Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2005. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintinueve de septiembre de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el veintiocho de marzo de dos mil cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.R.M. de la Concha, quien se ostentó como procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida por las autoridades que a continuación se precisan:

I. Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada: a) Autoridad emisora: Congreso del Estado de Michoacán, con domicilio en avenida Madero Oriente, número 97, colonia Centro, Palacio Legislativo, M.M., código postal 58000. b) Autoridad promulgadora: gobernador de Michoacán, con domicilio en avenida M.P., número 63, colonia Centro, Morelia, Michoacán, código postal 58000. II. Norma general cuya invalidez se reclama. Se demanda la declaración de invalidez del decreto por el que se expidió el artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, para el ejercicio fiscal de 2005, publicado en el Periódico Oficial de la entidad de 25 de febrero de 2005, cuyo ejemplar se anexa al presente oficio.

SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que se hacen valer, son los siguientes:

"Único. Violación a los artículos 16, primer párrafo, 31, fracción IV, 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es pertinente transcribir la parte conducente del precepto que se tilda de inconstitucional, el cual establece lo siguiente: ‘Artículo 36. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los Municipios, éstos tendrán a su cargo: I a XIII ... . XIV. Aprobar durante el mes de diciembre de cada año, a propuesta del organismo operador las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, de acuerdo con los costos reales del servicio ordenando su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O., en los estrados de las oficinas municipales y de los organismos operadores; también podrán difundirse, en su caso en otros medios que permita a los usuarios su conocimiento. En el supuesto de que durante el mes de diciembre del último año de la administración municipal saliente, no se haya aprobado el acuerdo de cabildo a que se refiere el párrafo anterior, la administración municipal entrante podrá, durante los meses de enero y febrero del año al que correspondan las cuotas y tarifas, aprobar y mandar publicar el acuerdo respectivo. XV a XXIV ...’. De la lectura del precepto transcrito, se desprende que se faculta a los Ayuntamientos de los Municipios de Michoacán para aprobar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos. Ahora bien, el artículo que se tilda de inconstitucional, conculca el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal mismo que señala: ‘Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: I. a III ... . IV. Contribuir para los gastos públicos así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’. El numeral de mérito dispone la obligación de todo ciudadano, a realizar aportaciones para contribuir con el gasto público que se genere con motivo de la prestación de servicios administrativos. Dicha obligación tributaria se compone de diversos aspectos a saber: una obligación de derecho público; existencia de un sujeto activo (Federación, entidades federativas y Municipios); es una pretensión que se dirige a los sujetos pasivos de la obligación; tiene por objeto una prestación pecuniaria; tiene su fuente jurídica en la ley; tiene su causa ético-jurídica en los servicios generales y particulares que el Estado presta a los contribuyentes y en la capacidad individual de estos últimos para contribuir al gasto público. Uno de los elementos de la obligación tributaria como se manifestó, es el relativo al denominado principio de legalidad tributaria, esto es, tener su fuente jurídica en la ley. El principio de legalidad tributaria consiste en que las contribuciones sean establecidas mediante un acto legislativo, es decir, que provengan del órgano que tiene facultades para crear leyes (aspecto formal) y en que los elementos esenciales de aquéllas, tales como el sujeto, objeto, base, tasa, tarifa y época de pago, sólo deben de encontrarse consignados en ley (aspecto material). Esa Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas jurisprudencias, ha determinado el contenido y alcance del principio de legalidad tributaria señalando: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.’. ‘IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretendan justificárseles.’. De acuerdo con las consideraciones plasmadas en los anteriores criterios el respeto a la garantía de legalidad tributaria exige que la carga impositiva esté prevista en una ley, por las siguientes razones: Para evitar que quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras en la fijación del tributo, quienes sólo deberán aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas antes de cada caso concreto. Para evitar el cobro de impuestos imprevisibles. Para evitar el cobro de impuestos a título particular. Para que el particular pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro órgano quien precise los elementos del tributo. Así, atendiendo a la finalidad y al derecho a la seguridad jurídica que se tutela en el artículo 31, fracción IV, constitucional a través del principio de legalidad tributaria, el acatamiento de éste tiene lugar cuando se establecen en un acto material y formalmente legislativo todos aquellos elementos que sirven de base para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria que, por un lado, impida el comportamiento arbitrario o caprichoso de las autoridades que directa o indirectamente participen en su recaudación y que, por otro, generen al gobernado certidumbre sobre qué hecho o circunstancia se encuentra gravado cómo se calculará la