicada en la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, página 468, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción, y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter procesal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento el texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario."

La aplicación del criterio que informa la tesis anteriormente reproducida permite distinguir la legitimación en el proceso y en la causa, como criterios que orientan y facilitan el análisis de esta cuestión.

La fracción I del artículo 105 de la Ley Fundamental establece limitativamente los entes públicos con la legitimación en la causa necesaria para accionar o tener el carácter de parte en este mecanismo de control constitucional. La fracción de referencia establece:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un Municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un Municipio; g) Dos Municipios de diversos Estados; h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y k) Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h), y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

De la lectura del precepto anteriormente reproducido se sigue que la controversia constitucional es un mecanismo de control de la Ley Fundamental que se tramitará ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que se establecen limitativamente los entes, poderes u órganos dotados tanto de la legitimación activa como la pasiva en la causa; esto es, la propia Constitución reserva esta garantía constitucional para que a través de ella se ventilen cuestiones constitucionales entre los órganos del Estado en sus tres niveles. De la propia lectura de la fracción I del artículo 105 se desprende que, por medio de la controversia constitucional se controlan el desarrollo de las relaciones que en la doctrina se conocen como de supraordinación, entre los órganos del poder público en sus tres niveles de gobierno.

En estos términos, debe considerarse que no todo órgano público podrá acudir a este mecanismo de control constitucional, ni todo acto podrá ser materia de impugnación, ni toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que lo que se busca a través de estos procedimientos constitucionales es el estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental del actuar de los entes, poderes u órganos limitativamente señalados en el artículo 105 transcrito, y entre ese actuar el respeto a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno para garantizar y fortalecer el sistema federal, tal como se desprende de la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita:

"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del ‘federalismo’ ... (foja III). ... Las controversias ‘constitucionales’ y las acciones de ‘inconstitucionalidad’. Aspectos generales y ‘efectos de sus resoluciones ...’. Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas ...’. Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las ‘controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos.’. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando. Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas."

Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente:

"... Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que ‘aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder.’."

En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que este tipo de acciones sólo procederán con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno (Federación, Estado o Municipio), en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por alguna entidad, poder u órgano, de los señalados en el artículo 105 de la Constitución.

Es cierto que el inciso i) de la fracción I del artículo 105 constitucional se refiere a la competencia de este Tribunal Constitucional para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y no entre un Ayuntamiento y el Estado, pero resulta lógico que el Municipio como nivel de gobierno actúe en el mundo real y jurídico a través de su órgano de gobierno y de representación política, que lo es el Ayuntamiento. En efecto, como se precisó precedentemente, la teleología de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 105 y la de su ley reglamentaria es la de convertir a la Suprema Corte en garante de la Constitución General de la República, lo que se vería insatisfecho si no se diera legitimación a los Ayuntamientos, ya que a ellos corresponde la administración y dirección de los Municipios, por mandato mismo de la fracción I del artículo 115 constitucional, que establece:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley."

De esta forma, resulta que el Ayuntamiento al ser el órgano de dirección y administración política del Municipio actor y tener su representación, sí tiene legitimación para entablar la presente controversia constitucional. La anterior conclusión se ve respaldada por el criterio que informa la jurisprudencia 54/97 de este Tribunal Pleno, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, página 397, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL. De lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto constitucional, se advierte que para tener la calidad de parte (actora, demandada o tercera interesada) dentro de una controversia constitucional, es requisito indispensable que se trate de una entidad, poder u órgano. En el caso del Municipio, éste es el titular exclusivo de la acción de controversia constitucional, quien puede hacerla valer -u oponerse a ella-, por medio del Ayuntamiento, o bien del concejo municipal, por ser las instituciones en las que recae tal representación, de conformidad con lo señalado en el artículo 115 constitucional. Por ende, es inconcuso que cualquier miembro aislado, por sí mismo (presidente municipal, regidores o síndicos), del Ayuntamiento o concejo municipal de un Municipio, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, dentro de una controversia constitucional; y si la pretensión fuera deducida en defensa de los intereses del Municipio, resultaría ineficaz, pues la representación de ese ente corresponde sólo al Ayuntamiento y, de modo extraordinario, al concejo municipal.

Enseguida debe analizarse la legitimación de los funcionarios que comparecen en representación del Municipio actor. En la contestación rendida por el gobernador y secretario general de Gobierno se sostiene la causal de improcedencia por falta de legitimación en el proceso de dichos funcionarios. Para ello, es preciso destacar que el artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, transcrito al inicio del presente considerando, establece que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer al juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

Ahora bien, los artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz establecen:

"Artículo 36. Son facultades y obligaciones del presidente municipal:

"I. Convocar y presidir las sesiones del Ayuntamiento y dirigir los debates;

"II. Vigilar las labores de la secretaría;

"III. Cumplir y hacer cumplir los reglamentos de los diversos ramos municipales y aplicar a los infractores las sanciones correspondientes;

"IV. Vigilar que diariamente se califiquen las infracciones a los reglamentos, imponiendo en ese acto a los infractores la sanción que les corresponda;

".C. y ejecutar las disposiciones del Ayuntamiento;

"VI. Suspender la ejecución de los acuerdos que estime contrarios a la ley, informando al Ayuntamiento, a más tardar en ocho días, para que éste los reconsidere o ratifique;

"VII. Dictar los acuerdos de trámite;

"VIII. Citar al Ayuntamiento a sesión extraordinaria cuando la urgencia del caso lo reclame o alguno de los miembros lo solicite;

"IX. Vigilar que la recaudación de todos los ramos de la hacienda municipal se haga con exactitud, cuidando de que su inversión se efectúe con estricto apego al presupuesto de egresos;

"X.I. los trabajos y dependencias del Ayuntamiento, proponiendo las medidas que tiendan a regularizar el régimen municipal y mejorar los servicios públicos;

"XI. Librar las órdenes de pago a la tesorería municipal, conforme al presupuesto, firmándolas en unión de los ediles del ramo respectivo y del secretario;

"XII. Informar a los poderes del Estado, de todos los asuntos que tengan relación con ellos;

"XIII. Efectuar reuniones de trabajo y hacer visitas a las congregaciones de su Municipio y dar cuenta al Ayuntamiento del resultado de ellas;

"XIV. Coordinarse con las autoridades para tratar asuntos administrativos;

"XV. Nombrar, promover y remover libremente a los empleados de confianza, excepto el secretario y el tesorero;

"XVI. En la esfera de su competencia aplicar las normas para el equilibrio ecológico y la protección al ambiente; y

"XVII. Las demás que le resulten de esta ley y sus reglamentos."

"Artículo 38. El síndico único es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, así como en la gestión de los negocios de hacienda."

De los preceptos reproducidos se desprende que el síndico único tiene la facultad de representar jurídicamente al Ayuntamiento en los litigios donde éste fuere parte, sin que requiera de ninguna formalidad o acuerdo especial del Cabildo para realizar las gestiones de defensa del Municipio.

Ahora bien, a fojas veintidós y siguientes de autos obra un ejemplar de la Gaceta Oficial, Tomo CLVII, Número 147, de seis de diciembre de mil novecientos noventa y siete, donde consta que el Consejo General de la Comisión Estatal Electoral del Estado de Veracruz señala la integración de Ayuntamientos para el trienio mil novecientos noventa y ocho dos mil, en la que aparece F.G.B.G. como síndico único del Municipio de Xalapa, por lo que se considera que el promovente de la presente controversia constitucional cuenta con la capacidad legal para comparecer a nombre y representación del Municipio de Xalapa, Veracruz. Resulta aplicable por analogía la tesis P./J. 22/97, publicada en la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 134, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA). De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y, para la procuración de la defensa de los intereses municipales tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: procurar, defender y promover los intereses municipales; representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste fuere parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. Por otra parte, de los preceptos de referencia, en relación con los artículos 17, 34, 44 y 46 de la ley en cita, se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de las atribuciones antes señaladas, no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, entre otros, ordenanzas, acuerdos administrativos, prestación y vigilancia de servicios públicos. Por tanto, los síndicos, en uso de las atribuciones que la ley les otorga, pueden promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la acción de controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

La tesis reproducida resulta aplicable por analogía, en virtud de que tanto en la legislación municipal de Oaxaca como en la de Veracruz, se establece la potestad del síndico para representar jurídicamente al Municipio sin necesidad de acuerdo del Cabildo, por lo que la solución alcanzada en la tesis resulta aplicable al presente caso, estimándose legitimado el servidor público señalado para promover la presente controversia constitucional.

Por lo que toca al presidente municipal, se advierte del artículo 36 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, transcrito con anterioridad, que carece de facultades para representar al Municipio en los litigios en que éste sea parte y, por tanto, no puede promover en su nombre en la presente controversia constitucional, por lo que carece de legitimación procesal para este efecto.

Es aplicable analógicamente la jurisprudencia 45/97 de este órgano colegiado, visible en la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, página 417, que establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. CARECE DE ÉSTA EL SECRETARIO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, el secretario del Ayuntamiento carece de facultades para representar al Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, pues no contiene señalamiento alguno en este sentido, por lo que no tiene legitimación procesal para promover en su nombre demanda de controversia constitucional."

Respecto a la legitimación en el proceso de los demandados debe señalarse por lo que toca al gobernador y al secretario general de Gobierno, que dichas autoridades tienen legitimación pasiva, de conformidad con lo previsto en los artículos 35 de la Constitución Política del Estado de Veracruz y 26 y 27, fracciones X, XI, XV y XXXIX de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, que establecen:

Constitución Política del Estado de Veracruz.

"Artículo 35. El Poder Ejecutivo, es ejercido por una sola persona, bajo la denominación de: ‘gobernador del Estado’."

Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Veracruz.

"Artículo 26. La Secretaría General de Gobierno es el órgano responsable de coordinar, por acuerdo del Ejecutivo, la política interna del Estado. ..."

"Artículo 27. A la Secretaría General de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que le confiere la Constitución Política del Estado, el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"X. Atender todo lo relativo a la seguridad pública.

"XI. Organizar y vigilar el tránsito en las carreteras y caminos de jurisdicción estatal, en los términos que señalen las leyes y reglamentos respectivos.

"...

"XV. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con la Federación, las entidades federativas, los Poderes Legislativo y Judicial del Estado, así como con los Municipios.

"...

"XXXIX. Atender los asuntos de tránsito y transportes."

