Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 78/2003. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintinueve de marzo del año dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio depositado en la Oficina de Correos en A., Estado de A., el cuatro de septiembre de dos mil tres y recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciocho del mismo mes y año, F.G.G., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado de A., en representación del Poder Ejecutivo, promovió controversia constitucional en la que demandó de la autoridad que a continuación se señala, la invalidez de la norma general que también se menciona:

"Las entidades, poderes u órganos demandados y sus domicilios: A) El Poder Legislativo del Estado de A., que de conformidad con el artículo 15 de la Constitución Política Local de A., se deposita en el Congreso del Estado, con domicilio en Plaza de la Patria 109, Oriente, zona Centro de aquella ciudad. B) El Ayuntamiento del Municipio de A., con domicilio en la Plaza de la Patria s/n, de la zona Centro de la ciudad de A.. C) El Ayuntamiento del Municipio de Asientos, con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de Asientos, A.. D) El Ayuntamiento del Municipio de C., con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de C., A.. E) El Ayuntamiento del Municipio de J.M., con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de J.M., A.. F) El Ayuntamiento del Municipio de Rincón de Romos, con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de Rincón de Romos, A.. G) El Ayuntamiento del Municipio de San Francisco, con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de San Francisco de los Romos, A.. H) El Ayuntamiento del Municipio de El Llano, con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de El Llano, A.. I) El Ayuntamiento del Municipio de C., con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de C., A.. J) El Ayuntamiento del Municipio de Tepezalá, con domicilio conocido en la zona Centro de la cabecera municipal de Tepezalá, A.. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieren publicado: Decreto Número 101, que reforma los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A.."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"1. Con fecha 21 de julio de 2003, se publicó la reforma a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A.. 2. En atención a que las normas generales contenidas en el Decreto 101 son contrarias al Texto Constitucional Federal, es que surge la necesidad de plantear esta demanda de controversia constitucional."

TERCERO. El concepto de invalidez que hace valer la parte actora es el siguiente:

"Único concepto de invalidez. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su primer párrafo que el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Por su parte, el Decreto Número 101, que reforma los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., prevé lo siguiente: ‘Aprobada una iniciativa de ley o decreto por el Congreso del Estado, pasará al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer o transcurrido el plazo sin haberlas hecho, lo publicará dentro de los diez días hábiles siguientes. En caso contrario, el Congreso del Estado ordenará su publicación. ... La iniciativa de ley o decreto vetada total o parcialmente por el Ejecutivo, será devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado, quien deberá discutirlo de nuevo y si fuere confirmado o aceptadas las observaciones por el voto de las dos terceras partes del número total de los diputados, la iniciativa será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su publicación dentro de los diez días hábiles siguientes al de su recepción; de no hacerlo, el Congreso del Estado ordenará su publicación.’. Así, resulta contrario al artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la reforma a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Local, en tanto, mediante ellas se otorga la facultad del Congreso del Estado para ordenar motu proprio la publicación de una iniciativa de ley o decreto cuando el Ejecutivo no publica la ley. La importancia de la publicación de la ley se justifica por varias razones, la primera de ellas es porque se trata de la difusión de forma oficial, la segunda, porque es condición necesaria de juridicidad, es decir, antes de la publicación, tenemos un texto legal, pero ello no es aún un texto jurídico; todavía no se ha creado derecho. Al ser publicado, el documento que previamente era ya un cuerpo legal se convierte en derecho, concretamente, se convierte en un texto jurídico que se incorpora al ordenamiento jurídico. La publicación de un cuerpo legal, además de convertir a éste en un cuerpo jurídico, también convierte en jurídicos a todos los enunciados contenidos en él, y una tercera, es porque la función de la publicación de la ley es precisamente la de dar a conocer directamente a los ciudadanos el contenido de ésta. La publicación de la ley -como última etapa del proceso de creación del derecho- ha sido encomendada al Poder Ejecutivo, por lo cual encontramos aquí -en un primer acercamiento- que el Decreto 101 deberá ser analizado desde la teoría de la división de poderes, la cual es aceptada para las entidades federativas desde el artículo 116 constitucional. En efecto, el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su primer párrafo que el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Como anota, A.N., E. en su libro Derecho Constitucional, de México, Oxford University Press, 1998, página 36, la fórmula de la división de poderes o funciones que consagra nuestra Constitución, apunta a cuatro objetivos principales: 1. Atribuir en forma preferente una función a uno de los tres poderes, sin excluir la posibilidad de que los restantes poderes participen de ella o les sea atribuida cierta forma de actuar en ella; 2. Que se permita la posibilidad de que los poderes neutralicen unos a los otros; 3. Que se dé entre ellos una forma de colaboración o cooperación de la que derive la cumplimentación o perfeccionamiento del acto; y 4. Establecer mecanismos por virtud de los cuales uno de los poderes se defienda de la acción de los otros. Sin embargo, de ninguno de los objetivos antes anotados, se desprende que uno de los poderes esté inserto dentro del otro, esto es, que pueden tener acciones de colaboración, de coordinación, de vigilancia, pero no de intromisión en la función objetiva y subjetiva del órgano, de tal suerte que se dé la posibilidad de que dos poderes se encuentren en uno sólo. Así, el artículo 116 de la Constitución Federal plantea un sistema de colaboración entre las ramas del poder, o sea que las dos o las tres ramas del poder realizan parte de la misma facultad o función. Y es precisamente este precepto el fundamento y la medida de las relaciones entre los poderes de las entidades federativas, de modo que el Legislativo no puede intervenir en el Ejecutivo en la publicación de la ley por carecer de apoyo constitucional, esto es, que las atribuciones de un poder local respecto de los otros se encuentran limitativamente previstas en la Constitución Federal y al no estar en ésta no puede un legislador local excederse de lo establecido en el artículo 116 de la Constitución Federal, relativas a las facultades y deberes de cada poder, porque su facultad de legislar debe salvaguardar el principio de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma. No debe pasarse por alto el pensamiento de J.L. ‘para la fragilidad humana la tentación de abusar del poder sería muy grande, si las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran también el poder de ejecutarlas; porque podrían dispensarse entonces de obedecer las leyes que formulan y acomodar la ley a su interés privado, haciéndola y ejecutándola a la vez, y, en consecuencia, llegar a tener un interés distinto del resto de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado’. Asimismo añade: ‘Cuando se concentran el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de Magistrados, no hay libertad, no hay tampoco libertad si el Poder Judicial no está separado del Poder Legislativo y del Ejecutivo; todo se habrá perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristócratas, o del pueblo ejerce los tres poderes ...’. Así, en un sistema democrático como lo es el nuestro, todos los órganos del Estado, deben actuar conforme al Texto Fundamental, es decir, dentro de la órbita competencial que les asigna y según sus disposiciones, de tal suerte que el principio de la división de poderes enseña que cada una de las funciones, como lo son la legislativa, la ejecutiva y la judicial, se deben ejercer separadamente por órganos estatales diferentes, de tal manera que su desempeño no se concentre un uno solo, como sucede en los regímenes monárquicos absolutistas o en los autocráticos o dictatoriales. Con lo anterior, no se quiere decir que exista una independencia, sino que hay una interdependencia, esto es, que existe una vinculación recíproca, pero esta vinculación tiene sus reglas desde la Constitución Federal, precisamente en el artículo 116 constitucional, y en éste, no se establece la posibilidad de que la publicación de la ley sea ordenada por el Legislativo. Tiene aplicación la siguiente tesis jurisprudencial: ‘El presidente de la República está legitimado para recurrir fallos que amparan contra la expedición y promulgación de una ley, en nuestro sistema constitucional, sin quebranto del principio fundamental de división de poderes, el Ejecutivo tiene intervención en la elaboración de las leyes a través de su derecho de iniciativa y de veto. La promulgación y publicación corresponde al Ejecutivo y son imprescindiblemente necesarias para que la ley pueda tener vida y observancia; de donde se deduce que la autoridad legislativa no tiene propiamente el carácter de ordenadora sino de creadora del derecho, del conjunto de normas abstractas y generales que distan de ser órdenes concretas e individualizadas.’. Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Segunda Sala, Tomo CXV. P.. 973."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son: 116 y 133.

