Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 84/2003. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta y uno de agosto de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante oficio depositado en la administración postal número 1 del Servicio Postal Mexicano de A., A., el once de septiembre de dos mil tres, L.S.V., N.E.H. y H.Q.G., quienes se ostentaron con el carácter de presidente, primer secretario y prosecretario, respectivamente, de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de A., promovieron controversia constitucional en representación del Poder Legislativo, en la que demandaron la invalidez del acto que más adelante se menciona, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

"La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: Poder Ejecutivo del Estado de A., con domicilio en Plaza Patria sin número, zona centro de la ciudad de A., por conducto de su representante ... . La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como en su caso, el medio oficial en que se hubieren publicado. El acto contenido dentro del oficio SAJ/139/03, de fecha quince de julio de dos mil tres, signado por el Gobernador Constitucional del Estado de A., F.G.G., alegando nuevamente impedimentos para la publicación del Decreto Número 33, dicho oficio fue recibido en la Oficialía de Partes de la LVIII Legislatura del Estado, el día dieciséis de julio del año en curso."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"1. Con fecha siete de febrero del año dos mil dos, fue presentada ante la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de A., la iniciativa de reformas a la Ley de Agua para el Estado de A., suscrita por los integrantes de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido del Trabajo en ejercicio de las facultades que les conceden los artículos 30, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A.; 15, fracciones II y III; 57 y 60 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A., proponiendo la modificación de los artículos 96, 98, 101 y 104 de la ley en cita. 2. En la misma fecha, la presidencia de la mesa directiva en turno, con fundamento en lo establecido por el artículo 50, fracción XII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, dio curso a la iniciativa presentada remitiéndola a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, así como a la Comisión de Fortalecimiento Municipal. 3. Continuando con el procedimiento legislativo, con fundamento en lo establecido por el artículo 108, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, y después de haber realizado minuciosamente el análisis y la debida valoración de los elementos aportados en fecha veintiséis de junio del año dos mil dos, se procedió a emitir el dictamen correspondiente, en el que únicamente se consideraron procedentes las reformas a los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua para el Estado de A., mismo que fue aprobado por el Pleno de la LVIII Legislatura del Estado de A.. 4. Por tal motivo, el día cuatro de julio del año dos mil dos, el Congreso del Estado envió al Poder Ejecutivo el oficio 1095 en el que se contenía el Decreto Número 33, con las reformas aprobadas a la Ley de Agua para el Estado de A., para efectos de su promulgación y publicación, siendo recibido por el Ejecutivo el día ocho de julio del mismo año. 5. El decreto precisado en el punto inmediato anterior fue devuelto a esta soberanía por el titular del Poder Ejecutivo Estatal, a través del oficio número SAJ/660, recibido en la Oficialía de Partes del Congreso del Estado el día cinco de agosto del año dos mil dos, haciendo uso del derecho de veto previsto en el artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., formulando observaciones parciales al contenido del decreto, las cuales consistían, esencialmente, en lo siguiente: ‘Que el Decreto Número 33 carecía de sistemática jurídica y técnica legislativa, lo cual es erróneo, ya que para su emisión se cumplieron todos los trámites legislativos previstos en la Constitución Política del Estado de A. y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A.. Dentro de la argumentación del Ejecutivo, se advierte su oposición en lo concerniente a la supresión de los cortes de agua y a la eliminación de las tarifas arbitrarias e injustas.’. 6. La LVIII Legislatura del Congreso del Estado, en consecuencia de las observaciones del Poder Ejecutivo, discutió de nuevo la reforma concretándose a los puntos discordantes, en atención a lo dispuesto por el artículo 174 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, que señala: ‘En los casos de veto por parte del titular del Poder Ejecutivo, recibidas las observaciones respectivas, se turnarán a la misma comisión dictaminadora, para el estudio, análisis y consideración exclusivamente de las observaciones respectivas y la elaboración del correspondiente dictamen.’. 7. En ese orden de ideas, el Congreso del Estado, en fecha veintitrés de enero del año en curso, analizó, discutió y aprobó el dictamen que contiene la resolución al veto ejercido por el gobernador del Estado en contra del Decreto 33 expedido por esta legislatura, circunscribiéndose tal resolución a determinar sobre la procedencia de las observaciones del titular del Poder Ejecutivo, referente al Fondo de Apoyo Social para las personas de escasos recursos y resolviendo que era parcialmente procedente la observación del Ejecutivo del Estado, ratificándose el Decreto Número 33 con la inclusión de las observaciones que se estimaron prudentes, para quedar como sigue: ‘Artículo primero. Es procedente la observación del titular del Poder Ejecutivo del Estado de A. para que se mantenga regulado en los términos hasta hoy existentes, el segundo párrafo del artículo 104 de la Ley de Agua del Estado, cuya materia es el Fondo de Apoyo Social, en tal sentido, dicho párrafo adecuado en congruencia con el párrafo segundo del mismo numeral, se adiciona con un párrafo cuarto al artículo 104 de la Ley de Agua para el Estado de A., contenida en el Decreto 33 en los términos siguientes: «Artículo 104. ... Aquellos usuarios que hubieren calificado como beneficiarios del Fondo de Apoyo Social debido a su situación económica apremiante, continuarán recibiendo apoyo, siempre y cuando cumplan con los requisitos que el reglamento que este fondo establezca.». Artículo segundo. Se modifica el Decreto Número 33 expedido por la LVIII Legislatura del Congreso del Estado, en virtud de la procedencia de las observaciones parciales del Ejecutivo para quedar como sigue: «Artículo 101. Las fórmulas para la determinación de las tarifas medias de equilibrio y sus modificaciones así como las cuotas o tarifas que los prestadores de los servicios establezcan con base en ellas, con la aprobación del Congreso del Estado, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracción II de la Constitución Local, se publicarán en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y en uno de los diarios de mayor circulación de la entidad.». «Artículo 104. La falta de pago en dos ocasiones consecutivas, por parte de usuarios no domésticos, faculta al Municipio o al prestador de servicios para suspender el suministro de agua potable hasta que se regularice su pago. En el caso del uso doméstico, el Municipio o el prestador de servicios, no podrá suspender el suministro de agua potable por ninguna causa. Igualmente, quedan facultados el Municipio y los prestadores de los servicios a suspender el suministro de agua potable cuando se comprueben derivaciones no autorizadas o un uso distinto del convenido. La suspensión a la que se refiere este artículo sólo podrá ejecutarse previo apercibimiento y al menos con 15 días de anticipación al usuario que se encuentre en las causales de suspensión. Aquellos usuarios que hubieren calificado como beneficiarios del Fondo de Apoyo Social, debido a su situación económica apremiante, continuarán recibiendo el apoyo, siempre y cuando cumplan con los requisitos que el reglamento de este fondo establece.».’. 8. La resolución invocada fue enviada al gobernador del Estado de A. a través del oficio 1832, de fecha veintitrés de enero de dos mil tres, para efectos de su publicación en el Periódico Oficial del Estado, en términos de lo ordenado en el artículo 32, párrafo tercero, de la Constitución Local, mismo que se recibió por el Poder Ejecutivo del Estado de A. el día veinticuatro de enero del año dos mil tres. 9. Incumpliendo con el mandato constitucional de referencia, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de A., mediante oficio número SAJ/139/03, fechado el día quince de julio de dos mil tres y entregado en la oficialía de partes de ese Congreso el día dieciséis de julio del actual, regresó a esta LVIII Legislatura la resolución que nos ocupa, alegando presuntas irregularidades en el proceso legislativo y negándose expresamente a llevar a cabo su publicación, formulando por segunda vez observaciones al decreto precitado, motivo por el cual a través de la presente demanda de controversia constitucional acudimos ante esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que se declare la invalidez del acto del Ejecutivo ya precisado y para que se ordene la publicación de la resolución emitida sobre el veto planteado por dicha autoridad."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:

"1. Se viola la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A. en sus artículos 124 y 174 por parte del Ejecutivo Estatal, en virtud de que regresa el decreto a esa legislatura, negándose a publicarlo por considerar que han existido violaciones al procedimiento legislativo, invadiendo una esfera competencial que no le corresponde, ya que no tiene facultades para juzgar las posibles violaciones de un proceso legislativo hasta en tanto no se haya publicado el decreto respectivo, en este caso, el decreto por el que se resolvió el veto planteado. Apoyan esta aseveración, los criterios jurisprudenciales que para este supuesto establece esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, a saber: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO EN LA DEMANDA SÓLO SE IMPUGNAN LOS ACTOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN A UNA NORMA GENERAL QUE NO HA SIDO PUBLICADA, DEBE DESECHARSE POR EXISTIR UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de actos en vía de controversia constitucional sólo puede llevarse a cabo dentro de los treinta días, contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o c) al en que el actor se ostente sabedor de él. En congruencia con lo anterior, si en la demanda de controversia constitucional sólo se impugnan actos del procedimiento legislativo que dio origen a una norma general que no ha sido publicada es claro que debe desecharse al existir un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, en términos del artículo 25 de la ley citada, ya que para poder impugnar tales actos, es requisito indispensable que dicha norma esté publicada, porque es hasta ese momento en que los actos que integran el procedimiento legislativo adquieren definitividad.’. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL. Si se toma en consideración, por un lado, que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es posible jurídicamente impugnar cada acto legislativo individualmente, ya que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la emisión de la norma general, y por otro, que tratándose de controversias constitucionales, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la impugnación de actos en esa vía puede llevarse a cabo dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de él, resulta inconcuso que la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo únicamente puede realizarse a partir de que es publicada la norma general emanada de dicho procedimiento, porque es en ese momento cuando los mencionados actos adquieren definitividad.’. Por tanto, en una interpretación lógica-jurídica y ajustada a derecho, es evidente que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de A. para poder impugnar el proceso legislativo como en el presente asunto, debe por obligación legal publicar el decreto que da origen a sus discrepancias y una vez publicado ejercer dentro de los plazos legales respectivos las acciones que la ley prevea, máxime que se trata de un decreto que resuelve observaciones formuladas en vía de veto. De tal suerte que el gobernador del Estado debe constreñirse a sus facultades expresas, las cuales no son las que él ejercita en este caso, pues en su oportunidad hizo uso del derecho de veto, derecho que no debe ejercerse en dos ocasiones sobre un mismo asunto, por lo que el argumento por él esgrimido, no es válido para negarse a la publicación establecida en el artículo 32 de la Constitución Local. 2. El acto impugnado es violatorio de lo establecido en el artículo 32, párrafo tercero, de nuestra Constitución Local, que establece: ‘La iniciativa de ley o decreto vetada total o parcialmente por el Ejecutivo, será devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado, quien deberá discutirlo de nuevo y si fuere confirmado o aceptadas las observaciones por el voto de las dos terceras partes del número total de los diputados, la iniciativa será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su publicación.’. Se percibe con absoluta nitidez, que el titular del Poder Ejecutivo del Estado, la única acción que puede realizar legalmente una vez que se ha confirmado un derecho vetado o que se han aceptado las observaciones hechas por él, es la publicación de tal decreto, es decir, ya no se encuentra con potestad jurídica para nuevamente vetar un decreto. Aunado a lo anterior, el Ejecutivo Estatal se encuentra obligado a dar cumplimiento a los preceptos de la Ley del Periódico Oficial del Estado de A. y de manera particular a lo previsto en sus artículos 3o., fracciones I, II y III, y 4o., que a la letra dicen: ‘Artículo 3o. Serán materia de publicación en el Periódico Oficial del Estado: I. Las leyes y decretos expedidos por el Congreso del Estado. II. Los reglamentos que emita el Ejecutivo Estatal. III. Los decretos, acuerdos, circulares y órdenes administrativos de las dependencias del Ejecutivo que crean situaciones jurídicas que afectan a los particulares.’. ‘Artículo 4o. Es obligación del titular del Poder Ejecutivo del Estado, a través de la dependencia que establezca la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo a efecto de estar en posibilidad de hacer cumplir la ley, el dar publicidad por medio del Periódico Oficial del Estado, de todos los ordenamientos y disposiciones señaladas en el artículo anterior.’. En este contexto resulta totalmente diáfana la obligación del Ejecutivo de promulgar y publicar una ley; además la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación reitera la obligación constitucional del mismo a través de la siguiente tesis, la cual consideramos aplicable para este caso en particular: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO. ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VÍA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO, ASÍ COMO POR CONSENTIMIENTO. El ejercicio de la facultad que tiene el gobernador de un Estado para objetar, dentro del proceso legislativo, el decreto que le envía el Congreso Local para su sanción, promulgación y publicación, conocida como derecho de veto, expresa su desaprobación y falta de consentimiento con el decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente. Ahora bien, si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley y ordenar su publicación, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consentimiento, lo cual lo legítima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a promulgar; pero si en su oportunidad no hace valer el derecho de veto, tal omisión implica su plena aprobación y consentimiento respecto al contenido del decreto proveniente del Legislativo, de modo que por tales razones la controversia constitucional que pretendiera promover sería improcedente en términos de lo dispuesto en las fracciones VI y VIII del artículo 19, esta última en relación con el artículo 10, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto porque el actor no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, como porque consintió los actos dentro del proceso legislativo.’. Para el caso concreto que nos ocupa es aplicable lo citado en el segundo párrafo de la tesis transcrita que a la letra dice: ‘Ahora bien si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley y ordenar su publicación pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consentimiento lo cual lo legitima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a publicar.’. Del anterior criterio se desprende que es contra derecho la posición asumida por el Ejecutivo Estatal. Aun en el supuesto de que hubieren existido las faltas en el procedimiento que el gobernador señala, carece de atribuciones para efectuar dicho juicio, por ende, debe concretarse a realizar lo que está facultado conforme a los lineamientos legales aplicables y si tiene alguna objeción a la técnica legislativa de esta honorable legislatura puede hacerla valer a través de los órganos competentes después de efectuar la promulgación y publicación del Decreto 33, pues sólo la Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para decidir sobre la correcta o incorrecta realización del procedimiento legislativo y lo cual no exime al titular del Poder Ejecutivo de su obligación constitucional de finalizar con el proceso de publicación de las leyes, decretos y demás ordenamiento a él remitidos. 3. De la misma manera el gobernador del Estado de A. viola el artículo 16 de nuestra Carta Magna, que establece: ‘Todo acto de autoridad debe ser debidamente fundado y motivado.’. Del estudio del asunto planteado resulta evidente que el Ejecutivo no cumple con dicho supuesto, al no señalar los preceptos legales que lo justifiquen; por su parte, la falta de motivación se deriva de la ausencia total de expresión de razonamientos jurídicos sustanciales al respecto para hacer que la hipótesis por él planteada sea válida. Por tanto, es formal y materialmente ilegal la negativa del Ejecutivo para publicar el Decreto 33, que se refiere a las reformas a la Ley de Agua, a él remitido por segunda ocasión por esta honorable legislatura, violando flagrantemente el principio de legalidad y seguridad jurídica consignado por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A fin de explicitar lo anterior, citaremos varios criterios jurisprudenciales que sirven como sustento jurídico de nuestra argumentación sobre la invalidez del acto reclamado por la carencia total de fundamentación y motivación del mismo: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundado, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’. ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN VIOLACIÓN FORMAL Y MATERIAL. Cuando el artículo 16 constitucional establece la obligación para las autoridades de fundar y motivar sus actos, dicha obligación se satisface, desde el punto de vista formal, cuando se expresan las normas legales aplicables, y los hechos que hacen que el caso encaje en las hipótesis normativas. Pero para ello basta que quede claro el razonamiento sustancial al respecto, sin que pueda exigirse formalmente mayor amplitud o abundancia que la expresión de lo estrictamente necesario para que sustancialmente se comprenda el argumento expresado. Sólo la omisión total de motivación, o la que sea tan imprecisa que no dé elementos al afectado para defender sus derechos o impugnar el razonamiento aducido por las autoridades, podrá motivar la concesión del amparo por falta formal de motivación y fundamentación. Pero satisfechos estos requisitos en forma tal que el afectado conozca la esencia de los argumentos legales y de hecho en que se apoyó la autoridad, de manera que quede plenamente capacitado para rendir prueba en contrario de los hechos aducidos por la autoridad, y para alegar en contra de su argumentación jurídica, podrá concederse, o no, el amparo, por incorrecta fundamentación y motivación desde el punto de vista material o de contenido pero no por violación formal de la garantía de que se trata, ya que ésta comprende ambos aspectos.’. De lo anteriormente expuesto, se observa que el Ejecutivo tiene la obligación de publicar el Decreto Número 33 a él remitido, lo que no ha sucedido hasta la fecha, argumentando nuevas observaciones a las reformas de los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua, así como la violación al proceso legislativo, sin aducir precepto legal alguno que lo sustente lo cual no es procedente, puesto que no existe excepción posible a la regla señalada por el artículo 16 de nuestra Carta Magna, ya que toda autoridad debe fundar y motivar la razón de su acto conforme a derecho, lo cual no realiza en este caso el señor gobernador, además de que la autoridad sólo puede hacer lo que la ley expresamente le permite, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3o. de la Constitución Local y el acto realizado por el Ejecutivo que consta dentro del oficio SAJ/139/03, constituye una desviación de sus atribuciones otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política Local. El acto combatido también es violatorio de lo dispuesto en los artículos 14 de la Constitución Política del Estado de A. y 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen la división de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerza y un control recíproco; y por otro, atribuir a los respectivos órganos especialmente la facultad necesaria para emitir sus actos materiales en el orden jurídico nacional, de donde se establece que la autoridad sólo puede hacer lo que la ley le permite u ordena. De este análisis podemos concluir que el gobernador del Estado no tiene facultades para intervenir en el funcionamiento interno del Congreso, ni para calificar su procedimiento de elaboración de las leyes y menos aún para negarse a terminar con la parte del proceso legislativo que le corresponde al no llevar a cabo el acto de publicación del decreto citado con antelación, decreto que como ya ha quedado consignado en párrafos anteriores, había sido vetado por el Ejecutivo, sin tener éste la posibilidad de un segundo veto. 4. Con el acto impugnado se viola lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, que señala lo referente a la división de poderes bajo la misma línea de ideas de los artículos arriba citados. De los enunciados preceptos se percibe la violación al orden constitucional, al invadirse la esfera de atribuciones del Poder Legislativo por parte del Ejecutivo, situación que resulta contraria a los principios de división de poderes y federalismo reconocidos en nuestra Constitución Federal; actuar con voz y voto de los órganos decisorios del Poder Legislativo, situación que no se reconoce en nuestro derecho. Para precisar lo anterior, se cita la opinión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial, ejerzan funciones que en términos generales corresponden a la esfera de atribuciones de otro poder. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución Federal de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, puedan motu proprio tener facultades que corresponden a otro poder y que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso a uno de los poderes en quien se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido desde el punto de vista constitucional que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que les son exclusivas, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos señalados indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta. Del criterio invocado es notorio que el gobernador del Estado no puede atribuirse la facultad de juzgar el procedimiento interno que se llevó a cabo dentro del Congreso del Estado en el que se realizó el segundo estudio sobre el Decreto 33 y, por ende, tampoco para negarse a publicar dicho ordenamiento legal a fin de que adquiera definitividad, pues esta atribución no le es otorgada por una ley reglamentaria ni por la Constitución. Por tanto, no tiene una norma legal en que sustentar la posición por él asumida. Si bien el gobernador tiene la facultad de iniciar leyes y de cuidar y expedir las órdenes necesarias para el debido cumplimiento de la Constitución Federal, la Local y las leyes que emite la Legislatura Estatal, proveyendo en la esfera administrativa su exacta observancia, lo anterior no implica que tenga facultades para juzgar el procedimiento interno legislativo, pues ninguna ley le otorga expresamente dicha facultad. Tampoco tiene facultad para negarse a completar el proceso legislativo a través de la publicación del decreto a él enviado, en virtud de que incluso la Constitución Local en su artículo 32 se lo establece como una obligación, de tal suerte que viola dicho precepto con el acto por él efectuado y que es motivo de nuestra demanda. Por tanto, en virtud de lo establecido en el artículo 32 de la Constitución Política Local, el Ejecutivo no puede realizar por segunda vez observaciones a una ley o decreto que le remita el Legislativo, ya que de hacerlo constituiría una intromisión en la función objetiva y subjetiva del órgano, pues el conjunto de atribuciones propias de cada poder constituye su competencia y el Ejecutivo, en el asunto planteado, mediante su negativa de publicar el Decreto 33 invade la competencia de otro poder, es decir, hace uso de acciones que no le corresponden, originándose así el conflicto de la esfera de competencia, por lo cual se pide la intervención de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre este particular, basándose en lo establecido por el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Debe tenerse siempre presente que el principio de división de poderes ideado por Montesquieu tiene su esencia en su famosa frase que dice: ‘Para que no pueda abusarse del poder, es preciso que, por disposición misma de las cosas, el poder detenga al poder.’. De igual forma, L. enuncia: ‘La tentación de abusar del poder sería muy grande si las mismas personas que tienen poder de hacer las leyes, tuvieran también el poder de ejecutarlas.’. En el pensamiento de L. y de Montesquieu se recomendaba la división de poderes como separación, como esferas de poder apartadas, precisamente para evitar la concentración de autoridad en un solo órgano, creándose el sistema de frenos y contrapesos. B.O. dice: ‘Que si fuese un solo órgano del Estado el que concentrara las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, no habría sistema democrático, que es el de frenos y contrapesos recíprocos, sino autocracia, cualquiera que fuese el contenido ideológico del régimen respectivo.’. Dichos pensamientos son aplicables al tema que nos ocupa, pues el Ejecutivo pretende tener voz y voto dentro del proceso de creación de la ley, en particular del Decreto 33, pues al hacer nuevas observaciones busca adecuar el contenido del precitado decreto a su criterio independientemente que no haya sido considerado del todo adecuado por el Congreso del Estado y, obviamente, se aparta el gobernador del Estado a su esfera de acción gubernativa. En consecuencia, de todo lo anterior es que los actos lato sensu de los órganos gubernativos, pueden llegar a significar desbordamiento de la esfera que les corresponde y, por lo mismo, injerencia indebida de esos órganos en alguna otra área cuya división deriva de los textos constitucionales. Así, todos los órganos del Estado deben actuar conforme al derecho fundamental, es decir, dentro de la órbita competencial que les asigna y según sus disposiciones. En este contexto, el Ejecutivo debe constreñirse a lo establecido en nuestros preceptos legales y no pretender tener voz y voto dentro de la esfera legislativa, pues si bien el principio de división de poderes se encuentra enmarcado por el principio de colaboración, no implica una subordinación directa o inmediata al titular de algún poder, pues de ser así se estaría en presencia de una transgresión a la parte fundamental del principio citado con antelación. Así encontramos que el titular del Poder Ejecutivo, si bien se ha manifestado en contra del Decreto 33, contenido en el oficio SAJ139/03, esto constituye un exceso a sus facultades y una intromisión a la esfera jurídica del Congreso del Estado, ya que no le es viable la posibilidad de realizar una segunda argumentación en contra del precitado decreto, puesto que sus observaciones ya fueron analizadas y aprobadas en lo conducente, por tanto, es improcedente su oposición a publicarlo."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son el 16, 49 y 116, fracción I.