Además a fojas cuarenta y tres y siguientes del expediente de pruebas del gobernador y secretario general de Gobierno del Estado de Veracruz, obra copia certificada del Número 126 del Tomo CXLVII de la Gaceta Oficial del referido Estado donde consta la publicación del Decreto 26 de la Legislatura del Estado donde se declaró gobernador electo al ciudadano P.C.C. y a fojas cuarenta y cinco del nombramiento de S.M.R. como secretario general de Gobierno, por lo que debe estimarse que los servidores públicos referidos cuentan con legitimación pasiva en la causa y en el proceso.

Por lo que toca a los diputados P.N.U. y C.R.M. quienes se ostentan como presidente y secretario de la Diputación Permanente de la LVII Legislatura del Estado, los artículos 80 de la Constitución Política del Estado de Veracruz y 57 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la referida entidad federativa establecen:

Constitución Política del Estado de Veracruz.

"Artículo 80. Durante los recesos de la legislatura habrá una Diputación Permanente compuesta por 22 diputados, de los cuales 11 funcionarán como propietarios y 11 quedarán como suplentes. Esta diputación será nombrada mediante votación secreta la víspera del día en que deban terminar las sesiones ordinarias, en la inteligencia de que en ella concurrirán diputados de todos los grupos legislativos existentes en la legislatura."

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

"Artículo 57. La víspera del día en que deben terminar las sesiones ordinarias, la legislatura mediante votación secreta nombrará para el tiempo de su receso una Diputación Permanente, compuesta de dieciocho diputados en ejercicio, de los cuales nueve funcionarán como propietarios y nueve quedarán como suplentes.

"La Diputación Permanente durará hasta la siguiente reunión ordinaria de la legislatura."

De los preceptos reproducidos no se desprende ninguna facultad de representación de la Diputación Permanente, ni tampoco de su presidente o secretario, por lo que resulta aplicable lo establecido en la tesis 1a. XVI/97, de la Primera Sala de este Tribunal, publicada en la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, página 466, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo en caso de duda, en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa, o por alguna situación análoga, y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria, si de cualquier manera se presumiría válida la representación, en términos de la segunda parte de dicho dispositivo, por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."

Del criterio que informa la tesis precedentemente reproducida se desprende que si la representación legal no se encuentra regulada legalmente debe presumirse, por lo que en este caso se está en el supuesto de presumirla, dado que existen elementos objetivos que permiten establecer que los comparecientes lo hacen en representación de dicho órgano colegiado, al contestar la demanda de controversia constitucional en papel membretado de la legislatura, cuenta habida de que al desahogar la vista que se le dio al Ayuntamiento actor con la contestación rendida no la objetó por este hecho. Así, ante la falta de un dispositivo legal que otorgue la representación del Congreso en el presidente y en el secretario de la Diputación Permanente de la Legislatura del Estado, ésta debe presumirse en función de que es lógico y jurídico que dichos servidores públicos puedan comparecer a esta instancia constitucional al presidir los trabajos de la Comisión Permanente, ante la falta de la designación expresa a través de un precepto legal o reglamentario, amén de que lo anterior se ve corroborado por el hecho de que dicha representación no fue impugnada por la parte actora.

CUARTO. En el presente considerando se analizarán las causas de improcedencia hechas valer por las partes.

Las partes demandadas no hicieron valer ninguna otra causal de improcedencia distinta a las ya analizadas; sin embargo, el procurador general de la República en su pedimento hace valer la causal derivada de la aplicación de la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria, en los siguientes términos:

"Causal de sobreseimiento opuesta por el procurador. Antes de entrar al estudio de fondo es importante señalar que procede el sobreseimiento previsto en la fracción II, del artículo 20, en relación con el 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, mismo que se desprende de la cláusula décima del convenio entre el Estado de Veracruz y el Ayuntamiento de Xalapa, celebrado el 5 de junio de 1996, en el que se sientan las bases para la prestación del servicio público de tránsito y vialidad. Procede el sobreseimiento, porque se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI, del artículo 19 de la ley de la materia, que menciona que se debe agotar la vía prescrita legalmente para la solución de la controversia; al respecto se establece: ‘Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I a V. ... VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; ...’. Lo anterior, en virtud de que el convenio de coordinación celebrado entre el Gobierno del Estado de Veracruz y el Ayuntamiento de Xalapa, establece, en su cláusula décima, el procedimiento a seguir en caso de que existan diferencias en la interpretación y aplicación del mismo, señalando que las mismas se deberán de resolver de común acuerdo entre las partes. La cláusula de referencia establece: ‘Décima. Las partes resolverán de común acuerdo las controversias que surjan con motivo de la interpretación del presente convenio de coordinación respecto a su instrumentación, formalización y cumplimiento.’. En mi opinión opera el sobreseimiento, toda vez que las controversias que surjan con motivo del convenio, se deberán de resolver primeramente entre las partes, es decir, no se ha agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto."

Dicha causal es infundada. El artículo 19, fracción VI de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

La fracción precedentemente reproducida establece la causal de improcedencia del juicio de controversia constitucional consistente en no haber agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto. El procurador estima que se surte en la especie la causal señalada, en virtud de que dentro de la cláusula décima del convenio celebrado entre el Municipio actor y el Gobierno del Estado de Veracruz el cinco de junio de mil novecientos noventa y seis, antes reproducido, se estipuló que en caso de controversia las partes las resolverían de mutuo acuerdo. Con independencia de que, como ha quedado precisado anteriormente, del convenio referido no se desprende la aplicación de las normas generales cuya invalidez constitucional se reclama por esta vía, debe estimarse que la causal que se hace valer es infundada, en virtud de que de la propia lectura de la cláusula señalada no se advierte la existencia de una vía legal para ventilar la controversia. En efecto, la interpretación gramatical de la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria, antes reproducida, sugiere que se integra la causal de improcedencia cuando en alguna norma legal está establecida una vía para la solución del propio conflicto, lo que no se satisface en la especie, ya que, en primer lugar, se trata de un acto contractual de las partes y no de una disposición jurídica y en segundo lugar, porque realmente no se prevé alguna vía para la solución del conflicto, pues en el convenio de referencia sólo se habla de pláticas conciliatorias, lo que de ninguna manera puede considerarse que sea un procedimiento donde pueda resolverse el conflicto entre las partes, por lo que debe desestimarse la causal de improcedencia.

QUINTO. Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen:

"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

Los preceptos transcritos imponen a este Supremo Tribunal el deber jurídico de suplir la deficiencia de los diferentes planteamientos de las partes, así como de examinar en su conjunto sus razonamientos para resolver la cuestión efectivamente planteada. Por otro lado, debe considerarse que en la solución de las controversias constitucionales no puede perderse de vista que la Constitución, tanto en la parte dogmática como en la orgánica, establece disposiciones que tienen como objetivo el funcionamiento ordenado y pacífico de la sociedad a fin de que sus miembros puedan gozar de sus derechos. Esto significa que cuando otorga a los órganos de gobierno determinadas atribuciones o prerrogativas lo hace con ese mismo propósito, de lo que se infiere que al examinar en una controversia constitucional problemas sobre esos temas no se puede prescindir de los anteriores criterios, lo que significa que siempre deberá priorizarse el bien de la comunidad en las soluciones que se den a aquéllos. Con fundamento en estos preceptos, se procede a exponer la materia del presente litigio, supliendo la deficiencia de los razonamientos de las partes:

De las afirmaciones del representante del Municipio actor y de la contestación vertida por las partes demandadas, así como de las distintas pruebas documentales que obran en el expediente, se constata que en la presente controversia constitucional no existe ningún punto de hecho que sea controvertido, ya que actor y demandados coinciden en la existencia de los actos cuya invalidez se reclama, existiendo exclusivamente conflicto respecto al derecho, esto es, si la expedición y puesta en vigor de las normas generales reclamadas y su aplicación a través de la negativa del Gobierno del Estado a municipalizar el servicio público de tránsito y vialidad y a entregar los recursos necesarios para ello, contenida en el oficio impugnado, invade o no la esfera competencial del Municipio actor.

En los conceptos de invalidez sustancialmente se sostiene lo siguiente:

a) Que los actos cuya invalidez se reclama violan el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el servicio público de tránsito le corresponde al Municipio.

b) Que dicho servicio debe ser proporcionado por el Municipio, en virtud de que traería beneficios a la ciudadanía, toda vez que a través del Reglamento de Tránsito y Vialidad, expedido por el Cabildo el veintitrés de julio de mil novecientos noventa y ocho, se colman las lagunas legales existentes al tutelar los derechos de peatones, escolares, ciclistas, niños, ancianos y discapacitados; regulando la conducción de automóviles y transportes, amén de proteger al medio ambiente y que contiene disposiciones de alto contenido social en materia de señalización, carga y descarga, ascenso y descenso de pasajeros.

c) En respaldo de su argumentación el promovente invoca diversas tesis de jurisprudencia sostenidas por este Tribunal Constitucional al fallar la controversia constitucional 19/95, promovida por el Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas.

d) El representante del Municipio actor afirma que la negativa a municipalizar el servicio de tránsito fundándose en los artículos 115, fracción VII, de la Constitución General de la República, 87, fracción XXVI, de la Constitución del Estado de Veracruz y el 61 de la Ley de Tránsito y Transporte impugnada, no es válida dado que las leyes locales referidas resultan inconstitucionales.

Por su parte, el gobernador constitucional y el secretario general de Gobierno contestan que el servicio de tránsito se encuentra dentro del mismo inciso h) de la fracción III del artículo 115, porque es un servicio público que se presta conjuntamente a través de la fuerza pública, cuyo mando corresponde al gobernador del Estado por mandato de la fracción VII del propio artículo 115 constitucional, lo anterior con independencia de que así se ha estimado conveniente y a que el Gobierno del Estado y el Municipio actor suscribieron con anterioridad un convenio donde se pactó que el primero prestaría ese servicio público, coordinadamente con el actor.

Este Tribunal Constitucional estima que los conceptos de invalidez cuya síntesis se realizó precedentemente, debidamente suplidos en su deficiencia, conforme lo autoriza el artículo 39 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, son fundados y procede reconocer la invalidez constitucional de los actos reclamados en esta vía.

Tal como se señaló, la litis en la controversia radica, sustancialmente, en determinar si la facultad en materia de tránsito dentro de los Municipios debe corresponder a la esfera municipal o a la estatal. Ello exige analizar el contenido de las fracciones III y VII del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es del tenor literal siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado;

"b) Alumbrado público;

"c) Limpia;

"d) Mercados y centrales de abasto;

"e) Panteones;

"f) Rastro;

"g) Calles, parques y jardines;

"h) Seguridad pública y tránsito, e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. ...