QUINTO. Por acuerdo de diecinueve de septiembre de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 78/2003 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.V.C. y C..

Por auto de veintidós de septiembre de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la demanda; teniendo únicamente como autoridad demandada al Poder Legislativo del Estado de A., a quien ordenó emplazar, y no así a los Municipios de A., Asientos, C., J.M., Rincón de Ramos, San Francisco de los Romo, Pabellón de A., San J. de García, El Llano, C. y Tepezalá, todos de la misma entidad; asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República.

SEXTO. El Poder Legislativo del Estado de A., al formular contestación de demanda, manifestó, en síntesis, que la adición al artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A. no viola el principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal, ya que debe tomarse en cuenta que este principio no es tajante ni rígido, sino flexible y opera sobre la base de la colaboración entre poderes.

Que la adición constitucional impugnada tiene como propósito el objetivizar y dar certeza jurídica con la publicación de una ley cuando el Poder Ejecutivo no cumpla con el deber de promulgarla y publicarla, la cual es elaborada con apego al procedimiento legislativo; de tal suerte que no hay invasión a la esfera competencial del Poder Ejecutivo, de acuerdo con la tesis jurisprudencial publicada con el rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA DE CARÁCTER FLEXIBLE."

Que el sistema para la publicación de normas generales que se adoptó con la adición al precepto controvertido, no viola o altera la etapa final del procedimiento legislativo, puesto que de ninguna forma restringe al Poder Ejecutivo Local el derecho de veto y la facultad de publicación de normas, sólo se implementa un plazo para que se realicen esas facultades y, de no hacerlo, el Congreso Local ordenará su publicación; sistema éste que fue retomado del que se encuentra previsto en el artículo 72 de la Constitución Federal.

SÉPTIMO. El procurador general de la República externó, en síntesis:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.

2. Que la demanda fue presentada oportunamente.

3. Que el gobernador del Estado de A. cuenta con legitimación para promover la controversia constitucional en representación del Poder Ejecutivo de la entidad.

4. Que la reforma a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., en cuanto prevé que en aquellos casos en que el Poder Ejecutivo Local se niegue a ejercer la facultad de publicar las leyes o decretos, lo podrá ordenar directamente el Congreso del Estado, no viola el principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal, ya que como lo ha interpretado este Alto Tribunal, dicho principio es de carácter flexible y no rígido, permitiendo así la colaboración de poderes para la realización de determinados actos e, inclusive, en el mismo procedimiento legislativo.

Que de acuerdo a lo anterior, el Órgano Reformador de la Constitución de A. puede, válidamente, consignar en la propia Constitución Estatal, a favor de la Legislatura Local, la atribución de publicar las normas expedidas, con el fin de hacer efectivo el procedimiento legislativo; así, el Congreso del Estado no se arrogó esa atribución, sino que se la otorga la misma Constitución y únicamente en forma excepcional, esto es, cuando el gobernador se abstenga de publicar las leyes o decretos dentro de los plazos establecidos para ello, con el fin de culminar el procedimiento legislativo.

5. Que toda vez que con la reforma a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A. no se transgrede el principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal, de igual forma no se vulnera el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 del Pacto Federal.

