Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 50/2006. MUNICIPIO DE REYNOSA, ESTADO DE TAMAULIPAS.

MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..

SECRETARIOS: A.C.R.E.I.V.B..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta de agosto de dos mil diez.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veintisiete de marzo de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.Z.G., en su carácter de segundo síndico del Ayuntamiento del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, promovió controversia constitucional solicitando la invalidez de la norma que más adelante se precisa, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se señalan:

"II) Nombre de las entidades, poderes u órganos demandados: Tienen tal carácter el (sic) 1) H. Congreso del Estado de Tamaulipas, a través de la LIX Legislatura, con residencia y domicilio conocido en su recinto oficial del Palacio Legislativo, en Ciudad Victoria, Tamaulipas; 2) El C. Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas, con residencia y domicilio conocido en su recinto oficial en el Palacio de Gobierno, en Ciudad Victoria, Tamaulipas; y, 3) El C. Director del Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, con residencia y domicilio conocido en su recinto oficial en Ciudad Victoria, Tamaulipas. III) Las entidades, poderes u órganos terceros interesados, y sus domicilios: La Comisión Nacional del Agua, con domicilio en Av. Insurgentes Sur # 2416, colonia Copilco el Bajo, delegación Coyoacán México, Distrito Federal. IV) N. general o acto cuya invalidez se demanda: Lo es, el Decreto Número LIX-522 mediante el cual se expide la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, que se encuentra publicada en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, de fecha quince de febrero de dos mil seis, y que su emisión corresponde al Congreso del Estado de Tamaulipas, a través de la LIX Legislatura. Y, en los términos del artículo (sic) de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, se impugna desde luego la promulgación de la norma precitada a cargo del C. Gobernador Constitucional del Estado, con todas sus consecuencias legales."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"... En el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que: III. Los Municipios tendrán a su cargo, entre otras, las funciones y servicios públicos siguientes: ‘a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales ...’. Ahora bien, a consecuencia de la reforma constitucional, a que se ha hecho referencia con anterioridad también se reformó y adicionó la norma general que se encontraba vigente denominada: ‘Ley de Servicio de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado, Tratamiento y Disposición de las Aguas Residuales del Estado de Tamaulipas’, en cuyo texto también se establecieron disposiciones para la integración, atribuciones y patrimonio con el que deberían contar los organismos operadores a cargo de prestar el servicio público de agua potable, drenaje y alcantarillado. Mediante Decreto Número 255, publicado en el Periódico Oficial del Estado, Número 40, de fecha 2 de abril de 2003, se creó el ‘Organismo Público Descentralizado de la administración pública municipal’, para la prestación del servicio público de agua potable, y alcantarillado, tratamiento de aguas residuales, en el Municipio de Reynosa, Tamaulipas; el cual para los efectos legales correspondientes contaría con personalidad jurídica y patrimonio propios; y en el mismo decreto se estableció como plazo para llevar a cabo la transferencia correspondiente, noventa días posteriores a la integración del organismo. No obstante lo expresado, y en virtud de que con anterioridad, o sea desde el día 6 de diciembre de 2004, el R. Ayuntamiento del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, para el periodo 2002-2004, solicitó al Gobierno del Estado mantuviera bajo su cargo el servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales en la ciudad de Reynosa, Tamaulipas, por considerar que el propio Ayuntamiento no contaba con la capacidad para la prestación del servicio público, motivo por el que pidió se abrogara el Decreto Número 255 por el cual se había creado el organismo municipal. Por último, con fecha 1o. de enero de 2005, el R. Ayuntamiento del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, electo para el periodo constitucional 2005-2007, solicitó al H. Congreso del Estado se dejaran subsistentes los términos del instrumento que había creado el organismo público descentralizado municipal, manifestando su interés en tomar bajo su cargo la prestación del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, del Municipio de Reynosa, Tamaulipas; en virtud de que estimó contar con los recursos técnicos, financieros, y administrativos para operar dicho organismo; y porque la prestación del referido servicio público le correspondía exclusivamente al Municipio con motivo de la reforma constitucional; y después de diversas acciones realizadas por la administración pública municipal 2005-2007 en contra de las autoridades estatales, se logró la celebración de un ‘convenio’ firmado en Ciudad Victoria, Tamaulipas, con fecha 21 de junio del 2005, al que se le denominó ‘convenio de coordinación’ con el objeto de sentar las bases para formalizar la transferencia por parte del Gobierno del Estado de Tamaulipas, del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, en el Municipio de Reynosa, Tamaulipas al organismo operador municipal denominado Comisión Municipal de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, creado por el Decreto Número 255, de la LVIII Legislatura Estatal, publicado en el Periódico Oficial del Estado con fecha 2 de abril de 2003; convenio que fue suscrito en representación del Gobierno del Estado por el C. Ingeniero E.H.F., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado y por el C. Licenciado A.M.T., en su carácter de secretario general del Gobierno del Estado de Tamaulipas, respectivamente; y, por otra parte, en representación del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, intervinieron el C. Licenciado F.J.G.C. de Vaca, con el carácter de presidente; el C. Licenciado H.O.R., con el carácter de secretario; y, el C. Licenciado L.A.E.L., en su carácter de síndico primero del R. Ayuntamiento del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, respectivamente. Ahora bien, no obstante lo anterior, mediante Decreto Número LIX-522, publicado en el Periódico Oficial del Estado Número 20, de fecha 15 de febrero de 2006, se expidió nuevamente ‘La Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas’; norma general que carece de la debida motivación y fundamentación legal en contravención de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, con la que las autoridades demandadas indudablemente que invaden la esfera competencial constitucional que le corresponde al Municipio de Reynosa, Tamaulipas, en contravención de lo establecido por el artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; siendo por ello que ocurrimos a promover la presente controversia constitucional."

TERCERO. El promovente aduce como conceptos de invalidez los siguientes:

"VIII) ... Los conceptos de invalidez que se expresan en contra de la norma general contenida en el Decreto Número LIX-522, mediante el cual se expide la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, publicada en el Periódico Oficial del Estado de fecha 15 de febrero de 2006, y que su emisión corresponde al Congreso del Estado de Tamaulipas, a través de la LIX Legislatura, son los siguientes: A mayor abundamiento para quien esto resuelva previo entrada (sic) a los conceptos de invalidez, es menester ubicar al Municipio dentro del orden jurídico de nuestra nación, pues sólo determinando su lugar en dicho sistema normativo, será posible definir con claridad las normas jurídicas que afectan la vida municipal, las facultades que les corresponden a cada uno de los niveles de gobierno en este ámbito, así como proporcionar un criterio de delimitación entre las facultades de creación normativa de las legislaturas y las que competen a los Ayuntamientos. Por principio, hay que dejar sentado que todo orden jurídico es un sistema de normas que constituyen una unidad, la cual está determinada por el hecho de que la creación o el contenido de la de grado más bajo se encuentra establecida por otra de grado mayor y así sucesivamente hasta llegar a la norma de rango superior, que es la Constitución, en la cual se funda la validez de todo el ordenamiento jurídico. La Constitución Federal es la norma suprema en nuestro país; a través de ella se imponen deberes, se crean limitaciones, se otorgan facultades y se conceden derechos. Nada ni nadie puede estar sobre ella, pues su naturaleza niega la posibilidad de que esté sometida a otro cuerpo normativo superior. Esto se traduce en la subordinación hacia ella de todas las normas del ordenamiento jurídico y en el hecho de que todos y cada uno de los actos de autoridad deben, asimismo, estar de acuerdo con ella. Estos principios fundamentales del orden jerárquico normativo del derecho mexicano encuentran su fundamento en el artículo 133 de la Constitución Federal, concretamente, en la parte que expresa que: ‘Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.’. Ahora bien, nuestra Constitución adoptó como forma de Estado, el sistema federal, y como forma de gobierno, el sistema republicano, democrático y representativo; de ello precisamente deriva la determinación constitucional de los ámbitos competenciales de cada orden jurídico parcial. Al respecto, el artículo 40 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental.’ y, por su parte, el artículo 41, dispone que: ‘El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.’. Aunado a lo anterior, el artículo 44 de la propia Constitución define la naturaleza y territorio del Distrito Federal, que es la entidad federativa donde se asientan los poderes federales, y el artículo 122 prevé el régimen conforme al cual se debe regir dicha entidad. Por otro lado, el artículo 115 de este mismo cuerpo normativo fundamental expresa que los Estados tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre. De lo anterior, podemos desprender que en nuestro país existen varios órdenes normativos, esto es, un orden constitucional y diversos órdenes parciales. A la luz del Texto Constitucional previo a la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115, este Tribunal Pleno emitió el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 95/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 709, conforme al cual determinó que dichos órdenes eran los siguientes: el orden constitucional, el orden federal, el orden local o estatal y el orden del Distrito Federal. La jurisprudencia invocada es del tenor siguiente: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Del contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.’. El criterio anterior se sustentó en las siguientes consideraciones: ‘Por principio de cuentas, debe subrayarse la existencia de los diferentes órdenes jurídicos que conforman el Estado mexicano, previstos en la propia Constitución Federal, cuya interrelación normativa se explica a continuación, para lo cual es preciso atender al contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la propia Ley Fundamental: ... De los preceptos anteriores puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, con asignaciones competenciales propias y, por regla general, excluyentes entre sí, que implican descentralización y autonomía en cuanto a su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes, cuyas características esenciales, en relación con la cuestión que ocupa a este tribunal, se enumeran en seguida: a) Orden jurídico federal. Su existencia se encuentra sustentada en el artículo 40 de la Carta Magna, que consagra la unión de todos los Estados con autonomía hacia su interior, que se integran dentro de una Federación, la cual constituye un orden jurídico distinto. En su aspecto funcional, el numeral 49 dispone el principio de división de poderes para el ejercicio de las atribuciones de autoridad en el ámbito federal, desarrollando la competencia específica de cada uno de ellos en los artículos subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que las autoridades tienen jurisdicción sobre todo el territorio nacional, que abarca las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal, cuyas denominaciones y límites están descritos en los artículos 43 y 44. Se resalta también, como principio fundamental en la asignación de atribuciones competenciales en favor de los poderes federales, que las facultades de las autoridades de este orden jurídico deben encontrarse expresamente previstas a su favor en la Constitución Política del Estado mexicano, en términos de lo dispuesto en el numeral 124. b) Orden jurídico estatal o local. La existencia de este orden jurídico tiene apoyo en el artículo 40 constitucional, en cuanto prevé la existencia de Estados libres y soberanos en su régimen interior, enumerados en el artículo 43 de la propia Ley Fundamental. Las reglas con base en las cuales deberá estructurarse la división de poderes a cargo de las autoridades estatales se encuentran descritas en el numeral 116, siendo que la materia sustantiva sobre la cual tienen autonomía funcional se obtiene por exclusión de las atribuciones consagradas expresamente en favor de la Federación por la Constitución General, atento a la regla prevista en el artículo 124. Así, el régimen regulador de la unión de los Estados federales, señalado en los artículos 40 y 41 constitucionales, se encuentra cimentado en dos principios fundamentales y complementarios entre sí: 1) La existencia de entidades federativas con libertad de autodeterminación en cuanto hace a su régimen interno; y, 2) Que el ejercicio de la autonomía estatal respete las prevenciones de la Constitución Federal. De acuerdo con los principios anteriores, debe ser la propia Carta Magna el documento que detalle el campo de atribuciones que tiene la Federación y cada una de las entidades federativas, situación que se ve cumplida, de modo general, con lo consagrado en su artículo 124, cuyo ejercicio, aunque autónomo y discrecional, deberá respetar los postulados de la Constitución Federal. Así, la distribución de competencias se rige por el principio consagrado en el artículo 124 constitucional, conforme al cual se otorgan facultades expresas a los funcionarios federales, entendiéndose reservadas las demás a los Estados de la República, es decir, que la delimitación de competencias entre el orden federal y el de los Estados -miembros- se resuelve a base de listar expresamente las facultades de aquél reservándose a las entidades federativas las que no lo estén. Los funcionarios federales, pues, no pueden realizar acto ninguno fuera del ámbito que la Constitución Federal señala; por su parte, los Estados ejercitan todas las facultades no asignadas a los órganos federales. En síntesis, la interpretación armónica de los artículos 124, 40 y 41 constitucionales lleva a concluir, como premisa, que las entidades federativas tendrán plena autonomía para que, sin transgredir los principios establecidos en la Constitución, resuelvan con libertad en las materias que la propia Carta Magna les ha reservado competencia, al no señalarlas de manera expresa en la competencia de la Federación. Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los poderes locales que impide considerarlos como un orden jurídico independiente del local. Tomando en consideración la importancia que tienen las relaciones entre los Estados y sus Municipios, con base en el principio de la libertad que deben tener éstos en cuanto a su gestión, por ser la célula de poder que tiene un contacto más cercano con la población

en el artículo 115 de la Constitución se han regulado actos de trascendencia referidos a la injerencia de las autoridades estatales en el ámbito municipal, que ejemplificativamente se enumeran a continuación: Suspensión y desaparición de Ayuntamientos, o de sus gobiernos, por causas graves establecidas en la ley local, respetando el derecho de defensa de los funcionarios municipales (artículo 115, fracción I, párrafo tercero). Designación de los miembros de los consejos municipales en el caso de la hipótesis anterior, cuando no puedan entrar en funciones los suplentes (artículo 115, fracción I, párrafo tercero). Concurso de los Estados con los Municipios en servicios públicos, con base en lo establecido en la ley local (artículo 115, fracción III). Establecimiento de contribuciones municipales sobre ciertos rubros (artículo 115, fracción IV). Cumplimiento de convenios en relación con la administración de contribuciones municipales (artículo 115, fracción IV). Establecimiento de participaciones federales a los Municipios con base en la ley estatal (artículo 115, fracción IV). Concordancia de las leyes de ingresos municipales con los presupuestos de egresos presentados por los Ayuntamientos (artículo 115, fracción IV). Administración y planificación de zonas de desarrollo municipal con base en la ley estatal y federal (artículo 115, fracción V). Cumplimiento de convenios de regulación de territorios municipales y estatales limítrofes (artículo 115, fracción VI). De los ejemplos anteriores se deduce la razón de que la pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta también a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de gobierno (sic) locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo. ... c) Orden jurídico del Distrito Federal. El fundamento de su autonomía estructural y funcional, en relación con los órdenes jurídicos estudiados con antelación, es el artículo 122 constitucional, dispositivo que establece las prevenciones correspondientes a la coexistencia de los órganos de gobierno a quienes se encomienda ejercer el poder político de la entidad, sobre el espacio territorial descrito en el artículo 44 de la Carta Magna. Sus características son diversas a las del orden jurídico estatal, pero ello resulta ajeno a la presente controversia. d) Orden jurídico constitucional. Según puede apreciarse de las precisiones relativas a los demás órdenes jurídicos, el constitucional es el que establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal. En lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogmático, el orden jurídico constitucional previene las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los tres órdenes jurídicos anteriores. El orden jurídico constitucional tiende, además de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades de los demás órdenes normativos, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico. Para lograr obtener lo anterior, los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, cuya resolución se ha encomendado a esta Suprema Corte, en su carácter de Tribunal Constitucional, encargado de velar que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en la Carta Magna, encontrando sustento jurídico en el artículo 105, fracción I, antes trascrito (sic). La razón de ser de esos medios de control radica en que en el sistema constitucional del Estado federal, donde coexisten los órdenes jurídicos descritos con antelación, el ordenamiento que debe darles unidad y cohesión es la propia Constitución. De este modo, el orden jurídico constitucional se erige como un orden total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales. En consecuencia, es de concluirse que el ejercicio de control de la regularidad constitucional es una actividad jurídica que no puede ser ubicada, estrictamente, como función propia de ninguno de los órdenes parciales, federal o locales, pues si la pretensión del referido control es la salvaguarda del orden primario o total, la función interpretativa y de decisión sobre si un acto de autoridad está o no apegado a la norma fundamental, debe reputarse como una función de carácter constitucional, que no es susceptible de equipararse a ninguno de los órdenes inmediatamente subordinados a la Constitución -el federal propiamente dicho y los órdenes estatales-, en virtud de que las hipótesis de control contempladas en la Carta Magna permiten que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federación como de las entidades que la componen, puedan ser anulados por una determinación de uno de los órganos del Poder Judicial Federal, en este caso la Suprema Corte, en ejercicio, como se dijo, de una función de orden constitucional, superior a los restantes órdenes jurídicos parciales.’. Resulta importante hacer notar que, respecto del Municipio, este Alto Tribunal sostuvo en la resolución que se citó anteriormente, lo siguiente: ‘Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los poderes locales que impide considerarlos como un orden jurídico independiente del local.’. Es preciso aclarar que las consideraciones anteriores fueron emitidas por este Alto Tribunal con anterioridad a la reforma constitucional al artículo 115 de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, razón por la cual resulta necesario ponderar el contenido de dicha reforma constitucional y su trascendencia, para efectos de determinar su impacto en el esquema de órdenes jurídicos que existen en nuestro país. En otro orden de ideas y como se destacó en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, el inciso e) de la fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es precisamente una de las piedras angulares en la construcción de una competencia material de las normas reglamentarias municipales que se distingue de la estatal. En efecto, este inciso reconoce indirectamente la entidad jurídica de la facultad reglamentaria municipal al prever la existencia de normas que, en su ausencia, eviten la existencia de un vacío jurídico en los Municipios, en el entendido de que tales disposiciones serán de eficacia temporal hasta en tanto cada Municipio dicte sus propias normas. Al respecto, el dictamen referido, expresamente señala lo siguiente: ‘4.2.5. En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos ...’. El sistema de supletoriedad que prevé el inciso e), confirma que es facultad del Municipio expedir reglamentos con un contenido material propio, de tal suerte que si por alguna razón faltasen los mismos, la aplicación de las normas estatales será temporal, esto es, en tanto el Municipio expida las disposiciones relativas. Como quedó señalado con anterioridad, hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve las legislaturas tenían una facultad sin límites materiales para regular la vida municipal, por lo cual el marco de actuación del reglamento del Municipio se restringía a desarrollar el contenido de éstas. La reforma referida amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos -lo que implica la posibilidad de emitir su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos- y redujo la extensión normativa que pueden tener las leyes estatales en materia municipal, las cuales deben dejar espacio para el despliegue de la facultad reglamentaria de los reglamentos, o deben especificar que, en todo caso, lo ocupan de forma supletoria. Ahora bien, como se señaló con anterioridad, este Tribunal Pleno se ha pronunciado en el sentido de que existe un orden jurídico, cuando un órgano de gobierno cuenta con asignaciones competenciales propias derivadas de la Constitución Federal que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio. En esta tesitura, toda vez que el esquema normativo antes desarrollado incluye el ejercicio por parte de los Ayuntamientos de asignaciones competenciales propias, debe concluirse que el Municipio tiene un orden jurídico propio. Este reconocimiento a un orden jurídico propio del Municipio, de ninguna manera soslaya su relación con los otros órdenes jurídicos, lo que significa que el Municipio está sujeto al orden nacional, es decir, debe respetar la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes federales, así como las Constituciones y leyes estatales. En conclusión, la Constitución considera al Municipio Libre como un ámbito de gobierno y le atribuye facultades normativas con carácter exclusivo en determinados ámbitos, de lo que deriva su reconocimiento como orden jurídico parcial del Estado mexicano. Dicho orden se integra por las normas que a continuación se expresan: a) Por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; b) Por los tratados internaciones, las leyes federales y sus reglamentos; c) Por las Constituciones Locales; d) Por las leyes locales y sus reglamentos; y, e) Por los reglamentos municipales. Sentado lo anterior y por cuestión de método entraremos a los conceptos de invalidez que a continuación se describen: A) En primer lugar, la norma general a que se hace referencia y cuya invalidez se demanda mediante la presente controversia constitucional, debe declararse procedente en virtud de que carece de la debida motivación y fundamentación legal en cuanto a su expedición y promulgación por parte de las autoridades estatales demandadas y, además, porque con su misma expedición y promulgación, las autoridades estatales demandadas invaden la facultad de competencia que sobre la prestación del servicio público de agua potable le corresponde constitucionalmente al Municipio de Reynosa, Tamaulipas, todo ello con violación a lo establecido por los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al efecto, para demostrar en forma clara el motivo o causa de invalidez de la norma general, nos permitimos transcribir textualmente la parte del dictamen en la que las autoridades demandadas exponen los motivos y fundamentos de competencia para la expedición de la ‘Ley de Aguas para el Estado de Tamaulipas.’, en donde se dice: ‘Este honorable Congreso del Estado es competente para legislar en las materias que no estén reservadas al Congreso de la Unión, conforme a lo establecido en el artículo 58, fracción LVIII, de la Constitución Política Local, así como en aquellas en que existan facultades coincidentes con la Federación, conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa tesitura, el artículo 27 de la Ley Fundamental establece que las aguas que no se consideran propiedad de la nación, se consideran como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos y, en caso de que se localicen en dos predios se considerarán de utilidad pública, quedando sujetas a las disposiciones que dicten los Estados de la Unión. Por otra parte, en el artículo 115 de la propia Constitución General se establece que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, previendo que será éste quien tendrá a su cargo entre otras funciones y servicios, la prestación del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales. En este mismo sentido, el artículo 132 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas establece que los Municipios son los encargados de prestar el servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, los cuales podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponda, con la aprobación del Congreso del Estado. Ahora bien, señala el iniciador que en el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010 se establece como un propósito de gobierno contribuir al fortalecimiento municipal, precisándose directrices para lograr ese objetivo y estableciéndose como estrategia la promoción de modernización de los ordenamientos legales que sirven de sustento en la prestación de servicios y temas de interés público en los Municipios. Dentro de los lineamientos y objetivos establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010, en el eje rector denominado: «Instituciones Fuertes y Gobierno de Resultados», figura el tema del fortalecimiento municipal, donde hace hincapié en la necesidad de promover reformas necesarias al orden jurídico para sustentar mejor la operación de la prestación de los servicios públicos municipales. Al afirmarse, por la autoridad estatal que el Congreso del Estado es competente para legislar en la materia que nos ocupa, con relación específica a la expedición y promulgación de la Ley de Aguas para el Estado, se realiza una incorrecta interpretación y aplicación de las disposiciones legales invocadas; pues ni el artículo 27 de la Ley Fundamental, ni los artículos 58 y 132 de la Constitución Estatal, ni el Plan de Desarrollo Urbano 2005-2010, a que hacen referencia las autoridades estatales en la norma general, pueden constituir la motivación y el fundamento legal para arrogarse la competencia de legislar con relación a la prestación del servicio de agua potable, porque conforme a lo establecido en la reforma al artículo 115

fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es facultad exclusiva del Municipio. B) En segundo lugar, la norma general a que se hace referencia, y cuya invalidez se demanda mediante la presente controversia constitucional, debe declararse procedente, porque además de las razones expresadas en el apartado anterior relativas a la falta de motivación y fundamentación legal, y de la invasión de competencia en perjuicio del Municipio de Reynosa, Tamaulipas; las autoridades demandadas con la expedición y promulgación de la N. General crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado de Tamaulipas y el Municipio de Reynosa, Tamaulipas, prohibidas por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’. Al efecto, y para la apreciación clara del concepto de invalidez, nos permitimos transcribir lo siguiente: ‘El título segundo se denomina «De las autoridades»; en este apartado se delimita la competencia de cada una de las autoridades vinculadas a la aplicación del ordenamiento planteado. En lo que respecta al titular del Poder Ejecutivo, se propone establecer que le compete promover y coordinar las acciones y obras públicas, así como suscribir los convenios necesarios para la prestación del servicio de agua potable. Una novedad relevante sujeta a su consideración es el planteamiento para la creación de la Comisión Estatal de Agua Potable, como organismo público descentralizado de la administración pública del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se erigiría en la autoridad administrativa encargada de aplicar el texto legal sujeto a su consideración. Además, se precisan las atribuciones la (sic) Comisión Estatal de Agua, de los Municipios, y de los organismos operadores en la prestación del servicio, previsto en el inciso a) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución General de la República. Estos organismos, conforme a la tradición de nuestro Estado se crearían por decreto expedido por este honorable Congreso del Estado en términos de las condiciones de cada gobierno municipal. El título tercero se denomina: «De la participación social y privada» y en él se propone crear el Consejo Estatal de Agua como órgano de concertación y coordinación entre instituciones de asesoría y consulta técnica en el Estado. En sí, constituiría un espacio de opinión y participación consultiva de las organizaciones de la sociedad en los asuntos de carácter público relacionados con el recurso agua. Por lo que es la participación privada, las concesiones se otorgarán con la aprobación del Congreso del Estado, por el tiempo necesario para recuperar las inversiones y obtener la utilidad razonable que debe percibir el concesionario. El título cuarto se denomina: «De la programación hidráulica del Estado», en el cual se especifican los principales elementos que debe obtener el programa estratégico para el desarrollo del sector agua del Estado, estableciéndose que la fuente oficial de la información que sustente la toma de decisiones en el sector agua será el Sistema Estatal de Información del Sector Agua del Estado. Este apartado contiene a su vez, la normatividad operativa para el sector agua, al tiempo de dar facultades a la Comisión Estatal del Agua para suscribir convenios con los prestadores del servicio con la finalidad de mejorar la eficiencia y la calidad del mismo, señalándose también el tiempo en el cual el Ejecutivo del Estado debe elaborar y presentar el programa hidráulico de la Administración; este documento deberá contener los proyectos de carácter municipal y estatal en la prestación de este servicio.’. De lo anteriormente trascrito, se advierte claramente que con la expedición y promulgación de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, se crean autoridades intermedias prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; como es la creación de la Comisión Estatal de Agua Potable; y la creación del Consejo Estatal del Agua; pues se les permite tomar decisiones en forma independiente, y se les faculta para que se sustituyan o arroguen funciones que por disposición constitucional únicamente le corresponden al Municipio. En apoyo de lo anterior, nos permitimos transcribir lo siguiente: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de «autoridad intermedia» a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como «jefes políticos» que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o que provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades.’. Controversia constitucional 2/95. J.H.T., J.M.G. y M.G.G., en su carácter de presidente municipal, secretario y síndico segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, respectivamente, contra el gobernador, secretario general de gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 13 de mayo de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dos de junio en curso, aprobó con el número 50/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dos de junio de mil novecientos noventa y siete. En otro orden de ideas, combatiremos en lo particular específicamente artículos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Deberá declararse la invalidez del (sic) la ley antes citada en su artículo 1o. numeral 2, que tiene por objeto, regular la programación, administración, conservación y preservación de las aguas que no reúnan las características de propiedad nacional ni particular en los términos del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir por exclusión, el ordenamiento reclamado de invalidez, tiene por objeto invadir la esfera competencial prevista en la fracción III, inciso a) del artículo 115 constitucional que establece que el Municipio tendrá a su cargo las funciones y servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, más aun cuando el Decreto 255 del Congreso del Estado de Tamaulipas, creó el organismo público descentralizado de la Administración Publica Municipal denominado Comisión Municipal de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Reynosa, Tamaulipas. De la citada ley el artículo 2, párrafo XXVII, de la comisión: el organismo público descentralizado de la administración pública estatal denominado: Comisión Estatal de Agua de Tamaulipas; constituye evidentemente una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado, toda vez que la citada comisión, ejerce funciones que competen de manera exclusiva al Municipio o como (sic) fracción XI que establece la atribución de emitir disposiciones sobre la expedición de títulos de concesión, asignación o permisos, o la fracción XVII que establece como atribución de la comisión aprobar los precios y tarifas relativas a los servicios públicos o la fracción XIX que establece como atribución de la comisión normar, controlar, coordinar, supervisar, sancionar e impulsar el óptimo aprovechamiento del agua conforme a sus atribuciones directas, delegadas o convenidas en los ámbitos estatal, federal o municipal, o la fracción XXIV que establece la atribución de la comisión de ser instancia de atención y trámite de requerimientos y asesoría a usuarios y prestadores de servicios en materia de agua, o la fracción XXVII que establece la atribución de autorizar los programas, proyectos, ejecución de obras que incidan en el manejo, control, aprovechamiento del agua, tratamiento y rehúso (sic) de las aguas residuales y residuales tratadas, o como la fracción XXXII que invade la jurisdicción federal al tener como atribución la comisión, la vigilancia de la cantidad y calidad vertida en los cuerpos receptores nacionales, o la XXXIV que se establece como atribución la promoción de la capacitación y adiestramiento del recurso humano de los organismos operadores, o una atribución a todas luces invade la esfera competencial municipal, o la establecida en la fracción XXXVIII que establece como atribución de la comisión, la coordinación de la operación, conservación, administración y mantenimiento de las obras a cargo de los prestadores de servicios públicos, o aquella atribución establecida en la fracciona (sic) XIII del artículo 6, que eleva a la camisón (sic) al papel de árbitro de controversias entre los prestadores de servicios, constituyéndose de esta forma en una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado, invasora de facultades atribuidas en el artículo 115 constitucional a los Municipios. De igual forma entre las atribuciones del órgano de gobierno de la comisión previstas en el artículo 13 de la ley se fortalece el carácter de autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, puesto que en la fracción XXII se establece como atribución aprobar los estudios de factibilidad operativa para la creación de organismos operadores de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de las aguas residuales, lo que en la práctica sujetaría los Municipios a la aprobación de la comisión de los estudios de factibilidad operativa para ejercer una facultad constitucional en relación a la prestación del servicio público de agua potable, sometiéndolos a la voluntad de este órgano intermedio, más aún entre las facultades del director general de la comisión previstas en el artículo 15 de la ley cuya invalidez se reclama, se establece en la fracción IV la realización de los estudios de factibilidad operativa para la creación de organismos operadores responsables de prestar los servicios públicos de agua potable, es decir hace depender del director general de la comisión la realización de los estudios de factibilidad, de tal manera que invade la facultad municipal prevista en la fracción III del artículo 115 constitucional, y somete a los Municipios como el de Reynosa, a realizar un estudio de factibilidad de un organismo operador que se encuentra en debido funcionamiento y que se encuentra (sic) de la competencia municipal como organismo operador municipal, de la misma manera la facultad prevista en la fracción XXVIII del artículo 15 faculta al director general de la comisión a ordenar la práctica en forma periódica de visitas de inspección y verificación, así como muestras y análisis de agua, elaborar estadística de resultados y tomar las medidas para optimizar la calidad de vida que se distribuye en la población, duplicando las funciones de los organismos operadores municipales, de la misma forma la fracción XXXI, establece de manera ilegal como facultad del director general, la coordinación, conservación, administración y mantenimiento de las obras a cargo de los prestadores de servicios públicos, sujetando a los entes operadores municipales a la coordinación de un director general de la comisión, erigiéndose como autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y el Municipio. Es de declararse la invalidez del artículo 17 de la Ley de referencia, toda vez que en su numeral 3 no establece que la solicitud previa para la asunción de la prestación del servicio público de agua deberá estar sustentada cuando menos por las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, como se precisa en la fracción II inciso d) del artículo 115 constitucional; de igual forma el numeral 4 del artículo 17 en cuestión abre la puerta a la intervención del Ejecutivo Estatal en la prestación del servicio público de agua potable, puesto que deja impreciso cuáles son los casos de riesgo o siniestro que hace posible que el Ejecutivo Estatal asuma la prestación del servicio público de agua, cuando precisamente el sentido de la reforma constitucional de 1999 fue quitar las facultades que tenían los jefes políticos de los entes estatales para incidir en los Municipios privándoles de facultades. Deberá declararse la invalidez del artículo 22 de la Ley de Aguas, toda vez que sujeta de manera inconstitucional a los Ayuntamientos a coordinarse con la comisión un organismo estatal para la creación de los organismos operadores descentralizados. En el mismo sentido se vulnera la competencia municipal de manera aberrante en el artículo 28 de la Ley Agua (sic) del Estado de Tamaulipas en sus fracciones tercera y cuarta en cuanto a la integración del consejo de administración del organismo operador municipal de agua toda vez que se produce en la misma una carga interinstitucional invasiva completamente a la esfera municipal pues tratándose constitucionalmente de un organismo operador municipal sujeto a las facultades establecidas por la fracción III del 115 constitucional, relativo a los Municipios, se impone de manera ilegal e inconstitucional que un organismo municipal se encuentre integrado por tres representantes del Ejecutivo Estatal, entre los cuales uno será servidor público de la Comisión Estatal del Agua en Tamaulipas referida en el artículo 5o. del decreto de mérito, como una muestra más de que efectivamente se crea una autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, puesto que a todas luces la intervención de un integrante de la Comisión Estatal de Aguas de Tamaulipas no tiene más propósito que la citada comisión mantenga un control político a través de su representante en el organismo operador municipal que de esta manera quedaría supeditado a la Comisión Estatal de Agua, organismo que pretende fungir como instancia superior de los organismos operadores municipales, de ahí que la carga interinstitucional de tres representantes del Ejecutivo Estatal vulnera la autonomía municipal en la integración del organismo operador de agua, de la misma forma lo hace la carga que representa para el organismo operador municipal de la integración en su consejo de administración de un diputado al Congreso del Estado, planteándose aquí la cuestión incluso de la existencia de un integrante del Poder Legislativo formando parte de un órgano del gobierno municipal cuestión totalmente inconstitucional, pues si bien es cierto el diputado integrante del consejo de administración no se integra al citado consejo por elección popular, sí lo hace por mandato de la ley tomando facultades decisorias relativas al gobierno municipal a través de su organismo operador, es decir, asumiendo en la práctica facultades de legislador e integrante del gobierno municipal, situación prohibida por la Carta Magna, por lo que debe declarase la invalidez del artículo en mención y en su oportunidad deberá determinarse por los honorables Ministros que la integración de los organismos municipales operadores deberá estar integrada exclusivamente por funcionarios municipales, asociaciones municipales, alentando la participación ciudadana municipal, entre otras que correspondan al Municipio del organismo operador, exhortando al Poder Legislativo en el Estado de Tamaulipas a legislar las bases de reglamentación para la operación del servicio de competencia municipal, misma que deberá ser temporal hasta que el Municipio emita su reglamentación en la materia. Igual suerte de invalidez deberá correr el artículo 29 de la Ley de Aguas de Tamaulipas, que establece la forma de integración de los organismos operadores intermunicipales y regionales pues en su integración se establece la misma carga estatal invasiva de la esfera municipal competencial además de que el criterio para la designación del presidente y el secretario del consejo de administración vulnera los artículos 39 y 40 de la Carta Magna pues de manera profundamente antidemocrática se elige al presidente y al secretario del consejo de administración, utilizándose un criterio economista y estrecho relacionado con la aportación al patrimonio del organismo operador interregional. Deberá declararse la invalidez de la fracción 18 del artículo 32 en relación a los artículos 28 y 29 de la ley de referencia, que establece como atribución del consejo de administración nombrar y remover al gerente general del organismo, dado que en los términos de los citados dispositivos existe intervención del Gobierno Estatal en la designación del gerente general del organismo a través de sus representantes estatales y del Congreso del Estado generando una invasión a la esfera de competencia de los Municipios en relación a la integración de los órganos operadores municipales y sus operadores. Por consiguiente también deberá declararse la invalidez del artículo 34 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, que le concede atribuciones al gerente general, ya que sus atribuciones derivan del supuesto mismo de su nombramiento realizado en el consejo de administración con la intervención en el mismo de tres funcionarios estatales y uno dependiente del Poder Legislativo, de donde se desprende la invasión a la esfera competencial del Municipio y la violación al artículo 115, fracción III, constitucional. Es evidente la intención de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, de otorgar supremacía a la Comisión Estatal de Aguas de Tamaulipas, por encima de los organismos operadores municipales y, por consiguiente, a las facultades municipales previstas en los artículos (sic) 115 de la Constitución Política, ya que incluso, el otorgamiento de las concesiones del servicio público de agua que son previstas en el artículo 48 de la ley que se otorgarán por el Municipio, es sujeto a que el Ayuntamiento tome en cuenta las recomendaciones que formule la comisión, con la clara intención de sujetar a los Ayuntamientos a las decisiones de la comisión, vulnerando la autonomía de los Ayuntamientos en cuanto a sus facultades en el otorgamiento de concesiones de los servicios públicos, dado que no se constituye la citada comisión en órgano de consulta sino en órgano de aprobación sujetando la voluntad del órgano de gobierno municipal a la recomendación de la comisión, un órgano por su constitución enteramente estatal que adquiere por virtud de la Ley de Aguas supremacía frente a los Ayuntamientos, por lo que deberá declararse la invalidez del artículo 49 de la Ley de Aguas reclamada, ya que no se circunscribe a regular de manera general aspectos que deban contener las concesiones que otorguen los Ayuntamientos, sino que sujeta a los mismos a las recomendaciones de la comisión órgano enteramente estatal intromisiorio (sic) de las facultades autónomas de los Municipios, tan evidente es la intromisión que entre los aspectos a contemplar en el otorgamiento de la concesión municipal se establece en la fracción XVII, el reconocimiento explícito de la comisión como árbitro en caso de controversia entre las partes y como autoridad en el ejercicio de las atribuciones que se le confieren en la ley y su reglamento en el título de concesión o cualquier otro ordenamiento, es obvia la creación de un órgano como lo es la Comisión Estatal de Aguas de Tamaulipas que se erige como árbitro y autoridad en relación al Ayuntamiento en materia de agua y concesiones, generando la supremacía de este órgano estatal en relación a las facultades de los Municipios, que interrumpe la comunicación directa entre el Gobierno del Estado y los Municipios y asume por creación de la ley impugnada, facultades de autoridad decisorias y ejecutivas, vulnerando con éste la fracción primera del artículo 115 constitucional, por lo que deberá declararse la invalidez del citado precepto así como también de los artículo (sic) 59 y 60 de la citada ley, que establece que para la revocación de las concesiones por causa de utilidad o interés público y al decretarse la revocación deberá obtenerse la previa opinión de la comisión, vulnerando con esto la autonomía municipal. De la suspensión. En su oportunidad y como medida cautelar conceder la suspensión del Decreto Número LIX-522, mediante el cual se expide la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha 15 de febrero de 2006, y que su emisión corresponde al Congreso del Estado de Tamaulipas, a través de la LIX Legislatura, suspensión, que debe acordarse, por las causas vertidas en los conceptos de invalidez de la presente controversia constitucional, ya que se afecta gravemente a la sociedad, específicamente la del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, toda vez que el servicio público de agua potable y alcantarillado se realiza por el Municipio a través de un organismo público descentralizado de la administración pública municipal, realizando funciones de contratación de obras, deudas y demás actos relativos a la prestación del servicio, mismas que se afectarían con la consecuencia del decreto en comento, y en particular los actos ejecutados por el consejo de administración del organismo en mención, por la creación de nuevos organismos descrita en el decreto antes referido, así como su desempeño, lo cual pondría en grave riesgo garantizar la prestación servicio público (sic) el cual es caracterizado como básico, vital, comprendido dentro de los derechos primordiales del hombre, sin el cual se generarían riesgos de salud y sanidad a la sociedad."

CUARTO. El Municipio actor estima violados los artículos 16 y 115, fracciones I, II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de veintiocho de marzo de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 50/2006 y por razón de turno se designó a la Ministra O.S.C. de G.V., para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

Mediante auto de la misma fecha (veintiocho de marzo de dos mil seis), considerando que la Ministra designada como instructora para conocer de este asunto se encontraba disfrutando de su periodo vacacional, con apoyo en lo dispuesto por los puntos primero y segundo del Acuerdo del Tribunal Pleno 3/2000, de diecisiete de febrero de dos mil, se remitió el expediente al M.S.A.V.H., a efecto de que proveyera lo conducente para su tramitación, en tanto la Ministra instructora se reincorporaba a sus actividades.

Por auto de treinta de marzo de dos mil seis, el Ministro S.A.V.H. admitió la demanda relativa, sin reconocer el carácter de tercero interesado a la Comisión Nacional del Agua, toda vez que no se trata de un poder u órgano a los que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional; asimismo, ordenó emplazar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo Estatales demandados, y ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Por acuerdo de tres de abril de dos mil seis, en cumplimiento a lo ordenado en auto de presidencia de veintiocho de marzo del citado año, se remitió el expediente a la Ministra instructora para el efecto de que continuara proveyendo lo conducente para la tramitación de este procedimiento constitucional.

SÉPTIMO. El titular del Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas al producir su contestación manifestó en síntesis, lo siguiente:

1. Causas de improcedencia hechas valer:

Que el segundo síndico del Ayuntamiento actor, carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional, puesto que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 49 y 60 del Código Municipal y 1880, 1881, 1890 y 1891 del Código Civil, ambos ordenamientos para el Estado de Tamaulipas, era necesario que el órgano de gobierno municipal le otorgara un poder especial para pleitos y cobranzas para poderlo representar en esta instancia, motivo por el cual, debe decretarse la improcedencia del presente juicio.

2. Respecto del primer concepto de invalidez manifestó:

a) Que la motivación de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, se colma tanto en el texto de la iniciativa por él presentada, como en el dictamen de la Diputación Permanente de la Legislatura Estatal, ya que en ambos documentos figuran sendos apartados expositivos que establecen las consideraciones, razonamientos y argumentos para promover la emisión de la referida ley; y por lo que hace a la presunta ausencia de fundamentación, en dichos documentos, puede apreciarse que, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo del Estado, establecieron con claridad el fundamento legal de su actuación.

Que en tal sentido, la motivación de la ley impugnada fue explícita en la iniciativa correspondiente y el dictamen formulado por la diputación permanente, al tiempo que la fundamentación legal específica para su expedición por parte del Congreso del Estado, se encuentra en el artículo 58, fracción I, de la Constitución Política del Estado, que señala las atribuciones de la Legislatura del Estado para "expedir, reformar y derogar las leyes y decretos que regulan el ejercicio del poder público"; sin embargo, el ejercicio de esa atribución no excluye su concreción en los términos de lo previsto por la fracción LVIII del artículo 58 de la misma Constitución Estatal, que señala la atribución del Congreso del Estado para "expedir las leyes necesarias para hacer efectivas todas las anteriores facultades y las concedidas a los otros poderes por esta Constitución, así como las que no estén expresamente reservadas a los Poderes de la Unión y correspondan al régimen interior del Estado"; y en lo relativo a su actuación como gobernador del Estado, la promulgación y publicación del Decreto LIX-522, se realizó con fundamento en lo dispuesto por el artículo 91, fracción V, de la referida Constitución Política del Estado de Tamaulipas.

b) Que el Municipio actor confunde la competencia para prestar un servicio público con la competencia para legislar sobre la prestación del mismo; ya que nuestro orden constitucional distingue con nitidez la atribución legislativa que corresponde a los Estados y la facultad de los Municipios para prestar determinados servicios públicos; y del texto del propio artículo 115 constitucional emana la posibilidad de afirmar que la competencia legislativa en torno a las atribuciones municipales y al cumplimiento de sus funciones y la prestación de servicios públicos a su cargo corresponden a las Legislaturas de los Estados.

En ese sentido, precisa que el párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece descriptivamente las aguas que son propiedad de la nación, al tiempo de comprender también el concepto de aguas de propiedad particular y de aguas de carácter estatal; que las aguas que son propiedad de la nación son competencia de la Federación y ésta legisla sobre ellas en términos de lo previsto por el artículo 73, fracción XVII, de la propia Constitución General de la República, que establece la atribución del Congreso de la Unión para "expedir leyes ... sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal"; que en el caso de las aguas de propiedad particular (aquellas no consideradas propiedad de la nación que sean parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos), la normatividad corresponde a la Federación y a las entidades federativas en el ámbito del derecho civil; y las aguas estatales (aquellas que siendo parte integrante de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, se localicen en dos o más predios, sin caer en ninguno de los supuestos de aguas propiedad de la nación), son competencia de los Estados de la Unión en atención a su connotación de utilidad pública.

