Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2009. MUNICIPIO DE CUAUTLA, ESTADO DE MORELOS.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: E.L.F..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecisiete de febrero de dos mil diez.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el veintiuno de septiembre de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, C.B.R., en su carácter de síndico del Ayuntamiento Municipal de Cuautla, Estado de M., interpuso controversia constitucional en contra de los actos y normas que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. A. El Poder Ejecutivo Federal, a través del jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con entidades federativas de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como del director de Enlace y Administración de Participaciones y Convenios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con domicilio ubicado en Palacio Nacional, edificio polivalente 4o. piso, Centro Histórico, México, D.F. B. El Poder Ejecutivo, del Estado Libre y Soberano de M., a través del secretario de Finanzas, con domicilio ubicado en palacio del Poder Ejecutivo, calle G., de la colonia Centro, del Municipio de Cuernavaca, M.. C. El director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a través del tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), con domicilio ubicado en Plaza de la República, número 140, colonia Tabacalera, México, D.F. Actos cuya invalidez se demanda. A. Se demanda la invalidez del oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve (06/08/09), suscrito por el tesorero federal del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante el cual solicita al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con entidades federativas de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el efecto de que sean afectadas las participaciones federales que recibe el Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009, establecidas en los artículos 16 y 21 de la Ley del ISSSTE, incluyendo los intereses generados y la actualización según el primer párrafo del artículo 22 del ordenamiento antes precisado. B. Se demanda la invalidez del oficio número 351-A-DGPA-E1-a-080, de fecha diecinueve de agosto del dos mil nueve (19/08/09) suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual solicita a la tesorera de la Federación, que se disponga lo necesario, a fin de que se cubra el importe de referencia $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), a dicha institución (ISSSTE) con cargo a las participaciones del Estado de M., manifestando en dicho escrito, el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que dicha petición que realiza el ISSSTE, se fundamenta en el Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen Obligatorio de la Ley del ISSSTE, con la intervención del Gobierno del Estado. C. Se demanda la invalidez de la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales, que realiza la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85, (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009. D. Se demanda la invalidez del oficio número 120.125/001190, de fecha diecinueve de agosto del año dos mil nueve (19/08/09), notificado al Ayuntamiento que represento, el día ocho de septiembre del 2009, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante el cual, pretende notificar al Ayuntamiento de Cuautla, M., por conducto del presidente municipal, el adeudo por un monto de $165,909.09 (ciento sesenta y cinco mil novecientos nueve pesos 09/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de julio de 2009 (cantidad que no ha sido descontada de las participaciones federales que recibe el Municipio de Cuautla, M.)."

SEGUNDO. La parte actora señaló como antecedentes los siguientes:

"1. De una búsqueda de los archivos del Ayuntamiento Municipal de Cuautla, M., se encontró que con fecha veinticuatro de julio del año mil novecientos ochenta y siete (24/07/87), el entonces Ayuntamiento Municipal de Cuautla, M., celebró Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. 2. Dicho convenio tiene por objeto, el que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, presten a los trabajadores y sus derechohabientes del Ayuntamiento Municipal de Cuautla, M., servicios médicos, precisados en la cláusula primera de dicho convenio, el cual se exhibe en copia certificada a la presente controversia constitucional. 3. En dicho convenio se estipuló, en su cláusula décima, que el Ayuntamiento enterara al instituto (ISSSTE), por quincenas adelantadas, las cantidades que resulten de la aplicación del porcentaje de 10.25%, sobre el total de los sueldos de sus trabajadores, remitiendo a dicho instituto las nóminas respectivas, para lo cual el instituto le indicará el número ramo y de pagaduría que se requiere para su control. 4. Así las cosas, desde esa fecha veinticuatro de julio del año mil novecientos ochenta y siete, el Ayuntamiento Municipal de Cuautla, ha venido solicitando los servicios del ISSSTE, para que se otorgue a sus trabajadores y sus derechohabientes, los servicios médicos ya precisados. 5. Siendo el caso que mediante oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve (06/08/09), suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante el cual solicita al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el efecto de que sean afectadas las participaciones federales, que recibe el Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE, el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009, establecidas en los artículos 16 y 21 de la Ley del ISSSTE, incluyendo los intereses generados y la actualización. 6. Precisado que fue el día veintiséis de agosto del dos mil nueve (26/08/09) en que el Ayuntamiento Municipal de Cuautla, M. que represento, tuvo conocimiento de la afectación que se pretendía realizar a las participaciones federales, ya que en dicha fecha fuimos notificados en la Oficialía de Partes de la Secretaría General del Ayuntamiento, por el instituto (ISSSTE) de la solicitud de descuento de las participaciones federales que recibe el Gobierno del Estado de M., para el Municipio de Cuautla, M., tal y como se acredita con el original de dicho oficio, y que se exhibe como anexo número dos, y que fue afectado por la cantidad de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE, el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de Seguridad Social de la segunda quincena de abril y la primera quincena de junio de 2009, establecidas en los artículos 16 y 21 de la Ley del ISSSTE, incluyendo los intereses generados y la actualización."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"1. Para realizar una correcta argumentación sobre los conceptos de invalidez, respecto del acto cuya invalidez se demanda, es necesario analizar una interpretación conforme del artículo 115 constitucional, fracción IV, inciso b), primordialmente para descubrir lo que el Constituyente quiso plasmar en dicho precepto constitucional, para la institución del Municipio en México: Artículo 115, fracción IV, inciso b) (se transcribe). Por su parte V.C., al presentar el proyecto de Constitución ante el Congreso Constituyente, en relación con el Municipio, dijo: ‘El Municipio independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la revolución, como que es la base del gobierno libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores ...’. Por lo anterior queda de manifiesto que una de las finalidades del Constituyente fue precisamente fortalecer la autonomía del Municipio, como base del gobierno libre, buscando con ello no sólo una libertad política, sino una independencia económica, para satisfacer sus necesidades, surgiendo aquí la libre hacienda municipal, prevista en la fracción IV del precepto constitucional que se analiza. Debiendo precisar que la fracción IV del artículo 115 constitucional se incorporó al Texto Constitucional mediante reforma del dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, estableciéndose en la Constitución diversas reglas tendientes a fortalecer y preservar al Municipio Libre y, principalmente su hacienda municipal, a modo de garantizarle un mínimo de ingresos por diversos conceptos, tal y como se plantea en la iniciativa presidencial de la cual partió el decreto de reformas, que en la parte medular establece: ‘... Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria restructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuye igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente, también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones. Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios, Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptuó de estas reglas a los bienes de dominio público de la Federación, Estados y Municipios. Además, como consecuencia lógica del principio de la libre administración de la hacienda municipal, se propone que los presupuestos de egresos de los Municipios deban ser aprobados sólo por los Ayuntamientos con base en los ingresos que se les hubiesen autorizado.’. De lo antes transcrito, se puede determinar que una de las finalidades del Constituyente de Querétaro, fue proveer al Municipio de libertad hacendaria, y con ello obtuvieran una verdadera autosuficiencia económica, por ello se adicionó al artículo 115 de la Constitución Federal la fracción IV, dentro de las cuales se estableció como rango constitucional, el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones, de lo que podemos sacar la siguiente conclusión, que es un derecho de los Municipios recibir las participaciones federales que se les asigne y, por ende, dichas participaciones federales son parte de la hacienda municipal, para que el Municipio pueda hacer frente a sus necesidades. Cumpliéndose con ello la voluntad del Constituyente de Querétaro, para fortalecer y darle una libertad económica a los Municipios. 2. Partiendo de lo antes transcrito, y toda vez de que hemos definido los alcances que el órgano reformador le otorgó al Municipio respecto de su libre administración hacendaria en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, pasaremos por cuestiones de técnica argumentativa, al análisis del convenio de fecha veinticuatro de julio del año mil novecientos ochenta y siete (24/07/87), mediante el cual el entonces Ayuntamiento municipal de Cuautla, M., celebró Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Del convenio antes citado, se puede desprender que en su cláusula novena, se establece que el Ayuntamiento enterará al instituto (ISSSTE), las cantidades que resulten de la aplicación del porcentaje de 10.25%, sobre el total de los sueldos de sus trabajadores. Así también, dicho convenio establece en su cláusula décima primera, que el Ayuntamiento está de acuerdo y se obliga a que en caso de incumplimiento en el pago puntual de dos meses de las cuotas y aportaciones a su cargo, así como de los pagos que para cubrir el adeudo a favor del instituto (ISSSTE) el importe que resulte de estos conceptos sea descontado del subsidio, aportación, participación, o cualquier otra cantidad que perciba del Gobierno Federal y/o Estatal, para tal efecto basta la notificación que se haga a la Secretaría de Programación y Presupuesto indicándole el importe de la mora, para que éste lo retenga y le sea enterado al propio instituto, y de cuya notificación se le turnará copia al Ayuntamiento. Partiendo del análisis de las cláusulas novena y décima primera del convenio antes citado, podemos llegar a las siguientes premisas: A. Se establece que el Ayuntamiento, enterará al instituto (ISSSTE), las cantidades que resulten de la aplicación del porcentaje de 10.25%, sobre el total de los sueldos de sus trabajadores. B. En caso de incumplimiento en el pago puntual de dos meses de las cuotas y aportaciones a su cargo, así como de los pagos que para cubrir el adeudo a favor del instituto (ISSSTE) el importe que resulte de estos conceptos sea descontado del subsidio, aportación, participación, o cualquier otra cantidad que perciba el Ayuntamiento del Gobierno Federal y/o Estatal. C. Para tal efecto, basta la notificación que se haga a la Secretaría de Programación y Presupuesto indicándole el importe de la mora, para que éste lo retenga y le sea enterado al propio instituto, y de cuya notificación se le turnará copia al Ayuntamiento. 3. De las premisas antes expuestas, partimos de una interpretación a contrario, para señalar los siguientes conceptos de invalidez, los cuales están estrictamente vinculados con el acto reclamado: De un análisis lógico-jurídico de la cláusula décimo primera del convenio de fecha veinticuatro de julio del año mil novecientos ochenta y siete, (24/07/87), mediante el cual el entonces Ayuntamiento municipal de Cuautla, M., celebró Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se puede desprender con claridad que la forma en como fue pactado el pago por incumplimiento de dos meses, de las cuotas y aportaciones a cargo del Municipio de Cuautla, M., esto es así, en virtud de que en dicho convenio se pactó que el importe que resulte del adeudo de estos conceptos sea descontado del subsidio, aportación, participación, o cualquier otra cantidad que perciba el Ayuntamiento del Gobierno Federal y/o Estatal, sin embargo, debemos precisar que a la luz del control de regularidad constitucional, el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, si bien establece una libre administración hacendaria, ello no permite que dicha libertad sea ejercida sobre la base de ‘las aportaciones federales’, cuyo destino está etiquetado desde que es otorgado por la Federación, las cuales están destinadas a coadyuvar con el fortalecimiento municipal, por lo antes expuesto, es evidente que la cláusula décimo primera del convenio citado, contraviene en forma directa el artículo 115, fracción IV, inciso B), de la Constitución Política Federal, al establecer como forma de pago de los adeudos al instituto (ISSSTE) tanto participaciones como aportaciones, o cualquier otra cantidad que perciba el Municipio, sin que en su caso se haya tomado en cuenta la prohibición de disponer libremente de las aportaciones federales, aunado a que los bienes del Municipio son imprescriptibles e inembargables, sirve de fundamento a mi dicho, la siguiente tesis de jurisprudencia aplicable al presente caso concreto: ‘HACIENDA MUNICIPAL, LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.’ (se transcribe). 4. Se demanda la invalidez del oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve (06/08/09), suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante el cual solicita al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas, de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el efecto de que sean afectadas las participaciones federales que recibe el Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009, establecidas en los artículos 16 y 21 de la Ley del ISSSTE, incluyendo los intereses generados y la actualización según el primer párrafo del artículo 22 del ordenamiento antes precisado. Lo anterior, en virtud de que no obstante que a este Ayuntamiento municipal de Cuautla, M., no ha sido notificado en forma legal alguna, sobre el supuesto adeudo por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio d