OCTAVO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

En virtud de que el Ministro designado como instructor para conocer de este asunto concluyó en su encargo como integrante de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante proveído de dos de marzo de dos mil cuatro, el presidente de este Alto Tribunal ordenó turnar los autos a la M.M.B.L.R., a quien correspondió fungir como instructora del procedimiento.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo del Estado de A. y el Poder Legislativo de la misma entidad.

SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

El oficio por el que se promovió este asunto se remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del Servicio Postal Mexicano, como se advierte del sello que aparece en el sobre que obra agregado en la foja once de este expediente, por tanto, su oportunidad deberá analizarse conforme al artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia, que a la letra indica:

"Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

En relación con el precepto transcrito, el Tribunal Pleno ha sostenido el criterio contenido en la tesis jurisprudencial P./J. 17/2002, consultable en la página ochocientos noventa y ocho, Tomo XV, abril de dos mil dos, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia."

En el caso, el depósito de la demanda se efectuó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo, como se desprende del sobre mencionado, en el que aparece el número de registro, al que le correspondió el 9863, con lo que se cumple el primer requisito a que alude el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

Asimismo, del análisis del sobre en comento se advierte que el oficio relativo a la presente controversia se depositó en la Oficina de Correos del Servicio Postal Mexicano en la ciudad de A., Estado de A., lugar de residencia de la parte actora, por lo que es de concluirse que también se cumple con el segundo requisito que impone el artículo 8o. de la ley reglamentaria, consistente en que el depósito o envío de las promociones se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes.

Resta ahora determinar si el depósito se hizo dentro del plazo legal que para la presentación de la demanda de controversia constitucional prevé el artículo 21 de la ley reglamentaria.

Es conveniente destacar que en la presente vía se impugnó el Decreto Número 101, expedido por el Congreso del Estado de A., que contiene las reformas a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., es decir, se trata de una norma de carácter general.

Ahora bien, para efectos de la oportunidad de la demanda, tratándose de normas generales, la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional prevé:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

De acuerdo con la disposición legal transcrita, el plazo para promover la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación.

Atento a lo anterior, en el presente caso, para el efecto de la oportunidad de la demanda debe estarse únicamente a la fecha de su publicación, por impugnarse con motivo de ésta, lo cual ocurrió el lunes veintiuno de julio de dos mil tres, según se desprende de la edición del Periódico Oficial del Estado de A. de la fecha indicada; por lo que conforme a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, transcrito, el plazo de treinta días para la promoción de la demanda, considerando que cuando ésta se presentó este Alto Tribunal se encontraba en receso del primer periodo de sesiones a que se refiere el artículo 3o. de la ley reglamentaria de la materia, transcurrió a partir del viernes primero de agosto de dos mil tres y concluyó el jueves once de septiembre del mismo año, descontándose del cómputo respectivo los sábados dos, nueve, dieciséis, veintitrés, treinta de agosto y seis de septiembre; los domingos tres, diez, diecisiete, veinticuatro, treinta y uno y siete de septiembre, todos de dos mil tres, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

En consecuencia, si la demanda se depositó en la Oficina de Correos del Servicio Postal Mexicano, el cuatro de septiembre de dos mil tres, como se desprende del sello de recepción que aparece en el sobre antes descrito, debe concluirse que fue presentada oportunamente.

TERCERO. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, procede analizar, a continuación, la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.

Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Conforme a los preceptos legales reproducidos, tiene el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia, que en la especie lo es el Poder Ejecutivo del Estado de A., el que deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.

Ahora bien, suscribe la demanda de controversia constitucional F.G.G., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado de A., lo que acredita con el ejemplar del volumen número cuarenta y dos del Periódico Oficial del Estado de A., de dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, en el que aparece la publicación del Decreto Número 148, por el que la Legislatura Local declaró la validez de la elección de gobernador del Estado, y quien obtuvo el triunfo fue el ahora signante de la demanda, para ocupar el cargo por el periodo comprendido del primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho al treinta de noviembre de dos mil cuatro (foja nueve del expediente).

El artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A. establece lo siguiente:

"Artículo 32. El Poder Ejecutivo se deposita en un individuo que se denominará gobernador del Estado."

De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de A. se deposita en el gobernador, éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia en representación de aquél.

CUARTO. A continuación se procede al análisis de la legitimación de la parte demandada, en atención a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que resultare fundada.

Conviene recordar que la autoridad demandada en esta vía es el Poder Legislativo del Estado de A..

En el caso, quienes suscriben la contestación de demanda en representación del Poder Legislativo del Estado de A. son los diputados L.S.V. y N.E.H., en su carácter de presidente y primer secretario, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de A., personería que acreditan con la certificación del acta de sesión celebrada el treinta de julio de dos mil tres, por el Pleno de la Quincuagésima Octava Legislatura de dicha entidad, en la que se designó a su mesa directiva, y en la que aparece que los signantes fueron electos en los cargos mencionados para fungir en el periodo comprendido del primero de agosto al catorce de noviembre del mismo año (foja cuarenta y cuatro de autos).

El artículo 50, fracción XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A. prevé:

"Artículo 50. Quien ocupe el cargo de presidente de la mesa directiva, será a su vez el presidente del Congreso del Estado durante el periodo de sesiones, tiene las siguientes atribuciones:

"...

"XVIII. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha representación en la persona o personas que resulte necesario, para lo cual podrá otorgar y revocar poderes para actos de administración, pleitos y cobranzas a los servidores públicos de las unidades administrativas que por la naturaleza de sus funciones les correspondan."