Por su parte, el párrafo tercero del artículo 27 constitucional señala las atribuciones del poder público para dictar "las medidas necesarias para ordenar Ios asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población"; el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal establece la atribución del Congreso de la Unión "para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución"; mientras que el artículo 115, fracción V, de la propia Carta Magna, establece la atribución de la Federación y de los Estados para legislar a fin de que los Municipios ejecuten las siguientes acciones: a) formulen, aprueben y administren la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) participen en la creación y administración de las reservas territoriales (de los Municipios); c) participen en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia; d) autoricen, controlen y vigilen la utilización del suelo en las jurisdicciones territoriales de los Municipios; e) intervengan en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) otorguen licencias y permisos para construcciones; g) participen en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.

Por tanto, el gobernador demandado estima que si la sustentación de la vida y de la formación y desarrollo de cualquier comunidad humana necesita forzosamente del recurso agua, las atribuciones de los Estados y de la Federación en materia de ordenamiento de los asentamientos humanos de acuerdo con la concurrencia prevista por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos implican la posibilidad de emitir leyes en torno al uso y aprovechamiento de las aguas estatales, pero también con relación al uso y aprovechamiento de las aguas inherentes a la sustentación de la vida de los asentamientos humanos de su territorio.

En relación a lo anterior, el titular del Poder Ejecutivo de Tamaulipas expone que el artículo 6o. de la Ley General de Asentamientos Humanos establece que "las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado (mexicano), serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos"; y en la fracción I del artículo 8o. del mismo ordenamiento se precisa como una de las atribuciones de las entidades federativas en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, la de "legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos"; y la fracción VIII establece la atribución de las entidades federativas para "participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población".

Por otra parte, señala que en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional se prevé la actividad pública para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, pues conforme a la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución General de la República, el Congreso General tiene facultades "para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico".

Asimismo, expresa que la competencia local para legislar en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico fue asumida plenamente por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en cuyo artículo 4o. se establece que "La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta ley y en otros ordenamientos legales"; y el artículo 7o. del ordenamiento invocado, en sus fracciones II y VIII, confirma el criterio constitucional de que los Estados tienen atribución para legislar en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y de protección al ambiente, particularmente con relación a bienes y zonas de jurisdicción estatal en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación, y a su vez, establece la facultad de los Estados para llevar a cabo "la regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas.".

Que en tal orden de ideas, el artículo 8o., fracción VII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que se refiere a la competencia de los Municipios en términos de dicho ordenamiento y de las leyes locales en la materia, establece que corresponde a ese orden de gobierno "la aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los Gobiernos de los Estados"; y adicionalmente, el artículo 10 del ordenamiento que se cita dispone que "los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones ... expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta ley ...", por lo que, resulta consistente con el orden jurídico nacional, tanto de carácter constitucional como general en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, que los Estados de la Unión ejerzan la atribución legislativa necesaria para alcanzar esos objetivos en materia del recurso agua.

En diverso aspecto, el gobernador demandado señala que una materia en la que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos precisa también concurrencia de la Federación y las entidades federativas, es la de la salubridad (párrafo tercero del artículo 4o. constitucional), sin demérito del alcance de los vocablos "salubridad general", que se desprende de la fracción XVI del artículo 73 del mismo ordenamiento, y estima pertinente expresar que la concurrencia de los Estados para el ejercicio de atribuciones de salubridad general con la Federación, entraña una atención al abastecimiento de agua para el consumo humano y las actividades productivas.

Es así que la competencia de los Estados de la Unión para legislar en materia de aguas se desprende de la propia Constitución General de la República, a partir de una diversidad de preceptos que van desde la competencia expresa para legislar sobre aguas que no son propiedad de la nación y que por sus características de utilidad pública tampoco pueden caer en la esfera de aguas de propiedad privada; hasta las previsiones de carácter implícito que derivan del señalamiento constitucional expreso sobre la concurrencia de los Estados de la Unión con la Federación para ejercer atribuciones en materia de ordenamiento de los asentamientos humanos, protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, y salubridad general.

Que desde la perspectiva estrictamente de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas y con base, desde luego, en las previsiones de la Constitución General de la República, la competencia del Congreso del Estado de Tamaulipas para legislar en materia de aguas requiere, a partir de la doctrina de las facultades implícitas (artículo 58, fracción LVIII, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas), la referencia a otras disposiciones de la propia Ley Fundamental del Estado de Tamaulipas; al efecto, señala que en el artículo 17, fracción IV, de su texto se establece que:

"El Estado reconoce a sus habitantes: ... IV. El derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar y al uso racional de los recursos naturales susceptibles de apropiación con base en el objetivo del desarrollo sustentable, en los términos que fijen las leyes."

En torno al propio desarrollo sustentable, la fracción XLV del artículo 58 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas establece la facultad del Congreso Local para:

"... Legislar en materia de desarrollo sustentable, conforme a los siguientes principios: a) el derecho de los habitantes del Estado a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; b) el aliento del desarrollo social y económico con base en las premisas de la protección del medio ambiente, la erradicación de la pobreza y la atención de las necesidades presentes sin comprometer las futuras; c) la promoción de la investigación y el intercambio científico y tecnológico; d) la prohibición del uso de sustancias o la realización de actividades que generen una degradación ambiental grave o sean nocivas para la salud de la población; y e) la obligación de restaurar los daños ocasionados al medio ambiente y al equilibrio de los ecosistemas."

En consonancia con lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 134 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas precisa también la atribución legislativa estatal con relación a los diversos aspectos implícitos en la planeación del desarrollo urbano y la conformación ordenada de los asentamientos humanos; y no resulta factible planear el desarrollo urbano de ninguna comunidad o el establecimiento de asentamientos humanos sin tomar en cuenta los requerimientos de agua para la subsistencia y desarrollo de dicha comunidad.

Por otro lado, señala que los artículos 144 y 145 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas establecen normas en materia de salud pública, que incluyen el derecho de toda persona a la protección de la salud, el establecimiento en ley, de las bases y modalidades para acceder a los servicios de salud y la distribución de competencias en materia de salubridad, así como la conformación de un Consejo General de Salud, cuyas atribuciones fundamentales serán asesorar al Ejecutivo en materia de salud y establecer las políticas en ese renglón; de lo que deriva que por razones inherentes a la necesidad del agua para la sobrevivencia del ser humano y la preservación y restauración, en su caso, de su salud, la posibilidad de legislar en materia de servicios de salud y salubridad en el Estado entrañan la atribución implícita del Congreso Local para legislar en materia de agua.

De lo expuesto, el gobernador demandado estima que se refrenda que la atribución legislativa estatal en materia de aguas deriva del texto expreso del artículo 27 de la Constitución General de la República; de la previsión sobre la concurrencia de los Estados con la Federación para actuar en materia de asentamientos humanos, de protección del equilibrio ecológico y de salubridad general; a su vez, que en el ámbito de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, esa competencia deriva no sólo de esas atribuciones de la Constitución General sino de las propias de la Constitución Política del Estado en materia de asentamientos humanos, de preservación del medio ambiente y desarrollo sustentable, de salubridad y protección a la salud, sobre la base de la doctrina de las facultades implícitas.

A mayor abundamiento, señala que resulta inconsecuente con su actuación el señalamiento que realiza sobre la sustentación de la creación del organismo operador municipal del servicio de agua potable y alcantarillado en Reynosa, conforme al Decreto 255 de la LVIII Legislatura del Estado, fundado en la Ley del Servicio Público de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado, Tratamiento y Disposición de las Aguas Residuales del Estado de Tamaulipas y la impugnación de la nueva Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. En un punto la ley del Congreso reformada en consonancia con el decreto de mil novecientos noventa y nueve que modificó el artículo 115 de la Constitución General de la República es sustento del decreto que otorga al Ayuntamiento la posibilidad de cumplir con la prestación del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales, y en otro punto se aduce que el Congreso del Estado carece de atribuciones para legislar en la materia, así como que el Ejecutivo del Estado también carece de facultades para promulgar y publicar dicho ordenamiento.

3. En relación al segundo concepto de invalidez expresó:

Que si bien es cierto que la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, contiene el título segundo, denominado "De las autoridades", donde se establece la competencia de las autoridades vinculadas a la aplicación de dicho ordenamiento jurídico, entre otras, la asignada al titular del Poder Ejecutivo del Estado, así como las atribuciones que correspondan a la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas; no es cierto que "al titular del Poder Ejecutivo ... le compete promover y coordinar las acciones y obras públicas", como lo pretende hacer valer el accionante, pues lo cierto es que, con base en las atribuciones asignadas, al Ejecutivo le corresponde promover la coordinación de acciones de contenido diferente al pretendido en el escrito de demanda, por tanto, se evidencia la alteración a la realidad comprendida en la ley que se combate.

Que si bien la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas, es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con funciones de autoridad administrativa en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, ello no contraviene lo dispuesto en el artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeño de la prestación de los servicios a su cargo, el segundo párrafo de la fracción III del propio artículo 115 constitucional establece que "los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales", aunado a que existe la posibilidad de que los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan; además de que cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio; aunado a lo anterior, el artículo 124 de la Constitución General de la República establece que las facultades que no estén expresamente concedidas por ésta a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, enlace lógico-jurídico que conlleva a determinar la facultad que en materia de agua le corresponde conocer al Estado de Tamaulipas, como lo manifestó al controvertir lo afirmado por el Ayuntamiento en torno al primer concepto de invalidez.

Que entre los Municipios y el Ejecutivo del Estado no existe una autoridad intermedia, a grado tal que en términos del artículo 3 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, el Ejecutivo del Estado es autoridad para la aplicación de dicha ley, sin soslayar las atribuciones que constitucional y legalmente corresponde a los Ayuntamientos, mismas que se encuentran debidamente delimitadas en la propia ley, según se desprende de lo previsto por el artículo 4 del ordenamiento en cita.

El gobernador demandado señala que es dable concluir que con la creación de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas y del Consejo Estatal del Agua, no se instituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado de Tamaulipas y los Municipios.

4. En cuanto a las impugnaciones específicas a diversos preceptos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, manifestó:

a) Artículo 1, párrafo 2, fracción I, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que de la simple lectura de la fracción I del párrafo 2 del artículo 1 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, se desprende que no existe ninguna disposición relativa a la atribución municipal de asumir la función y prestar el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales; que el Municipio actor reduce el objeto del ordenamiento a lo que se señala en la disposición que nos ocupa, sin reparar que la misma se refiere a un solo aspecto de la normatividad que contiene, relacionada con la previsión del párrafo quinto del artículo 27 constitucional en materia de propiedad de las aguas comprendidas dentro del territorio nacional; ya que, como puede apreciarse, si se consulta la totalidad de los objetos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, mismos que se establecen en las fracciones II a VI, segundo párrafo, de su artículo 1o.; en particular es relevante destacar lo señalado en la fracción II, pues dispone que es objeto del ordenamiento "establecer las bases de coordinación entre el Estado y los Municipios, y el Estado y la Federación para la realización de las acciones relacionadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua, coadyuvándose en el ámbito de su competencia al fortalecimiento del ámbito federal y del Municipio Libre en los términos del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el propósito de lograr el desarrollo equilibrado y sustentable de la entidad federativa"; y en la fracción V que señala como objeto de la misma "establecer la organización, atribuciones y funcionamiento de los organismos operadores municipales, regionales e intermunicipales, en su caso, responsables de prestar los servicios públicos inherentes al agua."

En ese sentido, es inconcuso que la ley señala las bases para la coordinación entre el Estado y los Municipios en torno al ejercicio de sus respectivas competencias vinculadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua en términos de lo previsto por el artículo 115 de la Constitución General de la República y el artículo 132 de la Constitución Política del Estado; por lo que es evidente que esas relaciones de coordinación entrañan el reconocimiento a la esfera competencial de cada orden de gobierno y que los vínculos entre el Estado y los Municipios a que se refiere la ley no se rigen por la previsión reservada a la autoridad estatal en materia de programación, administración, conservación y preservación de las aguas estatales.

b) Artículo 2, fracción XXVII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que no puede deducirse el razonamiento del Municipio actor sobre por qué el establecimiento de un organismo público descentralizado estatal constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento.

c) Artículo 6, fracción XI, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que lo aseverado por el accionante es falso, ya que el precepto de ninguna manera entraña la asignación de una atribución de competencia exclusiva del Municipio a la entidad de la administración pública estatal, pues del análisis del conjunto de las atribuciones de la Comisión Estatal del Agua en las cuarenta y cuatro fracciones que integran el artículo 6, se aprecia que la fracción X, se refiere a las aguas de jurisdicción federal en forma expresa, la fracción XII a las aguas estatales, la fracción XIII a derechos de aguas de jurisdicción estatal, y la XIV a cuestiones fiscales de las aguas estatales y sus bienes inherentes. En ese grupo de atribuciones se encuentra la fracción XI, que no puede explicarse sino en el contexto de la normatividad que establece el ordenamiento para las aguas estatales.

Los artículos 67 y 68 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas señalan los conceptos de las aguas estatales y los bienes inherentes a éstas. Sin demérito de otras previsiones del capítulo II del título cuarto del ordenamiento, denominado "De la administración de las aguas estatales", el artículo 75 se refiere en específico a la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas estatales y sus bienes inherentes mediante el otorgamiento de concesión, de acuerdo a las reglas y condiciones que se señalen en la propia Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas y su reglamento.

El artículo 79, párrafo 1, contempla el concepto de permisos con carácter provisional para el uso, explotación y aprovechamiento de las aguas estatales y bienes inherentes. Otros artículos del capítulo mencionado se refieren tanto a las concesiones como los permisos y a los concesionarios, así como a la actuación de la autoridad en ese ámbito y a la esfera de derechos de los particulares en el mismo. Por ello se afirma que las disposiciones que compete expedir a la Comisión Estatal del Agua sobre expedición de títulos de concesión, asignación o permisos se refieren exclusivamente a aquellos títulos relacionados con el uso, explotación y aprovechamiento de las aguas estatales y sus bienes inherentes.

Además, señala que la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas contempla también el concepto de la concesión de servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales. Ese concepto de concesión se encuentra en el capítulo segundo de su título tercero, denominado "De la participación privada". De la revisión de las previsiones de los artículos que integran ese capítulo, particularmente los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 57, 58, 59 y 60 se desprende que las concesiones para la prestación del servicio público de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, reuso y tratamiento de las aguas residuales y reuso de las aguas residuales tratadas no podría estar sujeto a la emisión de ninguna disposición de la Comisión Estatal del Agua. Las disposiciones de la Comisión Estatal del Agua sobre la expedición de títulos de concesión, asignación y permisos, no sólo están restringidas a las aguas estatales y los bienes inherentes de las mismas, sino que por elemental interpretación de los preceptos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas y, en el caso particular de la concesión del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales del Código Municipal para el Estado, tienen una jerarquía normativa superior a la de eventuales disposiciones del organismo público descentralizado estatal. En otras palabras, que si el Poder Legislativo de Tamaulipas ha establecido normas claras en la Ley de Aguas del Estado para la eventual concreción de una concesión del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales, en el que intervienen el Municipio y el Congreso del Estado en ejercicio de las atribuciones de otros ordenamientos y también de la propia Ley de Aguas del Estado, no tendría porqué otorgar una atribución administrativa en esa materia a la Comisión Estatal del Agua. En consecuencia, debe reafirmarse el señalamiento de que la atribución de la Comisión Estatal del Agua se refiere a las aguas estatales y los bienes inherentes de las mismas, sin que del precepto impugnado pueda desprenderse una connotación distinta a la luz del análisis integral del artículo 6 y los capítulos II del título tercero y II del título cuarto del ordenamiento.

d) Artículo 6, fracción XVII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que la referencia del Municipio actor del precepto impugnado se presenta en forma incompleta, pues el texto íntegro de la fracción XVII del artículo 6 establece como atribución de la Comisión Estatal del Agua: "aprobar los precios y tarifas relativos a los servicios públicos que preste en términos de esta ley"; de lo que deriva que el Municipio actor se duele de una atribución que no tiene ninguna relación con la prestación del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales por parte del Ayuntamiento, toda vez que la atribución del organismo público descentralizado estatal es expresa con relación a "los servicios públicos que preste en términos de esta ley"; es decir, que no tendría ninguna atribución para aprobar los precios y tarifas relacionados con servicios públicos que no preste.

e) Artículo 6, fracción XIX, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que de lo previsto en la fracción XIX del referido precepto de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, puede apreciarse la distinción que el legislador ha hecho entre atribuciones directas, atribuciones que han sido delegadas o atribuciones que hubiere convenido para su ejercicio la Comisión Estatal del Agua, al tiempo de señalar que el ejercicio de esas atribuciones puede ser no sólo en el ámbito estatal, sino también en el ámbito federal y municipal; por lo que, no le asiste la razón al Municipio actor porque el precepto impugnado es claro en torno al resto de las atribuciones de otros órdenes de gobierno desde la redacción misma de la norma.

Que en efecto, la Comisión Estatal del Agua puede normar, controlar, coordinar, vigilar, supervisar, sancionar e impulsar el óptimo aprovechamiento del agua conforme a sus atribuciones directas de carácter estatal; por otro lado también podrá hacerlo con relación a la esfera de competencia de los ámbitos federal y municipal siempre que se trate de atribuciones que le fueren delegadas por un acto jurídico con sustento en la normatividad aplicable o sobre las cuales se hubiere convenido su ejercicio por la autoridad estatal de acuerdo al orden legal que rige la actuación en la materia de las autoridades federal y municipal; pero la autoridad estatal no podría ejercer ninguna de las atribuciones señaladas a favor del óptimo aprovechamiento del agua en las esferas federal y municipal si no existe un acto válido de delegación o un convenio que así lo autorice. En tal virtud, la norma no entraña ningún ejercicio de funciones municipales a no ser que medie un acto jurídico que así lo establezca y autorice.

f) Artículo 6, fracción XXVI, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que el Municipio actor desconoce que existen una serie de competencias de la Comisión Estatal del Agua que pueden implicar su relación con los usuarios de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, así como con prestadores de servicios en materia de agua que lleven a cabo tareas en el ámbito de competencia de la entidad estatal. En ese orden, la comisión debe tener la capacidad jurídica de atender y dar trámite a sus planteamientos, lo que de ninguna forma implica actuar con carácter de autoridad o de órgano de resolución sobre eventuales solicitudes de usuarios y prestadores de servicios en materia de agua.

g) Artículo 6, fracción XXVII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que del texto de la norma impugnada se puede advertir que la atribución de la Comisión Estatal del Agua consiste en llevar a cabo acciones de coordinación con las instancias federales, estatales y municipales e internacionales para participar, en el ámbito de su competencia, de la evaluación y, en su caso, autorización de los programas, proyectos y ejecución de las obras que incidan en el uso, manejo, control, aprovechamiento del agua, tratamiento y reuso de las aguas residuales y residuales tratadas. La comisión no autoriza esos programas, proyectos o ejecución de obras, a no ser que lo haga en el ámbito de su competencia y de acuerdo con la coordinación con otras instancias estatales, federales, municipales e internacionales.

h) Artículo 6, fracción XXXII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que en materia de aguas existe unidad en el elemento físico y pluralidad de jurisdicciones o competencia para su reglamentación. En nuestro orden jurídico y de acuerdo a lo establecido por el párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución General de la República, existen aguas de jurisdicción general y también se contempla un concepto de las aguas estatales. El agua que es utilizada, particularmente en los asentamientos humanos y que tiene la connotación de "residual" en términos del artículo 115, fracción III, inciso a), de la propia Carta Magna, se vierte en cuerpos de agua que, de acuerdo a la normatividad aplicable pueden tener el carácter de nacionales o de estatales; esas aguas son susceptibles de su tratamiento para efectos del reuso posterior. En tal virtud, la Ley de Aguas del Estado ha establecido la atribución de la Comisión Estatal del Agua para que pueda darse atención a una norma preventiva esencial para la salud pública y el desarrollo sustentable: vigilar que la cantidad y calidad de las aguas residuales que se viertan en dichos cuerpos cumpla con la normatividad que le es aplicable. Esta atribución es, tan sólo lógica, en lo que se refiere a los cuerpos receptores estatales, porque la Comisión Estatal del Agua tiene la obligación de conocer si el agua que se capta es en la cantidad debida y si tiene la calidad mínima necesaria de acuerdo a las disposiciones aplicables; por lo que hace al ejercicio de esta actividad de vigilancia en torno al agua residual que se vierta a los cuerpos receptores nacionales, existe una doble razón para dotarla de esa atribución: a) la concurrencia del Estado con la Federación en el ejercicio de atribuciones para la preservación y conservación del medio ambiente y de salubridad general; y, b) el establecimiento de acuerdos o convenios con la autoridad federal competente para llevar a cabo esta tarea.

i) Artículo 6, fracción XXXIV, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que la atribución de "promover la capacitación y adiestramiento del recurso humano de los organismos operadores del Estado, procurando la certificación de habilidades", se refiere a actividades de fomento, impulso o aliento que sólo pueden concretarse en programas o acciones específicas de capacitación y adiestramiento del personal de los organismos operadores del servicio público del agua en el Estado, si se cuenta con la voluntad y el acuerdo de los mencionados organismos operadores, lo que no podría implicar una invasión en la esfera de competencias municipales porque la tarea de "promover" no implica ninguna actuación imperativa o vinculatoria para los organismos operadores del servicio público de agua.