"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente."

Asimismo, es importante tener presente lo determinado por este órgano colegiado en su jurisprudencia 69/96, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, noviembre de 1996, página 330, que establece:

"SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS. Las interpretaciones histórica, causal-teleológica y gramatical de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos llevan a concluir que las materias de seguridad pública y tránsito están reservadas por el inciso h) de dicho precepto al ámbito municipal con las excepciones, en primer lugar, de los casos en que ‘fuere necesario y lo determinen las leyes’ en que podrá tener intervención el Gobierno Estatal, lo que se deriva del párrafo primero de la fracción citada; y, en segundo, cuando tratándose de la residencia habitual o transitoria del Ejecutivo Federal o de los gobernadores de los Estados a ellos corresponda el mando de la fuerza pública, lo que deriva de la reserva que en este aspecto se establece expresamente en la fracción VII del dispositivo constitucional de que se trata."

A fin de determinar el alcance de la norma constitucional y de la jurisprudencia transcritas, resulta pertinente precisar si los servicios de seguridad pública y de tránsito constituyen uno sólo o se trata de dos servicios diferentes, así como, en este último caso, si por su naturaleza y características debe prestarse el segundo de ellos por alguna corporación que constituya parte de la fuerza pública.

La fracción VII del artículo 115 constitucional, anteriormente reproducida, proviene del proyecto de Constitución presentado al Congreso Constituyente de Querétaro de mil novecientos dieciséis-mil novecientos diecisiete por V.C., de fecha primero de diciembre de mil novecientos dieciséis, en cuyo artículo 115 se establecía:

"Artículo 115 del proyecto. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular; teniendo como base de su división territorial y de su organización política, el Municipio Libre, administrado cada uno por Ayuntamientos de elección directa y sin que haya autoridades intermediarias entre éste y el Gobierno del Estado. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública de los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelegidos ni durar en su encargo más de cuatro años. Son aplicables a los gobernadores sustitutos o interinos, las prohibiciones del artículo 83. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada una; pero, en todo caso, el número de representantes de una Legislatura Local, no podrá ser menor de siete diputados propietarios. En los Estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un suplente. Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento."

Cabe precisar que en el mensaje dirigido por el jefe del Ejército Constitucionalista no se hizo alusión alguna al alcance de la disposición que se comenta, ni tampoco fue motivo de debate en el propio Constituyente. El texto aprobado por el Congreso Constituyente quedó redactado en la parte que interesa, en los términos siguientes:

"Artículo 115. ... III. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Son aplicables a los gobernadores sustitutos o interinos las prohibiciones del artículo 83."

Fue hasta la reforma del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos promovida por el presidente M. de la Madrid, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, que la fracción VII se estableció como tal, sin que tampoco se hiciera comentario al respecto.

Ante la falta de elementos dentro del proceso legislativo que permitan fijar el concepto de ‘fuerza pública’, resulta ilustrativo acudir a la doctrina.

El autor argentino, A.M. de N., define fuerza pública en su Diccionario Jurídico Básico (Buenos Aires, Argentina, Editorial Heliasta, 1991, página 210), de la siguiente manera: "Conjunto de agentes de la autoridad, armados, y generalmente uniformados, que bajo la dependencia del poder público tienen por objeto mantener el orden interno.".

En la misma línea de pensamiento, R.G. y J.V. hacen referencia al término como el "conjunto de las fuerzas (policía, ejército) que están a disposición del gobierno para mantener el orden y a disposición de los funcionarios públicos para obtener el respecto de la ley y la ejecución de las decisiones judiciales." (Diccionario Jurídico, Bogotá, Colombia, Editorial Themis, 1990, página 192).

E.F.V. en su obra Diccionario de Derecho Público (Buenos Aires, Argentina, Editorial Astrea, 1981, p. 589), define fuerzas públicas como el tercer sentido de la palabra "policía", en tanto que son aquellas "encargadas de ejecutar las leyes y los reglamentos, esto es, los agentes públicos, los distintos cuerpos de agentes de policía (en el sentido jurídico amplio del término agente), el personal de cuya actividad resulta el orden público.".

Las anteriores definiciones doctrinarias evidencian que la fuerza pública se vincula a los cuerpos de seguridad pública y a la policía y tiene por objeto mantener el orden interno y hacer cumplir la ley.

Lo anterior es acorde con lo que la Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz establece en su artículo 3o., al disponer: "La seguridad pública tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, lo cual se alcanzará mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la readaptación social del delincuente y del menor infractor.".

En cambio, el servicio de tránsito y vialidad se constituye por una serie de acciones para regular el tránsito de personas, vehículos y bienes a través de las vías públicas. Resulta conveniente acudir al estudio realizado por el investigador J.F.R. sobre el servicio público de tránsito en la obra "Derecho Administrativo (servicios públicos)", publicada en México por la Editorial Porrúa en mil novecientos noventa y cinco, en la que se sostiene a fojas trescientos cincuenta y siete y siguientes:

"El servicio público de tránsito. Uno de los servicios públicos más complejos es sin duda el de tránsito, dadas sus implicaciones con otros servicios, programas o actividades, tales como el transporte, la seguridad pública, la vialidad pública, la protección del medio ambiente, y el ahorro de energéticos, entre otros, que viene a complicar más aún el ya de por sí complejo servicio de tránsito, permanentemente amenazado, especialmente en las grandes urbes, por el congestionamiento vehicular cuyo aspecto medular lo expone H.B. en los siguientes términos: ‘Los problemas del movimiento en las ciudades nos resultan tan familiares que no es necesario insistir en las frustraciones e irritaciones que provocan los embotellamientos, en el derroche de carburante y en los enormes y básicamente inútiles esfuerzos de la policía, de los agentes de tráfico y de todos los miembros de los numerosos cuerpos que se encargan de regular el tráfico. Un vehículo de motor, incluso el más pesado e imperfecto, es capaz de desplazarse a 1.5 kilómetros por minuto, mientras que la velocidad media del tráfico en las grandes ciudades es aproximadamente de 18 kilómetros por hora (B., H., El Tráfico en las Ciudades, Madrid, Tecnos, 1978, p.9).’. A.C. de tránsito. Tránsito es la acción y efecto de transitar que, a su vez, según la Real Academia Española, significa ‘ir o pasar de un punto a otro por vías o parajes públicos’ (Real Academia Española, op. cit.). Tránsito es, pues, el desplazamiento, el ir y venir, el movimiento de personas y vehículos en la vía pública. El tránsito es un derecho humano reconocido como tal en las declaraciones internacionales de derechos humanos y en los textos constitucionales de la mayoría de los países del mundo contemporáneo y, como observan J.M.I. y H.D.R.: ‘En el derecho a transitar interesa el trayecto propiamente dicho y la posibilidad de cubrirlo con la menor cantidad de interferencias jurídicas, técnicas y fácticas posibles dentro de un marco de razonabilidad (M.I., J. y H.D.R., Regulación del Tránsito y del Transporte Automotor, Santa Fe, Argentina, Rubinzal-Culzoni Editores, 1992, p. 85).’. B. Definición. No hemos encontrado en la legislación nacional y extranjera, tampoco en la jurisprudencia y en la doctrina jurídica, una noción aproximada del servicio de tránsito, lo cual llama la atención, en el caso de México, porque la Constitución General de la República, en el inciso h) de su artículo 115, lo cataloga como servicio público. Por nuestra parte, entendemos por servicio público de tránsito, la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez -bien como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública; cuyo cumplimiento uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción o un mutable régimen jurídico de derecho público, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de toda persona. C. El de tránsito, en la división del servicio público. En la gran división hecha del servicio público en propio e impropio, el de tránsito se sitúa como un servicio público propio o propiamente dicho, por establecerlo la ley y atribuirlo expresamente al Estado quien, en este caso específico, lo presta directamente por medio de un órgano de la administración pública. D. El de tránsito en la clasificación del servicio público. En cuanto a la ubicación del servicio de tránsito en las diversas clasificaciones del servicio público, se da de la siguiente forma: a) U. universi. Se considera al servicio público de tránsito, como de uti universi porque se presta genéricamente a toda la población sin que de ordinario se determine individualmente a los usuarios, quienes disfrutan del mismo por medio de la semaforización y demás normas de señalamiento, de la determinación del sentido de circulación vehicular en la vía pública, y de la vigilancia del cumplimiento de las normas que en ella regulan el desplazamiento de peatones, animales y vehículos, para agilizar el tránsito vehicular y lograr la seguridad vial. Decimos que de ordinario no se identifica al usuario del servicio público de tránsito, porque en caso de infracción a las disposiciones que lo regulan, el responsable puede ser identificado para su debida sanción. La identificación también se puede dar cuando el usuario se ve involucrado en un percance automovilístico, por ejemplo. b) De gestión pública. La prestación del servicio público de tránsito implica ejercicio de autoridad y, en opinión de algunos autores, de soberanía, por lo cual está a cargo directamente de la administración pública centralizada, tanto en el ámbito federal, como en el estatal y el municipal. c) Obligatorio para el usuario. Quien accede a la vía pública automáticamente se convierte en usuario del servicio público de tránsito y por ende, sea peatón o sea conductor o pasajero de un vehículo, queda sometido a una situación reglamentaria de la que se desprenden obligaciones a su cargo y derechos a su favor. Acerca de las obligaciones, el artículo 53 de la Ley de Tránsito y Transportes del Estado de México, dispone: ‘Las personas que transiten por la vía pública están obligadas a respetar los reglamentos de tránsito.’. Su principal derecho consiste en el ejercicio de la libertad de tránsito, propiciado mediante la prestación de dicho servicio. d) Obligatorio para el prestador del servicio. Como todo servicio público propiamente dicho, el de tránsito -por lo menos en la vía pública de jurisdicción estatal-, es obligatorio para los Gobiernos de los Estados, por estar establecido por el poder público en una ley formal, como es la de tránsito, y atribuido al Poder Ejecutivo del Estado. Por ejemplo, el artículo 5o. de la ley de la materia en el Estado de México, establece: ‘Son atribuciones del Ejecutivo del Estado: I.R. y planear el tránsito de peatones y vehículos en la vía pública, en coordinación con los Ayuntamientos.’. Por otra parte, el artículo 89 de la Constitución Política del Estado de México, entre las obligaciones impuestas al gobernador, señala en la fracción II la de: ‘Cuidar del puntual cumplimiento de la presente Constitución y de las leyes, reglamentos, acuerdos y demás disposiciones que de ella emanen, expidiendo al efecto las órdenes correspondientes.’. Además, el gobernador y las demás autoridades de tránsito, al tomar posesión de sus cargos rinden la protesta de rigor, por la que se comprometen a cumplir la Constitución General de la República, la particular del Estado, y las leyes que de ellas emanen. En consecuencia, la prestación del servicio público de tránsito, a partir de la vigencia de la ley que lo establece, es obligatorio para la administración pública, por cuya razón lo debe prestar continua y permanentemente. e) Indispensable. En la vida moderna el servicio público de tránsito se clasifica como indispensable, porque a nadie escapa imaginar el caos vial que se formaría en cualquier ciudad si se suprimiese toda normatividad del tránsito de peatones, animales y vehículos, sin normas, sin señalamientos, sin semáforos, sin determinación del sentido de circulación de las calles, y sin agentes para regular y dirigir el tránsito, en cualquier momento la actividad socioeconómica podría sufrir un colapso. f) Constante. Se clasifica como un servicio constante, porque aun en las horas de menor circulación vehicular, diariamente se presta el servicio de tránsito aunque, desde luego, con menor intensidad que en las horas ‘pico’, porque cuando menos está en operación el señalamiento fijo y la semaforización de los cruceros más importantes, así como una guardia mínima de agentes para el servicio de las primeras horas del día. g) G.. Como todo servicio uti universi, para el usuario, el servicio público de tránsito es formalmente gratuito, pese a las extorsiones que en la práctica cometen algunos malos agentes del mismo en contra de los usuarios. h) Régimen jurídico de derecho público. Por cuanto ve a su régimen jurídico, se puede clasificar al de tránsito, como un servicio de régimen jurídico de derecho público, porque tanto su establecimiento, como su organización y su funcionamiento, están regulados por normas de derecho público, por tratarse de un servicio público de gestión directa. i) Régimen de monopolio. La prestación del servicio público de tránsito se reserva estrictamente a la administración pública, por cuya razón sólo ella lo puede prestar, sin que pueda proporcionarse a través de particulares bajo el régimen de concesión, locación, gestión interesada o cualquier otro. Lo anterior no impide, por ejemplo, que para el desempeño de ciertas actividades complementarias del referido servicio se recurra a empresas particulares, como se advierte en la instalación y el mantenimiento de los equipos de semaforización, por ejemplo. j) Por el ámbito de su jurisdicción. En el capítulo décimo nos ocupamos ya de la clasificación de los servicios públicos, agrupados por la doctrina en generales o nacionales, regionales o provinciales, y municipales; o, bajo la óptica del federalismo, en federales, de las entidades federativas, y municipales. Como el servicio público de tránsito se presta en las tres esferas de competencia, lo podemos clasificar también como federal, estatal y municipal. E. Elementos del servicio regional de tránsito. En México, concurren a la prestación del servicio público de tránsito los Gobiernos Federal, de las entidades federativas y de los Municipios; el servicio público federal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción federal; el servicio público estatal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción estatal, así como en las zonas urbanas no atendidas por los Municipios; y el servicio público municipal de tránsito se presta en las zonas urbanas, habida cuenta que, en términos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras de la misma clase son de jurisdicción federal o estatal. De acuerdo a nuestra legislación, se puede afirmar que los servicios estatales o de las entidades federativas son residuales, porque se integran por los que no son competencia del Gobierno Federal, ni están comprendidos entre los señalados por la fracción III del artículo 115 constitucional para desempeño municipal, aun cuando estos últimos pasan a engrosar los de las entidades federativas cuando los Municipios carecen de capacidad para su prestación, como ocurre con frecuencia con el servicio de tránsito. Como en todo servicio público, en México, en el servicio regional de tránsito, además de los caracteres jurídicos esenciales de que se inviste, se detectan sus elementos indispensables, a saber, la necesidad de carácter general a satisfacer, la actividad mediante la cual se satisface dicha necesidad, el universo de usuarios potenciales del servicio público, la intervención estatal, el sujeto que desarrolla la actividad satisfactoria, los recursos empleados en la prestación del servicio, y su régimen jurídico exorbitante del derecho privado. a) La necesidad de carácter general a satisfacer. Se trata de la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez, bien como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de toda persona. b) La actividad satisfactoria de dicha necesidad. La satisfacción de la referida necesidad de carácter general requiere de realizar la actividad técnica consistente en ordenar y agilizar el tráfico vehicular, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública. c) El universo de usuarios potenciales del servicio. Tres diferentes clases de usuarios se distinguen en el universo de usuarios potenciales del servicio público de tránsito: el peatón, el pasajero de vehículos y el conductor de tales medios de transporte; estos últimos se diferencian también en diversas categorías. El peatón. Sin duda el usuario más desprotegido del servicio público de tránsito es el peatón, quien se ve involucrado en la mayoría de los accidentes viales ocurridos en los países que cuentan con una cantidad importante de vehículos, razón por la cual el número de peatones muertos en percances de tránsito es muy elevado. A este respecto M. y R., comentan: ‘El peatón («que camina», «que anda a pie») es uno de los protagonistas centrales del tránsito moderno. Es quien padece con mayor grado de indefensión un desorden del que también es causante (I., p. 283).’. El capítulo XII del Reglamento de la Ley del Servicio de Tránsito del Estado de Jalisco, regula el tránsito de peatones, quienes, conforme al mismo, deberán transitar sobre las banquetas, tomando su derecha y sin formar grupos que ocupen más de la mitad del ancho de las mismas, o integrar corrillos que obstruyan el paso de los demás peatones; para rebasar a otra persona se hará por el lado izquierdo de ella. Para cruzar las arterias, los peatones deben hacerlo en las esquinas, de manera perpendicular al eje de circulación por las zonas de seguridad destinadas para ello, cuando lo permita la señal de tránsito. Los discapacitados física o mentalmente y los niños, deberán transitar acompañados por personas aptas para cuidarlos. Los invidentes podrán usar un silbato para pedir la ayuda de los agentes de tránsito. Los físicamente discapacitados tendrán derecho preferente de paso al cruzar los arroyos de las calles. En los caminos, al contrario que en las calles, los peatones transitarán por el acotamiento de su izquierda. En el siglo pasado la reglamentación del tránsito de peatones era mucho más prolija, según observa A.G.: En el Digesto de Ordenanzas, Reglamentos y Acuerdos de la Municipalidad de Buenos Aires, publicado en 1873, se encuentra una disposición que hoy puede parecernos curiosa, pero que estaba a tono de las costumbres de la época. Ella es la siguiente: ‘La derecha en el tránsito de las veredas es del que la lleva, y toda persona que trayendo la pared a su izquierda, la disputase al que la trae a su derecha, se considerará agresor en la contienda: el bello sexo es en todo caso preferido en la vereda, así como los ministros del culto y autoridades. Si se encontrasen dos señoras acompañadas de caballeros, los señores bajarán y las señoras seguirán por la calzada, guardando el orden que les quepa de derecha a izquierda (Greca, A., Derecho y Ciencia de la Administración Municipal, 2a. ed., Santa Fe, Argentina, t. II, p. 229).’. El pasajero. En lo relativo a los pasajeros, se analiza su situación con detenimiento al ocuparnos, en este mismo capítulo, del servicio público de transporte. El conductor. Los conductores de vehículos se clasifican en diversas categorías. En Jalisco, por ejemplo, la ley de la materia, los distingue en motociclistas, automovilistas, choferes, y conductores de servicio. La anterior clasificación, aun cuando con algunas modificaciones y otras denominaciones, se utiliza en muchos países; en España, por ejemplo, conforme al artículo 262 del Código de Circulación aprobado por decreto de 25 de septiembre de 1934, aún en vigor de acuerdo a la disposición transitoria del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial: ‘I. Los permisos de conducción expedidos por las Jefaturas Provinciales y Locales de Tránsito serán de algunas de las siguientes clases: A-1. Para motocicletas cuya cilindrada no exceda de 75 centímetros cúbicos y coches de inválidos. A-2. Para motocicletas de cualquier cilindrada, con o sin sidecar, y demás vehículos de tres ruedas cuyo peso en vacío no exceda de 400 kilogramos. B-1. Para automóviles de tres ruedas y de turismo, incluidos los destinados a alquiler sin conductor, y para camiones, todos con peso máximo autorizado que no exceda de 3,500 kilogramos. B-2. Para turismos de servicio público y de los servicios de policía, extinción de incendios y asistencia sanitaria, con peso máximo autorizado que no exceda de 3,500 kilogramos. C-1. Para camiones y turismos con peso máximo autorizado superior a 3,500 kilogramos y que no exceda de 16,000. C-2. Para camiones con cualquier peso máximo autorizado y vehículos articulados destinados al transporte de cosas. D. Para autobuses, trolebuses y vehículos articulados destinados al transporte de personas. E. Que autoriza a los titulares de los permisos de las clases B-1, B-2, C-1, C-2, y D para que puedan conducir los vehículos a que se refieren arrastrando un remolque no ligero.’. d) La intervención estatal. En el servicio público de tránsito la intervención del Estado se realiza en diversos aspectos que abarcan desde su misma creación; en México, por ejemplo, la intervención del Estado en la determinación del carácter público de este servicio se advierte en el inciso h) del artículo 115 de la Constitución General de la República y se reitera en las Constituciones de las entidades federativas. En el servicio público de tránsito, la intervención estatal se realiza también por medio del régimen jurídico de derecho público al que se sujeta, cuya elaboración e interpretación, así como el control y vigilancia de su aplicación y observancia, competen a los órganos estatales de gobierno. Igualmente, se manifiesta la intervención estatal en la prestación misma del servicio público regional de tránsito, por estar a cargo de la administración pública, concretamente de la centralizada. Obviamente, sin la intervención estatal, el servicio de tránsito dejaría de ser público, porque ya no estaría atribuido al Estado o al Municipio y perdería su régimen jurídico exorbitante del derecho privado que asegura su prestación con sus caracteres esenciales de generalidad, regularidad, uniformidad, continuidad, obligatoriedad, adaptabilidad y permanencia, por cuya razón, la intervención estatal es indispensable para la configuración y prestación del servicio público de tránsito."