De acuerdo con el precepto legal reproducido, la representación legal del Congreso del Estado de A. recae en el presidente de su mesa directiva, quien al formular la contestación de demanda lo era el diputado L.S.V., por tanto, sí cuenta con legitimación para comparecer en la presente controversia, no así el primer secretario de la citada mesa directiva, quien también suscribió el oficio de contestación de demanda.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de A. cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la emisión de la norma general cuya invalidez se demanda, aunado a que es un órgano de los contemplados en la ley reglamentaria de la materia para intervenir como tales en las controversias constitucionales.

QUINTO. Toda vez que las partes no hicieron valer causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento alguno, ni este Alto Tribunal lo advierte, se pasa al estudio de la cuestión controvertida.

Para una mejor comprensión del asunto, conviene hacer referencia a sus antecedentes, en atención a que la presente controversia constitucional 78/2003 guarda relación con la diversa controversia constitucional 84/2003, resuelta el treinta y uno de agosto de dos mil cuatro por el Pleno de este Alto Tribunal.

1. El artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., vigente con anterioridad a la reforma que ha sido cuestionada en la presente controversia constitucional 78/2003, establecía lo siguiente:

"Artículo 32. Aprobada una iniciativa de ley o decreto por el Congreso del Estado, pasará al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"Se reputará sancionada por el Poder Ejecutivo toda ley o decreto no devuelto con observaciones al Congreso del Estado, dentro de los siguientes veinte días hábiles en que se recibió; a no ser que corriendo este término hubiere cerrado el Congreso sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Diputación Permanente.

"La iniciativa de ley o decreto vetada total o parcialmente por el Ejecutivo, será devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado, quien deberá discutirlo de nuevo y si fuere confirmado por el voto de las dos terceras partes del número total de los diputados, la iniciativa será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su publicación."

Del precepto reproducido, en lo que aquí interesa, se advierte que toda iniciativa de ley o decreto vetada por el Ejecutivo de la entidad federativa debía ser devuelta al Congreso Local para su discusión, y que de ser confirmadas o aceptadas las observaciones por el voto de las dos terceras partes del total de los diputados, tal iniciativa sería ley o decreto, volviendo al Ejecutivo para su publicación.

2. Mediante oficio 1095 de cuatro de julio de dos mil dos, el Congreso del Estado de A. remitió al Poder Ejecutivo, para su promulgación y publicación, el Decreto Número 33 por el que se reforman los artículos 101 y 104 de la Ley de Agua de la entidad (fojas cuarenta y ocho a cuarenta y nueve del expediente de la diversa controversia constitucional 84/2003).

3. Por oficio SAJ/660 de dieciocho de julio de dos mil dos, el titular del Poder Ejecutivo, en uso de su facultad de veto, devolvió al Congreso Estatal el citado Decreto 33, con las observaciones que consideró pertinentes (fojas cincuenta a cincuenta y cinco del expediente de la diversa controversia constitucional 84/2003).

4. Mediante oficio sin número de veintitrés de enero de dos mil tres, las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal, rindieron ante el Pleno del Congreso el dictamen relativo a las observaciones formuladas por el gobernador de la entidad al Decreto 33, por el que se reforma la Ley de Agua del Estado (fojas cincuenta y ocho a sesenta y cuatro del expediente de la diversa controversia constitucional 84/2003).

5. En sesión celebrada el veintitrés de enero de dos mil tres, la Legislatura Local aprobó el dictamen con catorce votos a favor, doce en contra y una abstención (fojas ciento cincuenta y uno a ciento cincuenta y nueve del expediente de la diversa controversia constitucional 84/2003).

6. Esta determinación se notificó al Ejecutivo del Estado mediante oficio 1832, para efectos de la publicación de la ley respectiva en el Periódico Oficial de la entidad (fojas setenta y uno a setenta y tres del expediente de la diversa controversia constitucional 84/2003).

7. El titular del Poder Ejecutivo, a través del oficio SAJ/139/03 de quince de julio de dos mil tres, devolvió al Congreso del Estado el aludido oficio 1832, alegando impedimentos para la publicación del Decreto 33 que contiene las reformas a la Ley de Agua.

8. Inconforme con dicho acto, el once de septiembre de dos mil tres el Poder Legislativo del Estado de A. promovió controversia constitucional (84/2003) en contra del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa.

9. Ahora bien, antes de que fuera promovida la controversia constitucional 84/2004, el artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A. fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial del Estado de A. el veintiuno de julio de dos mil tres, entrando en vigor el primero de enero de dos mil cuatro, para quedar como sigue:

"Artículo 32. Aprobada una iniciativa de ley o decreto por el Congreso del Estado, pasará al Ejecutivo, quien, si no tuviera observaciones que hacer o transcurrido el plazo sin habérselas hecho, lo publicará dentro de los diez días hábiles siguientes. En caso contrario, el Congreso del Estado ordenará su publicación.

"Se reputará sancionada por el Poder Ejecutivo toda ley o decreto no devuelto con observaciones al Congreso del Estado, dentro de los siguientes veinte días hábiles en que se recibió; a no ser que corriendo este término hubiere cerrado el Congreso sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Diputación Permanente.

"La iniciativa de ley o decreto vetada total o parcialmente por el Ejecutivo, será devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado, quien deberá discutirlo de nuevo y si fuere confirmado o aceptadas las observaciones por el voto de las dos terceras partes del número total de los diputados, la iniciativa será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su publicación dentro de los diez días hábiles siguientes al de su recepción; de no hacerlo, el Congreso del Estado ordenará su publicación."

Como puede observarse, a partir de la entrada en vigor de la reforma, en caso de que el Ejecutivo no publicara una iniciativa de ley o decreto lo haría el Congreso directamente, lo cual no era posible en la época en que se emitió el acto materia de la indicada controversia constitucional 84/2003.