2009, ya que fue que mediante oficio 120.125/001079, de fecha seis de agosto de dos mil nueve (06/08/09), suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en que tuvimos conocimiento de dicho supuesto adeudo, sin embargo en dicho oficio, el instituto, no obstante de omitir notificar de manera personal al representante legal del Ayuntamiento de Cuautla, M. y con las formalidades legales para ello, así como exhibir y acreditar ante el Municipio dicho adeudo, mediante cédula de liquidación respectiva, ya realizaba actos tendientes a solicitar el descuento de las participaciones federales al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el efecto de que sean afectadas las participaciones federales, que recibe el Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), circunstancias éstas que contravienen en forma directa la libre administración hacendaria del Municipio de Cuautla, M., prevista y tutelada por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, en virtud de que la hoy autoridad demandada (ISSSTE) fundamenta su actuar cuya invalidez se demanda, en los artículos 21 y 22 de la nueva Ley del ISSSTE, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de marzo de 2007, entrando en vigor el día 01 de abril del 2007, preceptos legales antes citados, que deberán de aplicarse sólo a las dependencias o entidades sujetas al régimen de esta nueva ley, sin embargo, dicha disposición normativa no le es aplicable al Municipio que represento, en virtud de que el Municipio de Cuautla, M., no ha firmado el nuevo Convenio de Incorporación Voluntaria con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), toda vez que no se ha concluido el procedimiento para que el Ejecutivo del Estado de M., funja como aval del Municipio que represento, circunstancias por las cuales, el Municipio de Cuautla, M., no está sujeto al régimen de incorporación voluntaria prevista por la nueva Ley del ISSSTE, como erróneamente lo asevera y fundamenta la hoy autoridad demandada en el oficio cuya invalidez se demanda, acreditándose lo anterior, con la copia certificada del oficio número JD/556/09, de fecha 1 de junio del 2009, suscrito por el delegado estatal del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el cual se exhibe como medio de prueba, vía documental pública, anexo número tres. Por lo anterior, podemos concluir que la hoy autoridad demandada, (ISSSTE) al solicitar de motu proprio, al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas, de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la afectación de participaciones federales, del Municipio de Cuautla, M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), fundamentado su acto de autoridad cuya invalidez se demanda, en preceptos legales (artículo 22 de la nueva Ley del ISSSTE) no aplicables al Municipio de Cuautla, M., por no haberse firmado el nuevo convenio de incorporación voluntaria previsto por la nueva Ley del ISSSTE, contraviene la libre administración hacendaria del Municipio de Cuautla, M., ya que con dicha solicitud se han visto afectadas las participaciones federales, que corresponden al Municipio de Cuautla, M., y con ello se ha impedido que se dispongan dichas participaciones al buen desempeño de las actividades y servicios públicos a que está obligado el Municipio, sirve de fundamento a mi dicho el siguiente criterio de jurisprudencia, aplicable al presente caso concreto: ‘HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).’ (se transcribe). No pasa por desapercibido para este Ayuntamiento municipal de Cuautla, M., el hecho de que la autoridad demandada (ISSSTE) en la solicitud que realiza para la afectación de participaciones federales del Municipio de Cuautla, M., mediante oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve (06/08/09), suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), cuyo monto asciende a $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), incluye los intereses generados y la actualización, fundamentando su actuar en lo dispuesto por el artículo 22 de la nueva Ley del ISSSTE. Contrario a ello, debe precisarse que en el convenio de incorporación voluntaria de fecha veinticuatro de julio del año mil novecientos ochenta y siete, el cual fue suscrito por el entonces Ayuntamiento de Cuautla, M. y el instituto (ISSSTE), no se encuentra pactada la aplicación de actualizaciones e intereses, es decir, no existe la voluntad del Ayuntamiento de pactar actualizaciones e intereses, aunado a que la demandada, funda dicha circunstancia en lo dispuesto por el artículo 22 de la nueva Ley del ISSSTE, no obstante que el Ayuntamiento que represento, no ha firmado el nuevo Convenio de Incorporación Voluntaria con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), por consecuencia no le son aplicables las disposiciones que establece el artículo 22 de la nueva Ley del ISSSTE, circunstancias por las cuales se considera la invalidez del oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve, ya que contraviene la libre hacienda municipal, ya que con el acto cuya invalidez se demanda, se ha impedido que el Municipio que represento, disponga libremente de dichas participaciones, para hacer frente a las múltiples necesidades que imperan en el Municipio de Cuautla, M.. 5. Se demanda la invalidez del oficio número 351-A-DGPA-E1-a-080, de fecha diecinueve de agosto de dos mil nueve (19/08/09) suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual solicita a la tesorera de la Federación, que se disponga lo necesario, a fin de que se cubra el importe de referencia $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), a dicha institución (ISSSTE) con cargo a las participaciones del Estado de M.. Se demanda la invalidez del oficio de referencia, toda vez que del mismo, se desprende que el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, manifiesta y motiva su petición a la tesorera de la Federación, que dicha petición que realiza el ISSSTE, se fundamenta en el Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen Obligatorio de la Ley del ISSSTE, con la intervención del Gobierno del Estado, en donde se faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a pagar directamente al instituto el importe de las cuotas. Por lo anterior, podemos inferir, que el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al emitir el oficio cuya invalidez se demanda, y mediante el cual instruye a la tesorera de la Federación, disponer lo necesario a fin de que se cubra el importe de referencia $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), a dicha institución (ISSSTE) con cargo a las participaciones del Estado de M., omitió por completo verificar si en la solicitud de afectación de participaciones federales del Municipio de Cuautla, M., que realizaba el ISSSTE, se cumplían las hipótesis previstas por el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, así como lo relativo al artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, publicada el siete de julio de 1982, en términos del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de octubre del 2001, lo anterior en virtud de la siguiente argumentación en contrario. Por su parte, el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, establece lo siguiente: ‘Artículo 9o.’ (se transcribe). Por su parte, el artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, establece lo siguiente: ‘Artículo 11.’ (se transcribe). De los preceptos legales antes citados, se pueden desprender los siguientes elementos: A. El acreditante deberá presentar su solicitud de pago ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; B.C. simultáneamente a la entidad federativa o Municipio; C. La secretaría deberá confirmar la mora existente; D. En su caso, efectuar el pago respectivo con cargo a las participaciones afectadas; y E.I. a dichas entidades o Municipios. De los elementos del artículo 11 antes transcrito, podemos sacar las siguientes premisas: El acreditante, deberá de presentar su solicitud de pago ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, comunicándolo simultáneamente a la entidad federativa o Municipio. Por otra parte, la secretaría deberá confirmar la mora existente, y en su caso efectuar el pago respectivo con cargo a las participaciones afectadas, informándolo a dicha entidad o Municipio. Contrario a ello, el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, omite por completo verificar la existencia de dichos elementos, toda vez de que en primer lugar, el instituto (ISSSTE), ha omitido notificar en forma personal y con las formalidades legales, al representante legal del Ayuntamiento de Cuautla, M. que represento, sobre el supuesto adeudo, aunado a que omite confirmar la mora existente, ya que dicho oficio 351-A-DGPA-E1-a-080, de fecha diecinueve de agosto de dos mil nueve, cuya invalidez se demanda, no se desprende que exista cédula de liquidación respectiva, en el que el acreditado, justifique la mora, ya que sólo sustenta su actuar, en base a los argumentos que realiza el acreditado (ISSSTE), ya que del oficio citado, no se desprende en forma alguna, la existencia de las cédulas de liquidación respectivas. No obstante, el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ha omitido en todo momento, confirmar la mora, ya que en ningún momento ha solicitado al Ayuntamiento de Cuautla, M., información alguna respecto de dicho adeudo, ya que sólo ha remitido copia del oficio número 351-A-DGPA-E1-a-080, de fecha diecinueve de agosto del dos mil nueve, cuya invalidez se demanda, y del cual se puede desprender, que no se da cumplimiento en forma alguna, a lo previsto por el artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, sirve de fundamento la siguiente tesis emitida por el Pleno de ese Máximo Tribunal Constitucional. ‘PARTICIPACIONES FEDERALES. PARA SU AFECTACIÓN ES NECESARIO QUE PREVIAMENTE SE CONFIRME LA EXISTENCIA DE LA MORA EN EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRAÍDA DEL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL EN MATERIA DE REGISTRO DE OBLIGACIONES Y EMPRÉSTITOS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 7 DE JULIO DE 1982.’ (se transcribe). Por lo anterior, es que se considera la invalidez del oficio número 351-A-DGPA-E1-a-080, de fecha diecinueve de agosto de dos mil nueve (19/08/09) suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en virtud de que contraviene la libertad hacendaria del Municipio de Cuautla, M., previsto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, el cual establece, lo siguiente: ‘Artículo 115, fracción IV, inciso b).’ (se transcribe). 6. A mayor abundamiento, del oficio 351-A-DGPA-E1-a-080, de fecha diecinueve de agosto del dos mil nueve (19/08/09) suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se puede desprender, que emite el acto cuya invalidez se demanda, con base en las manifestaciones unilaterales del acreditado (ISSSTE), esto es así, ya que de la simple lectura de dicho oficio, toma como base el Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen Obligatorio de la Ley del ISSSTE, y si partimos del hecho de que la demandada (ISSSTE), fundamenta su solicitud de afectación de participaciones federales, por la cantidad de referencia $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de Seguridad Social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009, establecidas en los artículos 16 y 21 de la Ley del ISSSTE, incluyendo los intereses generados y la actualización, podemos concluir con ello que el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, funda el oficio que se le impugna de invalidez, en la nueva Ley del ISSSTE, particularmente en lo previsto por los artículos 21 y 22, sin que en su caso haya siquiera corroborado, si el Municipio de Cuautla, M., a través del Ayuntamiento municipal, ha ratificado y autorizado el convenio al régimen de incorporación parcial voluntaria al régimen obligatorio de la Ley del ISSSTE, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el día 31 de marzo del 2007. No obstante, como ya se ha manifestado el Municipio de Cuautla, M., no ha firmado el nuevo Convenio de Régimen de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen Obligatorio de la Ley del ISSSTE, por consecuencia no le son aplicables aún las prerrogativas de los artículos 21 y 22 de la nueva Ley del ISSSTE, tal y como se puede acreditar con el oficio número JD/871/09, de fecha 4 de septiembre de 2009, el cual se exhibe como documental pública, circunstancias que aunado a la falta de acreditación de la mora, el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, contraviene la libertad hacendaria del Municipio de Cuautla, M., al impedir que el Ayuntamiento, disponga libremente de las participaciones federales, para hacerle frente a las necesidades y los servicios públicos, a que está obligado, sirve de fundamento los siguientes criterios emitidos por el Pleno de ese Máximo Tribunal Constitucional: ‘MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). ‘PARTICIPACIONES FEDERALES. PARA SU AFECTACIÓN LA AUTORIDAD HACENDARIA DEBE VERIFICAR QUE LA SOLICITUD DE PAGO PRESENTADA POR EL BENEFICIARIO SE HAYA COMUNICADO AL MUNICIPIO OBLIGADO.’ (se transcribe). 7. Se demanda la invalidez, de la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales, que realiza la Secretaría de Finanzas, del Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009, en virtud de que contraviene la libertad hacendaria, del Municipio de Cuautla, M., previsto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, el cual establece, lo siguiente: Artículo 115, fracción IV, inciso b) (se transcribe). Esto es así, toda vez que al no existir las cédulas de liquidación respectivas, en donde se acredite la mora, aunado a que esta autoridad estatal de finanzas, no se cercioró tampoco de la existencia de la mora, procedió a la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales, que realiza la Secretaría de Finanzas, del Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), sin siquiera acreditar ante el Ayuntamiento municipal de Cuautla, M., el motivo y las razones por las cuales se redujeron las participaciones federales de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009, ya que este Ayuntamiento no ha recibido información alguna de parte de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de M., en el que se acredite de manera fehaciente, la afectación de las participaciones federales, en el periodo antes citado, ya que como se ha venido manifestando, el Municipio de Cuautla, M., no ha firmado el nuevo Convenio de Régimen de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen Obligatorio de la Ley del ISSSTE, por consecuencia no le son aplicables aún, las prerrogativas de los artículos 21 y 22 de la nueva Ley del ISSSTE, circunstancias por las cuales, se demanda la invalidez de la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales, que realiza la Secretaría de Finanzas, del Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.). 8. Se demanda la invalidez del oficio número 120.125/001190, de fecha 19 de agosto del año dos mil nueve (19/08/09), notificado al Ayuntamiento que represento, el día ocho de septiembre del 2009, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante el cual, pretende notificar al Ayuntamiento de Cuautla, M., por conducto del presidente municipal, el adeudo por un monto de $165,909.09 (ciento sesenta y cinco mil novecientos nueve pesos 09/100 M.N.) para cubrir al ISSSTE el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de Seguridad Social de la segunda quincena de julio de 2009. Lo anterior, en virtud de que al igual que el oficio impugnado, en el cuerpo de la presente controversia constitucional, el instituto (ISSSTE) pretende afectar las participaciones federales, correspondientes al Municipio de Cuautla, M., así como sus accesorios, fundamentándose en la nueva Ley del ISSSTE, la cual establece el régimen de incorporación parcial voluntaria al régimen obligatorio de la Ley del ISSSTE, no obstante, el Municipio de Cuautla, M., no ha firmado el nuevo Convenio de Régimen de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen Obligatorio de la Ley del ISSSTE, por consecuencia no le son aplicables aún las prerrogativas y obligaciones de los artículos 21 y 22 de la nueva Ley del ISSSTE, circunstancias por las cuales contraviene la libertad hacendaria del Municipio de Cuautla, M., previsto por el artículo 115, fracción IV, inciso B, de la Constitución Política Federal, puntualizando, que la cantidad de $165,909.09 (ciento sesenta y cinco mil novecientos nueve pesos 09/100 M.N.), que refiere el instituto (ISSSTE) no ha sido afectado en las participaciones federales, que corresponden al Municipio de Cuautla, M. que represento, razón por la cual acudimos ante ese Máximo Tribunal Constitucional, a demandar la invalidez de los actos de autoridad ya citados, en virtud de que se considera que dichos actos contravienen la libre hacienda municipal del Ayuntamiento de Cuautla, M., prevista por el artículo 115, fracción IV, inciso B, de la Constitución Política Federal."