QUINTO. Por acuerdo de veinticuatro de septiembre de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 84/2003 y por razón de turno se designó al M.G.I.O.M. como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de veinticinco de septiembre de dos mil tres, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada para que formulara su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de A., al contestar la demanda, manifestó:

"Los conceptos de invalidez expresados en la demanda que se contesta son infundados, ya que, por una parte, el proceso legislativo al ser de orden público debe verificarse por los órganos que participan en él, en este caso es evidente que las observaciones no fueron superadas por el Congreso del Estado y que, por tanto, se incumplió con el artículo 32 de la Constitución Local, lo que impidió al Poder Ejecutivo la publicación respectiva, lo que no significa que esté impugnando el contenido de la resolución del Congreso del Estado referido. Por otro lado, los impedimentos expresados por el Poder Ejecutivo del Estado para la publicación del Decreto 33, se encuentran debidamente motivados y fundados como esta honorable Suprema Corte de Justicia podrá analizar, ya que dicho documento se ofrece como prueba. Las razones o fundamentos jurídicos que sostienen la validez del acto del Poder Ejecutivo, lo constituyen el artículo 1o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, en razón a que el procedimiento legislativo de reformas a las leyes ordinarias debe ser cumplido en todas sus fases. Que las observaciones a la Ley del Agua para el Estado de A., su discusión y confirmación, debe ser por el voto de las dos terceras partes del número total de los diputados que integran el Congreso del Estado, de conformidad con el artículo 32 de la Constitución Política Local."

SÉPTIMO. El procurador general de la República al formular su opinión, manifestó, en esencia, lo siguiente:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente juicio, en términos del artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Federal.