Así también, en el artículo 1o. del Reglamento de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz, se dispone:

"Artículo 1o. El presente ordenamiento, tiene por objeto reglamentar la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y establecer las normas que regulan: I. El tránsito de personas, vehículos y semovientes y bienes muebles en las vías públicas de la entidad; II. Los requisitos para la expedición de licencias y permisos de conducir vehículos de motor; III. Los derechos y obligaciones de los conductores; IV. Las características de los vehículos y requisitos necesarios para su circulación; V. La instalación de señales, dispositivos y marcas para el control de tránsito; VI. El otorgamiento de las concesiones y permisos para la prestación del servicio público en todas sus modalidades; VII. Los derechos y obligaciones de las personas autorizadas para la explotación de servicios públicos de transporte; VIII. El funcionamiento de sitios; estacionamientos públicos y privados, terminales y lugares análogos; IX. Los procedimientos administrativos de tránsito y transporte; X. La fijación de tarifas; XI. La integración y funcionamiento de patronatos, consejos o comisiones de asesoría y consulta; XII. La formulación y aplicación de los programas de educación vial; XIII. El establecimiento de escuelas de manejo; y XIV. La aplicación de sanciones y los medios de impugnación de las mismas."

Como puede advertirse, el servicio público de tránsito se constituye por una serie de acciones que se distinguen de la seguridad pública, de suerte tal que para su prestación no es necesaria la disposición de la fuerza pública. Así, dentro del concepto de fuerza pública no cabe incorporar al servicio público de tránsito ni resulta necesario que este servicio sea prestado por corporaciones encargadas del orden y seguridad públicas.

Por ello, la jurisprudencia de este Tribunal Pleno número 69/96, intitulada: "SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS.", al establecer que la fracción III, inciso h), del artículo 115 constitucional reserva las materias de seguridad pública y tránsito al ámbito competencial de los Municipios, con dos excepciones: una, en los casos en que fuere necesario y lo determinen las leyes, en que podrá tener intervención el Gobierno del Estado; y otra, derivada de la fracción VII del artículo citado, cuando se trata de la residencia habitual o transitoria del Ejecutivo Federal o de los gobernadores, a los que corresponderá el mando de la fuerza pública, se entiende que la primera acepción se refiere a ambos servicios mientras que la segunda opera sólo respecto del servicio de seguridad pública ya que la fracción VII aludida que contiene esta acepción, sólo menciona que el mando de la fuerza pública corresponderá al Ejecutivo Federal o a los gobernadores en los Municipios donde residan habitual o transitoriamente y, además, porque como se ha determinado, se trata de dos servicios públicos diferentes y el de tránsito no requiere ser prestado por corporaciones de seguridad pública.

No pasa inadvertido a este Tribunal Constitucional, como un hecho notorio, que tradicionalmente el servicio público de tránsito ha sido prestado por cuerpos policiacos; sin embargo, constitucionalmente esta forma de prestación no debe ser necesariamente así, existiendo la posibilidad de que se organice de manera diversa.

La defensa opuesta por las partes demandadas se estima infundada, en función de que, lógicamente, no puede establecerse la potestad de prestar un servicio público a partir de identificar el nivel de gobierno que cuenta con uno de los posibles medios para prestarlo, como en este caso, podría ser la fuerza pública. De esta forma, debe identificarse el servicio público de tránsito con independencia de la potestad de mando que el gobernador del Estado tiene sobre la fuerza pública de la capital en el lugar donde reside.

La Constitución del Estado de Veracruz en sus artículos 57 y 87, fracción XXVI, en su texto aplicable al caso, y la Ley de Seguridad Pública de ese Estado, en su artículo 14, disponen:

Constitución Política del Estado de Veracruz:

"Artículo 57. El lugar de sesiones de la H. Legislatura será la ciudad de Xalapa, en donde residirán los poderes del Estado, los que sólo podrán trasladarse a otro lugar, provisionalmente, por decreto del Pleno o de la Diputación Permanente."

"Artículo 87. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"...

"XXVI. Tener bajo su inmediata dependencia la policía, donde residan los poderes del Estado."

Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz:

"Artículo 14. El gobernador podrá disponer de las fuerzas de seguridad pública, dentro de los límites del Estado, tendrá bajo su inmediata dependencia a la policía en el lugar donde residan los poderes del Estado, y ejercerá, como suprema instancia, las funciones conducentes a organizar y disciplinar las fuerzas de la entidad.

"El mando directo de los cuerpos de seguridad pública recaerá en los funcionarios que señalen las normas aplicables en cada caso. Dichos funcionarios serán responsables de la observancia de la presente ley y de las disposiciones que deriven de ella."

Las anteriores disposiciones son acordes con el mandato de la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal, en cuanto establecen que el gobernador del Estado de Veracruz tiene bajo su inmediata dependencia a la policía donde resida como titular del Poder Ejecutivo Local; sin embargo, dichas disposiciones legales no pueden ser fundamento, como lo pretenden las partes demandadas, para negar la municipalización del servicio público de tránsito, en la ciudad de Xalapa, Veracruz, pues como se determinó con anterioridad, este servicio se distingue del de seguridad pública y no tiene necesariamente que ser prestado por corporaciones de la fuerza pública, de manera tal que aunque en la ciudad mencionada resida habitualmente el gobernador del Estado de Veracruz, el servicio público de tránsito puede prestarlo el Municipio de Xalapa, aun cuando el gobernador tenga el mando de la fuerza pública en dicho Municipio.

Por otro lado, en términos de la fracción III, inciso h), del artículo 115 de la Constitución Federal, el servicio público de tránsito compete al Municipio con el concurso del Estado cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes.

La redacción vigente del artículo 115, en la parte referida, proviene de la reforma promulgada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente. Ahora bien, de la exposición de motivos de la iniciativa presidencial que se envió al Poder Revisor de la Constitución destacan las siguientes ideas para desentrañar el sentido de la norma motivo del presente estudio:

"CC. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión.

"Presente.

"El Municipio, sociedad natural domiciliada, ha constituido y sigue siendo en la realidad nacional mexicana una institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y quehacer político.

"Nuestra historia es rica en sus manifestaciones, pues lo encontramos ya delineado en los calpullis de los aztecas, en las organizaciones tribales de las culturas mixteco-zapotecas y en los clanes de la adelantada civilización maya.

"Fue base política de la conquista desde la fundación del Ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz en el año de 1519. El Municipio indígena compartió con el español, de profundas raíces romanas y visigótica, la prolongada época colonial; existió en las etapas de la Independencia y de la Reforma; perduró, aunque desvirtuado por las negativas actuaciones del prefecto o jefe político, durante el régimen porfiriano; y devino como decisión fundamental del pueblo mexicano en el Municipio Libre en la Constitución de 1917.

"Su naturaleza de índole social y natural encontró regulación como unidad política, administrativa y territorial de nuestra vida nacional como una de las grandes conquistas de la Revolución Mexicana.

"En el Constituyente de Querétaro motivó apasionados debates cuando se pretendió establecer desde el punto de vista constitucional su autonomía económica y política, traducidas a la postre en el texto del artículo 115.

"El Municipio Libre es una institución que los mexicanos consideran indispensable para su vida política; pero debemos reconocer que no se ha hecho efectiva en su cabal racionalidad, por el centralismo que, más que como doctrina como forma específica de actuaciones gubernamentales, de cierta manera se fuera manifestando en nuestra realidad política para consolidar los intereses de la nación.

"Es evidente que nuestra práctica política dio al federalismo una dinámica centralizadora que permitió durante una larga fase histórica multiplicar la riqueza, acelerar el crecimiento económico y el desarrollo social y crear centros productivos modernos. Pero hoy sabemos bien que esta tendencia ha superado ya sus posibilidades de tal manera que la centralización se ha convertido en una grave limitante para la realización de nuestro proyecto nacional.

"La descentralización exige un proceso decidido y profundo, aunque gradual, ordenado y eficaz de la revisión de competencias constitucionales entre Federación, Estados y Municipios: proceso que deberá analizar las facultades y atribuciones actuales de las autoridades federales, y de las autoridades locales y municipales, para un mejor equilibrio entre las instancias del gobierno constitucional.

"Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica.

"El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral.

"La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional: indudablemente, ha llegado el momento de revertir la tendencia centralizada, cuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. No requerimos una nueva institución: tenemos la del Municipio ...

"Por todo ello, el fortalecimiento municipal no sólo es de considerarse como el camino para mejorar las condiciones de vida de los Municipios poco desarrollados, sino también para resolver simultáneamente los cada vez más grandes problemas que enfrentan las concentraciones urbano-industriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestión meramente municipal sino nacional, en toda la extensión del vocablo. A este respecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rincones de nuestro territorio, que el Municipio, aun cuando teóricamente constituye una fórmula de descentralización en nuestra realidad lo es más en el sentido administrativo que en el político, por lo que por meta inmediata de la vigorización de nuestro federalismo, nos planteamos la revisión de las estructuras diseñadas al amparo de la Constitución vigente a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva en el federalismo, la célula municipal tanto en autonomía económica como política ...

"Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y en lo general aquellas facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados de la Federación.

"En sí, esta tarea exigió un punto de equilibrio político y constitucional, al cual llegamos después de numerosos análisis y estudios, pues siendo nuestra estructura política de naturaleza federal, debemos respetar la esencia de nuestras instituciones plasmadas en los principios de libertad y autodeterminación de las entidades federativas, sin invadir o lesionar aquellas facultades que por virtud del Pacto Federal y de acuerdo con nuestra forma republicana se encuentran conferidas a los Estados en los artículos 40, 41 y 124 de nuestra Carta Magna.

"Recogimos en este sentido las inquietudes vertidas por los Constituyentes de 1917 y de algún modo pretendemos revitalizar las ideas que afloraron en ese histórico foro nacional a la luz de las vigorosas intervenciones de H.J. e H.M., para robustecer y lograr, en la realidad política mexicana, el Municipio Libre.

"Se tomaron en cuenta las realidades sociológicas y económicas de los Municipios del país, sus grados de desarrollo, y los contrastes entre aquellos Municipios urbanos e industrializados que cuentan con determinados recursos económicos y capacidad administrativa para la consecución de sus fines colectivos, y aquellas comunidades municipales marginadas de todo apoyo económico, del libre ejercicio de su autogobierno y carentes de toda capacidad para la gestión administrativa.