CUARTO. El precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados es la fracción IV del artículo 115.

QUINTO. Por acuerdo de veintidós de septiembre de dos mil nueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 82/2009 y, por razón de turno, designó al M.J.N.S.M. como instructor del procedimiento.

Por auto de veinticinco de septiembre de dos mil nueve, el Ministro instructor admitió la demanda tuvo con el carácter de demandados al Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su consejero jurídico, al Poder Ejecutivo del Estado de M. y al director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a los que ordenó emplazar para que formularan su respectiva contestación, y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO. El Poder Ejecutivo Federal, por conducto del subprocurador Fiscal Federal en Amparos, en ausencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, en su contestación de demanda, sustancialmente señaló:

1. Que es cierto que el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en específico del director de la Unidad de Coordinación de Entidades Federativas, transfirió a la tesorera de la Federación la solicitud de descuento por la cantidad de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) con cargo a las participaciones federales que corresponden a la entidad federativa a la que pertenece el Municipio actor, en virtud de un adeudo contraído con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en términos del convenio de incorporación parcial voluntaria celebrado el 24 de julio de 1987.

2. Que en relación a las manifestaciones vertidas por la quejosa en los conceptos de invalidez contenidas en los apartados número 1 al 4, 7 y 8 del capítulo VII del escrito de demanda, ni se afirman, ni se niegan por no ser hechos propios.