10. Con posterioridad a dicha reforma, la citada controversia constitucional 84/2003 fue resuelta el treinta y uno de agosto de dos mil cuatro por el Pleno de este Alto Tribunal, dando lugar a la siguiente tesis:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXI, enero de 2005

"Tesis: P. I/2005

"P.ina: 1193

"LEYES O DECRETOS. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES NO ESTÁ OBLIGADO A PUBLICARLOS SI FORMULÓ OBSERVACIONES A SUS INICIATIVAS EN USO DE SU DERECHO DE VETO Y EL CONGRESO NO LAS APROBÓ CON EL VOTO CALIFICADO EXIGIDO POR LA CONSTITUCIÓN LOCAL. El artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A. prevé que vetada una iniciativa de ley o decreto por el titular del Ejecutivo, será devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado, el cual deberá discutirla de nuevo, y si fuere confirmada por el voto de las dos terceras partes del número total de diputados, aquélla será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su publicación dentro de los diez días hábiles siguientes al de su recepción, caso en que de no hacerlo el Congreso la ordenará. En ese sentido, se concluye que es innecesaria una facultad expresa para que el titular del Poder Ejecutivo se niegue a publicar una ley o decreto cuya iniciativa fue vetada y que no alcanzó el voto aprobatorio de las dos terceras partes del número total de los integrantes del Congreso, toda vez que al no llegar a ser ley o decreto, no está obligado a su publicación. Lo anterior encuentra sustento en la facultad del Ejecutivo de promulgar las normas, que consiste en la constatación que hace de que el decreto que le envía el Congreso es la ley aprobada y que en el caso de superación de veto dicha aprobación fue realizada por las dos terceras partes del total de los integrantes del Congreso, pues al participar el Ejecutivo en la creación de la norma está constitucionalmente obligado a verificar que lo que va a asentar sea acorde al texto constitucional, de manera que impedirle realizar la verificación aludida significaría dejar sin efectos una forma de control constitucional no jurisdiccional, y entrarían en vigor normas sin cumplir los requisitos constitucionales correspondientes.

"Controversia constitucional 84/2003. Poder Legislativo del Estado de A.. 31 de agosto de 2004. Mayoría de seis votos. Disidentes: J.R.C.D., M.B.L.R., J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: G.I.O.M.. Encargado del engrose: G.D.G.P.. Secretarios: P.A.N.M. y M.A.S.P.."

11. Mientras tanto, antes de que fuera resuelta dicha controversia constitucional 84/2003, por oficio depositado en la Oficina de Correos en A., Estado de A., el cuatro de septiembre de dos mil tres, el Gobernador Constitucional del Estado de A., en representación del Poder Ejecutivo, promovió controversia constitucional en contra del ya referido decreto de reforma al artículo 32 de la Constitución del Estado de A., publicado en el Diario Oficial de dicha entidad el veintiuno de julio de dos mil tres.

De los antecedentes narrados es posible advertir que hubo un acto del Poder Ejecutivo Estatal consistente en la negativa a publicar determinado decreto legislativo del Congreso Estatal, que dio lugar a una reforma a la Constitución de la entidad federativa para regular ese tipo de situaciones, generando la promoción de dos controversias constitucionales distintas: una, para combatir el mencionado acto del Ejecutivo (84/2003) y, la otra, para cuestionar la validez de la indicada reforma constitucional (78/2003), por los respectivos poderes afectados.

La materia de la presente controversia constitucional 78/2004 radica en examinar la validez de la reforma al artículo 32 de la Constitución del Estado de A., publicada en el Diario Oficial de dicha entidad federativa el veintiuno de julio de dos mil tres.

En los conceptos de invalidez planteados se aduce, en síntesis, que la reforma a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., al facultar al Congreso del Estado para ordenar, por sí mismo, la publicación de una ley o decreto, cuando el Poder Ejecutivo no realice esa publicación, viola el principio de división de poderes contemplado en el artículo 116 de la Constitución Federal, ya que la facultad de publicación de leyes, considerada como la última etapa del procedimiento de creación del derecho, ha sido encomendada al Poder Ejecutivo.

Al respecto, se argumenta que conforme al texto constitucional, cada órgano del Estado debe actuar dentro de la órbita competencial que le es asignada y según sus disposiciones, de tal suerte que el principio de división de poderes implica que cada una de las funciones públicas, como son la legislativa, la ejecutiva y la judicial, deben ejercerse separadamente por órganos diferentes, de tal manera que su desempeño no se concentre en un solo individuo o corporación; así, se alega que con la reforma constitucional impugnada, la atribución consistente en la creación del derecho se concentraría prácticamente en el Poder Legislativo Estatal, restringiendo las facultades del Poder Ejecutivo Local en cuanto a la publicación de leyes, lo cual no se encuentra previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal.

El principio de división de poderes a que alude la actora se encuentra contemplado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 116, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años.

"La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.

"Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.

"Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:

"a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación;

"b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquiera denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.

"Sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección.

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.

"Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

(Reformado, D.O.F. 22 de agosto de 1996)

"Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes;

"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1994)

"Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de Justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación.

"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargado (sic) el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados.

"Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.

(Adicionada [N. de E. reformada], D.O.F. 22 de agosto de 1996)

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;

"b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;

"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

"d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;

"e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;

"f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;

"g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;

"h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; e

"i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse;

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

El principio de división de poderes contemplado en el precepto reproducido tiene como fin limitar y equilibrar el poder público, a efecto de impedir que un poder se coloque por encima de otro, con el fin último de evitar el abuso de poder.

Este principio fue retomado en la Constitución Política del Estado de A. en su artículo 14, el cual prevé:

"Artículo 14. El Supremo Poder del Estado se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación, ni depositarse el Legislativo en una persona."