2. Que la parte actora cuenta con la legitimación necesaria para promover la controversia constitucional, conforme a los artículos 39, 50, 113, 115, 120 y 192 de la Ley Orgánica del Congreso de A..

3. Que la presentación de la demanda es oportuna, toda vez que la actora conoció del acto el dieciséis de julio de dos mil tres y el escrito respectivo se depositó en la Oficina de Correos de A. el once de septiembre del mismo año, esto es, dentro del plazo respectivo.

4. Que no se actualiza la violación alegada al artículo 49 de la Constitución Federal que prevé el principio de división de poderes, en virtud de que este precepto está dirigido a los poderes federales; por lo que en todo caso, la violación al principio referido se daría al diverso artículo 116, que es el que regula lo relativo a nivel estatal.

5. Que si bien es verdad que el Congreso del Estado no cumplió con lo establecido por el numeral 32 de la Constitución Política de la entidad, esto es, aprobar con las dos terceras partes del número total de los diputados integrantes de la legislatura el dictamen de las observaciones formuladas por el gobernador al decreto que contiene las reformas y adiciones a la Ley de Agua del Estado; sin embargo, esto no lo facultaba a negarse a publicar el decreto de referencia, sino que por el contrario, ya que en términos del citado artículo 32 y 46, fracción I, de la Constitución Local, se desprende que la promulgación y publicación del decreto en cita, las debió haber realizado sin más trámite, de ahí que el gobernador incurrió en violación a lo dispuesto por el artículo 16 de la Norma Fundamental.

6. Que no se actualiza la violación al principio de división de poderes, consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal, toda vez que la negativa del gobernador de promulgar y publicar el mencionado decreto, no implica que haya ejercido indebidamente una facultad exclusiva de la Legislatura Estatal.

OCTAVO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

DÉCIMO. Por acuerdo del presidente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se determinó enviar el expediente al Tribunal Pleno para su resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de A..

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

En la presente controversia constitucional, se demanda la invalidez del oficio SAJ/139/03, signado por el gobernador del Estado de A., por el que alega nuevos impedimentos para publicar el Decreto Número 33 por el que se reforma la Ley de Agua para el Estado de A., por lo que en el caso, debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la promoción de controversias constitucionales tratándose de actos, el cual señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

El oficio de demanda se remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del Servicio Postal Mexicano, según consta de los sellos estampados en el sobre que obra a fojas ochenta del expediente, por lo que en su oportunidad se analizará conforme a lo previsto por el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia, el que ha sido interpretado por este Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia P./J. 17/2002, publicada en la página ochocientos noventa y ocho, Tomo XV, abril de dos mil dos, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis del precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia."

En el caso, la demanda de controversia constitucional se depositó en la administración postal número 1 de A., A., mediante pieza certificada con acuse de recibo, según se desprende del sobre agregado a fojas ochenta de este expediente, en el que consta una leyenda que dice: "R10371", con lo que se cumple con el primer requisito previsto por el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

También se cumple con el segundo de los requisitos a que alude el citado numeral, porque el depósito se realizó en la oficina de correos ubicada en el lugar de residencia de la parte actora.

Para determinar si el depósito se hizo dentro del plazo legal, conviene señalar que a fojas dos del expediente, la parte actora confiesa expresamente que tuvo conocimiento del acto impugnado el dieciséis de julio de dos mil tres.

Atento a lo anterior, el plazo de treinta días para la promoción de la demanda transcurrió del viernes uno de agosto al doce de septiembre de dos mil tres, por lo que si la demanda se depositó en la administración de correos el once de septiembre de dos mil tres, como se desprende del sello de recepción que obra en el sobre antes descrito, esto es, el vigésimo noveno día, debe concluirse que se presentó oportunamente.

Es importante destacar que si bien la actora señaló que tuvo conocimiento del acto impugnado el dieciséis de julio de dos mil tres, y el cómputo respectivo se realizó a partir del uno de agosto, se debe a que el lapso comprendido del dieciséis al treinta y uno de julio del mismo año, correspondió al receso del primer periodo de sesiones de este Alto Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

TERCERO. A continuación se precisa que el presidente de la mesa directiva está facultado para acudir en representación del Congreso del Estado de A., a promover el presente medio de control constitucional de conformidad con lo dispuesto por el artículo 5o., fracción XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A., no así el secretario y prosecretario de la citada mesa directiva, quienes también suscribieron el oficio de demanda, en virtud de que la legislación local no les atribuye la representación del poder actor, por lo que procede declarar que carecen de legitimación procesal.

Asimismo, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de A. cuenta con la representación necesaria de conformidad con el artículo 32 de la Constitución Política de la entidad, y dicho poder cuenta con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional por ser el que emitió el acto impugnado.

CUARTO. No existiendo causas de improcedencia que analizar, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan, se procede al estudio del fondo del asunto.

QUINTO. Ante todo y para una mejor comprensión del asunto, conviene hacer una relación de los antecedentes del acto impugnado conforme a las constancias que obran en el expediente:

1. Mediante oficio 1095 de cuatro de julio de dos mil dos, el Congreso del Estado de A., remitió al Poder Ejecutivo, para su promulgación y publicación, el Decreto Número 33 por el que se reforman los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua de la entidad (fojas cuarenta y ocho a cuarenta y nueve).

2. Por oficio SAJ/660 de dieciocho de julio de dos mil dos, el titular del Poder Ejecutivo, en uso de su facultad de veto, devolvió al Congreso Estatal el citado Decreto 33, con las observaciones que consideró pertinentes (fojas cincuenta a cincuenta y cinco).

3. Mediante oficio sin número de veintitrés de enero de dos mil tres, las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal, rindieron ante el Pleno del Congreso, el dictamen relativo a las observaciones formuladas por el gobernador de la entidad al Decreto 33, por el que se reforma la Ley de Agua del Estado (fojas cincuenta y ocho a sesenta y cuatro).

4. En sesión celebrada el propio veintitrés de enero de dos mil tres, la Legislatura Local aprobó el dictamen con catorce votos a favor, doce en contra y una abstención (fojas ciento cincuenta y uno a ciento cincuenta y nueve).

5. Esta determinación se notificó al Ejecutivo del Estado mediante oficio 1832, para efectos de la publicación de la ley respectiva en el Periódico Oficial de la entidad (fojas setenta y uno a setenta y tres).