3. Que el convenio de aportación voluntaria celebrado entre la parte actora y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el 24 de julio de 1987 tiene validez, ya que, por una parte, lo suscribió el delegado estatal de M. a nombre y representación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que es una entidad paraestatal, con capacidad jurídica y patrimonio propio, en términos de la Ley de la Administración Pública Federal y de la propia ley que lo rige y, por otra parte, en representación del Ayuntamiento por el presidente municipal, ya que éste es el órgano de carácter interno que por mandato de la Constitución y la Legislatura Local del Estado de M. es responsable de gobernar y administrar los bienes y recursos de la hacienda municipal en beneficio de la población, facultad que sigue vigente conforme a las disposiciones legales aplicables.

4. Que la reforma a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no implica que se destruyan los efectos de este convenio, pues fue celebrado válidamente por las partes legitimadas para tal efecto al momento de su celebración, de ahí que no es correcto afirmar que al surtirse una reforma legal se deba celebrar un nuevo convenio, pues esto sólo ocurrirá hasta que de nueva cuenta así lo convengan las partes legitimadas para tal efecto conforme a las leyes vigentes.

5. Que procede sobreseer la presente controversia constitucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41 y 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en razón de no poderse concretar los efectos de la sentencia, de conformidad con lo que reclama el Municipio actor.

6. Que de estimarse procedente la presente controversia constitucional, el efecto de la declaratoria de invalidez del acto impugnado sería que no se le aplique a los Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal el beneficio de que puedan pactar libremente cláusulas para que en caso de tener adeudos derivados como en el caso concreto de un Convenio de Aportación Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se puedan afectar las participaciones federales que les corresponden, en lugar de revocar el acuerdo que beneficia a los trabajadores del Ayuntamiento de Cuautla, M., ya que en términos del artículo 9o. resulta procedente la compensación a que haya lugar.

7. Que deben declararse inoperantes los argumentos del Municipio actor en la presente controversia constitucional, pues el descuento del que se duele deriva del incumplimiento de un convenio de carácter optativo que fue celebrado con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a efecto de que los trabajadores del Ayuntamiento pudiesen acceder a la atención médica que brinda este instituto de seguridad social, lo cual redunda en un beneficio, derivado de un acto soberano y voluntario autorizado por la Legislatura Local.

8. Que resulta infundado el argumento vertido por el Municipio actor, en cuanto a que el oficio 351-A-DGPA-E-1-a-080 de 19 de agosto de 2009, suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no está debidamente fundado y motivado, por lo que debe declararse inválido al violar lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, constitucional.

9. Que el oficio 351-A-DGPA-E-1-a-080 de 19 de agosto de 2009, suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del cual solicita a la tesorera de la Federación que se disponga lo necesario a fin de que se cubra la cantidad de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con cargo a las participaciones federales que corresponden al Estado de M., no transgrede las garantías de motivación y fundamentación, toda vez que existe un adeudo del Municipio actor al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, por un periodo posterior a la celebración del convenio de aportaciones voluntarias.

10. Que es de concluirse que el oficio controvertido no constituye una afectación al derecho de libre administración hacendaria y al de autonomía municipal, previsto en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, porque contrariamente a lo que sostiene el actor, no se le limita el derecho de administrar su hacienda, sino que el descuento impugnado constituye una consecuencia directa del ejercicio que de dicho derecho hizo al suscribir el multirreferido convenio celebrado el 24 de julio de 1987, en el que decidió libremente comprometerse y aplicar parte de su hacienda al pago de cuotas al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

11. Que el supuesto previsto en el artículo 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado resulta procedente en el caso concreto, pues el incumplimiento de la actora está íntimamente relacionado con el derecho a la protección de la salud previsto en el artículo 4o. constitucional, que consiste en la obligación del Estado de establecer los mecanismos necesarios a fin de que todos los mexicanos tengan acceso a los servicios de salud.

12. Que, ante lo infundado de los conceptos hechos valer, lo procedente es reconocer la validez constitucional del oficio 351-A-DGPA-E-1-a-080 de 19 de agosto de 2009, suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, materia de la impugnación.

SÉPTIMO. El Poder Ejecutivo del Estado de M., al rendir su contestación, manifestó en síntesis:

1. Que, contrariamente a lo que afirma el impetrante, el suscrito titular del Poder Ejecutivo del Estado de M., en ningún momento ha incurrido en violación al dispositivo constitucional que señala, ya que no he atentado contra la esfera de competencia del Ayuntamiento de Cuautla, M..

2. Que el actor expone algunas consideraciones en torno al convenio que celebró para su incorporación parcial voluntaria al régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, tales como la contraprestación que se obligó a cubrir de los servicios que recibe, equivalente al 10.25% sobre el total de los sueldos de sus trabajadores, la forma de proceder en el supuesto de que exista mora del Ayuntamiento, en cuyo caso, este último aceptó que el importe de la mora fuera descontado del subsidio, aportación, participación o cualquier otra cantidad que perciba del Gobierno Federal y/o Estatal.

3. Que el Municipio actor expone que lo pactado en la cláusula décimo primera del convenio que celebró para su incorporación parcial voluntaria al régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, contraviene en forma directa el artículo 115, fracción IV, inciso B), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer como forma de pago de los adeudos al instituto, la afectación tanto de participaciones como aportaciones o cualquier otra cantidad que perciba el Municipio, sin que en su caso se haya tomado en cuenta la prohibición de disponer libremente de tales aportaciones federales.

4. Que es evidente que lo expuesto por el Municipio actor, en el punto 3, resulta notoriamente improcedente e inoperante, pues si lo que pretende impugnar es la cláusula décimo primera del convenio que el propio Municipio celebró para su incorporación parcial voluntaria al régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la controversia constitucional es improcedente al haber transcurrido en exceso el plazo que establece el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. Que el concepto de invalidez identificado con el número 7 de la demanda resulta notoriamente infundado, por ser falso que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de M. haya realizado la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales del Municipio actor, por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) para cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el adeudo generado por el referido Municipio, por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009.

6. Que la liquidación del adeudo a su cargo, derivado de su propio incumplimiento de pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009, fue realizada por el propio Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con base en el convenio que tiene celebrado con el actor y en la ley.

7. Que, de igual forma, la afectación de las participaciones del Municipio actor, de acuerdo con la documentación exhibida por el mismo, fue realizada por la Tesorería de la Federación, por instrucción de la Dirección General de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y a solicitud del tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

8. Que el Gobierno del Estado de M. fue informado respecto de la afectación realizada a las participaciones del Municipio actor, mediante constancia de compensación de participaciones número 13025, expedida a su favor por la Tesorería de la Federación, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, correspondiente al mes de agosto de 2009, en la que se hace constar un adeudo con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por la cantidad de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) y, de igual forma, se expidió a favor del Gobierno del Estado de M., el recibo oficial número G451560 de 25 de agosto de 2009 por el mismo importe, en el que dice lo siguiente:

"Importe que se deduce de la constancia de compensación de participaciones número 13025, del mes de agosto del 2009 que se aplica para cubrir adeudos a favor de dicha entidad para con el ISSSTE, derivado del convenio de incorporación, de conformidad con las instrucciones contenidas en el oficio No. 351-A-DGPA-E-1-a-080, emitido por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas."

9. Que como se advierte, del oficio número 351-A-DGPA-E-1-a-080 emitido por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, y que está siendo exhibido por el Municipio actor, mediante ese comunicado se informa a la tesorera de la Federación que mediante oficio 120.125/001079, de 6 de agosto de 2009, el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado solicitó se afectaran las participaciones que en ingresos federales corresponden al Estado de M., por la cantidad de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), por concepto de cuotas y aportaciones de seguridad social que se encuentran pendientes de liquidar por el Ayuntamiento de Cuautla, M., de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009.

10. Que, en consecuencia de lo anterior, se solicita que al resolver la controversia constitucional en que se actúa, se declare infundado el concepto de invalidez identificado con el número 7 que plantea el Municipio actor.

OCTAVO. Por su parte, el director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en su contestación adujo, en lo medular:

1. Que es improcedente la controversia constitucional planteada por el Municipio de Cuautla, Estado de M., en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 1, fracción VIII, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

2. Que la controversia constitucional prevé la posibilidad de que se actualicen causales de improcedencia diversas a las señaladas en las demás fracciones del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual permite el estudio integral de los actos que se pretende su invalidez, como en el caso lo son los adeudos por las cantidades de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) y $165,909.09 (ciento sesenta y cinco mil novecientos nueve pesos 09/100 M.N.), referidos en los oficios 120.125/001079 y 120.125/001190 de fechas seis y diecinueve de agosto, ambos de dos mil nueve, emitidos por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en términos del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete, por cuanto hace a la prestación de servicios médicos.

3. Que el Ayuntamiento del Municipio de Cuautla, en el Estado de M., manifestó su voluntad para el efecto de que en caso de incumplimiento de las cuotas y aportaciones al instituto, se afecten sus participaciones, por lo que está consintiendo dicha afectación, al ser la consecuencia de un incumplimiento de cuotas y aportaciones de prestaciones de seguridad social.