De esa forma, en la Constitución Federal, al igual que en las Constituciones Locales, se establecen de manera genérica las funciones que corresponden a cada uno de los tres poderes, con el fin de distribuir el ejercicio del poder público y, al mismo tiempo, controlarlo.

Ahora bien, aunque las normas constitucionales establecen los supuestos de que a cada poder le son otorgadas todas las atribuciones necesarias para ejercer sus funciones, ello no significa que la distribución de aquéllas siga, necesariamente, un patrón rígido que únicamente atienda a la lógica formal de cada poder, pues aunque esto opera en términos generales, existen excepciones y temperancias que permiten la interrelación de los poderes.

Este criterio encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, publicada en la página ciento diecisiete, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:

"DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta."

Es preciso aclarar que dicho criterio de ninguna forma puede dar lugar a entender que la Constitución es de carácter flexible, puesto que su rigidez puede desprenderse del procedimiento agravado necesario para su reforma previsto en su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional, basado en que la Constitución es fuente de las normas secundarias del sistema, origen de la existencia, competencia y atribuciones de los Poderes Constituidos, y continente, para su visibilidad y eficacia, de los derechos, valores y principios indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder.

Por tanto, el principio de división de poderes, entendido a partir de ese contexto constitucional, es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, mediante un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto, capaz de producir una distorsión que desarmonice el sistema de competencias previsto constitucionalmente y/o afecte el principio democrático, los derechos fundamentales, o sus garantías, reconocidos en la Norma Suprema.

En ese sentido, dicho criterio determina que si bien la autonomía de los poderes públicos implica, en general, la no intromisión o dependencia de un poder respecto de otro, la propia Constitución impone particularidades que tienen por objeto, bien la colaboración de poderes para la realización de algunos actos, o bien, el control de ciertos actos de un poder por parte de otro.

Es decir, la división de poderes exige un adecuado equilibrio de fuerzas entre los poderes, que se traduce en un régimen de cooperación y coordinación entre ellos, a través de un control recíproco, lo que evita el abuso en el ejercicio del poder público y garantiza la unidad del Estado para establecer y preservar el Estado de derecho.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis del Pleno de este Alto Tribunal, que a continuación se transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, septiembre de 2000

"Tesis: P. CLVIII/2000

"P.ina: 33

"PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES QUE A ELLA SE AJUSTAN. Del análisis de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del Gobierno mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que ‘El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de fiscalización superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 103, 104, 105, 106 y 107, facultades de los tribunales del Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de ‘... expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión ...’; y la de ‘... expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.’, deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios."

En el caso, la Constitución Política del Estado de A. adoptó un sistema de colaboración y coordinación entre los Poderes del Estado, como se desprende de los artículos 27 y 46, que dicen:

"Artículo 27. Son facultades del Congreso:

"I. Legislar para el Estado, sobre todas las materias que no sean de la competencia exclusiva de la Federación.

"II. Decretar las contribuciones necesarias para cubrir los gastos del Estado y de los Municipios.

"En materia de contribuciones municipales sobre la propiedad inmobiliaria, tomando en cuenta anualmente a propuesta de los Ayuntamientos, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para su cobro a propuesta de los Municipios;

"III. Aprobar el presupuesto anual de gastos del Estado, con vista del proyecto que presente el gobernador y, en el que no podrá haber partidas secretas.

"IV. Autorizar al Ejecutivo para celebrar empréstitos sobre el crédito del Estado, fijando las bases sobre las cuales deben celebrarse dichos empréstitos y aprobarlos.

"Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan incremento de los ingresos públicos;

"V. Revisar las cuentas públicas que trimestralmente deben presentarle el gobernador del Estado, organismos descentralizados y los Ayuntamientos, dentro de los veinte días siguientes a la conclusión de los plazos señalados. En los recesos del Congreso, se presentarán ante la diputación permanente. La ampliación del plazo de entrega de éstas, estará sujeta a una solicitud justificada a juicio del Congreso.

"Las cuentas públicas se turnarán a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda; ésta, con el auxilio del órgano técnico, revisará los resultados de la gestión financiera, comprobará que los ingresos estén de acuerdo a la Ley de Ingresos, que las partidas gastadas están justificadas y son conformes con las normas de ejecución de los presupuestos de egresos.

"La cuenta pública deberá ser revisada y fiscalizada semestralmente por el honorable Congreso del Estado;

"VI. Autorizar al Ejecutivo para ejercer actos de dominio sobre los bienes inmuebles pertenecientes al Estado.

"VII. Conocer de los convenios que el gobernador celebre con los Estados vecinos respecto a las cuestiones de límites, y en caso de aprobarlos, someterlos a la aprobación del Congreso de la Unión.

"VIII. Fijar la división territorial y política, administrativa y judicial del Estado.

"IX. Crear y suprimir cargos públicos.

"X. Convocar a elecciones conforme a la ley.

"XI. Para erigirse en Colegio Electoral en términos de lo dispuesto por los artículos 42 y 44 de esta Constitución.

"XII. Designar, en los términos que previene esta Constitución, al ciudadano que debe suplir al gobernador en sus faltas temporales o absolutas.

"XIII. Conceder licencia al gobernador, para salir del territorio del Estado, cuando fuere por más de veinte días, en cuyo caso se nombrará al ciudadano que deba sustituirlo durante su ausencia.

"XIV. Decidir sobre la renuncia del cargo de gobernador; conceder licencia a dicho servidor público para separarse del cargo, hasta por noventa días.

"XV. Designar a los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Local Electoral, de la terna propuesta por el Ejecutivo; en caso de que los rechace, aceptar una nueva terna en términos del artículo 54 de esta Constitución.