j) Artículo 6, fracción XXXVIII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que la atribución a que se refiere el precepto impugnado es específica en cuanto a la facultad que implica coordinar y no disponer o determinar; además de que esas tareas se refieren exclusivamente a las hipótesis en las cuales el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, saneamiento y disposición de las aguas residuales, corresponda por alguna causa con sustento constitucional a la Comisión Estatal del Agua.

k) Artículo 6, fracción XLIII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que debe precisarse que la atribución de la Comisión Estatal del Agua para "fungir como árbitro en las posibles controversias entre los prestadores de servicios por derechos y obligaciones derivadas de los servicios que presten" no entraña ninguna invasión de competencias de los Municipios porque implica exclusivamente que dicho organismo actúe en funciones de árbitro cuando voluntariamente recurran a esa figura las partes en conflicto. La ley no impone a ningún organismo operador del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales o a ningún particular que los preste, a recurrir al arbitraje.

l) Artículo 13, fracción XXII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que para apreciar en toda su dimensión esta atribución de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas es necesario atender las previsiones del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente en lo relativo a la parte final del párrafo tercero de la fracción III del propio artículo 115 constitucional, así como al artículo tercero transitorio del referido decreto; de donde se desprende que está abierto a los Ayuntamientos solicitar la transferencia del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales que viniere prestando el Estado, lo que implica la presentación de un programa de transferencia por parte del Gobierno Estatal y un plazo para llevar a cabo dicha transferencia a partir de que se formalice la solicitud correspondiente. Y, es precisamente con relación a ese procedimiento constitucional, así como a las eventuales solicitudes de los Ayuntamientos para que el Estado preste conjuntamente con el Municipio el servicio público que nos ocupa, que el Poder Legislativo del Estado dotó al Consejo de Administración de la Comisión Estatal del Agua de la atribución de "aprobar los estudios de factibilidad operativa para la creación de organismos operadores de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de las aguas residuales". Se trata de una atribución de carácter técnico asignada a un órgano cuya naturaleza le permite establecer un análisis fundado sobre la capacidad de carácter operativo que requiere un organismo operador de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de las aguas residuales, sea porque el Gobierno del Estado estime que puede generarse un perjuicio a la población si esos servicios se transfieren del ámbito estatal al ámbito municipal, o porque un Ayuntamiento solicita al Gobierno del Estado la prestación de los servicios entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.

m) Artículo 15, fracción IV, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Al respecto el gobernador demandado solicitó que se tuvieran por reproducidas las argumentaciones que hizo valer para establecer la constitucionalidad de lo previsto por la fracción XXII del artículo 13 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas; y señaló que el Municipio actor incurre en una confusión al asumir que la realización de los estudios a que se refiere la fracción IV del artículo 15 del ordenamiento impugnado implique su realización con respecto a organismos operadores del orden municipal que se encuentren prestando el servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales, pues de la lectura del artículo cuarto transitorio del Decreto LIX-522 del Congreso del Estado se desprende que los organismos operadores descentralizados de los Municipios creados por la Ley del Servicio Público de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado, Tratamiento y Disposición de las Aguas Residuales que se abroga, continuarán prestando los servicios públicos a su cargo; es decir, que los estudios de factibilidad de que se duele el Ayuntamiento actor al impugnar la norma en cuestión, no son aplicables a los organismos operadores municipales creados bajo el imperio del ordenamiento que se abrogó, además de que la vinculación específica que se hace en la fracción IV del artículo 15 de la ley que nos ocupa, en el sentido de que los estudios de factibilidad que competen al director general de la Comisión Estatal del Agua se llevan a cabo precisamente "para dar cumplimiento a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo tercero transitorio del decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999".

o) Artículo 15, fracción XXVII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que tanto la facultad de ordenar la práctica de visitas de inspección y verificación para conocer la calidad del agua, como la de elaborar estadísticas de los resultados que obtenga y adoptar las medidas necesarias para optimizar la calidad del agua que se distribuya a la población, entrañan el ejercicio de atribuciones relacionadas con la salud pública. En ese sentido, vigilar el suministro de la cantidad y calidad del agua potable entraña una responsabilidad relacionada con la salud pública o la salud de la generalidad de la población, y esta tarea no se le limita al Ayuntamiento, sino que constituye una actuación propia de carácter complementario de la autoridad estatal, que en atención a sus propias atribuciones debe vigilar por la salud de la población mediante el establecimiento de mecanismos tendentes a supervisar la calidad del agua, la atención en su caso, de las deficiencias e insuficiencias que pudieran detectarse.

p) Artículo 15, fracción XXXI, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que la coordinación de las actividades a que se refiere el precepto en cuestión resulta aplicable a las obras que realicen los prestadores de servicios públicos que asuman esa condición con respecto a la Comisión Estatal del Agua y no con relación al Ayuntamiento o a otra autoridad municipal.

q) Artículo 17, párrafo 2, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que el hecho de que el ordenamiento en cuestión no haga referencia a la mayoría calificada de dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para que la propia autoridad municipal convenga con el Estado que la Comisión Estatal del Agua se haga cargo temporalmente, en forma parcial o total, de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, tratamiento y reuso de aguas residuales, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio, por ningún motivo quiere decir que ello no sea necesario, pues el orden jurídico está integrado por una pluralidad de ordenamientos y normas que deben ser interpretados armónicamente a la luz de la Ley Suprema y los ordenamientos jurídicos que le están jerárquicamente subordinados.

r) Artículo 17, párrafo cuarto, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que la previsión de que el Ejecutivo del Estado adopte medidas para preservar los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales en caso de riesgo, siniestro y desastres graves que impidan su prestación, no implica una injerencia indebida en la esfera municipal, sino una acción ejecutiva para garantizar la prestación de un servicio vital con base en la esfera de atribuciones y de recursos públicos de que disponga el gobernador del Estado; se trata pues de una norma para una situación evidentemente excepcional y, por tanto, resultaría ilógico y ajeno a la técnica legislativa aplicable, pretender abarcar en forma casuística o detallada aquellas situaciones de riesgo, siniestro o desastre grave que pudieran impedir la prestación de los servicios públicos relacionados con el agua.

s) Artículo 22 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que el artículo 22 establece que "la comisión, en coordinación con los Ayuntamientos, promoverá la creación de organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal para prestar los servicios públicos previstos en esta ley.", lo cual, lejos de ser inconstitucional, alienta lo previsto en la fracción III del artículo 115 constitucional, para que aquellos Ayuntamientos que estén en condiciones de asumir la prestación del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, adquieran dicha facultad, a través de organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal; para ello, la comisión, en coordinación con dichos Ayuntamientos, promoverán su creación.

t) Artículo 28, fracciones III y IV, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que es infundado el argumento esgrimido por el Municipio actor, en el que aduce que la integración del consejo de administración del organismo operador municipal del agua, viola su autonomía municipal, al estar integrado por funcionarios municipales, asociaciones municipales, alentando la participación ciudadana municipal, entre otras; en virtud de que no existe disposición constitucional alguna que así lo disponga, y mucho menos la fracción III del artículo 115 constitucional señala que el Municipio deberá integrar enteramente el consejo de administración de los organismos operadores municipales, ni que dichos consejos estén integrados totalmente por representantes del Municipio.

Máxime que con base en el artículo 28 de la Ley de Aguas del Estado, los consejos de administración de los organismos operadores se integran por once representantes, de los cuales tres corresponden al Ejecutivo del Estado, uno será servidor público de la comisión, otro de la Secretaría de Salud y el tercero sin especificar; de ello se sigue que existen aportaciones financieras, subsidios y garantías por parte del Estado a favor de los organismos operadores municipales, lo que justifica la inclusión de representantes de esta esfera de gobierno en la comisión; además, el representante de la Secretaría de Salud resulta necesario, pues es del dominio público el máximo interés constitucional y legal para proteger la salud pública, entre otras, en materia de agua, y qué mejor manera de hacerlo que a través de un representante de esa dependencia estatal como miembro activo, reconocido dentro de la estructura de los consejos de administración de los organismos operadores, para que coadyuven aportando sus conocimientos y experiencia en la materia, y de esta manera se adopten medidas adecuadas para mejorar la calidad del agua, en beneficio de la población que la consume.

Y, el hecho de que entre los once miembros del consejo de administración, participe un diputado del Congreso Local del distrito donde desarrolle sus funciones el organismo operador, no significa que resulte inconstitucional, sino por el contrario, su participación resulta relevante en beneficio del propio organismo operador de carácter municipal, al alentar e impulsar el desarrollo del Municipio en materia de prestación del servicio de agua potable, pues tomando en cuenta que el representante debe ser un diputado correspondiente a ese distrito, se encuentra repetidamente comprometido a ejercer la función en beneficio de la comunidad que lo eligió, aunado a su capacidad de gestión y decisión en las diferentes esferas de gobierno, que bien se traducen en beneficio y fortalecimiento del organismo operador municipal, lo que evidencia el beneficio de que forme parte del órgano de gobierno del organismo operador del servicio en el Municipio.

Además, destaca que si bien existe participación de tres representantes del Ejecutivo del Estado y de un diputado del Congreso del Estado del distrito donde desarrolle sus funciones el organismo operador, en mucho beneficia a los Municipios que prestan el servicio público de agua potable su integración al consejo de administración, sin que por ese solo hecho les cause perjuicio en virtud de que el Municipio cuenta con siete de los once miembros de dicho consejo, con lo que se privilegia la atribución municipal para que tome las decisiones más convenientes para el Municipio.

u) Artículo 29 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que se justifica lo establecido en el artículo 29 de dicha ley, si se toma en cuenta que en este precepto se establece la posibilidad para que más de un Municipio participe en la conformación de un organismo operador (sea intermunicipal o regional), hecho que otorga mayor relevancia para que se privilegie la participación de una mayor diversidad de representantes.

Que aunado a lo anterior, en el artículo 29 se establece que la integración del consejo de administración de los organismos operadores intermunicipales y regionales será por los presidentes municipales de los Municipios que hayan celebrado convenio; tres representantes del Ejecutivo del Estado, de entre los cuales uno será servidor público de la comisión y otro de la Secretaría de Salud; un diputado del Congreso del Estado del distrito o distritos donde desarrolle sus funciones el organismo operador; y, tres representantes de los sectores social y privado, que tengan representatividad en el desarrollo económico y social en el territorio de los Municipios asociados, de lo que se infiere que al menos cinco de nueve miembros del consejo de administración provienen del ámbito municipal, sin que pueda rebasar el número de cuatro los miembros del consejo de administración ajenos al ámbito municipal, con lo cual queda garantizada la facultad de decisión a cargo de los Municipios correspondientes, hecho que por sí garantiza la participación mayoritaria de Municipios, por lo que no existe base que justifique el reclamo de la parte actora en la controversia constitucional.

Por lo que hace al argumento del actor en torno a que se vulneran los artículos 39 y 40 de la Carta Magna, al considerar que de manera antidemocrática se elige al presidente y secretario del consejo de administración, autorizándose un criterio de carácter económico y estrecho relacionado con la aportación del patrimonio del organismo operador intermunicipal o regional, el gobernador demandado señala que resulta infundado dicho argumento, pues por lo que hace al artículo 39 constitucional, el mismo no guarda relación con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, por tanto, no existe vinculación entre lo que es soberanía nacional, y el pueblo como su depositario así como el reconocimiento del mismo para alterar su forma de gobierno, con la conformación de un organismo operador intermunicipal o regional de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales; y por cuanto hace al artículo 40 de la Carta Magna que establece que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación, establecida según los principios en la misma, de igual manera, no se encuentra relación que vincule lo anterior con las funciones que corresponden a un organismo operador intermunicipal o regional, el cual es considerado como un cuerpo técnico cuyo objeto es prestar un servicio público a la comunidad, sin fines de carácter político.

v) Artículo 32, fracción XVIII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que por las razones expuestas en los argumentos indicados en la contestación a los conceptos de invalidez relacionados con los artículos 28 y 29 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, se estima procedente la legalidad del artículo 32, fracción XVIII, pues si bien el consejo de administración del organismo operador tiene la atribución de nombrar y remover al gerente general del organismo, ha quedado debidamente establecido que dicho consejo es conformado por mayoría de integrantes de carácter municipal, sea en el organismo operador municipal o en los organismos operadores intermunicipales o regionales; por tanto, los representantes del Gobierno del Estado y del Congreso Local no estarían en condiciones de designar al gerente general, en virtud de que, no son mayoría dentro del citado consejo de administración.

w) Artículo 34 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que por las razones con las que se sostiene la constitucionalidad del artículo 32, fracción XVIII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, se estima que debe declararse la validez del citado artículo.

x) Artículo 49 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que la apreciación del actor resulta infundada en virtud de que el artículo 49 de la Ley de Aguas del Estado establece que "el título de concesión será elaborado por el Ayuntamiento, tomándose en cuenta las recomendaciones que haya formulado la comisión, y deberá contener, entre otros aspectos lo siguiente: ..."; de lo que se colige que quien elabora un título de concesión es el Ayuntamiento, interviniendo la comisión únicamente para emitir opinión o recomendación, la cual no puede ser considerada como una imposición, pues no adquiere el rango de una aprobación; dicha recomendación no puede determinar si se otorga o no la citada concesión por parte del Municipio, pues dicha recomendación se formula antes de que se otorgue el título de concesión.

y) Artículo 49, fracción XVII, de la Ley de Aguas de Tamaulipas. Que resulta infundado el argumento con el que se pretende la declaración de la invalidez de la fracción XVII del artículo 49 de la citada ley de aguas, pues resulta válido que la comisión pueda intervenir como árbitro en caso de que se suscite controversia entre las partes, lo que significa la posibilidad de que se pueda solucionar dicha controversia con la intervención de la comisión en su carácter de árbitro, pero ello no significa que necesariamente la comisión deba intervenir como árbitro; por tanto, no puede ser considerado que genere supremacía en relación a las facultades de los Municipios.

Y, el hecho de que la Comisión Estatal del Agua funja como autoridad en ejercicio de las atribuciones que se le confieren en la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas y su reglamento, en el título de concesión o de cualquier otro ordenamiento, no se infiere que se sustituya en las atribuciones de los Ayuntamientos, en materia de agua y otorgamiento de concesiones, pues el ejercicio de dichas atribuciones no van mas allá de las que le confieren la ley de aguas y su reglamento, en la que se establece debidamente cuándo actuará como autoridad.

z) Artículos 59 y 60 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que dicho argumento es infundado, en virtud de que en términos del artículo 59 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, que establece que "también podrán rescatarse las concesiones que se otorguen al amparo de esta ley, previa opinión de la comisión, por causa de utilidad o interés público, mediante indemnización, cuyo monto será fijado de común acuerdo por dos peritos designados por el o los Municipios, concedentes y el concesionario.", se aprecia que no se vulnera la autonomía municipal, en virtud de que la comisión solamente emitirá una opinión, previo el rescate de la concesión, lo que no significa que influya de manera determinante en la resolución que adopte el Municipio.

Que igual suerte deberá correr el artículo 60 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, pues es evidente lo infundado del argumento plasmado por la parte actora, ya que el artículo 60 del referido cuerpo legal, señala: "La revocación de la concesión será declarada administrativamente por el Ayuntamiento, con la opinión de la comisión, conforme al siguiente procedimiento.", por lo que, la intervención de la comisión no va más allá de una mera opinión, la cual no puede ser considerada como determinante para que el Municipio dicte la resolución que corresponda, con base en las facultades legales consignadas en la propia ley.

OCTAVO. Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas, al producir su contestación manifestó, en síntesis, lo siguiente:

1. Respecto del primer concepto de invalidez señaló:

A) Que no le asiste razón al Municipio actor en cuanto afirma que la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas no puede estar fundada en los ordenamientos constitucionales federal y estatal o motivada en el plan estatal de desarrollo, pues tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, fundamentan ampliamente la facultad del Estado de Tamaulipas y de su Congreso para legislar en materia de aguas.

Que en ese sentido, la expedición de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas por parte del Congreso Estatal tiene fundamento en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que del análisis del mismo se desprende que existen tres regímenes de aguas: a) Las que son propiedad de la Nación, b) las que son propiedad privada; y, c) las de utilidad pública.

De estos tres tipos, se desprende que los últimos dos, quedan sujetos a la regulación que los Estados hagan y, consecuentemente, corresponde al Congreso Estatal legislar en la materia.

En efecto, las aguas que forman parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corren, quedan sujetas al régimen de propiedad privada y, por tanto, su regulación es por regla general de competencia estatal, habida cuenta que el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, únicamente faculta al Congreso de la Unión a legislar sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, y el artículo 124 de la misma Carta Magna prevé que todas las facultades que no estén expresamente conferidas a la Federación se entienden reservadas a los Estados, entonces las aguas que no son de jurisdicción federal corresponden regularlas a los Estados.

Por otra parte, las aguas de utilidad pública, es decir aquellas que se localizan entre dos o más predios, quedan sujetas a las disposiciones que dicten los Estados, en virtud de que el artículo 27 de la Constitución Federal en consonancia con el principio plasmado en el artículo 124 del mismo ordenamiento faculta al Congreso del Estado para regular la materia de aguas que no sean propiedad de la nación.

Por ello, se debe concluir que al expedir la Ley de Aguas del Estado, el Congreso Estatal actuó dentro de las facultades que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en contraste con lo que afirma el Municipio actor.

En el ámbito constitucional estatal, la expedición de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas tiene su fundamento en el artículo 58, fracción LVIII, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, que faculta implícitamente al Congreso Estatal para legislar en materia de aguas, pues establece que el Congreso del Estado está facultado para legislar en las siguientes materias: a) Aquellas que sean necesarias para hacer efectivas todas las facultades explícitas que la Constitución Local le otorga al propio Congreso; b) aquellas que sean necesarias para que los demás poderes del Estado ejerzan las facultades que la Constitución Local les otorga; y, c) aquellas que no se encuentren expresamente otorgadas al Congreso de la Unión conforme a la Constitución Federal y, en consecuencia, se encuentren reservadas para los Estados.

Al hablar de la facultad de expedir leyes necesarias para hacer efectivas todas las facultades del Congreso y los demás poderes estatales, el Texto Constitucional reconoce la existencia de materias legislativas implícitas, entendiendo por ello, aquellas necesarias para la consecución de las facultades constitucionales explícitas de los distintos poderes constitucionales estatales. Asimismo, al requerirse al Congreso para legislar a manera de hacer efectivas dichas facultades, la Constitución refiere necesariamente al contexto fáctico en que los poderes estatales existen. De esta manera, al interpretar dicho artículo es necesario preguntarse acerca del contexto en el que los poderes constitucionales estatales operan y de las materias implícitas y explícitas que necesariamente involucran. De tal suerte, que existen materias legislativas en el texto constitucional que deben entenderse en función de un contexto determinado.

Con relación a las materias implícitas en las que el Congreso del Estado de Tamaulipas está facultado para legislar, la fracción XLV del artículo 58 de la Constitución Política de ese Estado establece que podrá hacerlo en materia de desarrollo sustentable y precisa que los principios rectores de dicha materia son: El derecho de los ciudadanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, y el aliento al desarrollo social y económico con base en: a) La protección al medio ambiente; b) la erradicación de la pobreza; c) la atención de las necesidades presentes sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras; y, d) la obligación de restaurar los daños al medio ambiente y el equilibrio ecológico.

Así, para legislar de manera efectiva en relación con todos los temas a los que el desarrollo sustentable se refiere, es necesario legislar en materia de agua.

Con relación a las materias que requieren de legislación para hacer efectivas las facultades que la Constitución Local otorga a los demás poderes constitucionales estatales, el artículo 132, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas establece que los Municipios tendrán a su cargo, entre otras, las funciones y servicios públicos siguientes: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.

En relación con dicho artículo, resulta evidente que para que el Municipio pueda ejercer las funciones relativas a los servicios públicos relacionados con el agua, como lo son el agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, es necesario que existan los instrumentos legales e institucionales adecuados para la prestación de tan complejos y fundamentales servicios.

Por otro lado, el artículo 134, fracción III, de la Constitución Local faculta al Municipio para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia.

La facultad municipal de participar en la planificación del desarrollo regional debe entenderse en función de lo que la Constitución Local prevé en materia de desarrollo sustentable.

También invoca el derecho fundamental a un medio ambiente adecuado y al uso racional de los recursos naturales conforme al objetivo del desarrollo sustentable que la Constitución Estatal reconoce a sus ciudadanos en el artículo 17, fracción IV.

A su vez, el objetivo del desarrollo sustentable tiene que ser entendido conforme a los principios enunciados en el artículo 58, fracción XLV, de la Constitución Estatal que incluyen la protección del medio ambiente, la erradicación de la pobreza, la atención de las necesidades presentes y la protección de los intereses de las generaciones futuras, la restauración de los daños al medio ambiente y al equilibrio ecológico.

Así, de la regulación constitucional estatal en materia de desarrollo sustentable, se desprende que para que los Municipios puedan hacer efectiva su participación en la planificación del desarrollo regional, resulta necesario que el Congreso Estatal provea del marco jurídico e institucional básico para poder ejercer esa facultad constitucional.

En conclusión, para hacer efectivas las facultades municipales de los artículos 132, fracción I y 134, fracción III, se hace necesaria la adecuada regulación de las aguas de propiedad privada y de utilidad pública que quedan fuera de la propiedad de la nación y, consecuentemente, se requiere que el Congreso Estatal ejerza la facultad legislativa plasmada en el artículo 58, fracción LVIII. Por ello, al invocar dicha facultad legislativa, el Congreso Estatal correctamente fundó la legislación que hoy impugna el Municipio de Reynosa.

Por lo que se refiere a las materias que no se encuentran explícitamente otorgadas a los Poderes de la Unión conforme a la Constitución Federal y, en consecuencia, se encuentran reservadas para los Estados, se reitera que el artículo 73, en su fracción XVII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, únicamente faculta al Congreso de la Unión para legislar sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal; y, si el diverso 124 del mismo ordenamiento prevé que todas las facultades que no estén expresamente conferidas a la Federación se entienden reservadas a los Estados, por lo que las aguas que no sean de jurisdicción federal corresponde regularlas a los Estados, como en la especie lo hizo el Congreso del Estado de Tamaulipas al expedir la Ley de Aguas.