4. Que el Ayuntamiento de Cuautla, Estado de M., pretende que se sigan prestando los servicios de salud a sus trabajadores y derechohabientes en términos del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete, sin que se cubran las cuotas y aportaciones que permitan financiar la prestación del servicio, en términos del artículo 42 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

5. Que el Ayuntamiento de Cuautla, Estado de M., se encuentra obligado a cumplir con las cuotas y aportaciones, así como permitir la afectación de sus participaciones en caso de incumplimiento como se ha mencionado; que de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Código Fiscal de la Federación, la omisión en el entero de las aportaciones de seguridad social tienen el carácter de un crédito fiscal.

6. Que de acuerdo con el Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del instituto, el Municipio de Cuautla, Estado de M., se adhirió al régimen de la ley del instituto, obligándose a cumplir con las contribuciones que al efecto se señalan como cuotas y aportaciones de seguridad social.

7. Que mediante los oficios 120.125/000663, 120.125/000734 y 120.125/000830, notificados al Ayuntamiento de Cuautla, Estado de M., los días dieciséis de junio y catorce de julio de dos mil nueve, se determinó el adeudo por la cantidad de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) por la omisión de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de dos mil nueve, y mediante el oficio 120.125/001190, notificado el ocho de septiembre de dos mil nueve, se estableció el adeudo de $165,909.09 (ciento sesenta y cinco mil novecientos nueve pesos 09/100 M.N.), por la omisión de cuotas y aportaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de la segunda quincena de julio de dos mil nueve, que en términos de los artículos 2 y 4 del Código Fiscal de la Federación constituyen un crédito fiscal.

8. Que lo que se impugna en el presente asunto son créditos fiscales derivados de un deber o carga fiscal que ubica al Ayuntamiento de Cuautla, M., en el mismo plano de los particulares, pues obedece a una omisión en su obligación de enterar las cuotas y aportaciones que derivan de la seguridad social proporcionada a sus trabajadores, por lo que su impugnación debe realizarse en las vías legales que al efecto procedan y no en la vía de controversia constitucional.

9. Que para que proceda la vía de controversia constitucional no sólo es necesario que la promuevan poderes u órganos de autoridad en uso de su autonomía o facultades que se le confieren, sino que dichos actos o normas transgredan las disposiciones constitucionales y, en el caso, el acuerdo de voluntades suscrito por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Ayuntamiento de Cuautla, Estado de M., no es un acto violatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino un instrumento que permite al Municipio cumplir con su obligación de prestar seguridad social a sus trabajadores.

10. Que la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación surge cuando están de por medio actos o normas de carácter general que sean emitidas por un poder u órgano que invadan esferas de competencia y violen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no comprendiendo otro tipo de materias, en virtud de que se trata de una competencia privativa, por lo que quedan fuera todas aquellas materias que no se encuentren directamente relacionadas con nuestra Carta Magna, en este sentido, las cuestiones de legalidad no pueden ser planteadas en controversia constitucional.

11. Que los actos que el Ayuntamiento de Cuautla, Estado de M., controvierte, consistentes en los oficios 120.125/001079 de seis de agosto de dos mil nueve y 120.125/001190 de diecinueve de agosto de dos mil nueve, ambos emitidos por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en términos del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por cuanto hace a la prestación de servicios médicos de veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete, en el que se reclaman las cantidades de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.) y $165,909.09 (ciento sesenta y cinco mil novecientos nueve pesos 09/100 M.N.), por cuotas y aportaciones no enteradas al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no es de los asuntos que se analizan en la vía de controversia constitucional.

12. Que de las constancias de autos y de la documentación con que cuenta el instituto se advierte que el Ayuntamiento del Municipio de Cuautla, Estado de M., no realizó las aclaraciones pertinentes y mucho menos presentó el pago de las cuotas y aportaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; en consecuencia, se advierte que el citado Municipio no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, por lo que se actualiza la causal de improcedencia y sobreseimiento establecida en los artículos 19, fracción VI y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

13. Que la presente controversia constitucional es improcedente por extemporánea, en contra del adeudo de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de dos mil nueve, por la cantidad de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100), ya que si el adeudo fue hecho del conocimiento al Ayuntamiento de Cuautla, M., los días dieciséis de junio y catorce de julio de dos mil nueve, y el término para su impugnación es de 30 días a partir de su conocimiento, este feneció los días catorce y diecisiete de agosto de dos mil nueve, sin contar los días sábados y domingos del periodo y los que al efecto señala el artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por lo que si la demanda se presentó el veintiuno de septiembre de 2009, es claro que ésta se interpuso fuera del término que al efecto señala el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

NOVENO. El procurador general de la República en su opinión manifestó sustancialmente lo siguiente:

a) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución General de la República, ya que se plantea un conflicto entre el Ayuntamiento de Cuautla, M., con los Poderes Ejecutivo Federal, Ejecutivo Estatal y el director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

b) Que el promovente cuenta con la debida legitimación procesal activa para promover la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por la ley reglamentaria del artículo 105 «constitucional».

c) Que el plazo para promover el presente medio de control constitucional inició el 27 de agosto de 2009 y feneció el 14 de octubre del mismo año; por tanto, si el escrito de demanda de controversia constitucional fue depositado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de ese Supremo Tribunal el 21 de septiembre de 2009, es de concluirse que el mismo fue interpuesto oportunamente.

d) Que el medio de control constitucional en que se actúa resulta improcedente, en términos de lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, ya que en el caso concreto la materia de la controversia constitucional en que se actúa se sustenta en un crédito fiscal -aportaciones de seguridad social- que debió ser impugnada a través de la instancia contenciosa administrativa ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

e) Que, en el caso particular, el Municipio actor impugna actos que determinan un crédito fiscal con cargo a sus participaciones federales, por la omisión de transferir las cuotas por concepto de seguridad social a favor del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por tanto, resulta incuestionable que se trata de una resolución a través de la cual se decreta una contribución, de ahí que no resulte procedente la vía que intenta el promovente; en tal virtud, lo procedente es sobreseer la presente controversia constitucional en términos del ordinal 20, fracción II, del artículo 105 de la Constitución Federal.

DÉCIMO. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos tercero, fracción I (a contrario sensu) y cuarto del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno y reformado por medio del Acuerdo 3/2008 de diez de marzo de dos mil ocho, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Oportunidad. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Los actos impugnados en la presente controversia constitucional son los siguientes:

a) El oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve, suscrito por el tesorero federal del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, mediante el cual solicita al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el efecto de que sean afectadas las participaciones federales que recibe el Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85, (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009.

b) El oficio número 351-A-DGPA-E-1-a-080, de fecha diecinueve de agosto del dos mil nueve suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual solicita a la tesorera de la Federación que se disponga lo necesario, a fin de que se cubra el importe de referencia $629,834.85, (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), a dicha institución (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) con cargo a las participaciones del Estado de M..

c) La liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales, que realiza la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de Seguridad Social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de 2009.

d) El oficio número 120.125/001190, de fecha diecinueve de agosto del año dos mil nueve, notificado el día ocho de septiembre del 2009, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, mediante el cual pretende notificar al Ayuntamiento de Cuautla, M., por conducto del presidente municipal, el adeudo por un monto de $165,909.09 (ciento sesenta y cinco mil novecientos nueve pesos 09/100 M.N.), para cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de julio de 2009.

De lo anterior se infiere que lo que se impugna son actos, por lo que para efectos de su oportunidad debe estarse a lo que dispone la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

Ahora bien, el Municipio actor se ostenta sabedor de los oficios 120.125/001079 y 351-A-DGPA-E-1-a-080, así como de la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales, que realiza la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de M., el día veintiséis de agosto de dos mil nueve, sin que obre en autos alguna prueba para desvirtuar su dicho.

Por su parte, el oficio número 120.125/001190, de fecha diecinueve de agosto del año dos mil nueve, fue notificado al Ayuntamiento el día ocho de septiembre de dos mil nueve.

Por tanto, tomando en consideración como fecha para el cómputo el día veintiséis de agosto de dos mil nueve, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del día veintisiete de agosto al doce de octubre de dos mil nueve; entonces, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el veintiuno de septiembre del citado año, es innegable que se promovió oportunamente.

Por otra parte, de la lectura integral de la demanda se advierte que el Municipio actor reclama, en su primer concepto de invalidez, la inconstitucionalidad del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de fecha veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete, entre el Municipio de Cuautla y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Una vez dicho lo anterior, tenemos que para efectos de la oportunidad de la demanda en contra de actos, la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria prevé lo siguiente:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

De lo anterior se sigue que el plazo para impugnar actos como el convenio impugnado será de treinta días siguientes al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

En este sentido, el Municipio actor tuvo conocimiento del convenio desde el momento de su firma, es decir, desde el día veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete.

Ahora bien, no pasa desapercibido para esta Primera Sala que el convenio impugnado fue signado entre las partes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.

Por lo tanto, el convenio en comento tuvo que haber sido impugnado dentro de los treinta días posteriores a la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por lo mismo, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

Al actualizarse la causa de improcedencia apuntada, se impone sobreseer en la controversia constitucional respecto a la impugnación del convenio de incorporación, en términos de la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, el cual establece:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Lo anterior, no prejuzga sobre la posibilidad de impugnar convenios signados de forma voluntaria entre un Municipio y un órgano federal por vía de la controversia constitucional.

TERCERO. A continuación, se procede a analizar la legitimación de las partes.

El Municipio actor compareció por conducto de su síndico C.B.R., quien acreditó tener tal cargo con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral de M., de fecha seis de julio de dos mil seis, la cual acompañó a su demanda inicial y obra a foja veintitrés del expediente, conforme a las facultades que le otorga el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. que al efecto establece:

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo además, las siguientes atribuciones:

"I a X ..."