"Los nombramientos de los Magistrados deberán recaer en aquellas personas seleccionadas por el Consejo de la Judicatura Estatal que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de su actividad jurídica.

"XVI. Conocer de las renuncias que de sus cargos presenten los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, los Consejeros Ciudadanos del Consejo General del Instituto Estatal Electoral y los Magistrados del Tribunal Local Electoral y del Tribunal Contencioso Administrativo, comunicándose su aceptación a la autoridad competente, para que proceda conforme a sus facultades.

"XVII. Conceder licencia a los diputados para separarse de sus cargos, llamando inmediatamente a los respectivos suplentes.

"XVIII. Intervenir, erigido en Gran Jurado y de acuerdo con las prevenciones de esta Constitución, en los procedimientos relativos a ilícitos oficiales o del orden común en contra de los servidores públicos que gocen de fuero.

"XIX. Cambiar provisionalmente la residencia de los Poderes del Estado.

"XX. Fijar y modificar la extensión del territorio que corresponda a los Municipios, por voto de las dos terceras partes de sus integrantes. Con esa misma mayoría crear nuevos Municipios con la intervención de los Municipios afectados.

"XXI. Dirimir las controversias que no siendo de carácter judicial, ni sean de las previstas en el último párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se susciten entre los Ayuntamientos.

"XXII. Conceder amnistía con aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes.

"XXIII. Reclamar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando alguna ley o acto de Gobierno Federal constituya un ataque a la soberanía del Estado, o a la Constitución General, por el que resulte afectado éste.

"XXIV. Investir al gobernador de facultades extraordinarias en caso de calamidad pública.

"XXV. Premiar a las personas que hayan prestado eminentes servicios públicos al Estado; o a los hijos de éste que los haya prestado a la patria o a la humanidad y recompensar a los buenos servidores de la Administración Pública.

"XXVI. Expedir la ley que regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual será aprobada por las dos terceras partes de sus integrantes.

"La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en el Congreso.

"Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.

"XXVII. Nombrar y remover a los servidores públicos de sus dependencias.

"XXVIII. Legislar en materia de responsabilidades de los servidores públicos.

"XXIX. Expedir las leyes que regulen las relaciones del Estado y de los Municipios con sus trabajadores.

"XXX. Citar a solicitud de las dos terceras partes de sus miembros a los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo y a los de los organismos descentralizados o de empresas de participación estatal, para que informen sobre el estado que guardan sus respectivas dependencias, cuando se discuta una ley que sea de su incumbencia o se estudie un negocio relativo a sus actividades.

"Integrar a solicitud de una tercera parte de sus miembros, comisiones para investigar el funcionamiento de todos los organismos descentralizados del Estado o de las empresas de participación estatal. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo del Estado.

"XXXI. Elegir de entre las propuestas que le presenten sus integrantes a los consejeros ciudadanos del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, que reúnan los requisitos de la ley de la materia, por el voto de dos terceras partes de sus integrantes. Si en una primera votación no se obtuviere tal mayoría, se procederá a designarlos mediante el procedimiento de insaculación.

"XXXII. Ratificar el nombramiento que el gobernador del Estado haga del procurador general de Justicia.

"XXXIII. Nombrar a los miembros del Consejo de la Judicatura Estatal en los términos del artículo 55 de esta Constitución; y

"XXXIV. Las demás que le concede esta Constitución y la General de la República."

"Artículo 46. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

"II. Presentar cada año al Congreso a más tardar el 15 de diciembre los proyectos de Ley de Ingresos y presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal siguiente, debiendo comparecer el secretario de Finanzas y Administración a dar cuenta del mismo.

"III. Se deroga.

"IV. Informar anualmente y por escrito al Congreso del Estado, dentro del periodo comprendido entre el 15 de noviembre al 15 de diciembre, sobre el estado general que guarde la administración pública estatal.

"V.P. y dar informes al Congreso sobre cualquier ramo de la administración, y al Supremo Tribunal sobre el de justicia.

"VI. Reconocer, cuando después de una elección se instale más de un cuerpo legislativo, cuál es el que representa la legalidad; y cuando estuviera dividido el Congreso en varios grupos, al que tenga quórum legal.

"VII. Celebrar convenios:

"a) De coordinación con las secretarías de Estado y con los Municipios.

"b) Sobre límites con los Estados vecinos previa aprobación del Congreso.

"c) Respecto de cualquier otra materia de su competencia, con los demás Estados de la República; y

"d) En general, con las personas de derecho privado.

"VIII. Concertar empréstitos en los términos de la fracción IV del artículo 27 de esta Constitución.

"IX. Ejercer actos de dominio sobre los bienes de la propiedad del Estado, con autorización del Congreso, tratándose de inmuebles.

"X.N. y remover al secretario general de Gobierno, al secretario de Finanzas y Administración, y a los demás servidores públicos del Poder Ejecutivo Estatal; así como al procurador general de Justicia del Estado cuyo nombramiento será ratificado por el Congreso del Estado.

"XI. Facilitar al Poder Judicial el auxilio que necesite para el ejercicio de sus funciones y hacer que se cumplan las sentencias de los tribunales.

"XII. Solicitar de la Diputación Permanente que convoque al Congreso a sesiones extraordinarias cuando fuere necesario.

"XIII. Expedir títulos profesionales respecto de estudios realizados en instituciones dependientes del Estado.

"XIV. Conceder, conforme a la ley, indultos, reducción y conmutación de penas.

"XV. Decretar la expropiación, por causas de utilidad pública, con los requisitos y formalidades que establezca la ley de la materia.

"XVI. Disponer de la Policía Preventiva Municipal en los casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

"XVII. Proponer al Congreso del Estado las ternas para nombrar Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, en términos del artículo 54, y de acuerdo a las disposiciones del artículo 27 fracción XV de esta Constitución.