6. Finalmente, el titular del Poder Ejecutivo, a través del oficio SAJ/139/03 de quince de julio de dos mil tres, devolvió al Congreso del Estado el aludido oficio 1832, por el que se resuelven las observaciones que realizó al Decreto 33 que contiene las reformas a la Ley de Agua, oficio que constituye el acto impugnado y que es del tenor siguiente:

"Dr. H.R.M.. Diputado presidente de la Mesa Directiva del H. Congreso del Estado. F.G.G., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de A., en ejercicio de las atribuciones que me confiere el artículo 2o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de A., retorno a usted el oficio 1832 fechado el 23 de enero del año en curso, referente a la resolución emitida por esta LVIII Legislatura a las observaciones realizadas al Decreto Número 33 -que contiene las reformas a los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua para el Estado de A.-, atenta y respetuosamente manifiesto lo siguiente: 1. Con fecha 9 de julio de 2002, la LVIII Legislatura remitió al Poder Ejecutivo del Estado el Decreto Número 33, que contiene las reformas a los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua para el Estado de A., que tienen como objetivos, por un lado, otorgar facultades al Congreso del Estado en materia de aprobación de fórmulas para la determinación de las tarifas que los prestadores de los servicios establezcan, y por el otro, que en el caso del uso doméstico, el Municipio o prestador del servicio no podrá suspender el suministro de agua por ninguna causa, y finalmente la desaparición del fondo de apoyo social de las personas más necesitadas. 2. Así, con fecha 5 de agosto de 2002, como titular del Poder Ejecutivo del Estado, formulé y envié al H. Congreso del Estado, las observaciones al contenido del Decreto 33, las cuales fueron analizadas, revisadas y aceptadas por el H. Congreso del Estado en la resolución que se contiene en el oficio 1832. 3. Para revisar con detalle el texto de la resolución notificada a este Poder Ejecutivo del Estado, el 24 de enero de 2003, y aprobada por esta LVIII Legislatura, resultan fundamentales las premisas siguientes: A. El procedimiento legislativo de elaboración de reformas a las leyes ordinarias es de orden público e interés general, de conformidad con el artículo 1o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, en consecuencia, existe la obligación para todas las instituciones involucradas en el proceso legislativo de cumplir con todas sus fases. B. Que el proceso legislativo para las leyes ordinarias, como lo son las reformas a la Ley de Agua para el Estado de A. -contenidas en el referido Decreto 33-, se hace necesario que la discusión y su confirmación, en su caso, sea por el voto de las dos terceras partes del número total de los diputados de conformidad con el artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A.. C. Que las observaciones emitidas por el Ejecutivo del Estado al Decreto 33 fueron aceptadas por el H. Congreso del Estado, sin embargo, se sigue sosteniendo idéntico contenido de la reforma a los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua para el Estado de A. sin que se haya aprobado por las dos terceras partes de la totalidad de los integrantes de la LVIII Legislatura. 4. Sentadas las anteriores premisas, me permito hacer los siguientes razonamientos que justifican plenamente que no se ha dado cumplimiento al artículo 32 in fine de la Constitución Política del Estado de A.. Las distintas fases del proceso de la creación del derecho -en este caso de reformas a los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua para el Estado de A.- deben agotarse plenamente. Así, la resolución que se analiza a esta honorable soberanía, forma parte de un proceso legislativo que en mi carácter de Gobernador Constitucional del Estado tengo la obligación de cumplir. Así, en primer término, el Decreto 33 fue devuelto a esta soberanía con las observaciones que de parte del Poder Ejecutivo se tuvieron al contenido integral de la reforma citada, observaciones que fueron motivo de análisis de la resolución que se devuelve. Sin embargo, la resolución que me fue enviada y que analizó las observaciones referidas, el H. Congreso del Estado no dio cumplimiento al artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., porque si bien se aceptan las observaciones planteadas al Decreto 33, el contenido normativo de las reformas plasmadas en la resolución continúa siendo el mismo, con la salvedad del último párrafo al artículo 104 aludido. Es decir, se dejó intacta la redacción del artículo 101, la cual tal como se dijo en el escrito de observaciones, afecta, entre otras circunstancias, las atribuciones de los Municipios del Estado en materia de prestación de servicios de agua, así como la libre administración de su hacienda pública derivada de la prestación de dicho servicio, y respecto del artículo 104 sólo se modificó el último párrafo; por tanto, si se aceptan las observaciones del Ejecutivo, necesariamente el texto normativo de la reforma tendrá que variar, lo que no ocurre en la nueva resolución, y al encontrarnos ante el mismo contenido normativo, la resolución que ahora se nos remite debió haberse aprobado por la votación de las dos terceras partes del total de los integrantes del H. Congreso del Estado, de conformidad con el artículo 32 de nuestra Constitución Local. Además de lo anterior, en las observaciones planteadas que fueron aceptadas por el Congreso del Estado, destaca la relacionada, con la petición de los Municipios del Estado, para que se les diera la intervención en el proceso legislativo de conformidad con el artículo 31 de la Constitución Política del Estado de A., cuestión de la que no existe constancia de que efectivamente se les haya dado a los Municipios del Estado la participación debida. Finalmente, resulta fundamental hacer notar que las observaciones planteadas al Decreto 33 por parte del Poder Ejecutivo del Estado, resultan ser presupuesto básicos e integrales para toda la reforma que se comenta. En efecto, como esta H. Soberanía podrá advertir, para reformar la Ley de Agua para el Estado de A., es necesario tener en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional Hidráulico 2001-2006, así como el Programa para la Modernización de Organismos Operadores de Agua, ya que la reforma en la forma que está planteada hace necesariamente que se disminuyan las participaciones federales y con ello la inversión social que se hace en la materia desde la Federación. Por lo anterior, resulta jurídicamente imposible publicar la resolución contenida en el oficio 1832. Reitero a usted, la seguridad de mi más alta y distinguida consideración. Dado en la sede del Palacio de Gobierno, A., Ags., a 28 de abril de 2003. Atentamente, ‘Sufragio Efectivo. No Reelección.’. C.F.G.G.. Gobernador Constitucional del Estado. L.. A.R.S.. Secretario general de Gobierno."