Asimismo, el citado Municipio cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

El gobernador del Estado de M., M.A.A.C., justificó su personalidad con copia certificada del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", número 4485, de veintinueve de septiembre de dos mil seis, en donde obra la publicación del bando solemne por el que se da a conocer en el Estado de M. al gobernador electo, que obra a foja ciento sesenta y ocho del expediente, y a él corresponde representar al Poder Ejecutivo del Estado de M. en términos del artículo 57 de la Constitución Política de dicha entidad federativa, que prevé lo siguiente:

"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará Gobernador Constitucional del Estado."

Por lo que debe considerarse que el Poder Ejecutivo Estatal cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos combatidos.

El presidente de la República, en su carácter de depositario del Poder Ejecutivo Federal en términos del artículo 80 de la Constitución Federal, compareció representado por conducto del secretario de Hacienda y Crédito Público, A.C.C. (foja ciento noventa y cuatro del expediente) en términos del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) cuya personalidad fue acreditada con copia certificada de su nombramiento (foja ciento noventa y tres del expediente), quien a su vez fue suplido por ausencia, por el subprocurador fiscal federal de A.O.M.C., en términos de lo dispuesto por los artículos 6, fracción V y 105, primer párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuya personalidad se acreditó con la copia certificada del nombramiento expedido por el secretario de Hacienda y Crédito Público (foja ciento noventa y dos del expediente).

A su vez, por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, compareció su director general, M.Á.Y.L., quien no presentó documento alguno que permita acreditar que ocupa el cargo señalado.

No obstante, y de conformidad a lo resuelto por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 41/2006, su personalidad se debe presumir de conformidad a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, ya que no existe ninguna prueba en contrario.

Por otra parte, esta Primera Sala considera que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado cuenta con legitimación pasiva, puesto que se trata de un órgano descentralizado del Gobierno Federal que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio, así como con plena autonomía en sus funciones de recaudar recursos y aplicarlos en la prestación de servicios de seguridad social para los trabajadores del Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 207, 208(2) y 228 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente a partir del primero de abril de dos mil siete.

Lo anterior encuentra sustento, por identidad de razones, en la siguiente tesis jurisprudencial del Tribunal Pleno:

"INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EJERCE SUS ATRIBUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA. De los artículos 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila y 2o., 5o., 7o., 8o., 9o., 18, 19 y 40 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, se advierte que éste es un organismo público autónomo cuyo origen, competencia e integración están previstos en la Constitución Política de dicha entidad federativa, y que tiene completa libertad de acción para tomar sus decisiones, pues su competencia no es compartida o derivada de algún otro ente estatal. Además es un organismo independiente en sus funciones y decisiones, dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía política, en tanto que está facultado para resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros poderes u organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezcan las disposiciones legales aplicables. En este sentido, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública tiene legitimación pasiva en las controversias constitucionales en las que se impugnen sus actos."

(Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVII, junio de 2008, página 962, tesis P./J. 52/2008. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Administrativa).

CUARTO. Causas de improcedencia. A continuación se procede a analizar las causas de improcedencia o los motivos de improcedencia, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.

El gobernador del Estado de M. sostiene que los actos que le son reclamados no son ciertos, puesto que en ningún momento ordenó la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales que realiza la Secretaría de Finanzas del Estado de M. por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.).

Ahora bien, no obran en autos elementos de prueba que permitan acreditar que la autoridad demandada haya emitido los actos que se le imputan en esta controversia constitucional, como tampoco se encuentran elementos para desvirtuar la negativa expresa que ésta manifiesta respecto a su realización.

Consecuentemente, procede sobreseer en la controversia constitucional con base en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, por inexistencia del acto impugnado.

Por otra parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público alega que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, con relación a los artículos 41 y 42, todos de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, puesto que de declararse la imposibilidad de convenir las compensaciones de adeudos sobre participaciones federales se impediría que el Municipio actor se pudiese beneficiar de dicho mecanismo.

La anterior causa de improcedencia es infundada, ya que determinar si el Municipio resintió algún tipo de perjuicio, por la disposición de sus participaciones federales para compensar adeudos con el instituto, es una cuestión que atañe directamente al fondo del asunto.

Sirve de apoyo a la anterior consideración el siguiente criterio jurisprudencial del Tribunal Pleno, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

(Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. X, septiembre de 1999, página 710, tesis P./J. 92/99. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional).

Asimismo, el instituto hace valer diversas causales de improcedencia que se estudian a continuación:

1) Los oficios reclamados son actos consentidos, puesto que es una cuestión que fue acordada previamente en el Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de fecha veinticuatro de julio de 1987 entre el Municipio de Cuautla y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

La anterior causal de improcedencia es infundada, ya que se estima que determinar el alcance del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria, que permite la compensación directa de adeudos del Municipio con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es una cuestión que atañe directamente al fondo del asunto.

2) La controversia es improcedente, toda vez que los créditos fiscales no son susceptibles de ser impugnados por la vía de la controversia constitucional.

Lo anterior es infundado, ya que no se impugna el crédito fiscal que tiene el Municipio respecto del instituto, sino el hecho de que se destinen participaciones federales al pago de dichos adeudos.

3) La controversia es improcedente, ya que se hacen valer cuestiones de mera legalidad por indebida aplicación de leyes y no cuestiones de invasión de esferas competenciales en términos constitucionales.

La anterior causal es infundada, ya que determinar si el destino de las participaciones federales al pago vulnera o no la libre hacienda municipal y, por ende, representa una invasión de esfera competencial, es una cuestión que atañe al fondo del asunto.

4) La controversia es improcedente, ya que no se agotó una vía previa en el artículo 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que obliga a que el Municipio aclare dentro de diez días hábiles posteriores a la notificación del adeudo. Por lo mismo, los oficios impugnados son actos emitidos dentro de un procedimiento que aún no es definitivo.

La anterior causal es infundada, ya que en la presente controversia no se impugna propiamente el adeudo municipal respecto del instituto, sino la disposición que se hace de las participaciones federales del Municipio para cubrir el mismo.

5) La controversia fue promovida fuera de tiempo, puesto que los adeudos del Municipio le fueron notificados mucho antes de treinta días hábiles a la interposición de la misma.

Dicha causal es infundada, toda vez que, como ya se dijo, el Municipio actor no impugna los adeudos sino las compensaciones realizadas con cargo a sus participaciones federales. Por lo tanto, la temporalidad para interponer la controversia corrió desde el momento en que tuvo conocimiento de la compensación directa a sus participaciones federales.

Por último, el procurador general de la República considera que se actualiza la causal de improcedencia consistente en que la controversia constitucional no es un medio idóneo para impugnar créditos fiscales.

Lo anterior es infundado puesto que, como ya se dijo, en el presente caso no se impugnan créditos fiscales, sino la disposición de las participaciones federales del Municipio actor para compensar dichos adeudos.

QUINTO. Conceptos de invalidez. Se pasa al estudio de los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor.

Primer concepto de invalidez. El Municipio actor estima que el oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, mediante el cual se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que sean afectadas las participaciones federales que recibe el Gobierno del Estado de M. por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), es inconstitucional, ya que el adeudo no fue debidamente notificado, sino que únicamente se le hizo llegar una copia.

Por otra parte, el oficio reclamado se funda en los artículos 21 y 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno de marzo de dos mil siete, los cuales sólo resultan aplicables a las dependencias o entidades que se sujeten al régimen de esta nueva ley. Por lo tanto, dichas disposiciones normativas no resultan aplicables al Municipio actor en virtud de que hasta la fecha no ha firmado el nuevo Convenio de Incorporación Voluntaria con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Así, la afectación de las participaciones federales con fundamento en una ley que no resulta aplicable al Municipio, representa una vulneración a la libre administración hacendaria municipal.

Asimismo, al exigir la compensación con fundamento en el artículo 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, genera que se incluyan los intereses moratorios, así como la actualización del adeudo, cuestión que nunca se previó en el convenio de incorporación voluntaria de veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete.

El anterior concepto de invalidez es infundado.

En primer lugar, se debe decir que contrariamente a lo sostenido por la parte actora, el oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no tuvo que ser notificado de manera personal al Municipio actor, de conformidad a lo pactado por el propio Municipio en la cláusula décima primera del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de fecha veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete entre el Municipio de Cuautla y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

La cláusula de referencia dispone lo siguiente:

"Décimo primera. El Ayuntamiento está de acuerdo y se obliga a que en caso de incumplimiento en el pago puntual de dos meses de las cuotas y aportaciones a su cargo, así como de los pagos que para cubrir el adeudo a favor del instituto el importe que resulte de estos conceptos sea descontado del subsidio, aportación, participación o cualquier otra cantidad que perciba el Gobierno Federal y/o Estatal, para tal efecto basta la notificación que se haga a la Secretaría de Programación y Presupuesto indicándole el importe de la mora, para que este lo retenga y le sea enterado al propio instituto, y de cuya notificación se le turnará copia al Ayuntamiento."

De lo anterior se sigue que en caso de que se deba hacer una compensación sobre participaciones federales, el instituto debe notificar directamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (al haber absorbido las funciones propias de la Secretaría de Programación y Presupuesto) para que se retenga el importe de lo debido y le sea entregado directamente, y sólo se deberá turnar una copia de dicha notificación al Ayuntamiento.