Por cuanto hace a la motivación del decreto materia de la presente controversia, el Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas señaló que los actos legislativos, no tienen que motivarse, o sea, que tienen plena validez si se ejercitan de acuerdo con la competencia constitucional del órgano legislativo que las expidió, están de acuerdo con la Ley Suprema y se expiden conforme a los procedimientos que la misma establece.

Que en el caso, la expedición y promulgación de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas está debidamente motivada, en tanto que en el decreto respectivo se invocó el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010, específicamente en su eje rector "Instituciones fuertes y gobierno de resultados", en el que el Gobierno Estatal se propuso establecer convenios de colaboración con los Municipios en temas prioritarios y proyectos estratégicos, y promover la modernización de los instrumentos legales y reglamentarios municipales para promover la participación ciudadana en la operación de servicios y temas de interés público.

B) La expedición de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas no constituye una invasión a la esfera de competencia del Municipio actor para prestar el servicio de agua potable conforme al artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; toda vez que es impreciso y, por tanto, falso lo sostenido por el Municipio actor en el sentido de que es facultad exclusiva del Municipio prestar el servicio de agua potable; en atención a que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé explícitamente los casos en los que los Estados puedan prestar los servicios que normalmente quedan a cargo de los Municipios, pudiendo el Estado prestar esos servicios por sí solo -en forma temporal- o bien coordinadamente con el Municipio -en forma indefinida-; así la afirmación de la quejosa, por la cual sostiene que la prestación del servicio público de agua potable es una facultad exclusiva del Municipio resulta falsa de acuerdo con la Constitución Federal.

En cuanto al argumento que esgrime el Municipio actor en el sentido de que la competencia de legislar en relación con la prestación del servicio público de agua potable es facultad exclusiva del Municipio, es igualmente infundado habida cuenta que del texto del artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los Ayuntamientos municipales tienen facultades para aprobar bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, y que dicha normatividad debe tener por objeto organizar la administración pública municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios de su competencia, y asegurar la participación ciudadana y vecinal, lo cual debe ser acorde con la legislación que en materia municipal expidan las Legislaturas Estatales, habida cuenta que los Municipios no cuentan entre sus facultades con la de legislar en materia de agua potable, pues conforme al artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, a aquéllos únicamente se les confieren facultades para reglamentar la prestación de los servicios a su cargo, mas no la de legislar las materias relacionadas con los mismos.

La facultad del Ayuntamiento consagrada en el artículo 115, fracción II, es una facultad reglamentaria, no legislativa. Esto es, una facultad que consiste en emitir normas de observancia general, de una jerarquía normativa inferior a la ley. En consecuencia, su función es la de proveer para una mejor o exacta aplicación de la legislación, no suplantarla. Precisamente por ello es que el propio Texto Constitucional contempla que en todo momento la facultad reglamentaria del Municipio consagrada en el citado artículo debe ejercitarse "de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados".

2. En atención al segundo concepto de invalidez manifestó:

Que el Municipio actor no esgrime argumento alguno tendente a poner de manifiesto la supuesta inconstitucionalidad de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, pues se limita a señalar que la creación de la Comisión Estatal del Agua constituye una autoridad intermedia, sin precisar qué decisiones puede tomar dicho organismo en forma independiente, o bien qué facultades del Municipio se le confirieron, en violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Señala que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido los siguientes criterios:

"AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA)."

"CONSEJOS DE DESARROLLO PARA EL BIENESTAR SOCIAL DEL ESTADO DE TAMAULIPAS. EL ARTÍCULO 51 DE LA LEY ESTATAL DE PLANEACIÓN, REFORMADO MEDIANTE DECRETO 298 DEL CONGRESO LOCAL, PUBLICADO EL TREINTA Y UNO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, QUE LOS FACULTA PARA EJERCER LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN, NO VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN."

De lo anterior se aprecia que para calificar a un ente, órgano o persona como autoridad intermedia, deben concurrir los siguientes supuestos: a) el ente, órgano o persona de que se trate, debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral o con decisión, es decir, que sus decisiones no sean resultado o provengan directamente de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades; b) que la conducta de aquéllos se traduzca en actos u hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y municipal, o que impliquen la sustitución o arrogación de sus facultades; y, c) en adición, debe tratarse de un ente, órgano o persona que no pertenezca orgánicamente al Estado, y cuya actuación implique el sometimiento del Ayuntamiento.

En concreto, la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas, no puede considerarse como autoridad intermedia, en tanto que no constituye una entidad distinta del Municipio o del Estado, pues pertenece a la administración pública estatal (artículo 2, fracción XXVII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas).

En efecto, en dicho numeral se define al órgano de referencia, como un organismo público descentralizado de la administración pública estatal, de los previstos en los artículos 93 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas; 3o., 37 y 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tamaulipas.

Además, las facultades y atribuciones de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas, emanan de la Ley de Aguas del Estado, es decir, provienen de las decisiones tomadas por el Poder Legislativo del Estado; aunado a que dicho organismo no actúa de manera independiente, unilateral y con decisión, pues únicamente ejerce las facultades que le otorga la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas; y sus facultades no tienen por finalidad interrumpir u obstaculizar la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, sino por el contrario, una parte importante de aquéllas consiste en coordinar esfuerzos y en promover la colaboración entre los Municipios y los Estados; de ahí que la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas no sea una autoridad intermedia de las prohibidas por el artículo 115 de la Constitución Federal.

3. En relación con las impugnaciones que en lo particular se formulan respecto de diversos artículos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, señaló lo siguiente:

Que deben desestimarse, con base en las consideraciones que a continuación se sintetizan:

a) Artículo 1, numeral 2, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que los objetivos establecidos en dicho precepto, lejos de violentar la normatividad constitucional invadiendo la esfera municipal, dan cumplimiento a lo establecido por la Constitución Federal, en sus artículos 27 y 115, fracción III, inciso a) y por la Constitución Local en su artículo 132.

b) Artículo 6 de la Ley de Aguas de Tamaulipas. Que el artículo en comento, es una escueta definición legislativa, que difícilmente por sí sola puede constituir una invasión a la esfera de competencia del Municipio, por lo que procedió a exponer en detalle las diferentes fracciones del artículo 6 del mismo ordenamiento, las cuales establecen las atribuciones de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas.

1) Artículo 6, fracción XI.

Que la fracción XI del artículo 6 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, faculta a la Comisión Estatal del Agua para emitir disposiciones sobre la expedición de títulos de concesión, asignación o permisos, no invade la esfera de competencia del Municipio; toda vez que la fracción XI de la ley en comento debe entenderse en relación con las fracciones X y XII del mismo precepto (artículo 6 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas), que establecen como facultades de la comisión, la primera de ellas, la de administrar las aguas de jurisdicción estatal y determinar sus usos; y la segunda, la de recabar, operar y mantener actualizada la información en materia de aguas estatales relacionadas con los diferentes usos, disponibilidad y calidad de las mismas.

Por su parte, el artículo 6 de la citada ley señala que son aguas estatales todas las existentes dentro del territorio del Estado, siempre que no estén comprendidas en alguno de los casos de jurisdicción nacional o de propiedad particular, que se señalan en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y el mismo numeral 6 de la ley impugnada abunda al especificar "los bienes inherentes a las aguas estatales".

Así, queda claro que las "aguas estatales" a las que se refieren las fracciones X, XI y XII del artículo 6 de la ley de referencia, así como los bienes inherentes a ellas, quedan estrictamente definidos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En consecuencia, estando la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas explícitamente en acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución Federal, las atribuciones de la Comisión a que se refiere la fracción XI del artículo 6 no pueden constituir una invasión de esferas a la competencia municipal.

Que la facultad de la comisión plasmada en el artículo 6, fracción XI, de la ley que nos ocupa, se refiere exclusivamente a la atribución de emitir disposiciones relativas a las concesiones, asignaciones o permisos para la prestación del servicio público de agua potable cuando ésta sea de competencia estatal.

2) Artículo 6, fracción XVII.

Que el Municipio actor mutila el texto legal, pues el precepto en análisis establece como atribución de la Comisión Estatal del Agua la de aprobar precios y tarifas relativos a los servicios públicos que se presten "en términos de esta ley".

Que la fracción XVII en cuestión no estaría facultando a la comisión para aprobar precios y tarifas de los servicios públicos más allá de los términos de la propia ley, ésta regula únicamente aquello que resulta de competencia estatal, por lo que no existe invasión en la esfera de competencia del Municipio.

3) Artículo 6, fracción XIX.

Que la fracción XIX del artículo 6 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas es cuidadosa de aclarar que ejercerán diferentes atribuciones (directas, delegadas o convenidas) y el ámbito al que correspondan (estatal, federal o municipal), por lo que no puede sostenerse que viole o invada la esfera de competencia del Municipio.

4) Artículo 6, fracción XXVI.

La fracción XXVI del artículo 6 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, que establece que la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas será instancia de atención y trámite de requerimientos y asesoría a usuarios y prestadores del servicio en materia de agua, no invade la esfera competencial del Municipio cuando se interpreta en forma sistemática con la ley y la Constitución.

En efecto, al incluir entre las atribuciones de la comisión el "ser instancia de atención y trámite de requerimientos y asesoría a usuarios y prestadores de servicios en materia de agua"; se entiende que la ley faculta a la comisión para ser una instancia a la cual los usuarios y prestadores puedan acudir en caso de así decidirlo.

5) Artículo 6, fracción XXVII.

Que no existe la atribución de la comisión de autorizar programas, proyectos y ejecución de obras, que invadan la esfera de competencia del Municipio, sino que la atribución se limita a participar en la evaluación y aprobación de programas, proyectos y ejecución de obras; ya que la atribución de la comisión contenida en la fracción XXVII está condicionada a una serie de circunstancias fácticas y legales que implican la existencia de convenios a los que se refiere la fracción III, párrafo penúltimo, del artículo 115 de la Constitución Federal y del último párrafo del artículo 132 de la Constitución Estatal. Así, la fracción XVII del artículo 6, no sólo no rebasa la competencia estatal, sino que se sujeta a lo previsto por las Constituciones Federal y Estatal.

Por lo que, la caracterización que la parte actora realiza en su escrito de la atribución establecida en la fracción XXVII del artículo 6 de la ley, es parcial y aislada, pues no contempla la existencia de convenios ni lo dispuesto por las disposiciones constitucionales citadas en párrafos precedentes. En consecuencia, la caracterización es errónea y, por tanto, su impugnación debe desestimarse por infundada.

6) Artículo 6, fracción XXXII.

Que dicha fracción en lo absoluto implica una invasión de la esfera competencial del Municipio y, en consecuencia, no existe interés jurídico por parte del Municipio actor.

Ahora bien, independientemente de la falta de interés y, en consecuencia, de la falta de legitimación activa de la actora para impugnar la citada fracción con los argumentos que esgrime, es necesario aclarar que resulta errónea la apreciación de la hoy quejosa, ya que la medición de la calidad y cantidad de agua es una función fundamental que el Estado de Tamaulipas realiza en protección de los intereses vitales de la población de la entidad.

7) Artículo 6, fracción XXXIV.

La fracción XXXIV del artículo 6 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, que faculta a la Comisión Estatal del Agua para promover la capacitación y adiestramiento del recurso humano de los organismos operadores del Estado, procurando la certificación de habilidades, no invade la esfera competencial del Municipio.

En primer lugar, del texto literal de la fracción en cuestión se desprende que la facultad de la comisión se circunscribe a los organismos operadores del Estado, es decir, se refiere a aquellos casos en que el Estado preste el servicio, ya sea por convenio u otra figura jurídica, de las previstas por el artículo 115 de la Constitución Federal, de tal suerte que no puede válidamente sostenerse, como lo hace el Municipio actor, que dicha fracción invada su esfera competencial.

Que en segundo lugar, de la lectura de la fracción citada, la atribución queda limitada a "promover" y "procurar". Así, de ninguna manera se podría considerar que la atribución de la comisión sea vinculante, impositiva, obligatoria o que de alguna manera invada la esfera de competencia del Municipio.

8) Artículo 6, fracción XXXVIII.

La fracción XXXVIII del artículo 6 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, que establece la atribución de la Comisión Estatal de Agua, para coordinar la operación, conservación, administración y mantenimiento de obras a cargo de los prestadores de servicios públicos, no invade la esfera de competencia del Municipio, pues de la interpretación sistemática del dispositivo en cita con el resto de la Ley de Aguas, así como del orden jurídico nacional y estatal, la facultad a que se refiere debe entenderse circunscrita a aquellas obras que queden a cargo de la administración estatal y no a la municipal.

Es decir, aquellas obras relativas a las aguas de utilidad pública que no sean propiedad de la nación, o bien obras relativas a la prestación del servicio público de agua potable que mediante convenio con los Municipios, hayan quedado a cargo del Estado, de tal manera que no puede considerarse que exista invasión de las facultades del Municipio.

9) Artículo 6, fracción XLIII.

Que la comisión no puede ser una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, pues forma parte del Estado mismo.

La comisión, al contar con la atribución de fungir como árbitro, no puede por ello invadir una esfera de competencia municipal. Ello es así, porque la naturaleza misma del arbitraje implica el sometimiento voluntario de las partes y, no habiéndolo, no hay forma de sujetar a una parte a la autoridad del árbitro.

c) Artículo 13, fracción XXII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que la atribución de aprobar los estudios de factibilidad operativa para la creación de organismos operadores de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de las aguas residuales, consagrada a favor de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas, no constituye una invasión a la esfera competencial del Municipio; en atención a que si se toman en cuenta los dos primeros objetos establecidos en las fracciones I y II del artículo 1, numeral 2, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, tenemos que las mismas regulan las aguas que corresponden a la competencia estatal, de conformidad con el artículo 27 constitucional, es decir, las aguas de utilidad pública que no sean propiedad de la nación y que conforme al citado artículo de la Constitución Federal se sujetan a disposiciones estatales.

Entendida mediante una interpretación sistemática, la atribución del consejo de administración de la comisión, contenida en la fracción XII del artículo 13 de la Ley de Aguas, se limita exclusivamente a los estudios de factibilidad operativa para la creación de los organismos operadores de servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales de aquellos Municipios o regiones donde, de conformidad con el párrafo penúltimo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, el Estado participe o vaya a participar en la prestación del servicio de agua potable, en virtud de un convenio celebrado entre el Municipio o los Municipios correspondientes y el Estado para esos efectos.

No puede entenderse la atribución del consejo de administración de la comisión para aprobar los estudios de factibilidad más que para aquellos organismos operadores de servicios a su cargo.

De la misma manera, no podría esperarse que el Estado, a través de la comisión participe en la prestación del servicio público de agua potable, como lo prevé el Texto Constitucional multicitado, sin previamente tomar las medidas necesarias para llevar a cabo la prestación del servicio, como lo es la realización de un estudio de factibilidad.

d) Artículo 15 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Al respecto, el Congreso demandado analizó los argumentos de la parte actora respecto de cada una de las fracciones que combate, a efecto de demostrar que son infundados.

1) Fracción IV del artículo 15.

Que los estudios de factibilidad operativa a que se refiere dicho precepto se limitan a aquellos casos en los que el Municipio no hubiese ya asumido la prestación de los servicios públicos a que se refiere el inciso a) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, esto es, aquellos casos en los que la competencia para prestar los servicios públicos relativos al agua todavía se mantienen dentro del ámbito de la competencia estatal.

2) Fracción XXVII del artículo 15.

Que el director general de la Comisión Estatal del Agua, no se constituye en una autoridad intermedia al coordinar, conservar y mantener las obras a cargo de los prestadores de servicios públicos, en términos de lo dispuesto en la fracción XXXI del artículo 15 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, en primer lugar porque dicho organismo es parte integrante de la administración pública estatal, pero además porque el dispositivo se refiere a las obras que quedan dentro del ámbito de competencia estatal y la "coordinación" implica colaboración y no imposición, por lo que no habría invasión de esferas sino más bien actividades de apoyo.

3) Fracción XXXI del artículo 15.

Que la Comisión Estatal del Agua y, en consecuencia, su director general, no pueden constituir una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, pues forman parte integrante del segundo, esto es, son el Estado mismo (o mejor dicho, parte de su estructura orgánica); y debe entenderse que las obras a las que se refiere la fracción en cuestión son aquellas relativas a los organismos prestadores de servicios públicos que quedan dentro del ámbito de competencia estatal.

En todo caso, debe interpretarse que la palabra "coordinación" implica colaboración y no imposición, por lo que cualquier ejercicio de las atribuciones contenidas en la fracción en cuestión, requerirían necesariamente la aprobación y consentimiento del Municipio, por lo que no habría invasión de esferas sino más bien actividades de apoyo.

e) Artículo 17, numeral 3, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que el artículo citado debe interpretarse en forma sistemática con toda la normatividad aplicable al caso y, en consecuencia, debe relacionarse con el artículo 51, inciso b), número 9, del Código Municipal del Estado de Tamaulipas, el cual establece que:

"Artículo 51. Los Ayuntamientos no podrán por ningún motivo: ... III. Contratar empréstitos, enajenar o gravar sus bienes muebles e inmuebles, así como celebrar contratos de diversa naturaleza a los señalados en esta fracción cuyo término exceda de un año, sin aprobación del Congreso. ... Para los casos a los que se refiere la fracción tercera, los Ayuntamientos gozarán de entera libertad para la toma de decisiones relativas a la afectación del patrimonio inmobiliario municipal. Para tales efectos se observará lo siguiente: ... b) Se requerirá el acuerdo de dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para la celebración de los actos jurídicos siguientes: ... 7. Concesiones de servicios públicos. ... 9. Todos aquellos convenios, contratos y negocios jurídicos que afecten el patrimonio del Municipio, cuando la duración de los mismos exceda el periodo del Ayuntamiento. En los casos a que se refiere este inciso, el acuerdo del Cabildo se remitirá posteriormente, mediante la iniciativa correspondiente, al Congreso del Estado, para su autorización. ..."

Como se desprende de la cita anterior, si el legislador hubiese incluido el requisito de la aprobación por las dos terceras partes del Ayuntamiento en el numeral 3 del artículo 17 de la Ley de Aguas, habría sido innecesariamente redundante, pues dicho requisito ya se encontraba incluido en el código municipal.

El que el legislador haya omitido redundar se explica porque a diferencia de la hoy actora, esta legislatura sí contempló las vinculaciones normativas entre los diferentes ordenamientos que componen la totalidad del sistema jurídico del Estado de Tamaulipas. Prueba de ello es que el decreto por el que se expide la propia Ley de Aguas, simultáneamente reforma el tercer párrafo del artículo 171 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas. Si el legislador hubiese buscado omitir la aprobación de las dos terceras partes del Ayuntamiento, como lo sostiene la parte actora, habría reformado el citado artículo 51 del código municipal como lo hizo con el artículo 171 del mismo ordenamiento.

f) Artículo 17, numeral 4, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que los casos a que se refiere tal numeral, son aquellas situaciones de gravedad que amenacen la continuidad de la prestación de los servicios públicos; y que las situaciones de gravedad a que se refiere la norma citada no sean especificadas no quiere decir que su determinación sea arbitraria, ya que claramente exige que lo que se encuentre amenazado sea la continuidad en la prestación del servicio y, en consecuencia, las medidas que se tomen deben de ajustarse a ese fin.

g) Artículo 22 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que las funciones de la comisión se limitan a la promoción de la creación de organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal, por lo que debe entenderse el texto en cuestión como facultando a la comisión para apoyar a los Municipios, mediante su capacidad técnica e institucional, en la creación de organismos operadores municipales, sin que ello pueda considerarse una invasión a la esfera competencial del Municipio actor.

h) Artículo 28 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que no se invade la esfera competencial del Municipio, pues de los once miembros que integran el consejo de administración de los organismos operadores, a que se refiere el citado artículo, necesariamente cuatro serán funcionarios del Municipio y tres más serán representantes de los sectores privado y social del Municipio; así, son siete de once miembros del consejo de administración quienes necesariamente provendrán del Municipio, por lo que queda a salvo el carácter municipal del órgano de gobierno de los organismos operadores de los servicios públicos.

i) Artículo 29 de la Ley de Aguas de Tamaulipas. Que no se invade la esfera competencial del Municipio, pues conforme a dicho precepto en la integración del consejo de administración de los organismos operadores intermunicipales y regionales, habrá al menos dos presidentes municipales, ya que se requiere al menos de dos Municipios para formar un organismo operador intermunicipal o regional, y tres representantes de los sectores privado y social del Municipio, esto es, cinco miembros del consejo necesariamente provendrán del nivel municipal, y entre más Municipios participen en el organismo operador intermunicipal o regional, mayor será la proporción de aquéllos, en cambio, nunca serán más de cuatro los miembros que no provengan del nivel municipal.

j) Artículo 34 de la Ley de Aguas de Tamaulipas. Al respecto, el Poder Legislativo solicitó se tuvieran por reproducidos los argumentos que esgrimió en relación con los diversos numerales 28 y 29 de ese cuerpo normativo, que detallan la conformación del Consejo del Agua de la entidad.

k) Artículo 49 de la Ley de Aguas de Tamaulipas. Que contrario a lo que sostiene la parte actora, la recomendación que emita la comisión no es en ningún modo vinculante y el título de concesión no queda en forma alguna condicionado a la aprobación de la comisión.

l) Artículos 59 y 60 de la Ley de Aguas de Tamaulipas. Que la opinión de la comisión a que se refieren tales preceptos, no es vinculante y, por tanto, en forma alguna vulnera la esfera de competencia del Municipio.