"XVIII. Ejercer las facultades que en materia de vialidad estatal le asignen las leyes; y

"XIX. Las demás que esta Constitución y la General de la República le confieren."

Como se advierte de los anteriores preceptos, en forma similar a la Constitución Federal, el principio de división de poderes opera en el Estado de A. bajo el sistema de colaboración y coordinación entre los poderes.

Ahora bien, esta colaboración de poderes no puede llegar al extremo de que un poder público interfiera de manera preponderante o decisiva en el funcionamiento o decisión del poder con el cual colabora, de tal forma que esa interferencia no anule o haga desaparecer el principio de división de poderes.

Es, así, constitucionalmente válido que en una norma general se establezca la colaboración de uno o dos poderes en la función propia de otro; sin embargo, esa participación no puede ser tal que la decisión de los poderes colaboradores pueda imperar sobre la decisión del poder con el cual colaboran, ya que con ello se violentaría el principio de división de poderes consagrado por los artículos 49 y 116 de la Constitución Federal, en los ámbitos federal y local, respectivamente.

Conforme a ese marco constitucional, se procede al análisis de las reformas a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., impugnado en esta vía, y que ya ha sido transcrito con antelación.

De dicho precepto se desprende, en lo que al caso interesa, que dentro del ejercicio de la función legislativa se contempla una forma de colaboración del Poder Ejecutivo Estatal.

Dicho sistema de colaboración consiste en el derecho de veto, que se traduce en la facultad del Ejecutivo de realizar observaciones a las leyes o decretos expedidos por la Legislatura Local, para que sean analizadas por ésta y, hecho lo anterior, el nuevo decreto deberá ser aprobado por mayoría calificada.

En las reformas impugnadas se establece el plazo de diez días hábiles para que el gobernador de la entidad ejerza su derecho de veto. De no hacerlo, deberá publicar la ley o decreto que le fue enviado; plazo que de igual forma deberá observar para la publicación de la ley o decreto que le envíe la legislatura una vez que haya analizado las observaciones del Ejecutivo. Dichas reformas también prevén que ante la falta de publicación de mérito el propio Congreso podrá ordenar que se realice.

En efecto, de acuerdo con las disposiciones constitucionales impugnadas, el ejercicio del derecho de veto implica que el Congreso Local analice esas observaciones y se someta a consideración del Pleno el resultado de dicho examen, el cual puede o no coincidir con la postura del Poder Ejecutivo.

En cualquier caso, la aprobación de la norma general ya no podrá ser objeto de observaciones por parte del Ejecutivo, por tanto, su contenido forzosamente deberá ser publicado en el Periódico Oficial de la entidad.

Ahora bien, conforme a la fracción I del artículo 27 de la Constitución Local, antes transcrito, recae en el Congreso del Estado la facultad formal de legislar, y si bien el artículo 46, fracción I, de la propia Constitución le otorga al Poder Ejecutivo la facultad de promulgar las leyes, lo que implica una colaboración entre ambos poderes; sin embargo, esa facultad que constituye la última etapa del procedimiento de creación de leyes no puede llegar al extremo de obstaculizar la función legislativa del Estado, por medio de la abstención o negativa a realizar la publicación correspondiente, pues sería tanto como limitar o intervenir en las facultades propias del Poder Legislativo.

La publicación de leyes tiene por objeto que la norma adquiera obligatoriedad y se dé a conocer a quienes deban cumplirla, de tal manera que si ésta no se realiza por causas imputables al Poder Ejecutivo del Estado, traería como consecuencia que el quehacer público que la Constitución le encomienda al Poder Legislativo quedara estéril, pues no produciría efecto jurídico alguno, entorpeciéndose así una de las principales funciones del poder público, consistente en la creación de leyes.

En primer término, este Alto Tribunal observa que el artículo 116 de la Constitución Federal no establece un marco que impida que un Congreso Estatal, a través de un sistema razonablemente equilibrado, comparta la facultad de ordenar la publicación de las leyes locales, máxime que la Norma Suprema prevé un amplio margen decisorio a las entidades federativas en ese ámbito.

En ese sentido, es infundado el concepto de invalidez esgrimido por la parte actora, toda vez que con las medidas tomadas a través de la reforma a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A. no se violenta el principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal, ya que el hecho de que el Congreso Estatal ordene por sí mismo la publicación de leyes o decretos cuando el Poder Ejecutivo no lo haga en el plazo de diez días hábiles, no produce una distorsión relevante en el sistema de competencias previsto constitucionalmente, pues debe tomarse en cuenta que tal medida tiene por objeto que no se paralice la función legislativa, de tal manera que si el Poder Ejecutivo decide no ejercer dicha facultad constitucional, es entonces cuando el Congreso puede tomar la determinación de publicar la ley.

Esa medida tampoco implica que en una sola corporación se reúnan dos o más poderes, como lo proscribe el artículo 116 de la Constitución Federal, sino que más bien tiende a equilibrar de forma razonable el proceso de creación de normas secundarias en la entidad federativa.

Por último, y en atención a la conclusión alcanzada, la reforma a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A. tampoco transgrede el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que en aquélla se respetan los postulados que en ésta se consagran.

Por lo expuesto, resulta procedente reconocer la validez de los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A., cuyas reformas se contienen en el Decreto Número 101, emitido por el Congreso Local y publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiuno de julio de dos mil tres.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del Decreto Número 101, emitido por el Congreso del Estado de A. y publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiuno de julio de dos mil tres, que contiene las reformas a los párrafos primero y tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de A..

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintinueve de marzo del año dos mil cinco, por unanimidad de once votos de los Ministros: A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y A.G..