Por lo tanto, contrariamente a lo aseverado por el Municipio actor, el instituto no se encuentra obligado a realizar una notificación formal en caso de que solicite a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que proceda a hacer la compensación por los adeudos del Municipio.

Una vez dicho lo anterior, esta Primera Sala considera que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que entró en vigor el día primero de abril de dos mil siete, resulta aplicable a los procedimientos de compensación sobre participaciones federales por existencia de adeudos sobre aportaciones y cuotas que se lleguen a verificar.

De conformidad a los criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el principio de libre administración hacendaria de los Municipios asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente determinados recursos de que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos en ese respecto.

Dentro de esta libertad de acción, el propio artículo 9o., cuarto párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal establece la posibilidad de que las participaciones federales puedan ser destinadas, vía convenio, para compensar las obligaciones que los Municipios tengan con la Federación.

El precepto en comento dispone lo siguiente:

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"...

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice."

De lo anterior se sigue que el principio de libre administración hacendaria faculta al Municipio para determinar con toda autonomía e independencia, el destino que le quiere dar a las participaciones federales que le corresponden, cuestión que se cumple a cabalidad si los recursos de las participaciones son destinados a un fin que fue determinado de manera previa por el Municipio en un convenio.

Ahora bien, como ya se dijo anteriormente, la cláusula décima primera del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de fecha veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete, entre el Municipio de Cuautla y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dispone que el Municipio de Cuautla se obligó a que en caso de incumplimiento en el pago puntual de dos meses de las cuotas y aportaciones a su cargo, se hiciese un descuento directo de las participaciones federales que le correspondan.

En este sentido, la firma de un convenio entre el Municipio actor y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a efecto de compensar obligaciones de pago en materia de aportaciones y cuotas, en caso de incumplimiento, presupone la voluntad indiscutible del órgano municipal de destinar las participaciones federales a un fin específico, en los términos y condiciones que estime pertinentes.

En el caso concreto tenemos que el Municipio de Cuautla, Estado de M., firmó el día veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete un Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Desde la firma del referido convenio, los trabajadores y derechohabientes del Municipio de Cuautla han recibido los servicios prestados por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

El convenio en comento sigue vigente hasta la fecha de resolución de la presente controversia.

A su vez, la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno de marzo de dos mil siete y entró en vigor el día primero de abril del mismo año.

Ahora bien, las partes establecieron en el convenio de incorporación voluntaria, la posibilidad de aplicar aquellas leyes que se encontrasen vigentes al momento en que se pudiese verificar algún tipo de incumplimiento, respecto de las aportaciones o cuotas que el Municipio debe enterar al instituto.

En efecto, la cláusula décima cuarta del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de fecha veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete entre el Municipio de Cuautla y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dispone lo siguiente:

"Décima cuarta. En caso de que las aportaciones y cotizaciones que deban enterarse por el ‘Ayuntamiento’ tengan que modificarse o ajustarse por haber variado las disposiciones que emanen de acuerdos de la junta directiva o de reformas, adiciones o de un nuevo ordenamiento de la ley de ‘el instituto’, las partes convienen en aceptar expresamente las modificaciones que se hagan."

De lo anterior se sigue que el Municipio actor convino expresamente en acomodarse a cualquier tipo de modificación que afectase de alguna manera el entero de las aportaciones y cotizaciones al instituto, incluso, si las referidas modificaciones derivaban de la aprobación y publicación de una nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Por lo tanto, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente a partir del día primero de abril de dos mil siete, resulta aplicable respecto de cualquier cuestión relativa al entero de las aportaciones al instituto, incluyendo la mora en su entrega y la posibilidad de compensar directamente el adeudo, por así haber sido claramente y unívocamente pactado por el Municipio actor.

En el caso concreto, el Municipio actor se queja específicamente de la aplicación de los artículos 21 y 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente a partir del primero de abril de dos mil siete.

Los artículos referidos disponen lo siguiente:

"Artículo 21. Las dependencias y entidades sujetas al régimen de esta ley tienen la obligación de retener de los sueldos del trabajador el equivalente a las cuotas y descuentos que éste debe cubrir al instituto, de conformidad con las disposiciones administrativas que al efecto se emitan. Si las cuotas y descuentos no fueren retenidas al efectuarse el pago del sueldo, los obligados a hacerlo sólo podrán retener de éste el monto acumulado equivalente a dos cotizaciones; el resto de los no retenidos será a su cargo.

"El entero de las cuotas, aportaciones y descuentos, será por quincenas vencidas y deberá hacerse en entidades receptoras que actúen por cuenta y orden del instituto, mediante los sistemas o programas informáticos que se establezcan al efecto, a más tardar, los días cinco de cada mes, para la segunda quincena del mes inmediato anterior, y veinte de cada mes, para la primera quincena del mes en curso, excepto tratándose de las cuotas y aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al fondo de la vivienda.

"El entero de las cuotas y aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al fondo de la vivienda será por bimestres vencidos, a más tardar el día diecisiete de los meses de enero, marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre de cada año y se realizará mediante los sistemas o programas informáticos que, al efecto, determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

"Las dependencias o entidades están obligadas a utilizar los sistemas o programas informáticos antes referidos para realizar el pago de las cuotas, aportaciones y descuentos.

"El instituto se reserva la facultad de verificar la información recibida. En caso de encontrar errores o discrepancias que generen adeudos a favor del instituto, deberán ser cubiertos en forma inmediata con las actualizaciones y recargos que correspondan, en los términos de esta ley."

"Artículo 22. Cuando las dependencias y entidades sujetas a los regímenes de esta ley no enteren las cuotas, aportaciones y descuentos dentro del plazo establecido, deberán cubrir a partir de la fecha en que éstas se hicieren exigibles en favor del instituto o, tratándose del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, en favor del trabajador, intereses moratorios a razón de uno punto veinticinco veces la tasa de los certificados de la Tesorería de la Federación con vencimiento a veintiocho días. Asimismo, deberán cubrir la actualización de dichas cuotas, aportaciones y descuentos, en los términos establecidos en el Código Fiscal de la Federación.

"Los titulares de las dependencias y entidades, sus oficiales mayores o equivalentes, y los servidores públicos encargados de realizar las retenciones y descuentos serán responsables en los términos de ley, de los actos y omisiones que resulten en perjuicio de la dependencia o entidad para la que laboren, del instituto, de los trabajadores o pensionados, independientemente de la responsabilidad civil, penal o administrativa en que incurran.

"Las omisiones y diferencias que resultaren con motivo de los pagos efectuados, el instituto las notificará a las dependencias y entidades, debiendo éstas efectuar la aclaración o el pago, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de la notificación, en caso contrario, deberán pagar la actualización y recargos a que se refiere este artículo.

"Las dependencias y entidades mencionadas en este artículo tendrán un plazo de diez días hábiles a partir del requerimiento formulado por el instituto, para realizar ante el instituto las aclaraciones correspondientes.

"Posteriormente, el instituto requerirá a la Tesorería de la Federación, los pagos correspondientes por los adeudos vencidos que tengan las dependencias y entidades con cargo a su presupuesto. La señalada tesorería deberá comprobar la procedencia del adeudo y en su caso, hacer el entero correspondiente al instituto en un plazo no mayor de cinco días hábiles.

"En el caso de los adeudos de las entidades federativas, de los Municipios, o de sus dependencias o entidades, se podrá hacer el cargo directamente a las participaciones y transferencias federales de dichas entidades federativas.

"En ningún caso se autorizará la condonación de adeudos por concepto de cuotas, aportaciones y descuentos, su actualización y recargos."

De lo anterior se sigue, que los preceptos que le fueron aplicados al Municipio actor se refieren exclusivamente sobre el procedimiento de retención y entero de cuotas y aportaciones al instituto; el procedimiento a seguir en caso de omisiones o diferencias en los pagos; los intereses moratorios, actualizaciones y responsabilidades que se generan aplicables en caso de que no se cubran los mismos, así como la posibilidad de que los adeudos de Municipios o entidades federativas, y sus dependencias u organismos, puedan ser cubiertos directamente con cargo a sus participaciones o transferencias federales.

Así, los artículos en comento se refieren exclusivamente a cuestiones relativas a los mecanismos para el pago de las aportaciones, cuotas y descuentos de los órganos, Municipios y entidades al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

En conclusión, la aplicación de los artículos 21 y 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sobre cuestiones relativas al entero de las aportaciones y cuotas, fue consentida por el Municipio actor en el convenio de incorporación, cuestión que lleva a declarar la validez del oficio impugnado.

Segundo concepto de invalidez. El Municipio actor sostiene que el oficio número 351-A-DGPA-E-1-a-080, de fecha diecinueve de agosto de dos mil nueve, suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, violenta lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley Federal de Coordinación Fiscal y artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, toda vez que se debió confirmar la mora existente y posteriormente efectuar el pago informándolo al Municipio.

El anterior concepto de invalidez es infundado.

De conformidad al artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

No obstante, y como lo refiere el párrafo cuarto del numeral transcrito, las compensaciones entre las participaciones federales y las obligaciones de los Municipios que tengan con la Federación no se encuentran sujetas a las reglas referidas anteriormente cuando exista acuerdo entre las partes interesadas.