NOVENO. Por su parte, el procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó en esencia lo siguiente:

1. Sobre la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. Sobre la legitimación procesal del actor. El segundo síndico del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, está legitimado para promover la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 60, fracciones I y II y 61 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas, que establecen, respectivamente, que los síndicos son los representantes de los Ayuntamientos en los litigios en que el Municipio sea parte, procurando la defensa y promoción de los intereses municipales, y que en donde existan dos síndicos podrán intervenir conjunta o separadamente.

3. Sobre la oportunidad de la demanda. La demanda se presentó en forma oportuna, pues el escrito respectivo se presentó el veintisiete de marzo de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, es decir, dentro del término de treinta días, a que se refiere el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, pues en el presente caso, la ley impugnada se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el quince de febrero de dos mil seis, por lo que el término transcurrió del dieciséis de febrero al treinta de marzo del mismo año, sin contar los días dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de febrero, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de marzo, por ser sábados y domingos, así como el veintiuno de marzo por ser inhábil, en términos de lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria del artículo 105, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el acuerdo del Pleno de este Alto Tribunal que establece los días inhábiles y los de descanso.

4. Sobre la causal de improcedencia hecha valer por el gobernador demandado. No se actualiza la causa de improcedencia que hace valer el gobernador del Estado de Tamaulipas, relativa a que el segundo síndico del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, carece de legitimación para plantear la presente controversia constitucional.

5. Sobre la falta de fundamentación y motivación de la norma impugnada. Que el Congreso del Estado de Tamaulipas al emitir la Ley de Aguas fundamentó su actuación en los artículos 27 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 58, fracción LVIII y 132 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, de los que se desprende que dicho Congreso del Estado está facultado para expedir las leyes necesarias para hacer efectivas sus facultades y las concedidas a otros poderes estatales, así como las que no estén expresamente reservadas para la Federación, a través de sus poderes, y que correspondan al régimen interior del Estado.

En ese orden de ideas, el artículo 124 de la Ley Suprema establece que las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados.

Por su parte, el artículo 73, fracción XVII, del la Ley Suprema establece que el Congreso de la Unión será competente, entre otras cuestiones, para expedir las leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal.

Atento a lo anterior y de acuerdo al contenido de la parte final del párrafo sexto del artículo 27 de la Carta Magna, los Estados pueden dictar disposiciones en materia de agua cuando no sean enunciadas en la primera parte de dicha disposición, esto es, en casos de las aguas de utilidad pública.

Asimismo, los artículos 115, fracción III, de la Constitución Federal y 132, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, facultan a los Municipios a prestar el servicio público de agua potable, pero observando lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Por último, el artículo 58 de esa misma Carta Magna, faculta al Congreso de Tamaulipas para expedir las leyes necesarias para hacer efectivas las facultades que ese Ordenamiento Supremo le otorga, así como las concedidas a los otros poderes y las que no estén expresamente reservadas al Congreso de la Unión y correspondan al régimen interior del Estado.

En suma, el Congreso del Estado de Tamaulipas se encuentra plenamente facultado para emitir la Ley de Aguas del Estado.

Respecto a la motivación, también se cumple en el presente caso, de acuerdo a la iniciativa de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, en la cual se establece que tal ordenamiento tiene como propósito, entre otras cuestiones, responder a las necesidades de distribuir equitativamente el recurso del agua entre todos los sectores de la entidad, para que los ciudadanos del Estado puedan acceder con mayor facilidad a dicho recurso natural, dotando a las autoridades encargadas de prestar los servicios públicos inherentes a dicha materia de las herramientas necesarias.

Asimismo, se pretende evitar la poca preocupación de los gobiernos en el uso y destino que se le da al agua, poniendo mayor atención a la posibilidad de actuar en contra del desperdicio del vital líquido.

En el título segundo denominado "De las autoridades", se delimita la competencia de cada una de las autoridades vinculadas a la aplicación del ordenamiento jurídico en estudio. Por lo que respecta al titular del Poder Ejecutivo, se estableció que le compete promover y coordinar las acciones y obras públicas, así como suscribir los convenios necesarios para la prestación del servicio público de agua potable, creando con ello la Comisión Estatal del Agua, como un organismo público descentralizado de la administración pública del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se erige en la autoridad administrativa encargada de aplicar el contenido de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas; además, se precisan las atribuciones de la citada comisión, de los Municipios y de los organismos operadores en la prestación del servicio previsto en el inciso a) de la fracción III del artículo 115 constitucional.

En síntesis, con la expedición de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas se establecen las bases de coordinación entre el Estado y los Municipios, y el Estado y la Federación para la realización de acciones relacionadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua; se coadyuva en el ámbito de su competencia al fortalecimiento del Pacto Federal y del Municipio Libre, con el propósito de lograr el desarrollo equilibrado y sustentable de la entidad federativa; se sientan las bases para la prestación de los servicios públicos inherentes al agua; se establece la organización, atribuciones y funcionamiento de los organismos operadores municipales, regionales e intermunicipales, en su caso, responsables de prestar los servicios públicos en materia de agua, y se promueve el mejoramiento de la eficiencia física y comercial de los prestadores de los servicios públicos inherentes al agua para que logren la autosuficiencia total en la operación, administración, conservación, mantenimiento y crecimiento de los sistemas relativos a los servicios mencionados.

En ese contexto, resulta claro que el Congreso del Estado de Tamaulipas, al expedir la Ley de Aguas del Estado, observó el contenido del principio de legalidad, ya que existen normas legales que le atribuyen a su favor, de manera nítida, la facultad de actuar como lo hizo.

Asimismo, existieron circunstancias de hecho que permitieron colegir con claridad la aplicación de la norma correspondiente y, consecuentemente, se justificó con plenitud que el Congreso del Estado de Tamaulipas haya actuado en determinado sentido y no en otro.

Para apoyar la anterior consideración citó la tesis de jurisprudencia P./J. 50/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 813, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES."

6. Sobre la violación al artículo 115, fracciones I, II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Que el Municipio de Reynosa confunde la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, consagrada en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la facultad de prestar determinados servicios públicos, consagrada en la fracción III del mismo precepto constitucional.

Ello es así, pues del contenido del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, se desprende que los Ayuntamientos tienen facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

La facultad reglamentaria de los Ayuntamientos se derivó de la reforma constitucional del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, la cual, entre otras cosas, determinó que para el ámbito reglamentario, como facultad de los Ayuntamientos, se consideraría todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de los bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general.

Y si bien es cierto que los Municipios tienen la posibilidad de crear normas jurídicas en virtud de una asignación competencial propia, también lo es que esa facultad tiene límites en relación con los otros órdenes jurídicos, debiendo respetar, por tanto, el reparto de facultades previsto en la Constitución Federal y en las leyes estatales.

Para apoyar la anterior consideración citó la tesis de jurisprudencia P./J. 132/2001 de la Novena Época, Tomo XV, enero de 2000, página 1041, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES."

La facultad reglamentaria municipal se puede considerar materialmente legislativa, pero formalmente se considera como un acto administrativo, lo anterior, en razón de que las disposiciones que integran los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, constituyen verdaderas normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto e impersonal, pero se distinguen de la ley, básicamente, porque provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general y que por su naturaleza debe subordinarse a la ley.

En efecto, las leyes derivan de las autoridades legislativas, las cuales regulan diversas materias, entre las que se encuentran las municipales, mientras que los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general emanan de órganos administrativos y siempre regularán bases generales de la administración pública municipal; además, las citadas disposiciones administrativas deben estar acordes con la legislación previamente emitida; esto es, la facultad reglamentaria se encuentra regida, en primer término, por el principio de reserva de ley, el cual prohíbe al reglamento abordar materias reservadas a las leyes, así como al principio de subordinación jerárquica, que implica que el reglamento no puede ir más allá de la ley.

En el caso particular, como quedó expresado, es facultad del Congreso del Estado expedir la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

R., los Municipios tienen a su cargo las funciones de determinados servicios públicos, entre los que destacan el agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales. Por su parte, los Estados, a través de sus Congresos, tienen la facultad de legislar sobre diversas materias, entre las que se encuentran los servicios públicos municipales.

Lo anterior es así, toda vez que nuestro orden constitucional distingue con nitidez la atribución legislativa en materia municipal y la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos de aprobar disposiciones normativas.

En conclusión, el Municipio puede emitir reglamentos y demás disposiciones de carácter general de la administración pública municipal, así como tiene la facultad de prestar el servicio de agua potable, pero dicha atribución se encuentra supeditada a lo que establezca la Constitución Federal y los ordenamientos jurídicos estatales.

7. Sobre las impugnaciones que en lo particular se formulan respecto de diversos artículos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas. Que no le asiste la razón al Ayuntamiento actor cuando afirma que los artículos 1, numeral 2, 2, fracción XXVII, 6, fracciones XI, XVII, XIX, XXIV, XXVII, XXXII, XXXIV y XXXVIII, 13, fracción XXII, 15, fracciones IV, XXVIII y XXXI, 17, numerales 3 y 4, 22, 28, fracciones III y IV, 29, 32, fracción XVIII, 34, 48, 49, 59 y 60 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, violan el contenido del artículo 115, fracciones I y III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque crean autoridades intermedias entre el Gobierno Estatal y Municipal -Comisión Estatal del Agua y Consejo Estatal del Agua- e invaden su facultad de prestación del servicio público de agua potable.

Ello es así, pues del numeral 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, el cual será administrado por un Ayuntamiento de elección popular y directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

De los criterios contenidos en las tesis P./J. 50/97 y P./J. 10/2000 de la Novena Época, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN." y "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", se desprende que para considerar a una autoridad, órgano o persona como una autoridad intermedia, prohibida por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, se requiere de los siguientes supuestos: a) Cuando se constituya una autoridad distinta o ajena, fuera del Gobierno Estatal o municipal; b) cuando la autoridad viole la autonomía municipal, suplantando, mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) cuando la autoridad impida o interrumpa la comunicación directa entre el Gobierno del Estado y el Municipio.

Sin embargo, los anteriores supuestos tienen como común denominador que dicha autoridad, como su nombre lo indica, tenga facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, interrumpiendo la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio.

Por otra parte, del contenido de los artículos combatidos se advierte que la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas tiene por objeto: a) Regular la programación, administración, conservación y preservación de las aguas que no reúnan las características de propiedad nacional; b) establecer las bases de coordinación entre el Estado y los Municipios, y el Estado y la Federación para la realización de las acciones relacionadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua; c) establecer la organización, atribuciones y funcionamiento de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas; d) sentar las bases para la prestación de los servicios públicos inherentes al agua; e) establecer la organización, atribuciones y funcionamiento de los organismos operadores municipales, regionales e intermunicipales, en su caso, responsables de prestar los servicios públicos inherentes al agua; f) promover el mejoramiento de la eficiencia física y comercial de los prestadores de los servicios públicos inherentes al agua para que logren la autosuficiencia total en la operación, administración, conservación, mantenimiento y crecimiento de los sistemas relativos a los servicios mencionados.

En ese orden, la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, integrada por un consejo de administración, una dirección general y un órgano de control, y cuya principal función es la de coordinar entre el Estado y la Federación, así como entre aquél y los Municipios, las acciones relacionadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua, el tratamiento y reuso de las aguas, coadyuvando en el ámbito de su competencia al fortalecimiento del Pacto Federal y el Municipio Libre.

Asimismo, dicha comisión está integrada por un consejo de administración, por una dirección general y un órgano de control.

El consejo de administración será el órgano de gobierno de la Comisión Estatal del Agua, cuya principal función será la de establecer las disposiciones administrativas de la comisión y todos los lineamientos para el cabal cumplimiento de la prestación de los servicios de agua potable, así como la de promover la actualización de las leyes y reglamentos que rigen la administración íntegra del agua y la operación de los sistemas de agua.

Por su parte el director general tendrá, entre otras atribuciones, la de coordinar las actividades técnicas, administrativas y financieras de la comisión.

También la comisión, en coordinación con los Ayuntamientos, promoverá la creación de organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal para prestar los servicios públicos previstos en la ley de referencia, los cuales podrán ser municipales, intermunicipales y regionales, mismos que, tomando en cuenta la estructura orgánica de la Comisión Estatal del Agua, tendrá un consejo de administración integrado en su mayoría por miembros del Ayuntamiento.

Asimismo, la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas autoriza la prestación de los servicios a los particulares, mediante el otorgamiento de concesiones, en donde el Municipio deberá realizar los estudios necesarios que determinen la factibilidad técnica y financiera de dichas concesiones, solicitando la opinión de la Comisión Estatal del Agua, tanto para el otorgamiento como para la revocación de la concesión.

De todo lo anterior, afirma el procurador general de la República, se puede concluir que la Comisión Estatal del Agua no es una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio, porque no constituye una autoridad distinta o ajena a los citados gobiernos, no viola la autonomía municipal, es decir, no se suplanta en las facultades constitucionales del Ayuntamiento y no impide o interrumpe la comunicación directa entre el Gobierno del Estado y el Municipio.

Que en tal sentido, dicho organismo público descentralizado no tiene facultades de decisión, esto es, no actúa en forma independiente, unilateral o con potestad de imperio, ya que depende de la administración pública estatal, tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, con funciones de autoridad administrativa, en donde los órganos que la componen -consejo de administración, dirección general y órgano de control- están integrados por miembros del Gobierno Estatal, lo que de ninguna manera implica una obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y Municipal, o que signifiquen sometimiento, sustitución o asunción de facultades de alguno de estos niveles de gobierno.

Asimismo, la Comisión Estatal del Agua, en términos del artículo 6 de la ley impugnada, tiene, entre otras atribuciones, la de coordinar entre el Estado y la Federación, así como entre aquél y los Municipios, la realización de las acciones relacionadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua; ejecutar, conservar y rehabilitar las obras de infraestructura hidráulicas; celebrar convenios con la Federación, con los Municipios y con los organismos operadores en materia de aguas; llevar acciones de colaboración con las diversas instancias para la autorización de los programas, proyectos y obras hidráulicas, así como coordinar la operación, conservación y mantenimiento de las obras de los prestadores de servicios públicos.

En consecuencia, no puede considerarse a la Comisión Estatal del Agua una autoridad intermedia, toda vez que, por un lado, depende de la administración y, por el otro, porque sus atribuciones no tienen el carácter de directas, independientes y con decisión alguna, pues éstas no se contraponen a las facultades constitucionales y legales del Municipio en materia de agua potable; más aún, cuando en términos de los artículos 17 y 18 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, los Municipios pueden seguir prestando directamente los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.

Respecto a los organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal, para prestar los servicios públicos previstos en la ley en estudio, tampoco se le puede considerar como una autoridad intermedia, pues dependen directamente de la administración pública municipal, tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, pueden ser municipales, intermunicipales y regionales, y su organización y funcionamiento se rige por la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, por su decreto de creación y por su estatuto orgánico.

Asimismo, no tienen atribuciones directas, independientes y con decisión, ya que la fracción II del artículo 25 de la ley de referencia establece que los citados organismos rendirán anualmente a los Ayuntamientos un informe de las labores realizadas durante el ejercicio anterior, así como de su estado general y sobre las cuentas de su gestión, lo que evidencia que dependen del gobierno del Ayuntamiento, incluso el presidente municipal es el titular del consejo de administración.

R. lo anterior el contenido del artículo cuarto transitorio del decreto que contiene la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, el cual establece que a partir de la entrada en vigor de la citada ley, continuarán prestando los servicios públicos a su cargo los organismos operadores descentralizados de los Municipios creados conforme a la Ley del Servicio Público de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado, Tratamiento y Disposición de Aguas Residuales del Estado de Tamaulipas que se abrogó, o los procedimientos que precedieron a esta ley y bajo los cuales hubieran surgido organismos operadores municipales en función.

Por tanto, no existe ninguna invasión a la esfera de facultades del Municipio de Reynosa en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, ni se crea una autoridad intermedia entre el Gobierno Estatal y municipal.

DÉCIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el veintiuno de junio de dos mil seis tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de las constancias de autos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Reynosa y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Tamaulipas.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional se presentó en forma oportuna.

Como se destacó en el resultando primero de la presente resolución, la controversia constitucional la promovió el Municipio de Reynosa, Estado de Tamaulipas, contra los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad, mediante demanda recibida el veintisiete de marzo de dos mil seis, solicitando la invalidez del Decreto Número LIX-522, por el cual se expidió la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas de fecha quince de febrero de dos mil seis.

El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

Como se advierte de la disposición transcrita, tratándose de normas generales, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de su aplicación.

En la demanda de controversia constitucional el Municipio actor manifiesta que impugna la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, con motivo de su publicación en el correspondiente medio oficial, la cual tuvo lugar el quince de febrero de dos mil seis, lo que se encuentra corroborado con el ejemplar del Periódico Oficial de la entidad, que obra a fojas 212 a 253 del expediente.

Consecuentemente, el plazo de treinta días para interponer la demanda de controversia constitucional, transcurrió del jueves dieciséis de febrero de dos mil seis, al treinta de marzo del mismo año; debiendo descontarse los días dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de febrero, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de marzo, por ser sábados y domingos, respectivamente, así como el día veintiuno de marzo, que se declaró inhábil, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la ley reglamentaria de la materia y los Acuerdos del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de dos de enero de dos mil seis, como a continuación se muestra.

Ver calendario

De esta manera, si la demanda se presentó el día veintisiete de marzo de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se desprende del sello de recepción que obra al reverso de la foja 24 del expediente en que se actúa, cabe concluir que fue presentada oportunamente.

TERCERO. A continuación, se procede al análisis de la legitimación procesal de quien promueve a nombre del Municipio actor.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

La demanda de controversia constitucional la suscribe R.Z.G. en representación del Ayuntamiento del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, en su carácter de segundo síndico del Ayuntamiento Constitucional de dicho Municipio, circunstancia que acredita con las copias certificadas de la relación completa de los presidentes municipales e integrantes de los Ayuntamientos de los Municipios de la citada entidad, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el miércoles cinco de enero de dos mil cinco (fojas 25 a 28).

Los artículos 60, fracciones I y II y 61 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas ordenan:

"Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"I. La procuración, defensa y promoción de los intereses municipales.

"II. Representar al Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado, con la limitación de que no podrán desistirse, transigir, comprometer en árbitros o hacer cesión de bienes, recibir pagos, salvo autorización por escrito que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento. Asimismo, tendrán a su cargo la atención de los negocios de la hacienda municipal."

"Artículo 61. En los Municipios donde existan dos síndicos, éstos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, con las facultades señaladas en el artículo anterior."

De los anteriores preceptos se desprende que en el Estado de Tamaulipas la representación jurídica del Ayuntamiento recae en el síndico y que en los Municipios donde existan dos síndicos, éstos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, por lo que el promovente de la controversia constitucional cuenta con las facultades de representación del Municipio actor para iniciar la presente en su nombre, pues se trata del segundo síndico del Municipio de Reynosa, Tamaulipas.

Asimismo, al ser el Municipio uno de los órganos que pueden promover una controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe concluirse que cuenta con legitimación activa.

CUARTO. Acto continuo se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora en caso de que resulte fundada.

En el presente caso, tienen el carácter de autoridades demandadas los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Tamaulipas.

Así, los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De acuerdo con los preceptos transcritos, destaca en lo que interesa, que en las controversias constitucionales tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma cuya invalidez se demanda; así como que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que rigen su actuar estén facultados para representarlo.

En representación del Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, suscribió la contestación de la demanda E.J.H.F., quien se ostentó como gobernador constitucional de la entidad, carácter que acreditó con un ejemplar del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tamaulipas de ocho de diciembre de dos mil cuatro, mediante el cual se publicó la declaratoria de gobernador electo del Estado de Tamaulipas, que en su artículo segundo lo declaró gobernador constitucional electo por mayoría de votos (reverso de la foja 215 y foja 216 del expediente).

El artículo 77 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas prevé:

"Artículo 77. El Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denominará ‘Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas’, siendo su elección directa cada seis años, en los términos que señala la ley electoral."

De este numeral se advierte que el ejercicio del Poder Ejecutivo en el Estado de Tamaulipas se deposita en un solo individuo el que se denomina "Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas", en consecuencia, al acreditar el signante de la contestación de demanda tal carácter, debe tenérsele a éste por legitimado para comparecer a la presente controversia en representación de dicho poder. Asimismo, reconocer el carácter de demandado al Poder Ejecutivo de la entidad, al ser el órgano que promulgó la norma impugnada.

Por su parte, en representación del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas, suscribe la contestación de la demanda M.A. de J.L.R., con el carácter de presidente de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Novena Legislatura de la entidad, lo que acreditó con copia certificada del Decreto LIX-542, mediante el cual se elige presidente y suplente para integrar la mesa directiva de dicho órgano legislativo durante el mes de mayo de dos mil seis, y donde se aprecia que el signante de la contestación tiene el carácter de presidente de la misma (fojas 350 a 354 del expediente).

Asimismo, quien suscribe cuenta con facultades para representar a dicho Poder en el presente juicio de controversia constitucional, de conformidad con el artículo 22 de la Ley sobre la Organización y Funcionamiento Interno del Congreso del Estado de Tamaulipas, que a la letra establece:

"Artículo 22.

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"l) Tener la representación legal del Congreso para rendir informes en juicios de amparo, actuar en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, e intervenir en cualquier litigio o acto jurídico, y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

Por tanto, se concluye que el Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas cuenta con legitimación pasiva para intervenir en este asunto, al haber emitido la ley impugnada, además de ser uno de los entes reconocidos por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal; y quien lo representa cuenta con facultades para ello.

QUINTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.

En primer lugar, el Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas invoca como causa de improcedencia, la falta de representación del síndico segundo del Ayuntamiento actor, para plantear la presente controversia constitucional, puesto que no le fue otorgado por parte del órgano de gobierno municipal un poder general para pleitos y cobranzas que lo facultara expresamente para ello.

No se actualiza el motivo de improcedencia hecho valer por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, toda vez que, como quedó precisado anteriormente, el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en lo que interesa, que las entidades, poderes u órganos que comparezcan a juicio, deberán hacerlo por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que rijan su funcionamiento estén facultados para representarlos, de donde se sigue que en las controversias constitucionales opera, en principio, un sistema de representación legal directa.