En el primer concepto de invalidez, la actora sustancialmente señala que se viola la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A. en sus artículos 124 y 174, toda vez que el Ejecutivo del Estado estaba obligado legalmente a publicar el decreto origen de sus discrepancias, y una vez publicado ejercer dentro de los plazos respectivos las acciones que la ley prevea, máxime que se trata de un decreto que resuelve observaciones formuladas en vía de veto, el cual no puede ejercer en dos ocasiones sobre un mismo asunto.

Los artículos 124 y 174 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A. que se estiman infringidos, establecen:

"Artículo 124. El proceso legislativo empieza con la iniciativa y concluye con una resolución emitida por el Pleno, que en caso de ser aprobatoria deberá publicarse en los términos de esta ley."

"Artículo 174. En los casos de veto por parte del titular del Poder Ejecutivo, recibidas las observaciones se turnarán a la misma comisión dictaminadora, para el estudio, análisis y consideración exclusivamente de las observaciones respectivas y la elaboración del correspondiente dictamen."

Como puede observarse de los preceptos transcritos, en éstos se prevé que el proceso legislativo empieza con la iniciativa y concluye con una resolución emitida por el Pleno del Congreso, la que de ser aprobatoria deberá publicarse en los términos de la propia ley, y que en los casos de veto, recibidas las observaciones se turnarán a la comisión dictaminadora para su estudio y análisis y la elaboración del correspondiente dictamen; sin embargo, de dichos numerales no se desprende, como lo afirma la parte actora, la obligación a cargo del Ejecutivo de publicar el decreto de ley relativo en caso de no estar conforme con el dictamen que resuelve sus observaciones realizadas en uso del derecho de veto, para posteriormente impugnar en la vía correspondiente las discrepancias que al respecto tuviere, por lo que procede declarar infundados los conceptos de invalidez en estudio.

En el segundo concepto de invalidez se aduce que con el acto impugnado se transgrede lo dispuesto en el artículo 32, párrafo tercero, de la Constitución Estatal, toda vez que la única acción que puede hacer el Ejecutivo, una vez que se ha superado un derecho vetado o se han aceptado las observaciones hechas por él, es la publicación de tal decreto, por lo que ya no se encuentra con potestad jurídica para vetar nuevamente el decreto, encontrándose obligado a publicarlo.

El concepto de invalidez antes resumido, también resulta infundado en atención a lo siguiente:

El artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., dispone lo siguiente, aclarando que se transcribe tanto el texto vigente a partir del primero de enero de dos mil cuatro, como el vigente en la época en que se emitieron los actos impugnados.

Ver tabla

Del anterior contenido constitucional, deriva lo siguiente:

1. Vetada una iniciativa de ley o decreto por el Ejecutivo, es devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado.

2. El Congreso del Estado la discute de nuevo.

3. La discusión puede arrojar como resultado que se confirme la iniciativa, o bien, que se acepten las observaciones.

4. Para que la iniciativa sea ley o decreto (superación del veto), se requiere que la confirmación o aceptación anterior sea hecha por el voto de las dos terceras partes del número total de los diputados.

5. Conseguida la votación anterior (superado el veto), la ley o decreto se devolverá al Ejecutivo para su publicación dentro de los diez días hábiles siguientes a su recepción.

6. De no publicarla el Ejecutivo, el Congreso ordenará su publicación.

Los anteriores contenidos muestran que antes de la orden de publicación por parte del Congreso deben cumplirse otras etapas. Así, es necesario que la iniciativa se convierta en ley, para lo cual debe ser aprobada por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso. Después, el Ejecutivo cuenta con diez días para publicarla, y en caso de no hacerlo en ese tiempo, la publicación será ordenada por el Congreso.

Debe subrayarse que la participación del Congreso en la publicación es subsidiaria, esto es, tiene lugar sólo cuando el Ejecutivo, después de que se superó su veto por las dos terceras partes, no publica la ley en diez días.

La intervención del Congreso obedeció a la intención de asegurarse que la ley que superó el veto sea publicada con o sin la voluntad del Ejecutivo, evitándose así que las leyes se guarden en el cajón y no se publiquen. Lo anterior se corrobora con la consulta a la exposición de motivos que dio lugar a la reforma constitucional, cuya iniciativa fue elaborada por los diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la cual en la parte que interesa se señala lo siguiente:

"En especial, la relación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo se basa en principios de respeto y legalidad constitucional para que la toma de decisiones y cumplimiento de sus funciones se enmarque dentro de la norma.

"Con la finalidad de cubrir un vacío constitucional, en el sentido de que la Constitución Local no establece de manera expresa el término que tiene el Poder Ejecutivo para publicar una ley que no ha sido vetada, o bien aceptadas o superadas las observaciones o veto del Ejecutivo la norma guarda silencio en cuanto al término para la publicación por parte del Ejecutivo, y aún más si el Ejecutivo dentro de un término prudente no lo publica, el Legislativo puede ordenar su publicación, en el Periódico Oficial del Estado, dependiente del Ejecutivo.

"Conforme al capítulo IX de la Constitución Política del Estado de A. toda iniciativa, deberá turnársele a la comisión respectiva para que dictamine lo correspondiente, el cual deberá ser sometido a la consideración del Pleno.

"Aprobada una iniciativa de ley o decreto por el Congreso del Estado, pasará al Ejecutivo, a efecto de que si éste no tuviere observaciones que hacer, debe publicarlo en forma inmediata, el problema es que el término ‘inmediata’, es muy vago ya que no determina un plazo específico de cumplimiento a efecto de identificar las responsabilidades de cumplimiento o incumplimiento por parte del titular del Poder Ejecutivo.

"La supremacía constitucional implica que nada ni nadie esté por encima de la Constitución, y que los Poderes del Estado actúan con equilibrio entre ellos, ninguno por encima del otro, por ello el proceso legislativo, aunque es una responsabilidad del Poder Legislativo, requiere que para el perfeccionamiento de las leyes, la promulgación y la publicación de las mismas por parte del Poder Ejecutivo, lo cual lleva implícito la facultad de revisar las leyes y poder hacer observaciones a las mismas devolviéndolas al Legislativo para su modificación o ratificación.

"Ese derecho de revisión está debidamente reglamentado en cuanto al plazo en que el Ejecutivo lo puede hacer, dentro de los 20 días hábiles después de recibida la ley para su publicación, sin embargo, el plazo para que el acto administrativo de publicar en el Periódico Oficial del Estado para que inicie la vigencia de las leyes, no existe, lo cual puede poner en riesgo el proceso legislativo de creación y perfeccionamiento de leyes por parte del Ejecutivo, cuando no publica la ley en forma ‘inmediata’, o bien publicarla en el plazo que considere dentro de su periodo constitucional.