La afectación de participaciones federales que pertenezcan a los Municipios sólo necesitan contar con la autorización expresa de las Legislaturas Locales e inscribirse en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios cuando sean dadas como garantía de pago de obligaciones contraídas por los Municipios y no cuando se hayan destinado a un sistema de compensación de pago con algún órgano o ente federal.

En este orden de ideas, se debe destacar que de conformidad con los artículos 3o. y 4o. del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos se inscribirán las obligaciones directas y contingentes de las entidades federativas o de los Municipios que se hayan contraídas con la Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o personas físicas de nacionalidad mexicana, previa solicitud de los interesados.

Los preceptos en comento establecen lo siguiente:

"Artículo 3. En el registro se inscribirán, en los términos de la ley y de este reglamento, para efectos declarativos, las obligaciones directas y las contingentes contraídas en apego a las disposiciones aplicables por los Estados, el Distrito Federal o los Municipios, por solicitud de los mismos, cuando las participaciones que a cada uno correspondan en ingresos federales hayan sido afectadas al pago de dichas obligaciones, conforme a lo establecido en sus leyes locales de deuda.

"La inscripción en el registro, es independiente de aquella que se realice en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos de la entidad solicitante.

"Se entenderá por obligaciones contingentes, las asumidas de manera solidaria o subsidiaria por las entidades federativas con sus Municipios, organismos descentralizados y empresas públicas, locales o municipales y por los propios Municipios con sus respectivos organismos descentralizados y empresas públicas."

"Artículo 4. Para efectuar la inscripción en el registro se deberán cumplir los siguientes requisitos:

"I. Que el solicitante, bajo protesta de decir verdad, manifieste que:

"a) Se trata de obligaciones pagaderas en México y en moneda nacional, contraídas con la Federación, con las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas Locales, por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos;

"b) Tratándose de obligaciones que se hagan constar en títulos de crédito, se ha indicado en el texto de los mismos que sólo podrán ser negociados dentro del territorio nacional con la Federación, con las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, y

"c) La Legislatura Local autorizó previamente que se contraiga la obligación afectando las participaciones en ingresos federales que correspondan al propio Estado o, en su caso, al Municipio correspondiente.

"II. Que se acredite la publicación, en un diario de circulación local y en uno de circulación nacional, de la información fiscal y financiera que la entidad solicitante considere relevante. Para tal efecto, al momento de entregar la solicitud, deberá presentarse la publicación de la información del año calendario precedente al de la solicitud de inscripción y, de estar disponible, la del primer semestre del año en curso, y

"III. Que la entidad solicitante acredite que se encuentra al corriente en el pago de los empréstitos que tenga contratados con las instituciones de banca de desarrollo.

"Además de lo señalado en este artículo, a la solicitud de inscripción que se presente, se deberá acompañar la documentación a que se refiere el artículo 6 de este reglamento.

"Ningún Estado podrá afectar participaciones que correspondan a un Municipio para el pago de obligaciones del propio Estado o de otros Municipios.

"Tratándose de obligaciones de Municipios que no estén garantizadas solidariamente por el Estado, se deberá estar a lo dispuesto por el artículo 11 de este reglamento."

De lo anterior se sigue que la obligación de inscribir en el referido registro únicamente resulta aplicable respecto de las obligaciones de deuda adquiridas por las entidades y Municipios que hayan sido garantizadas con las participaciones federales.

En este sentido, las compensaciones directas de adeudos vía participaciones federales por la existencia de un convenio entre las partes es una hipótesis, no obliga a la inscripción en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Entonces, se puede concluir que tanto la Ley de Coordinación Fiscal como el reglamento de su artículo 9o., distinguen dos supuestos de uso y destino de las participaciones federales de carácter diverso:

• Participaciones federales en garantía para el pago de obligaciones de los Estados y Municipios.

• Mecanismos de compensación sobre participaciones federales cuando exista convenio entre las partes (Municipios y Estados con la Federación).

Una vez dicho lo anterior, se sigue que el supuesto previsto por el artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal,(3) que obliga a la autoridad hacendaria federal previamente a ordenar el descuento de las participaciones federales que hayan sido otorgadas en garantía de pago, debe confirmar la existencia de la mora en el cumplimiento de las obligaciones garantizadas por el Municipio obligado, no resulta aplicable para las participaciones federales destinadas al pago por compensación que deriven de la existencia de algún convenio previo entre las partes.

Por lo tanto, en el caso concreto, las reglas sobre la determinación previa de la mora previstas en el artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, no resulta aplicable respecto de una compensación de adeudos de seguridad social -derivada de un convenio- que se verifica entre el Municipio y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Tercer concepto de invalidez. El Municipio actor sostiene que el oficio número 351-A-DGPA-E-1-a-080, de fecha diecinueve de agosto del dos mil nueve, suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es inconstitucional al estar fundado en los artículos 21 y 22 de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la cual no le resulta aplicable, puesto que no ha firmado hasta la fecha el nuevo convenio de incorporación.

Como ya se ha señalado anteriormente, la aplicación de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente a partir del día primero de abril de dos mil siete, es una cuestión que fue consentida expresamente por el propio Municipio actor en la cláusula décimo cuarta del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de fecha veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete entre el Municipio de Cuautla y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Cuarto concepto de invalidez. El Municipio considera que el oficio 120.125/001190, de fecha diecinueve de agosto del año dos mil nueve, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, relativo a los adeudos del Municipio en materia de aportaciones al instituto, correspondientes a la segunda quincena de julio, se funda en los artículos 21 y 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente a partir del día primero de abril de dos mil siete, cuando la misma no le resulta aplicable al no haber firmado el nuevo convenio de incorporación.

Como ya se sostuvo anteriormente, y en aras de evitar repeticiones innecesarias, la aplicación de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente a partir del día primero de abril de dos mil siete, es una cuestión que fue consentida expresamente por el propio Municipio actor en la cláusula décimo cuarta del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de fecha veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete, entre el Municipio de Cuautla y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee en la controversia respecto del Convenio de Incorporación Parcial Voluntaria al Régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de fecha veinticuatro de julio de mil novecientos ochenta y siete entre el Municipio de Cuautla, Estado de M. y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; así como respecto del acto consistente en la liquidación y afectación de las participaciones y aportaciones federales, que realiza la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de M., por un monto de $629,834.85 (seiscientos veintinueve mil ochocientos treinta y cuatro pesos 85/100 M.N.), para cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el adeudo generado por el Ayuntamiento de Cuautla, M., por el incumplimiento del pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social de la segunda quincena de abril a la primera quincena de junio de dos mil nueve.

TERCERO. Se reconoce la validez de los siguientes actos: oficio número 120.125/001079, de fecha seis de agosto del año dos mil nueve, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el oficio número 351-A-DGPA-E-1-a-080, de fecha diecinueve de agosto del dos mil nueve suscrito por el director general de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el oficio número 120.125/001190, de fecha diecinueve de agosto del año dos mil nueve, suscrito por el tesorero general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.N.S.M. (ponente), O.M.d.C.S.C. de G.V., y presidente J. de J.G.P.

___________

1. "Artículo 11.

"...

"El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

2. "Artículo 208. El instituto tendrá las siguientes funciones:

"I. Cumplir con los programas aprobados para otorgar los seguros, prestaciones y servicios a su cargo;

"II. Emitir las resoluciones que reconozcan el derecho a las pensiones;

"III. Determinar, vigilar, recaudar y cobrar el importe de las cuotas y aportaciones, así como los demás recursos del instituto, por lo que se refiere al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el entero de las cuotas y aportaciones correspondientes, se realizará mediante los sistemas o programas informáticos que determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro;

"IV. Invertir los fondos de las reservas de acuerdo con las disposiciones de esta ley;

"V. Adquirir o enajenar los bienes muebles e inmuebles necesarios para la realización de sus fines;

"VI. Establecer la estructura y funcionamiento de sus unidades administrativas conforme a su presupuesto aprobado y el estatuto orgánico que al efecto emita la junta directiva;

"VII. Administrar los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta ley;

"VIII. Difundir conocimientos y prácticas de previsión social;

"IX. Expedir los reglamentos para la debida prestación de los servicios y de organización interna;

"X. Realizar toda clase de actos jurídicos y celebrar los contratos que requieran los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta ley, y

"XI. Las demás funciones que le confieran esta ley y sus reglamentos. ..."

3. "Artículo 11. En caso de que se solicite la inscripción de obligaciones de Municipios que no cuenten con la garantía solidaria del Estado, la secretaría, en términos de lo establecido en el párrafo segundo del artículo 9o. de la ley, considerará que existen participaciones suficientes para responder a sus compromisos en los dos casos siguientes:

"I. Cuando las dos calificaciones crediticias de la obligación materia de la solicitud que hayan sido obtenidas para determinar los factores de ponderación por riesgo de crédito a que se refieren las reglas para los requerimientos de capitalización de las Instituciones de Banca Múltiple y las Reglas de las Sociedades Nacionales de Crédito, Instituciones de Banca de Desarrollo, se clasifiquen como grado de inversión, o

"II. Cuando el esquema instrumentado para el pago de dichas obligaciones cuente con la opinión favorable, por escrito, de la secretaría.

"En ambos casos, la obligación deberá estar inscrita en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos de la entidad federativa a que corresponda el Municipio solicitante, a que se refiere el artículo 9o. de la ley."