Si en el caso, el síndico segundo del Ayuntamiento actor está facultado para representar al Municipio por mandato expreso de la ley que regula el funcionamiento de dicho orden de gobierno, como se mostró al analizar la legitimación activa, deviene inconcuso que, contrario a lo aducido por el titular del Poder Ejecutivo de la entidad, no resulta necesario para el ejercicio de esa atribución en este medio de control constitucional, que cuente con un poder general para pleitos y cobranzas, en términos de la legislación civil.

Sin que sea obstáculo a lo anterior, que el artículo 60 del Código Municipal Estatal haga referencia al Código Civil del Estado de Tamaulipas, ya que esto lo hace para identificar que los alcances de dicha facultad de representación corresponden a la de mandatarios generales para pleitos y cobranzas, en los mismos términos que el Código Civil del Estado establece en su título noveno, relativo al mandato, sin que dicho precepto obligue a que los síndicos cuenten con un poder otorgado por el propio Ayuntamiento en términos de la referida normatividad civil.

Por otra parte, la segunda síndico del Ayuntamiento de Reynosa, Estado de Tamaulipas, mediante oficio de seis de mayo de dos mil diez, manifestó lo siguiente:

"En la actualidad el referido servicio público se presta mediante el citado organismo operador municipal, en concordancia con las disposiciones legales estatales y federales aplicables al caso y en especial a la norma general respecto de la cual se presentó la controversia que nos ocupa, sin que a la fecha de este ocurso exista motivo alguno de disenso y además, la norma general impugnada en esta controversia no tiene efectos en contra de la prestación de dicho servicio en esta administración. Virtud a lo anterior, se solicita que éste asunto se resuelva como improcedente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 19, fracciones II y V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, mismo que establece que son improcedentes las controversias constitucionales contra normas generales y/o cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia, como en la especie acontece."

De la anterior transcripción se desprende que la representante del Municipio actor aduce la improcedencia de la presente controversia, en virtud de que el servicio de agua potable es operado por el propio Municipio, por lo que la norma general impugnada en esta controversia no tiene efectos en contra de la prestación del servicio de aguas en el Municipio de Reynosa y, por tanto, se debe sobreseer por cesación de efectos.

Al respecto, el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

No obstante lo manifestado por la segunda síndico del Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas, no se actualiza la causa de improcedencia aducida, debido a que en el caso la materia de la impugnación se hace consistir en la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, es decir, sobre normas generales, sin que al efecto se hubieran expresado motivos de invalidez respecto de actos, y sin que quepa la posibilidad de que un acto de naturaleza administrativa, como lo es la suscripción de un convenio con el Estado para que el Municipio reasuma la prestación del servicio de aguas, dé lugar a la improcedencia de la vía constitucional en la que se planteó la invalidez de normas generales, como lo es la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

Efectivamente, el hecho de que actualmente desarrolle el servicio de aguas el Municipio actor, no conlleva la cesación de efectos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, pues lo cierto es que, con independencia de la reasunción de la prestación del servicio en comento, las normas generales cuya invalidez se solicitó siguen surtiendo efectos plenos.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia de este Alto Tribunal, de rubro y texto siguientes:

"No. Registro: 190021

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 54/2001

"Página: 882

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

Por otra parte, no pasa inadvertido para este Tribunal Constitucional, que a partir del Decreto LIX-522, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, por el que se expidió la Ley de Aguas de dicha entidad, se han emitido cinco diversos decretos por los que se han reformado y adicionado diversos preceptos de ese cuerpo normativo, a saber:

1. Decreto LIX-963, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas de veintidós de agosto de dos mil siete, por el que se reforma la fracción IV del párrafo primero del artículo 28 y la fracción III del párrafo primero del artículo 29 de la Ley de Aguas del Estado.

2. Decreto LIX-966, publicado en el Periódico Oficial de Tamaulipas de veintidós de agosto de dos mil siete, por el que se adiciona el párrafo tercero del artículo 141 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

3. Decreto LX-20, publicado el cinco de junio de dos mil ocho, por el que se reforman los artículos 2, fracción IX; 4, fracción VI; 6, fracción XXVIII; 141, párrafo primero; 142, párrafo primero; 143; y 145, párrafo primero; y se adicionan la literal "h" a la fracción IV del artículo 140; los párrafos segundo y tercero al artículo 142; y el párrafo segundo al artículo 145, todos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

4. Decreto LX-643, por el cual se adiciona un párrafo cuarto al artículo 141 de Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad de siete de julio de dos mil nueve.

5. Decreto LX-736, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas de quince de octubre de dos mil nueve, a través del cual se reforman los artículos 6, fracciones II, XIV, XLIII y XLIV; 13, fracciones XXVII y XXVIII; 169 y 170; se adiciona la fracción XLV al artículo 6 y las fracciones XXIX y XXX al artículo 13; y se reforma la denominación del título noveno y se recorre el actual para pasar a ser título décimo, de la ley de aguas de la mencionada entidad.

Sin embargo, debe señalarse que no todos los decretos referidos impactan en la materia de la presente controversia, ya que el Municipio actor si bien expuso motivos de impugnación de carácter genérico en cuanto a falta de fundamentación y motivación en la expedición de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, lo cierto es que de manera destacada expresó conceptos de invalidez encaminados a la invasión de atribuciones del Municipio en la prestación del servicio de aguas, así como del establecimiento de autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado de Tamaulipas y el Municipio de Reynosa, en los que señaló expresamente diversos preceptos del cuerpo normativo.

En ese sentido, debe decirse que de las diversas disposiciones que sufrieron adición o reforma legislativa, en la materia de la presente vía constitucional únicamente se ven afectados los artículos 28, párrafo primero, fracción IV y 29, párrafo primero, fracción III, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, lo que ocurrió con motivo del Decreto LIX-963, publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el veintidós de agosto de dos mil siete.

El contenido de las fracciones IV del artículo 28 y III del artículo 29 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, conforme al Decreto LIX-522, impugnado por el Municipio de Reynosa, Tamaulipas, eran del tenor siguiente:

"Artículo 28.

"1. El consejo de administración de los organismos operadores municipales estará integrado por:

"...

"IV. Un Diputado al Congreso del Estado del distrito donde desarrolle sus funciones el organismo operador."

"Artículo 29.

"1. El consejo de administración de los organismos operadores intermunicipales y regionales estará integrado por:

"...

"III. Un diputado al Congreso del Estado del distrito o distritos donde desarrolle sus funciones el organismo operador."

Sin embargo, con motivo del mencionado Decreto Número LIX-963 de veintinueve de junio del dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado Número 101 de veintidós de agosto de dos mil siete, las referidas fracciones de los artículos 28 y 29 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas pasaron a conformarse con el texto siguiente:

"Artículo 28.

"1. El consejo de administración de los organismos operadores municipales estará integrado por:

"...

"IV. Un diputado al Congreso del Estado con residencia en uno de los distritos electorales comprendidos dentro del ámbito territorial donde desarrolle sus funciones el organismo operador de que se trate, quien será propuesto por la Junta de Coordinación Política al Pleno del Poder Legislativo, para que éste resuelva por mayoría simple de los diputados presentes."

Por su parte, la fracción III del apartado 1o. del artículo 29 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas quedó redactada en los siguientes términos:

"Artículo 29.

"1. El consejo de administración de los organismos operadores intermunicipales y regionales estará integrado por:

"...

"III. Un diputado al Congreso del Estado con residencia en el distrito o los distritos electorales comprendidos dentro del ámbito territorial donde desarrolle sus funciones el organismo operador de que se trate, quien será propuesto por la Junta de Coordinación Política al Pleno del Poder Legislativo, para que éste resuelva por mayoría simple de los diputados presentes."

Así, conforme al penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 19, fracción V y 45 de la ley de la materia, en el caso de los artículos referidos en el párrafo que antecede, éstos han cesado sus efectos al dejar de tener vigencia, y al no versar tales disposiciones en la materia penal, no podría tener efectos retroactivos un posible pronunciamiento de este Alto Tribunal.

Al sobrevenir la citada causa de improcedencia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 28, párrafo primero, fracción IV y 29, párrafo primero, fracción III, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, reformados mediante Decreto Número LIX-963, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas de veintidós de agosto de dos mil siete.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia plenaria del contenido que a continuación se reproduce:

"No. Registro: 189994

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 53/2001

"Página: 921

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE SI NO SIENDO DE NATURALEZA PENAL LA LEY IMPUGNADA, CESARON SUS EFECTOS Y LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ NO PODRÍA TENER EFECTOS RETROACTIVOS. Si encontrándose en trámite una controversia constitucional sobre una ley que no es de naturaleza penal, la misma es reformada en el aspecto que se estima inconstitucional, debe sobreseerse en el juicio, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 19, fracción V y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el párrafo penúltimo del numeral 105 constitucional, pues, en virtud de la reforma, ya no podrá surtir efectos la norma impugnada al haber perdido su vigencia y, aun en el supuesto de que procediera declarar su invalidez, no podría favorecer al promovente de la controversia, puesto que al no tratarse de una disposición de naturaleza penal ese pronunciamiento no podría tener efectos retroactivos."

En relación a lo anterior, cabe señalar que si bien es cierto el artículo 6, fracción XLIII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, igualmente impugnado de manera destacada, también fue reformado, pero mediante el Decreto LX-736 de dos de octubre de dos mil nueve, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas número 124 de quince de octubre de dos mil nueve, en dicho supuesto no se actualiza la causal de improcedencia antes analizada.

La señalada fracción XLIII del artículo 6 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, en su texto original disponía lo siguiente:

"Artículo 6. Son atribuciones de la comisión:

"...

"XLIII. Fungir como árbitro en las posibles controversias entre los prestadores de servicios por derechos y obligaciones derivadas de los servicios que presten."

Ahora, con motivo del mencionado Decreto LX-736 de dos de octubre de dos mil nueve, su texto es el siguiente:

"Artículo 6. Son atribuciones de la comisión:

"...

"XLIII. Fungir como árbitro en las posibles controversias entre los prestadores de servicios por derechos y obligaciones derivadas de los servicios que presten."

Como puede apreciarse claramente, la reforma consistió en la supresión de la conjunción copulativa "y", cuya función gramatical consiste en unir palabras o cláusulas en concepto afirmativo.

En el caso, el motivo de supresión de dicho elemento gramatical de la fracción XLIII del artículo 6 de la legislación de aguas en estudio, fue la inclusión de la fracción XLV, en dicho numeral; por lo cual, la fracción en estudio dejó de ocupar el penúltimo lugar de dicha enumeración para pasar a ser la antepenúltima, por lo que carecía de razón el empleo de la conjunción copulativa "y".

De tal modo, la reforma en comento no se encaminó a modificar el contenido netamente normativo del precepto impugnado, sino sólo a su identificación numérica como mero efecto de la incorporación de otras fracciones al precepto legal al que pertenece y por lo cual no puede sostenerse que exista voluntad del legislador para reformar, adicionar, modificar o, incluso, repetir el texto de una norma general.

Apoya a lo anterior, por identidad de razón, la tesis de jurisprudencia de este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"No. Registro: 170882

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXVI, diciembre de 2007

"Tesis: P./J. 96/2007

"Página: 742

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL. Si bien es cierto que el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 27/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2004, página 1155, con el rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.’, sostuvo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente la disposición anterior, también lo es que este criterio no resulta aplicable cuando en los casos en que la reforma o adición no va dirigida al contenido normativo del precepto impugnado, sino sólo a su identificación numérica como mero efecto de la incorporación de otras disposiciones al texto legal al que pertenece, ya que se trata únicamente de un cambio en el elemento numérico asignado a su texto, esto es, al no existir en el legislador la voluntad de reformar, adicionar, modificar o, incluso, repetir el texto de una norma general, ésta no puede considerarse un acto legislativo nuevo que autorice su impugnación a través del referido medio de control constitucional."

Al no existir otra causa de improcedencia alegada por las partes o que de oficio se advierta, se continúa con el estudio de los conceptos de invalidez.

SEXTO. A efecto de analizar los conceptos de invalidez formulados por el Municipio de Reynosa, Estado de Tamaulipas, previamente debe precisarse que en atención a que se hacen valer, por un lado, argumentos genéricos tendentes a lograr la invalidez del Decreto LIX-522, publicado en el Periódico Oficial del Estado, Número 20, de quince de febrero de dos mil seis, por el que se expidió la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas y, por otro lado, planteamientos de invalidez de contenido material de diversos preceptos del citado ordenamiento, es que su análisis se llevará a cabo bajo el siguiente orden temático:

A) Argumentos genéricos tendentes a lograr la invalidez del Decreto LIX-522, publicado en el Periódico Oficial del Estado, Número 20 de quince de febrero de dos mil seis, por el que se expidió la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, en los que aduce la falta de fundamentación y motivación en la expedición y promulgación de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, por el Poder Legislativo y Ejecutivo de esa entidad; así como la invasión de la esfera competencial del Municipio de Reynosa, para legislar sobre la prestación del servicio de agua potable.

B) Planteamientos de invalidez de contenido material de diversos preceptos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas; en los que reclama la invalidez de manera destacada por invasión de las facultades competenciales del Municipio sobre la prestación del servicio público de agua potable y el establecimiento de autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado de Tamaulipas y el Municipio de Reynosa.

En ese orden de ideas se procede al estudio de los argumentos vertidos en los conceptos de invalidez planteados por el Municipio de Reynosa, Tamaulipas.

A) Argumentos genéricos relativos a la invalidez del Decreto LIX-522, publicado en el Periódico Oficial del Estado, número 20, de quince de febrero de dos mil seis, por el que se expidió la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

I.F. de fundamentación y motivación en la expedición y promulgación de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

El Municipio actor, en su primer concepto de invalidez, sostiene que la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas es inconstitucional por falta de fundamentación y motivación, como lo exige el artículo 16 de la Constitución Federal.

El precepto constitucional en cita, en lo que aquí interesa, señala lo siguiente:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

Respecto de la fundamentación y motivación de los actos formal y materialmente legislativos, este Alto Tribunal ha sostenido la tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: 181-186, Primera Parte

"Página: 239

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."

En el caso, el Congreso del Estado de Tamaulipas, al emitir la Ley de Aguas de esa entidad, fundamentó su actuar en los artículos 27, párrafo quinto y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 58, fracciones I y LVIII y 132 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas y 119 de la Ley Sobre la Organización y Funcionamiento Interno del Congreso del Estado de Tamaulipas, los cuales, en la parte que interesa, disponen lo siguiente:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 27.

"...

"Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquellas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; ..."

Constitución Política del Estado de Tamaulipas.

"Artículo 58. Son facultades del Congreso:

"I.E., reformar y derogar las leyes y decretos que regulan el ejercicio del Poder Público;

"...

"LVIII.E. las leyes necesarias para hacer efectivas todas las anteriores facultades y las concedidas a los otros Poderes por esta Constitución, así como las que no estén expresamente reservadas a los Poderes de la Unión y correspondan al régimen interior del Estado."

"Artículo 132. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"I. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

"...

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponda. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de este Estado y otro u otros de uno o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivos. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio."

Ley sobre la Organización y Funcionamiento Internos del Congreso del Estado de Tamaulipas.

"Artículo 119.

"1. Las resoluciones del Poder Legislativo se expedirán en el recinto del Congreso en la fecha de su aprobación y seguirán la forma siguiente:

"‘La (número ordinal que corresponda) Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, con fundamento en lo dispuesto por (artículos constitucionales y legales aplicables) expide el decreto o el acuerdo’ (número cardinal progresivo que corresponda y que se inicia con cada legislatura), epígrafe y luego el texto de la ley, decreto o acuerdo.

"2. En la enumeración de los decretos y acuerdos se inscribirá previamente el número ordinal de la legislatura que corresponda, de tal suerte que pueda identificarse conforme a la que los expide."

De las anteriores transcripciones se puede advertir que el Congreso del Estado de Tamaulipas se encuentra facultado para expedir las leyes necesarias para hacer efectivas sus facultades y las concedidas a los otros poderes estatales, así como las que no están expresamente reservadas a la Federación.

En este orden de ideas, el artículo 124 de la Constitución General de la República establece que las facultades que no están expresamente concedidas por la propia Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

Por su parte, la fracción XVII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordena que el Congreso de la Unión será competente, entre otras cuestiones, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de aguas.

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal."

Conforme a lo anterior, y con fundamento en la parte final del párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala por exclusión cuáles son las aguas cuyo aprovechamiento se considerará de utilidad pública, quedando sujetas a las disposiciones que en la materia dicten los Estados.

Por su parte los artículos 115, fracción III, de la Constitución General de la República y 132, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, facultan a los Municipios a prestar el servicio de agua potable, en donde éstos observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Asimismo, el artículo 58 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, faculta al Congreso del Estado para expedir las leyes necesarias para hacer efectivas las facultades que la propia Constitución le otorga, así como las concedidas a otros poderes y las que no estén expresamente reservadas a los Poderes de la Unión y corresponden al régimen interior del Estado, lo que se trata de facultades implícitas con que cuenta el Poder Legislativo Local para hacerlas efectivas.

Por último, el artículo 119 de la Ley Sobre la Organización y Funcionamiento Interno del Congreso del Estado de Tamaulipas establece que las resoluciones del Poder Legislativo se expedirán en el recinto del Congreso en la fecha de su aprobación y seguirán la forma siguiente: "La (número ordinal que corresponda) Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, con fundamento en lo dispuesto por (artículos constitucionales y legales aplicables) expide el decreto o el acuerdo" (número cardinal progresivo que corresponda y que se inicia con cada legislatura), epígrafe y luego el texto de la ley, decreto o acuerdo; y en la enumeración de los decretos y acuerdos se inscribirá previamente el número ordinal de la legislatura que corresponda, de tal suerte que pueda identificarse conforme a la que los expide.

Por su parte, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, en cuanto a la promulgación de la ley impugnada, actuó con fundamento en el artículo 91, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, que a la letra señala como facultad del gobernador, lo siguiente:

"Artículo 91. Las facultades y obligaciones del gobernador son las siguientes:

"...

"V.P. y mandar publicar, cumplir y hacer cumplir la Constitución del Estado, las leyes y decretos del Congreso, y proveer en la esfera administrativa cuando fuere necesario a su exacta observancia, expidiendo para el efecto los reglamentos respectivos."

Por lo anterior, es de concluirse que tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas se encuentran plenamente facultados para emitir la Ley de Aguas de esa entidad.

Respecto a la motivación de la ley controvertida, también se cumple en el presente caso, de acuerdo al contenido de la iniciativa de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, la cual establece que tal ordenamiento tiene como propósito, entre otras cuestiones, responder a las necesidades de distribuir equitativamente el recurso del agua entre todos los sectores de la entidad, para que los ciudadanos del Estado puedan acceder con mayor facilidad a dicho recurso natural, dotando de las herramientas necesarias a las autoridades encargadas de prestar los servicios públicos inherentes a dicha materia.

Por lo expuesto, es de concluirse que los Poderes Ejecutivo y Legislativo, del Estado de Tamaulipas, al expedir la Ley de Aguas, fundamentaron y motivaron su actuar; por ende, en el presente caso resultan infundados los argumentos del Municipio actor.

Cabe señalar lo anterior, con independencia del posible resultado del análisis particular de los diversos preceptos que de manera destacada impugna en esta vía constitucional el Municipio de Reynosa, Estado de Tamaulipas.

II. Invasión de las facultades competenciales del Municipio de Reynosa, Tamaulipas, para legislar sobre la prestación del servicio de agua potable.

El Municipio actor, en su primer concepto de invalidez, de manera general, manifiesta que no son jurídicamente válidas las disposiciones que sirvieron como fundamento y motivación para crear la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, ya que la competencia para legislar sobre la prestación del servicio de agua potable es facultad exclusiva del Municipio, en términos de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En principio, para estar en aptitud de analizar el concepto de invalidez planteado, se hace necesario tener presente el contenido del artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."

De la anterior transcripción se desprende que los Ayuntamientos tienen facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en la materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

En ese sentido, el Municipio tiene la posibilidad de crear normas jurídicas en virtud de una asignación competencial propia, pero se encuentra limitado en relación con los otros ordenamientos jurídicos: Constitución, leyes federales y locales.

Al respecto, este Alto Tribunal se ha pronunciado en los siguientes criterios jurisprudenciales:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXII, octubre de 2005

"Tesis: P./J. 133/2005

"Página: 2068

"LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas ‘leyes estatales en materia municipal’ debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXII, octubre de 2005

"Tesis: P./J. 132/2005

"Página: 2069

"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XV, enero de 2002

"Tesis: P./J. 132/2001

"Página: 1041

"FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios."

En ese sentido, conviene tener presente que una cosa es la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, consagrada en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, y otra la facultad de prestar determinados servicios públicos.

Efectivamente, conforme al artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Municipios tienen a su cargo las funciones de determinados servicios públicos, entre los que, en lo que aquí interesa, destacan los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, contenidos en el inciso a) del referido precepto.

Por su parte, la propia Ley de Aguas impugnada, en su artículo 2, fracción XLVII, define a los servicios públicos como "aquellos que se prestan a la población o asentamientos humanos relacionados con el suministro de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, tratamiento y reuso de las aguas residuales, reuso de las aguas residuales tratadas y disposición de las aguas".

En este caso, la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas define a este servicio como un conjunto de actos.

Así los Estados, a través de los Congresos Locales, tienen la facultad de legislar sobre diversas materias, entre las que se encuentran el establecimiento de las bases generales para la prestación de los servicios públicos municipales.