"Nuestro objetivo es vigorizar la decisión fundamental del pueblo sobre el Municipio Libre, estableciendo dentro del marco fundamental de la Constitución General de la República, aquellas normas básicas que puedan servir de cimientos a las unidades sociopolíticas municipales para que al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se evite la constante emigración del campo hacia las grandes ciudades y a la capital de la República, no sólo con el propósito de redistribuir la riqueza nacional en las múltiples y variadas regiones del país, sino para ubicar las decisiones de gobierno en las células políticas a las que lógicamente deben corresponder, es decir, a los Ayuntamientos como órganos representativos de los Municipios Libres ...

"Así, en la fracción III se definen como servicios públicos municipales: los de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito, estableciendo que podrán proporcionarse con el curso (sic) de los Estados cuando así fuere necesario y los determinen las leyes, teniendo además dicha característica de servicios públicos aquellos otros que se fijen por las Legislaturas Locales en atención a las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios así como a su capacidad administrativa y financiera.

"En el entendido de que esta problemática no ha sido privativa de nuestra nación, acudimos a las experiencias de otras latitudes, recogiendo por sus reconocidos resultados positivos el derecho de los Municipios de una misma entidad de coordinarse y asociarse para la eficaz prestación de sus servicios públicos con la sola sujeción a las leyes de la materia."

Como se advierte, el Órgano Revisor de la Constitución pretendió, a través de la enmienda en comento, fortalecer el ámbito competencial del Municipio, recogiendo un viejo anhelo del constitucionalismo mexicano; de ahí que las facultades establecidas en la fracción III del artículo 115 constitucional, entre ellas las de seguridad pública y tránsito, corresponden en primera instancia al Municipio, así como que sólo a través de las leyes estatales, cuando así fuere necesario, se podrá establecer el concurso de los Estados en esta materia. Esta interpretación se ve fortalecida por la gramatical. En efecto, el precepto en análisis señala que los servicios públicos que enumera serán prestados por el Municipio y sólo en los casos que fuera necesario, las leyes establecerán la participación del Gobierno Estatal. De esta forma, las materias de seguridad pública y tránsito se encuentran reservadas en principio por la Constitución a los Municipios y sólo en los casos en que sea necesario, la Legislatura Local está facultada para establecer el concurso del Gobierno del Estado. Lo anterior significa que las materias que la Constitución Federal reserva a los Municipios pueden encomendarse a los Estados, pero ello tiene dos condiciones: que se establezca en la ley y que ello sea necesario. De esta forma, se establece una regla general consistente en que el servicio público de tránsito corresponde a los Municipios y, sólo en los casos en que sea necesario y lo establezcan las leyes, se puede establecer el concurso de las autoridades de la entidad federativa. La regla expuesta permite a este Tribunal Constitucional no sólo atender al aspecto formal, sino incluso afirmar que la necesidad a la que alude nuestra Constitución Política debe apoyarse en cuestiones de índole fáctico que en todo caso deben fundamentar que se haya establecido el concurso estatal en la prestación del servicio público de que se trata. Así, no es suficiente que las leyes estatales establezcan esa participación, sino que por la índole de ese servicio sea necesario el concurso estatal. Tal como se desprende de la exposición de motivos reproducida precedentemente, la reforma constitucional que estableció la fracción III del artículo 115 vigente, favorece una lectura que finque la potestad de los servicios enumerados en el Municipio.

De lo expuesto hasta aquí, se sigue que no basta que una ley estatal establezca el concurso del Gobierno Local para que una facultad encomendada originalmente al Municipio sea prestada por aquel nivel de gobierno, sino que debe apoyarse en los hechos, la necesidad del referido concurso.

Ahora bien, tal como lo manifiesta el representante del Ayuntamiento actor, este Tribunal Constitucional no advierte, en principio, que para la prestación del servicio de tránsito municipal, atendiendo a su naturaleza y características, requiera necesariamente del concurso del Gobierno Estatal, ya que se circunscribe a una serie de acciones que se prestan dentro del ámbito territorial del Municipio y cuya complicación no tiene por qué rebasar su propia capacidad administrativa, financiera y de movilización.

Además, en el caso específico del Municipio de Xalapa, Veracruz, debe considerarse que se trata de la capital del Estado, lo que permite presumir, dada su infraestructura y el número de sus habitantes, que es el Municipio que dentro de la entidad federativa cuenta con la mayor capacidad administrativa y financiera para estar en condiciones de prestar eficientemente un servicio público con las características y requerimientos del de tránsito, sin el concurso del Gobierno del Estado.

Asimismo, debe tenerse presente, que el propio Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, en sesión que celebró el veintitrés de julio de mil novecientos noventa y ocho, aprobó el Reglamento de Tránsito y Vialidad de ese Municipio, el que establece en su artículo 3o. transitorio que: "El H. Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, debe solicitar a la brevedad posible al Gobierno del Estado de Veracruz, la transferencia y entrega de los bienes muebles e inmuebles, del parque vehicular, del recurso presupuestal y del personal con el que viene prestando el servicio de tránsito y vialidad en este Municipio." y en su artículo 4o. transitorio que: "Si en el plazo de diez días hábiles posteriores a la solicitud a que se refiere el artículo tercero transitorio de este ordenamiento, el Gobierno del Estado no diera respuesta o ella fuere en sentido negativo, el H. Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, acudirá con apoyo en el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Ley Fundamental, a demandar ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cumplimiento a la disposición contenida en el artículo 115, fracción III, inciso h) de la Constitución Política de la República y su correlativo artículo 114, fracción X, inciso h) de la Constitución Política del Estado de Veracruz.".

En cumplimiento a las referidas disposiciones transitorias, el presidente municipal y el síndico único, por oficio 075/98 de cinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho, hicieron la solicitud correspondiente. Así, si el propio Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, acordó solicitar la municipalización del servicio público de tránsito, lógicamente es porque estimó que cuenta con la capacidad administrativa y financiera para la eficaz prestación de dicho servicio, sin que las partes demandadas lo discutan; es más, en el oficio impugnado, que negó la solicitud formulada por el Ayuntamiento actor, en ningún momento se razonó que ello obedeciera a la incapacidad de éste para hacerlo y, por ende, a que resultara necesario que el servicio fuera prestado por el Estado o con su concurso.

No es obstáculo a lo anterior, que el Municipio actor solicite la transferencia y entrega de los bienes muebles e inmuebles, del parque vehicular, del recurso presupuestal y del personal con que se viene prestando el servicio de tránsito, ya que ello no implica que carezca de la capacidad administrativa y financiera requeridas para la prestación del servicio y, en cambio, resulta lógico que contando con tal capacidad solicite los elementos con que se preste el aludido servicio en el Municipio a fin de que continúe prestándose con los mismos elementos con que ya se presta, pero por el Ayuntamiento y no por el Estado.

Por lo razonado, este Tribunal Pleno considera que conforme a lo previsto por el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución, corresponde al Municipio de Xalapa, Veracruz, prestar el servicio público de tránsito dentro de su territorio, sin que para ello sea obstáculo la existencia del convenio celebrado el cinco de junio de mil novecientos noventa y seis entre el presidente de ese Ayuntamiento y el gobernador y secretario general de Gobierno del Estado de Veracruz, ni lo dispuesto en la Ley de Tránsito y Transporte de ese Estado y su reglamento, como se arguye en el oficio impugnado.

Efectivamente, del análisis del convenio aludido, transcrito en el considerando segundo de la presente resolución, se advierte que fue celebrado por el Gobierno del Estado de Veracruz, representado por el gobernador, con la asistencia del secretario general de Gobierno, y por el Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, representado por el presidente municipal, a fin de coordinar la prestación del servicio público de tránsito y vialidad, así como que en ninguna parte de dicho convenio se expresan las razones por las que se estima necesario el concurso del Gobierno del Estado para la prestación del servicio aludido, a pesar de que la regla general prevista por el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal, es la de que compete al Municipio la prestación del servicio público de tránsito, respecto del que puede haber concurso del Estado cuando ello sea necesario y así lo prevengan las leyes.

Asimismo, tampoco aparece que el convenio de referencia se ajuste a lo previsto en las leyes del Estado de Veracruz. Los artículos 87, fracción XXX, y 114, fracciones IV, VI y X, inciso h), de la Constitución de dicho Estado, aplicable al caso, disponen:

"Artículo 87. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"...

"XXX. Convenir, con los Municipios para que el Estado se haga cargo de alguna o algunas de las funciones relacionadas con la administración y recaudación de los impuestos, derechos, aprovechamientos, participaciones, contribuciones o cualquier otro tipo de ingresos fiscales que deban recibir los Municipios o para la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que deban suministrar los Ayuntamientos y convenir para que éstos se hagan cargo de alguna o algunas de las funciones o de la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que correspondan al Estado."

"Artículo 114. Las leyes reglamentarias municipales se sujetarán a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios percibirán todos aquellos ingresos provenientes de la prestación de servicios públicos a su cargo; ... VI. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones previstas en las fracciones III y IV de este artículo, cuando su desarrollo económico y social lo haga necesario; ... X. Los Municipios, con el concurso del Estado, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: ... h) Tránsito municipal."

Los artículos 5o., fracción VIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Veracruz; 92, fracción IX, 93 y 105, punto A, fracción III, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del mismo Estado, establecen:

"Artículo 5o. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, que se denominará gobernador del Estado, quien tendrá las facultades y obligaciones que le señale la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado, la presente ley y las demás disposiciones legales relativas vigentes en la entidad, y podrá además:

"...

"VIII. Celebrar y firmar a nombre del Gobierno del Estado, contratos y convenios; ejercer y autorizar créditos, empréstitos u otras formas del ejercicio del crédito, previa autorización de la Legislatura del Estado. Asimismo, concertar convenios de coordinación fiscal o de desarrollo con la Federación."

"Artículo 92. Los Municipios, con el concurso del Estado cuando así fuere necesario, si sus condiciones territoriales y socioeconómicas, y su capacidad administrativa y financiera lo permiten, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"...

"IX. Tránsito municipal."

"Artículo 93. La concurrencia del Estado que establece el artículo anterior se determinará mediante los siguientes procedimientos: I. A petición del Ayuntamiento se celebrará un convenio en el cual se establecerán los derechos y obligaciones del Estado y del Municipio para la prestación de servicios públicos; y II. Cuando a petición de los vecinos y ante la deficiente o nula prestación de los servicios públicos, se haga necesaria la concurrencia del Estado, la legislatura o la Diputación Permanente, establecerán las bases, reglas y condiciones bajo las cuales el Estado intervendrá en la prestación de dichos servicios."