"Por lo anterior, los promoventes consideramos que debe adicionarse el artículo 32 de la Constitución Local, a efecto de establecer un término a la obligación constitucional del titular del Poder Ejecutivo de publicar las leyes, decretos, acuerdos o resoluciones en el Periódico Oficial del Estado dependiente de dicho poder, de diez días hábiles ya que con ello establecemos al titular del Poder Ejecutivo, una obligación determinada en contenido y plazo de cumplimiento; así como establecer que transcurrido este plazo y ante la omisión del Ejecutivo, el Congreso del Estado ordenará su publicación, dando con ello mayor seguridad jurídica y garantizando que el proceso constitucional legislativo no se suspenda."

En consecuencia, no se trata de que el Legislativo ordene la publicación a pesar de las objeciones del Ejecutivo Local, sino que esa orden sólo podrá darse cuando se supere con las dos terceras partes de los integrantes el veto del Ejecutivo.

De esta manera, si el artículo 17 de la vigente Constitución de A. establece que el Congreso se integra con veintisiete diputados y la legislatura aprobó el dictamen de superación del veto con catorce votos a favor, doce en contra y una abstención, debe concluirse que faltaron cuatro votos para alcanzar las dos terceras partes de los integrantes requerida, por lo que no se cubrió el requisito señalado en el artículo 32, lo que lleva a concluir que no es posible dar una orden de publicación.

Es más, del texto del artículo 32 de la Constitución de A., se desprende que no es necesaria una facultad expresa para que el Ejecutivo pueda negarse a publicar la ley, ya que si no se alcanzan las dos terceras partes, la iniciativa no llega a ser ley o decreto, y no siéndolo no tiene por qué publicarse. En consecuencia, no es que el Ejecutivo tenga facultad para no publicar, sino más bien no está obligado a publicar algo que no es ley.

En este mismo sentido, debe tenerse presente que el Ejecutivo tiene la facultad de promulgar la ley y si la promulgación consiste en la constatación que hace el Ejecutivo de que el decreto que le envía el Congreso es la ley que aprobaron y que lo hicieron, en el caso de superación del veto con las dos terceras partes del número total de los integrantes del Congreso, el Ejecutivo está obligado constitucionalmente a verificar si lo que va a asentar está precisamente correcto con el texto constitucional, pues él también participa en la creación de la ley, y queda vinculado por la Constitución. Impedirle que haga la anterior verificación significaría tanto como obligarlo a publicar algo que contradice la norma constitucional, en este caso por vicios formales.

De lo contrario, de aceptarse que el Ejecutivo no puede verificar el cumplimiento de los respectivos requisitos, se dejaría sin efectos una forma de control constitucional no jurisdiccional y entrarían en vigor normas sin cumplir con los requisitos procesales correspondientes, sin perjuicio de que tal determinación, en su caso, podría impugnarse por el legislador a través del medio local que permita dirimir controversias entre esos poderes, o bien, a través de esta vía constitucional.

Por todo lo anterior, es innegable que el gobernador no viola el artículo 32 de la Constitución Local, si al advertir que no se cubrieron las dos terceras partes requeridas decide no publicar el decreto legislativo respectivo.

En el tercer concepto de invalidez se aduce que la negativa a publicar el decreto referido por parte del Ejecutivo, es violatorio del artículo 16 de la Constitución Federal, toda vez que no cumple con los principios fundamentales de fundamentación y motivación, al no señalar los preceptos que lo justifiquen y la ausencia total de expresión de razonamientos jurídicos sustanciales.

De igual forma procede declarar infundados dichos argumentos, toda vez que basta la simple lectura del oficio impugnado para advertir que las razones que el titular del Ejecutivo Local tuvo en consideración para llegar a la conclusión que le resultaba jurídicamente imposible publicar las reformas a la Ley de Agua del Estado, fue porque la resolución en la que se analizaron las observaciones que formuló al decreto de reformas no se aprobó con la votación de las dos terceras partes del total de los integrantes del Congreso, fundándose para ello en el artículo 32 de la Constitución Local, con lo que queda claro que el oficio de mérito se encuentra fundado y motivado.

Por otro lado, también resultan infundados los argumentos en los que se señala que se transgrede el artículo 49 de la Constitución Federal, en virtud de que si bien dicho precepto tutela el principio de división de poderes, éste se encuentra referido al ámbito federal, y en la presente controversia se dirime un conflicto entre dos poderes de un mismo Estado.

En el cuarto concepto de invalidez aduce el poder actor que se viola lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Federal, al invadirse la esfera de atribuciones del Poder Legislativo por parte del Ejecutivo, situación contraria a los principios de división de poderes y federalismo, ya que el gobernador de la entidad no puede atribuirse la facultad de juzgar el procedimiento interno llevado a cabo por el Congreso del Estado y, por ende, tampoco puede negarse a publicar el decreto que contiene la Ley de Agua de esa entidad, máxime que el artículo 32 de la Constitución Local obliga al Ejecutivo a publicarlo.

Los argumentos anteriores resultan infundados, en atención a que la negativa por parte del Ejecutivo a publicar el decreto de referencia, de modo alguno invadió la esfera de atribuciones del Poder Legislativo dado que la facultad de publicar las leyes o decretos, de conformidad con el citado artículo 32 de la Constitución Local vigente en la época en que se emitió el acto impugnado, correspondía al Ejecutivo, de ahí que sean inexactas las afirmaciones de la actora pero, además, no debe perderse de vista que la negativa del Ejecutivo a realizar la publicación de mérito deriva del incumplimiento por parte del Congreso de aprobar la resolución en la que se analizaron las observaciones realizadas en uso de su derecho de veto, con la votación de las dos terceras partes del total de los diputados.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del oficio SAJ/139/03, de quince de julio de dos mil tres, emitido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de A..

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de seis votos de los señores M.S.S.A.A., J.D.R., G.D.G.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.; los señores M.J.R.C.D., M.B.L.R., J. de J.G.P. y G.I.O.M., votaron a favor del proyecto original y reservaron su derecho de formular voto de minoría.

Se comisionó al señor M.G.D.G.P. para elaborar el engrose correspondiente. El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.