La Constitución General de la República, en la fracción II del referido artículo 115, establece las facultades de las Legislaturas de los Estados para expedir leyes respecto de los servicios públicos municipales, en tanto que los Municipios conforme a la propia Constitución, están facultados para expedir de acuerdo con las bases generales establecidas por las referidas legislaturas, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de sus respectivas atribuciones, pero no están facultados para establecer leyes en materia de servicios públicos, sino únicamente para suministrarlos, o sea, para llevar a cabo los actos antes mencionados y reglamentar lo que en su competencia se refiera a los temas de la prestación del servicio a su cargo, conforme a las propias necesidades internas para desarrollarlos.

Efectivamente, el Constituyente ha atribuido facultades a los Congresos de los Estados para legislar sobre servicios públicos municipales, expidiendo al afecto normas de carácter general, impersonal y abstracto, sobre la base de un margen común y homogéneo sobre el servicio público en todo el ámbito espacial de aplicación, es decir, para toda la entidad; mientras que si bien el Municipio puede regular lo que es particular a la prestación que ha de desarrollar conforme a su situación y necesidades específicas, ello no implica que la atribución legislativa formal y materialmente corresponda al Municipio.

Por lo anterior, es de concluirse que con la expedición de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, no se invade la esfera competencial del Municipio de Reynosa, pues como se ha señalado, no cuenta con una atribución a nivel constitucional para legislar sobre la prestación del servicio de agua potable. Sin que esto obste al hecho de que los contenidos específicos de la ley impugnada, otorguen facultades a entes del Estado para desarrollar la prestación del servicio público, que sí pudieran resultar invasoras de las competencias exclusivas del Municipio acorde con los preceptos que de manera específica se reclama su invalidez.

B) Planteamientos de invalidez respecto del contenido material de diversos preceptos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

En distinto aspecto, el Municipio actor expone argumentos relacionados con la invasión de la esfera competencial del Municipio, para desarrollar la prestación de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, establecidos en el artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese sentido, el Municipio actor expresa de manera destacada conceptos de invalidez relativos a los artículos 1, numeral 2, 28, 29, 39, 40, 17, numerales 3 y 4, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, al estimar que tienen por objeto invadir la esfera competencial prevista en la fracción III, inciso a), del artículo 115 constitucional, el cual establece que los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.

Asimismo, en su segundo concepto de invalidez (identificado con la letra B del escrito de demanda), el Municipio promovente afirma que la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas viola el artículo 115, fracciones I y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se crean autoridades intermedias entre el Gobierno municipal y el estatal denominadas Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas y Consejo Estatal del Agua, pues se les permite tomar decisiones en forma independiente; además, se les faculta para que se sustituyan o abroguen funciones que por disposición constitucional corresponden únicamente al Municipio y asimismo se invade la facultad en la prestación del servicio público del agua potable. Señalando en concreto los artículos 2, fracciones, XI, XVII, XIX, XXIV, XXVII, XXXII, XXXIV y XXXVIII 6, fracción XII, 12, fracción XXII, 15, fracciones IV, XXVII y XXXI, 22, 32, fracción XVIII, 34, 49, 59 y 60 de la referida Ley de Aguas de Tamaulipas.

Ahora bien, en relación con los planteamientos de invalidez que aduce el Municipio actor, de manera concreta respecto de diversos preceptos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, conviene tener presente el contenido de los artículos 27, párrafos primero y quinto y 115, fracción III, inciso a) y párrafos penúltimo y antepenúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen lo siguiente:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije (sic) derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o interminentes (sic) y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados."

De dicho precepto constitucional, se desprende que son aguas nacionales, las siguientes:

• Las de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional.

• Las aguas marinas interiores.

• Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar.

• Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes.

• Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.

• Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República.

• Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino.

• Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.

• Las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley.

Por exclusión, fuera de los tipos de aguas antes señaladas, que corresponden a la nación y que se regulan conforme a la Ley de Aguas Nacionales, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos; considerándose de utilidad pública su aprovechamiento, si éstas se localizaren en dos o más predios, por lo cual quedarán sujetas a las disposiciones que dicten los Estados.

Por su parte, el artículo 115, fracción III, inciso a) y párrafos penúltimo y antepenúltimo prevén lo siguiente:

"Artículo. 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

"...

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio."

Del artículo constitucional transcrito se desprende que corresponde al Municipio, entre otras funciones y servicios, prestar el relativo al agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, observando siempre lo dispuesto en las leyes federales y estatales; teniendo también, la posibilidad de coordinarse con otros Municipios en el desarrollo de éstos, o bien con el Estado para que, de manera directa por el propio gobierno de la entidad o a través del órgano que se determine, se haga cargo en forma temporal, o bien se preste o ejerza coordinadamente entre los dos niveles de gobierno.

Por su parte, el artículo 1 de la ley controvertida preceptúa lo siguiente:

"Artículo 1

"1. Esta ley es de observancia general en el Estado de Tamaulipas y sus disposiciones son de orden público e interés social.

"2. El presente ordenamiento tiene por objeto:

"I. Regular la programación, administración, conservación y preservación de las aguas que no reúnan las características de propiedad nacional ni particular, en los términos del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. Establecer las bases de coordinación entre el Estado y los Municipios, y el Estado y la Federación para la realización de las acciones relacionadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua, coadyuvando en el ámbito de su competencia al fortalecimiento del Pacto Federal y del Municipio Libre en los términos del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del artículo 132 de la Constitución Política del Estado, con el propósito de lograr el desarrollo equilibrado y sustentable de la entidad federativa;

"III. Establecer la organización, atribuciones y funcionamiento de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas;

"IV. Sentar las bases para la prestación de los servicios públicos inherentes al agua;

".E. la organización, atribuciones y funcionamiento de los organismos operadores municipales, regionales e intermunicipales, en su caso, responsables de prestar los servicios públicos inherentes al agua, y

"VI. Promover el mejoramiento de la eficiencia física y comercial de los prestadores de los servicios públicos inherentes al agua para que logren la autosuficiencia total en la operación, administración, conservación, mantenimiento y crecimiento de los sistemas relativos a los servicios mencionados."

De la lectura del precepto antes transcrito, se aprecia que el artículo cuya invalidez se reclama, establece el objeto de dicho ordenamiento, entre los que destacan, regular la programación, administración, conservación y preservación de las aguas que no reúnan las características de propiedad nacional ni particular, en los términos del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; establecer las bases de coordinación entre el Estado y los Municipios, y el Estado y la Federación para la realización de las acciones relacionadas con la explotación, uso y aprovechamiento del agua, coadyuvando en el ámbito de su competencia al fortalecimiento del Pacto Federal y del Municipio Libre, con el propósito de lograr el desarrollo equilibrado y sustentable de la entidad federativa; sentar las bases para la prestación de los servicios públicos inherentes al agua; y establecer la organización, atribuciones y funcionamiento de los organismos operadores municipales, regionales e intermunicipales, en su caso, responsables de prestar los servicios públicos inherentes al agua.

En relación con tales objetos, el capítulo IV del cuerpo normativo impugnado, denominado "De los Ayuntamientos", contempla los diversos supuestos que pueden ocurrir con motivo de la prestación de los servicios públicos relativos al agua, ya sea que éstos sean desarrollados de manera directa por los propios Municipios o bien la posibilidad de que éstos celebren convenios con el Estado para que éste, a través del organismo público descentralizado de la administración pública estatal denominado "Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas", se haga cargo temporalmente en forma parcial o total, de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, tratamiento y reuso de aguas residuales y reuso de las aguas residuales tratadas, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

Los preceptos que integran el citado capítulo IV de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas son los artículos 17 a 21, cuyos textos son los siguientes:

"Artículo 17.

"1. Los Municipios tendrán a su cargo los servicios públicos en todos los asentamientos humanos de su circunscripción territorial, los que podrán ser prestados directamente por la dependencia municipal que corresponda, o bien por los prestadores de los servicios en los términos de lo dispuesto en esta ley.

"2. Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior, en términos de lo dispuesto por el artículo 132 de la Constitución Política del Estado, los Ayuntamientos cuando sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, a través de la comisión, se haga cargo temporalmente en forma parcial o total, de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, tratamiento y reuso de aguas residuales y reuso de las aguas residuales tratadas, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

"3. Asimismo, en los términos del propio artículo 132 de la Constitución Particular del Estado, cuando la Legislatura del Estado, en los casos en que no exista el convenio correspondiente y previa solicitud que le sea presentada por el Ayuntamiento, considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos, expedirá y remitirá al Ejecutivo del Estado el decreto correspondiente, indicando el tiempo, las condiciones y la circunscripción territorial en que deberá asumir la prestación de los servicios.

"4. No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, el Ejecutivo del Estado podrá, en los casos de riesgo, siniestro o desastres graves que impidan la prestación de estos servicios, aplicar las medidas que fueren necesarias para preservar la continuidad y eficiencia de los mismos, o para hacer frente a estas contingencias por el tiempo necesario. Asimismo, podrá disponer de los recursos públicos que fueren necesarios para la solución de los problemas, dando cuenta posteriormente al Congreso del Estado, el cual ratificará o modificará las medidas tomadas por el Ejecutivo y expedirá las disposiciones correspondientes en el decreto respectivo."

"Artículo 18.

"Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los Municipios, éstos tendrán a su cargo:

"I. Realizar los actos necesarios para la prestación de los servicios públicos en todos los asentamientos humanos de su circunscripción territorial, atendiendo a la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, la legislación de equilibrio ecológico y protección al ambiente, y las normas oficiales mexicanas que se emitan con relación a los mismos;

"II. Realizar por sí o a través de terceros, a los que se les concesionen o con quien se celebre contrato de conformidad con esta ley, las obras de infraestructura hidráulica para la prestación, operación, conservación y mantenimiento de los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

"III. Realizar una eficaz y adecuada prestación de los servicios públicos;

"IV. Programar la prestación de los servicios públicos a que se refiere la presente ley, mediante la elaboración y actualización periódica de los programas sectoriales, institucionales y operativos correspondientes;

"V. Celebrar los contratos y convenios necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones, en los términos de la legislación aplicable;

"VI. Realizar las gestiones que sean necesarias a fin de obtener los financiamientos que se requieran para la más completa prestación de los servicios públicos, en los términos de la legislación aplicable;

"VII. Constituir y manejar fondos de reserva para la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas a su cargo, para la reposición de sus activos fijos y para el servicio de su deuda;

"VIII. Pagar oportunamente las contribuciones, derechos, aprovechamientos y productos federales en materia de agua y bienes nacionales inherentes, que establece la legislación fiscal aplicable;

"IX. Elaborar los programas y presupuestos anuales de ingresos y egresos derivados de la prestación de los servicios públicos;

"X. Proponer, con base en las disposiciones de esta ley y para su aprobación por el Congreso del Estado e inclusión en la ley de ingresos correspondiente, los derechos relativos a los servicios públicos;

"XI. Ordenar y ejecutar, previo apercibimiento, la suspensión de los servicios públicos en los términos de la presente ley;

"XII. Formular y mantener actualizado el padrón de usuarios de los servicios públicos a su cargo;

"XIII. Promover la participación de los sectores social y privado en la prestación de los servicios públicos, con especial interés en las comunidades rurales;

"XIV. Promover programas de suministro de agua potable, de uso racional y eficiente del agua y de desinfección intradomiciliaria;

"XV. Procurar la selección profesional del personal directivo tomando en consideración la experiencia profesional comprobada en la materia, y desarrollar programas de capacitación y adiestramiento para sus colaboradores;

"XVI. Solicitar a las autoridades competentes la expropiación, ocupación temporal, total o parcial, de bienes, o la limitación de los derechos de dominio, en los términos de ley;

"XVII. Cobrar los derechos por los servicios públicos que preste en términos de ley;

"XVIII. Realizar las visitas de inspección y verificación conforme lo establecido en esta ley;

"XIX. Resolver los recursos y demás medios de impugnación interpuestos en contra de sus actos o resoluciones;

"XX. Otorgar los permisos de descargas de aguas residuales a los sistemas alcantarillado sanitario, en los términos de la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, de la legislación de equilibrio ecológico y protección al ambiente y las normas oficiales mexicanas, de esta ley y su reglamento;

"XXI. Aplicar las sanciones por las infracciones que se cometan a esta ley y sus reglamentos;

"XXII. Llevar a cabo campañas continuas de cultura del agua entre la población, primordialmente para promover el uso racional del agua, evitar su contaminación y colaborar en el cuidado y preservación de los servicios públicos; y

"XXIII. Las demás atribuciones que les otorguen ésta u otras disposiciones legales."

"Artículo 19.

"1. En los casos en los que los municipios presten directamente los servicios públicos, éstos deberán contar con los registros contables que identifiquen, de manera independiente, los ingresos y egresos derivados de las acciones y objeto que regula la presente ley, conforme a la normatividad operativa contemplada en este ordenamiento y a las prácticas contables generalmente aceptadas para empresas de agua.

"2. Los Municipios generarán los mecanismos que aseguren que los ingresos obtenidos por la prestación de los servicios públicos establecidos en la presente ley, se destinen exclusivamente a mejorar la eficiencia en la administración y operación de los sistemas y a ampliar la infraestructura hidráulica correspondiente, en ese orden de prioridad."

"Artículo 20.

"Los Municipios podrán prestar los servicios públicos en forma descentralizada, a través de organismos operadores municipales o convenir con otros Municipios la creación de organismos operadores intermunicipales o regionales, en los términos de la presente ley."

"Artículo 21.

"Los Municipios podrán celebrar contratos y convenios para la prestación de los servicios públicos previstos en esta ley, de conformidad con lo establecido por las leyes en materia de las operaciones que pretendan llevar a cabo."

De las anteriores disposiciones de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

1. Los Municipios tendrán a su cargo los servicios públicos en todos los asentamientos humanos de su circunscripción territorial, los que podrán ser prestados directamente por la dependencia municipal que corresponda, o bien de manera facultativa podrán ser desarrollados por los prestadores de los servicios en los términos de lo dispuesto en esta ley.

2. Los Ayuntamientos cuando sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, a través de la comisión, se haga cargo temporalmente en forma parcial o total, de los servicios públicos inherentes al agua; esto es, los órganos municipales estarán en posibilidad -si así lo estiman conveniente y desean- suscribir convenio con el gobierno del Estado, para que éste preste los servicios que nos ocupan, por un tiempo determinado, en su totalidad o bien sólo respecto de un determinado sector.

3. Cuando no exista el convenio correspondiente y previa solicitud que le sea presentada por el Ayuntamiento, la Legislatura del Estado, en los casos en que considere que el Municipio no se encuentra en posibilidad para ejercer o prestar los servicios materia de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, expedirá y remitirá al Ejecutivo del Estado el decreto correspondiente, indicando el tiempo, las condiciones y la circunscripción territorial en que deberá asumir la prestación de los servicios.

4. Con independencia de lo previsto en los supuestos anteriores, en los casos de riesgo, siniestro o desastres graves que impidan la prestación de estos servicios, el Ejecutivo del Estado podrá aplicar las medidas que fueren necesarias para preservar la continuidad y eficiencia de los mismos, o para hacer frente a estas contingencias por el tiempo necesario.

5. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los Municipios, éstos deberán realizar diversos actos necesarios para la eficaz y adecuada prestación del servicio en todos los asentamientos humanos de su circunscripción territorial, atendiendo a la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, la legislación de equilibrio ecológico y protección al ambiente, y las normas oficiales mexicanas que se emitan con relación a los mismos;

6. Los Municipios podrán prestar los servicios públicos en forma descentralizada, a través de organismos operadores municipales o convenir con otros Municipios la creación de organismos operadores intermunicipales o regionales, en los términos de la presente ley.

7. Los Municipios podrán celebrar contratos y convenios para la prestación de los servicios públicos previstos en esta ley, de conformidad con lo establecido por las leyes en materia de las operaciones que pretendan llevar a cabo.

En correlación con los preceptos antes descritos, los artículos 22 y 23 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas establecen la forma de creación y finalidad de los organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal relacionados con el servicio público del agua a que se refiere la citada ley.

El texto de los citados preceptos es el siguiente:

"Artículo 22.

"La comisión, en coordinación con los Ayuntamientos, promoverá la creación de organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal para prestar los servicios públicos previstos en esta ley."

"Artículo 23.

"1. Los organismos operadores se crearán mediante decreto expedido por el Congreso del Estado, previo acuerdo del o de los Ayuntamientos municipales correspondientes, como organismos descentralizados de la administración pública municipal con personalidad jurídica y patrimonio propio.

"2. En el decreto de creación de los organismos descentralizados mencionados, se deberá establecer el área geográfica en la que prestarán los servicios públicos previstos en esta ley.

"3. La organización y funcionamiento de estos organismos se regirán por la presente ley, su decreto de creación y el estatuto orgánico."

Como puede apreciarse, los artículos 22 y 23 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas prevén que la Comisión de Aguas de la entidad, en coordinación con los Ayuntamientos, promoverán la creación de organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal, con la finalidad de prestar los servicios materia de dicha ley, los cuales serán creados mediante decreto expedido por el Congreso del Estado, previo acuerdo del o de los Ayuntamientos correspondientes, estableciéndose el área geográfica en la que dichos órganos prestarán los servicios públicos.

Conforme a lo expuesto, este Alto Tribunal estima infundados los conceptos de invalidez que el Municipio de Reynosa, Estado de Tamaulipas, expresa en relación a la invasión en su ámbito competencial exclusivo y la creación de autoridades intermedias que aduce.

Efectivamente, de acuerdo con el artículo 27, párrafo quinto, de la Constitución General de la República, se desprende de manera enumerativa qué tipo de aguas son de la propiedad de la nación, es decir, de la competencia de la Federación y cuáles estarán sujetas a las disposiciones que dicten los Estados, esta última, en la que se reconoce la posibilidad de que existan aguas de propiedad estatal.

Por su parte, el artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios relativos al agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, observando en el desempeño de tales funciones lo que dispongan las leyes tanto federales como locales.

De lo que se desprende, que al Municipio le corresponde desarrollar la prestación de los servicios relacionados al agua que atañe a su marco de atribuciones; pero ello no implica que su actuación en esa materia sea absoluta, sino que se encuentra circunscrita a desarrollar tal función a través de la prestación del servicio, correspondiendo al ámbito estatal normar y establecer un marco jurídico de carácter general y homogéneo para la entidad, al cual han de sujetarse los Municipios en el desempeño del servicio que han de prestar.

Lo aducido por el Municipio actor de modo alguno implica invasión de atribuciones en la esfera municipal, pues como se expuso anteriormente, son facultades que constitucionalmente se encuentran delimitadas y otorgadas a los diversos ámbitos de gobierno; así participan en la emisión de leyes e implementación de medidas y políticas vinculadas con el líquido vital, tanto el nivel federal y estatal, como los Municipios, pero cada uno dentro de un marco competencial definido.

Por lo que respecta en específico a la forma en que se desarrollará la prestación de los servicios públicos, como lo son los relativos al agua, el propio artículo 115, en su fracción III, de la Constitución General de la República prevé que los Municipios podrán coordinarse y asociarse para una más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, e igualmente estarán en aptitud de celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente -en el caso que nos ocupa, la Comisión Estatal del Agua-, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

En ese sentido, siendo potestativo para los Municipios suscribir convenios con el Gobierno del Estado, para que éste de manera directa o a través de un organismo se haga cargo temporalmente del servicio, o bien se ejerza de manera coordinada por ambos, el hecho de que la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, en los diversos preceptos impugnados de manera destacada por el Municipio de Reynosa, prescriban lineamientos relacionados con la prestación del servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, así como la organización, atribuciones y funcionamiento de la Comisión Estatal del Agua de Tamaulipas y el Consejo Estatal del Agua, de modo alguno implica invasión de las competencias del Municipio para el desarrollo de las funciones y prestación de los servicios en comento, o establecimiento de autoridades intermedias.

En ese sentido, los preceptos de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, especificados en los conceptos de invalidez formulados por el Municipio de Reynosa, Tamaulipas, al resultar conformes a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo procedente es declarar la validez del Decreto LIX-522, mediante el cual se expidió la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad de quince de febrero de dos mil seis.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee en la controversia constitucional respecto de las fracciones IV del artículo 28 y III del artículo 29 de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas.

TERCERO.-Con las salvedades indicadas en el punto resolutivo anterior, se reconoce la validez de los preceptos impugnados en esta controversia constitucional de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, expedida mediante Decreto LIX-522, publicado en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, el quince de febrero de dos mil seis; por las razones expuestas en el considerando quinto.

CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el treinta de agosto de dos mil diez.

En relación con los puntos resolutivos primero, segundo y cuarto se aprobaron por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M..

En relación con el punto resolutivo segundo:

Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., G.P., A.M., S.M. y presidente O.M., en cuanto a reconocer la validez del artículo 1, apartado 2, fracción V, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas; los señores M.V.H. y S.C. de G.V. votaron en contra.

Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.M. y presidente O.M. se determinó reconocer la validez de los preceptos reclamados de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas; la señora M.S.C. de G.V. votó en contra y a favor de su proyecto y manifestó que las consideraciones de su proyecto original, constituirán su voto particular.

Los señores M.F.G.S. y Z.L. de L. reservaron su derecho para formular votos concurrentes.

Las siguientes votaciones no se reflejan en los puntos resolutivos:

Por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a la determinación de declarar infundada la causa de improcedencia planteada por la síndico segunda del Ayuntamiento de Reynosa, Tamaulipas.

Por mayoría de seis votos de los señores Ministros L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M. y S.C. de G.V., en cuanto a la determinación de sobreseimiento parcial respecto de las fracciones IV del artículo 28 y III del artículo 29 de la ley impugnada; los señores M.A.A., C.D., V.H., S.M. y presidente O.M. votaron por el sobreseimiento de todas las fracciones de dichos artículos.

Por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., F.G.S., Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y S.M., en cuanto el Tribunal Pleno determinó no sobreseer en la controversia constitucional respecto del artículo 6, fracción XLIII, de la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, al no constituir un nuevo acto legislativo; los señores M.A.A., L.R., G.P., V.H. y presidente O.M. votaron en contra.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.