"Artículo 105. Los Municipios, previa autorización de la legislatura o de la Diputación Permanente, podrán:

"A. Celebrar convenios en los casos siguientes:

"...

"III. Con el Estado y la Federación, para que éstos asuman la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que corresponda a aquéllos, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario."

Deriva de los preceptos legales transcritos, que los Municipios del Estado de Veracruz pueden celebrar convenios con el Estado mencionado, para que éste preste algún servicio público que corresponda a aquéllos, entre ellos, el de tránsito municipal, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario, pero para ello se requiere de la previa autorización de la legislatura o de la Diputación Permanente del Estado, así como que puede darse la concurrencia en la prestación de los aludidos servicios, celebrándose un convenio a petición del Ayuntamiento en el que se establezcan los derechos y obligaciones del Estado y del Municipio, o bien, cuando resulte necesaria la coordinación por la deficiente o nula prestación del servicio, a petición de los vecinos, supuesto en el que la legislatura o la Diputación Permanente, establecerán las bases, reglas y condiciones bajo las cuales el Estado intervendrá en la prestación del servicio.

No obstante lo anterior, en el convenio de cinco de junio de mil novecientos noventa y seis no aparece que el presidente municipal del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, lo hubiera firmado por acuerdo previo de este Ayuntamiento respecto a solicitar que el Estado mencionado prestara el servicio de tránsito municipal o respecto a la necesidad del concurso del Gobierno Local para la prestación de dicho servicio y a pesar de que el artículo 36 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado, transcrito en el considerando tercero de la presente resolución, no otorga al presidente municipal funciones de representación del Ayuntamiento ni lo faculta para celebrar los convenios de referencia. Asimismo, tampoco se advierte del convenio aludido que se hubiera celebrado previa autorización de la legislatura o de la Diputación Permanente Locales o que éstas hayan sentado las bases bajo las cuales convenirse lo relativo a la prestación coordinada del servicio de tránsito municipal.

En consecuencia, con independencia de si el referido convenio de cinco de junio de mil novecientos noventa y seis tiene o no existencia o validez jurídica, y a si puede o no surtir efectos legales respecto del mismo, la nulidad que de él declaró el Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, en la sesión de Cabildo de dieciséis de abril de mil novecientos noventa y ocho, lo cierto es que la solicitud formulada por el presidente municipal y el síndico único, mediante oficio 075/98 de cinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en representación del Ayuntamiento y en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3o. y 4o. transitorios del Reglamento de Tránsito y Vialidad del propio Municipio, aprobado por el Ayuntamiento en su sesión de veintitrés de julio de mil novecientos noventa y ocho, debe entenderse como la expresión y aviso de la decisión del Ayuntamiento de dar por terminado el convenio a fin de que se municipalice la prestación del servicio público de tránsito y vialidad. Al respecto debe destacarse que resulta inadmisible que una prerrogativa que otorga la Constitución Federal al Municipio pueda transferirse en forma indefinida a otro nivel de gobierno, siguiéndose de ello que si en un convenio se ha dado esa cesión, en cualquier momento puede recuperarse puesto que no puede darse primacía al convenio frente a lo establecido en la Constitución, máxime cuando no esté demostrado que hayan existido o subsistan las condiciones que justificaran la transferencia de las atribuciones respectivas.

Se sigue de lo anterior, que el oficio SG-J2666/98 de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y ocho, suscrito por el Jurídico (sic) de Gobierno, por instrucciones del secretario general de Gobierno, resulta contrario al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal, pues éste dispone que compete al Municipio la prestación del servicio público de tránsito y prevé el concurso del Estado sólo cuando resulte necesario y lo dispongan las leyes y, a pesar de ello, en el mencionado oficio no se niega la municipalización de la prestación del servicio porque resulte necesario el concurso del Gobierno Local, sino únicamente porque existe el convenio de colaboración en la prestación del servicio de cinco de junio de mil novecientos noventa y seis y porque la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal y las leyes locales prevén que en el Municipio donde resida el gobernador, como en el caso lo es el de Xalapa, Veracruz, la fuerza pública estará a mando del mismo y que el personal a través del que se presta el servicio de tránsito forma parte de los cuerpos de seguridad pública.

El convenio de cinco de junio de mil novecientos noventa y seis no justifica la negativa a municipalizar el servicio público de tránsito pues no hay impedimento constitucional o legal alguno para darlo por terminado y devolver al Municipio su competencia original al respecto, en la medida que no está probado que se requiere el concurso del Gobierno del Estado para la prestación del servicio.

Tampoco lo dispuesto en la fracción VII del artículo 115 de la Carta Magna y en las leyes del Estado de Veracruz, respecto a que la fuerza pública y la policía estará bajo el mando del gobernador en el Municipio donde resida habitual o transitoriamente, justifica la negativa impugnada para municipalizar el servicio público de tránsito en Xalapa, Veracruz, pues como se determinó con anterioridad, dicho servicio y el de seguridad pública son diferentes y el de tránsito no requiere ser prestado por cuerpo de seguridad y fuerza pública.

Por último, el artículo 61 de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Veracruz y 8o. de su reglamento, disponen:

"Artículo 61. Todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte así como el de los Ayuntamientos que desempeñen trabajo, funciones o actividades de la materia que regula esta ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública y será de confianza; sus relaciones laborales se regirán por lo señalado en las disposiciones siguientes:

"I. El personal tendrá atribuciones operativas y administrativas.

"Se entiende por personal operativo el nombrado para prestar sus servicios en las vías públicas. El personal administrativo será el nombrado para realizar trabajos propios del manejo interno de las oficinas.

"II. Las plazas vacantes del personal serán cubiertas, previa selección y capacitación de aspirantes.

"Los ascensos jerárquicos del personal operativo y escalafonarios del personal administrativo, serán otorgados a quienes aprueben los cursos de actualización que para el efecto se impartan y podrán tener el carácter de provisional o definitivo, de acuerdo con la necesidad a satisfacer. No podrá concederse un ascenso a quien no ostente el nivel inmediato anterior.

"III. El salario del personal será el señalado en el presupuesto de egresos que corresponda y se pagará en la localidad donde se preste el servicio; debiendo incrementarse a quien ascienda de grado o jerarquía.

"La jornada de trabajo del personal operativo será fijada en atención a las necesidades del servicio y la del personal administrativo de acuerdo con los horarios de oficina, y

"IV. Las normas de conducta del personal, serán las que señalen los reglamentos internos, en los que se deberán incluir disposiciones relativas a: clasificación de los grados jerárquicos, reconocimientos, faltas, sanciones y evaluación."

"Artículo 8o. Todo el personal de la Dirección General de Tránsito y Transporte así como el de los Ayuntamientos que desempeñen trabajo, funciones o actividades de la materia que regula esta ley, forma parte de los cuerpos de seguridad pública y será de confianza; sus relaciones laborales se regirán por lo señalado en las disposiciones siguientes:

"I. El personal tendrá atribuciones operativas y administrativas.

"Se entiende por personal operativo el nombrado para prestar sus servicios en las vías públicas. El personal administrativo será nombrado para realizar trabajos propios del manejo interno de las oficinas;

"II. Las plazas vacantes del personal serán cubiertas, previa selección y capacitación de aspirantes.

"Los ascensos jerárquicos del personal operativo y escalafonarios del personal administrativo, serán otorgados a quienes aprueben los cursos de actualización que para el efecto se impartan y podrán tener el carácter de provisional o definitivo, de acuerdo con la necesidad a satisfacer. No podrá concederse un ascenso a quien no ostente el nivel inmediato anterior.

"III. El salario del personal será el señalado en el presupuesto de egresos que corresponda y se pagará en la localidad donde se preste el servicio; debiendo incrementarse a quien ascienda de grado o jerarquía.

"La jornada de trabajo del personal operativo será fijada en atención a las necesidades del servicio y la del personal administrativo de acuerdo con los horarios de oficina, y

"IV. Las normas de conducta del personal, serán las que señalen los reglamentos internos, en los que se deberán incluir disposiciones relativas a: clasificación de los grados jerárquicos, reconocimientos, faltas, sanciones y evaluación.

"En todo caso, el personal tendrá las siguientes prohibiciones:

"a) Detener la circulación de cualquier vehículo o solicitar documentos para revisión a los conductores, cuando no haya causa aparente de infracción.

"b) Comentar con el presunto infractor sobre el monto o consecuencias de la falta cometida. Se exceptúan los casos en que lo anterior resulte del ejercicio de las atribuciones que les correspondan.

"c) Comprometerse con el infractor a ser el conducto para pagar el importe de una multa.

"d) Solicitar a cualquier conductor que lo transporte en forma gratuita.

"e) Las que le resulten de este reglamento y demás ordenamientos aplicables."

Lo establecido en las normas transcritas respecto a que el personal a través del que se presta el servicio público de tránsito forma parte de los cuerpos de seguridad pública no justifica constitucionalmente la negativa a municipalizar el servicio público de tránsito en Xalapa, Veracruz, ya que tales normas y cualquier otra de los ordenamientos impugnados que constituya un obstáculo para municipalizar el servicio aludido en la ciudad mencionada, por disponer que dicho servicio se preste a través de personal que pertenezca a los cuerpos de seguridad pública que deben estar al mando del gobernador por residir en la capital del Estado, resultan contrarios al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal, que otorga a los Municipios la competencia para prestar el servicio y permite el concurso del Estado sólo cuando ello resulte necesario y lo dispongan las leyes, y dado que este servicio no tiene que prestarse necesariamente por cuerpos de seguridad y fuerza públicas.

Conforme a lo razonado, resultan esencialmente fundados los conceptos de invalidez, toda vez que es exacto que los actos impugnados violan el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en función de que el servicio público de tránsito en la capital del Estado de Veracruz corresponde al Ayuntamiento.

A mayor abundamiento, resultan convincentes a este tribunal, los razonamientos expuestos por el Municipio actor que plantean la conveniencia de que el servicio público de tránsito sea proporcionado por el Municipio, ya que en la opinión del promovente esto traería beneficios a la ciudadanía, toda vez que a través del Reglamento de Tránsito y Vialidad, expedido por el Cabildo el veintitrés de julio de mil novecientos noventa y ocho se colman las lagunas legales existentes al tutelar los derechos de peatones, escolares, ciclistas, niños, ancianos y discapacitados; reordenando la conducción de automóviles y transportes, amén de proteger al medio ambiente y contener disposiciones de alto contenido social en materia de señalización, carga y descarga, ascenso y descenso de pasajeros.

Ante lo fundado de los conceptos de invalidez esgrimidos, lo procedente es decretar la invalidez constitucional de los actos que por esta vía se reclaman.

SEXTO. Debe determinarse el alcance de esta resolución. La fracción I del artículo 105 de la Constitución en la parte que interesa, dispone:

"... Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Por otra parte, los artículos 41, fracciones IV, V y VI, y 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, disponen:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

"Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.

"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Del análisis de los preceptos transcritos se llega a la conclusión de que se está en la hipótesis de declarar la invalidez constitucional de los siguientes actos:

1. La negativa del Gobierno del Estado de Veracruz para municipalizar el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Veracruz.

2. La negativa del Gobierno del Estado de Veracruz para transferir y hacer entrega material de los bienes muebles e inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se viene prestando el servicio público de tránsito y vialidad en el Municipio de Xalapa, Veracruz.

3. La Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento promulgados, respectivamente y por su orden, el doce de enero y el veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, por lo que toca a las disposiciones relativas que impiden la municipalización en la prestación del servicio público de tránsito en la ciudad de Xalapa, Veracruz, con efectos exclusivamente entre las partes, toda vez que se trata de disposiciones estatales impugnadas por un Municipio, como lo establece la jurisprudencia 72/96, de este Tribunal Pleno, publicada en la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, página 249, que reza:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO ES PROMOVIDA POR UN MUNICIPIO, LA SENTENCIA QUE DECLARA LA INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL ESTATAL, SÓLO TENDRÁ EFECTOS PARA LAS PARTES.-De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el numeral 42 de su ley reglamentaria, la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare inválidas disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación; de los Municipios impugnadas por los Estados o en los casos comprendidos en los incisos c), h) y k) de la fracción I del propio artículo 105 del Código Supremo que se refieren a las controversias suscitadas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, tendrá efectos de generalidad si además la resolución es aprobada por ocho votos, cuando menos. De esta forma, al no estar contemplado el supuesto en el que el Municipio controvierta disposiciones generales de los Estados, es inconcuso que la resolución del tribunal constitucional, en este caso, sólo puede tener efectos relativos a las partes en el litigio. No es óbice a lo anterior, que la Suprema Corte haya considerado al resolver el amparo en revisión 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California y, posteriormente, al fallar las controversias constitucionales 1/93 y 1/95, promovidas respectivamente, por los Ayuntamientos de Delicias, C., y Monterrey, Nuevo León, que el Municipio es un poder del Estado, ya que dicha determinación fue asumida para hacer procedente la vía de la controversia constitucional en el marco jurídico vigente con anterioridad a la reforma al artículo 105 constitucional, publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro en el Diario Oficial de la Federación, dado que el precepto referido en su redacción anterior señalaba que la Suprema Corte conocería de los conflictos entre poderes de un mismo Estado, sin referirse expresamente al Municipio con lo que, de no aceptar ese criterio, quedarían indefensos en relación con actos de la Federación o de los Estados que vulneraran las prerrogativas que les concede el artículo 115 de la Constitución. En el artículo 105 constitucional vigente, se ha previsto el supuesto en el inciso i) de la fracción I, de tal suerte que, al estar contemplada expresamente la procedencia de la vía de la controversia constitucional en los conflictos suscitados entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, no cabe hacer la interpretación reseñada anteriormente, para contemplar que el Municipio es un poder y la hipótesis sea la contemplada en el inciso h) de la fracción I del mismo artículo 105 de la Constitución Federal, para concluir que la resolución debe tener efectos generales, puesto que de haber sido ésta la intención del Poder Reformador de la Constitución, al establecer la hipótesis de efectos generales de las declaraciones de invalidez de normas generales habría incluido el inciso i) entre ellos, lo que no hizo."

Ahora bien, con fundamento en los numerales señalados, esta Suprema Corte procede a determinar los alcances y efectos de la presente resolución.

Al declararse la invalidez constitucional de los actos impugnados en cuanto impiden y niegan la municipalización del servicio público de tránsito y vialidad en la ciudad de Xalapa, Veracruz, resulta procedente otorgar el plazo máximo de noventa días contados a partir de la legal notificación de la presente resolución a las autoridades demandadas para que emitan un acuerdo en el que tomando en cuenta las consideraciones vertidas en la presente ejecutoria, accedan a municipalizar el servicio público de tránsito en el Municipio de Xalapa, Veracruz, transfiriendo al Municipio de manera ordenada, conforme a un programa de transferencia que elabore el Gobierno del Estado el referido servicio público, cuidándose, por una parte, que mientras no se realice de manera integral la transferencia, la función y servicio público seguirán ejerciéndose y prestándose en los términos y condiciones vigentes y, por otra, que en todo el proceso se tenga especial cuidado de no afectar a la población del Municipio de Xalapa en cuanto a la prestación del servicio de tránsito.

Por último, debe precisarse que no pasa inadvertido a este órgano colegiado, que en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se publicaron las reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, estableciéndose en el artículo primero transitorio del decreto relativo que el mismo "entrará en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación". Sin embargo, las reformas y adiciones aludidas, en nada afectan ni obstaculizan lo determinado en la presente resolución, porque el examen de fondo de la problemática constitucional del asunto realizado obviamente a la luz de la normatividad vigente cuando se produjeran los actos impugnados y los alcances de esta sentencia, resultan acordes con el contenido de dichas reformas y adiciones. Además, conviene destacar que si bien conforme al artículo primero transitorio el decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial, según se ha precisado, se establecen diversas salvedades, puesto que deben realizarse las adecuaciones previstas en el segundo transitorio, tanto a las leyes federales como a las Constituciones y leyes locales, lo que deberá hacerse: "por los Estados dentro de un año a partir de la iniciación de la vigencia del decreto y en el Congreso de la Unión a más tardar el treinta de abril del año dos mil uno, precisándose que mientras no se hagan las adecuaciones se continuarán aplicando las disposiciones vigentes".

Efectivamente, el artículo 115, fracciones II, III y VII, ya con las reformas y adiciones referidas, y los artículos tercero y cuarto transitorios del decreto relativo, disponen:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.-Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.-El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.-Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.-Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.-Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio; ... VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.-El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente; ... Artículo tercero. Tratándose de funciones y servicios que conforme al presente decreto sean competencia de los Municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los Gobiernos Estatales, o de manera coordinada con los Municipios, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del Ayuntamiento. Los Gobiernos de los Estados dispondrán de lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al Municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el Gobierno del Estado, en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud.-En el caso del inciso a) de la fracción III del artículo 115, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, los Gobiernos Estatales podrán solicitar a la Legislatura correspondiente, conservar en su ámbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de Estado a Municipio afecte, en perjuicio de la población, su prestación. La Legislatura Estatal resolverá lo conducente.-En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.-Artículo cuarto. Los Estados y Municipios realizarán los actos conducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen celebrado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a las Constituciones y leyes estatales."

Como se advierte, la norma constitucional reformada y adicionada establece que el servicio público de tránsito compete al Municipio y contempla la posibilidad de que el Gobierno del Estado asuma algún servicio municipal cuando la Legislatura Local considere que el Municipio está imposibilitado para prestarlo, pero para ello es necesaria la solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes. Asimismo, determina que el Municipio podrá celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo de algún servicio municipal, o bien, se preste coordinadamente, pero ello sólo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo resulte necesario. Por último, se prevé que tratándose de servicios que sean competencia de los Municipios y que al entrar en vigor las reformas y adiciones, se presten por el Estado o de manera coordinada, aquéllos podrán asumirlas previa aprobación del Ayuntamiento, supuesto en el cual el Gobierno del Estado dispondrá lo necesario para que el servicio se transfiera de manera ordenada y conforme a un plan que presente, en un plazo máximo de noventa días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud, cuidando que no se afecte a la población del Municipio de Xalapa en la prestación ininterrumpida del servicio, así como que el plazo en el que se ejecute el programa deberá atender a la complejidad del mismo y a la razonabilidad y buena fe que debe caracterizar a la actuación de los órganos de gobierno.

Así, el que en la presente resolución se determine, con motivo de la declaración de invalidez de los actos impugnados, la procedencia de otorgar un plazo máximo de noventa días al Gobierno del Estado de Veracruz, contado a partir de la notificación de la propia resolución, para que acuerden favorablemente la solicitud formulada por el Municipio de Xalapa para municipalizar el servicio público de tránsito en los términos precisados, aun cuando no se encuentren vigentes las disposiciones constitucionales, en nada contradicen el sistema previsto en las mismas sino, por el contrario, son plenamente coherentes con ellas, a grado tal que si ya hubieran iniciado su vigencia o ésta se produjera, dentro del plazo concedido de noventa días, la solución habría tenido que ser la misma, aunque con la diferencia de que, en esa hipótesis, se ajustaría a lo dispuesto por el texto constitucional, lo que ahora sólo se basa en su lógica interpretación.

Por lo expuesto y con fundamento, además, en el artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se resuelve:

PRIMERO.-Es improcedente la acción de controversia constitucional que hace valer el presidente del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, en términos del considerando tercero de esta resolución.

SEGUNDO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el síndico único del Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz.

TERCERO.-El Municipio actor probó su acción.

CUARTO.-Las autoridades demandadas no probaron sus excepciones y defensas.

QUINTO.-Se declara la invalidez constitucional de la negativa del Gobierno del Estado de Veracruz, para municipalizar el servicio público de tránsito en el Municipio de Xalapa, Veracruz; de la negativa del Gobierno del Estado de Veracruz, para transferir y hacer entrega material de los bienes muebles e inmuebles, parque vehicular, recurso presupuestal y personal con que actualmente se viene prestando el servicio público de tránsito en el Municipio de Xalapa, Veracruz, y de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Veracruz y su reglamento promulgados, respectivamente y por su orden, el doce de enero y el veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, por lo que toca a las disposiciones relativas que impidan la municipalización de la prestación de este servicio público en la ciudad de Xalapa, Veracruz, con efectos exclusivamente entre las partes y para los efectos que se precisan en el considerando sexto de la presente resolución.

SEXTO.-Publíquese íntegramente esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Veracruz y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; cúmplase y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., A.A., G.P., O.M., S.M. y G.P.. Fue ponente el segundo de los señores Ministros antes mencionados y fungió como presidente el último de los nombrados. Ausentes la señora M.S.C. por estar disfrutando de licencia y el señor M.R.P., previo aviso a la presidencia.