base del tributo, qué tasa o tarifa debe aplicarse, cómo, cuándo y dónde se realizará el entero respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer qué cargas arbitrarias le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse. En atención a lo antes expuesto, el numeral que se considera inconstitucional, rompe el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente: De una interpretación del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas de Michoacán, para el ejercicio fiscal de 2005, se infiere que le otorga autorización a los Ayuntamientos de los Municipios de la entidad para aprobar las cuotas y tarifas de derechos por la prestación de determinados servicios públicos municipales, como son el agua potable, alcantarillado y saneamiento, el suministro o transportación de agua potable y el manejo de lodos. Lo expuesto se corrobora si tomamos en cuenta, por analogía, la siguiente tesis: ‘DERECHOS POR SERVICIOS DE RASTRO. EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE PUEBLA PARA EL EJERCICIO FISCAL DE DOS MIL TRES QUE AUTORIZA AL AYUNTAMIENTO PARA FIJAR LAS CUOTAS QUE SE PAGARÁN, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que para que una contribución municipal cumpla con el principio de legalidad tributaria, consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, incluyendo sus elementos esenciales, a saber: sujeto, objeto, procedimiento para el cálculo de la base, tasa o tarifa, lugar, forma y época de pago, debe establecerse en una ley emanada de la Legislatura Local, y no por una autoridad administrativa; principio que es transgredido por el artículo 15 de la Ley de Ingresos del Municipio de Puebla para el ejercicio fiscal de dos mil tres, en virtud de que autoriza al Ayuntamiento del Municipio de Puebla para que, a propuesta del consejo directivo, fije las cuotas que se pagarán por los derechos por servicios de rastro en Industrial de Abasto Puebla o en lugares autorizados, siendo que dicho elemento lo debió fijar el propio Congreso Local y no autorizar para que lo haga un órgano administrativo.’. Como se observa de la tesis transcrita, ninguna autoridad distinta a la legislativa, puede establecer los elementos esenciales de un tributo, como en el caso es el establecimiento de las cuotas y tarifas de los derechos por la prestación de servicios públicos municipales, esto es, sólo a través de una ley emanada por el Congreso Local, es que se pueden precisar tales elementos de las contribuciones. En este contexto, al autorizarse a los Ayuntamientos de los Municipios de Michoacán, mediante acuerdos de Cabildo, para determinar el pago de un derecho por la prestación de determinados servicios públicos municipales -agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos-, rompe con el principio de legalidad tributaria. Lo anterior, puesto que se deja al arbitrio de las citadas autoridades municipales, el aprobar las cuotas y tarifas de derechos, elemento esencial de la relación tributaria, que le corresponde establecer al Congreso Local mediante ley. Bajo este esquema, lo previsto en el numeral que se estima inconstitucional genera al gobernado incertidumbre respecto al pago del tributo de que se trate, toda vez que se deja al arbitrio de una autoridad municipal, la imposición de los elementos esenciales de la contribución, como lo son las cuotas y tarifas de derechos por la prestación de servicios públicos municipales, circunstancia que rompe con el multicitado principio tributario. Cabe señalar que aun cuando la autorización para que los Ayuntamientos de los Municipios de Michoacán, aprueben las cuotas y tarifas de derechos por la prestación de servicios públicos municipales se encuentre en ley, esto no implica que estén constitucionalmente facultados para ello, ya que dicha facultad es una atribución exclusiva del Congreso Local. No es óbice a lo anterior, lo establecido en el encabezado del artículo que se considera inconstitucional, en el sentido de que ‘cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los Municipios ...’ toda vez que esta circunstancia no justifica que una facultad de rango constitucional, como lo es el establecimiento de los elementos de un tributo, que le corresponde única y exclusivamente al Congreso Local, sea trasladada a una autoridad municipal. En estas condiciones, el artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, para el ejercicio fiscal de 2005, viola el principio de legalidad tributaria que enmarca el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Concatenado con lo anterior, el artículo que se impugna también viola el precepto 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por lo siguiente: Dicho numeral constitucional establece, en la parte conducente, lo siguiente: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguiente: I. a III ... IV ... a) a c) ... Los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. V a VIII ...’. Del numeral transcrito se advierte lo siguiente: Los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales, las cuotas y tarifas aplicables, entre otros, a los derechos por la prestación de servicios públicos. Las Legislaturas Locales aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios. La propuesta de los Municipios se materializa en una ley, al aprobarse por parte de las Legislaturas de los Estados las leyes de ingresos correspondientes. De lo anterior, se infiere válidamente que los Municipios no pueden en ningún momento establecer cuotas o tarifas respecto del cobro de derechos, aun cuando en una ley formal y materialmente legislativa así se establezca, motivo por el cual, la norma transgrede el precepto constitucional en comento, al facultar a los Ayuntamientos de los Municipios de la entidad, a aprobar las cuotas y tarifas de derechos por la prestación de un servicio público. Al respecto, resulta aplicable la siguiente tesis emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: ‘CONTRIBUCIONES MUNICIPALES. LOS AYUNTAMIENTOS CARECEN DE FACULTADES PARA ESTABLECER CUALQUIERA DE SUS ELEMENTOS ESENCIALES (ACTA DE SESIÓN DE CABILDO DE 25 DE ENERO DE 1997 DEL AYUNTAMIENTO DE VALLE DE BRAVO). Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, constitucional la hacienda de los Municipios se integra de los bienes que les pertenezcan así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor; precepto que interpretado en forma sistemática con lo previsto en el artículo 31, fracción IV, de la propia Carta Magna, donde se consagra el principio de legalidad tributaria, exige que toda contribución municipal, incluyendo sus elementos esenciales, a saber: sujeto, objeto, procedimiento para el cálculo de la base, tasa o tarifa, lugar, forma y época de pago, deban establecerse en una ley emanada de la respectiva Legislatura Local. De ahí que el punto VII del acuerdo aprobado el 25 de enero de 1997 en la sesión de Cabildo celebrada por el Ayuntamiento del Municipio de Valle de Bravo, que establece la base y la tasa aplicables para el cálculo de los derechos para recibir el servicio consistente en el otorgamiento de licencias para construcción, transgrede lo dispuesto en los referidos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’. Una vez demostrada la inconstitucionalidad de la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, cabe precisar que, como consecuencia de ello, se transgrede también el precepto 16, primer párrafo, de la Carta Magna, por lo siguiente: El numeral 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que interesa señala: ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento ...’. Del precepto constitucional transcrito se desprende una de las garantías pilares dentro de nuestro sistema jurídico, la de legalidad. En esencia, ésta consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello, y que dicho mandato sea por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, entendido el primero, como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y, por el segundo, la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate. La garantía genérica de legalidad consagrada en el precepto transcrito contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo naturalmente, al Poder Legislativo. Lo anterior, significa que los actos legislativos también están sujetos al mandamiento constitucional de referencia; pues de lo contrario vulnerarán el principio consagrado precisamente en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lo que se corrobora con la tesis emitida por ese Máximo Tribunal que señala: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Aun cuando es cierto que la exigencia de fundamentación y motivación de los actos de autoridad en que consiste la garantía de legalidad establecida por el artículo 16 constitucional, ha de entenderse que abarca a todo acto de autoridad, sea ésta legislativa, ejecutiva o judicial, en la medida en que todas ellas deben actuar, por igual, dentro de un marco jurídico «legalidad», debe sin embargo aclararse que, tratándose de actos de autoridades legislativas (leyes), dichos requisitos de ‘fundamentación y motivación’ se satisfacen siempre que ellas actúen dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les confiera (fundamentación) y que las leyes respectivas que emitan se refieran a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que ello implique, en modo alguno, que todas y cada una de las disposiciones que den cuerpo a esas leyes deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. Como se observa, dada la naturaleza del acto legislativo, su fundamentación y su motivación se realizan de una manera sui generis, respecto de la generalidad de los actos de autoridad. En este sentido, el criterio siguiente, más reciente, así lo reitera: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a resoluciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. De las tesis transcritas se desprende que, por lo que hace a la fundamentación, ésta se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución le confiere, esto es, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas que se emiten corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, de acuerdo con la Ley Fundamental. En este contexto, es evidente que el Congreso de Michoacán, al facultar a los Ayuntamientos de los Municipios de la entidad para aprobar las cuotas y tarifas de los derechos por la prestación de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, transgrede el artículo 16, primer párrafo, de la Carta Magna, toda vez que no actuó dentro de los límites de las atribuciones que la Ley Fundamental le confiere en el artículo 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, violando con ello, el principio de competencia constitucional. Por lo antes expuesto la fracción XIV del numeral 16 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas de Michoacán, de igual manera, transgrede el artículo 133 de la Carta Magna, el cual dispone: ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que puede haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. El dispositivo transcrito consagra el principio de supremacía constitucional, el cual impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma N.S. al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones. En este sentido y toda vez que la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas de Michoacán contradice lo dispuesto en los numerales 16, primer párrafo, 31, fracción IV y 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es incuestionable que se rompe con la supremacía constitucional, puesto que dicha norma impugnada pretende ubicarse por encima de la misma Carta Magna."

TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son: 16, primer párrafo, 31, fracción IV, 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, y 133.

CUARTO. Mediante proveído de veintinueve de marzo de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 6/2005 y, por razón de turno, designó al M.J. de J.G.P. para que actuara como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.

Por auto de treinta y uno de marzo de dos mil cinco, el Ministro instructor admitió la acción relativa y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, quienes respectivamente, emitieron y promulgaron la norma impugnada, para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO. El titular del Ejecutivo del Estado de Michoacán al rendir su informe manifestó, en síntesis:

Que es cierto que el Ejecutivo del Estado promulgó y ordenó la publicación del Decreto Legislativo Número 3, de veinticinco de febrero de dos mil cinco, que reforma las fracciones IX del artículo 11, XIV del artículo 36, VI y VIII del artículo 45, III del artículo 49 y los artículos 113 y 118; y que deroga la fracción IV del artículo 54 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán de O., pero que esto lo realizó con apego a las atribuciones que le confiere el artículo 65 de la Constitución del Estado de Michoacán de O..

Asimismo, señaló que el primer antecedente de la determinación de cuotas y tarifas por el servicio de agua potable a cargo de los Municipios, fue en mil novecientos noventa y siete, cuando el gobernador del Estado envió a la legislatura una iniciativa de decreto en la que propuso reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Michoacán, otorgando la facultad a los Ayuntamientos para aprobar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, para aplicarse en el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, habiéndose aprobado en sus términos dicha iniciativa.

SEXTO. El Congreso del Estado de Michoacán de O., al rendir el informe respectivo, manifestó, en síntesis:

I. Que en virtud de la evolución del artículo 115 de la Constitución Federal, se encomendó al Municipio la prestación de los servicios públicos, facultándolo para obtener ingresos por la prestación de los servicios a su cargo, por lo que se desprende que la intención es que el Ayuntamiento se haga de los recursos suficientes para financiar la prestación de los servicios públicos que le competen; ello originó que el Congreso del Estado de Michoacán de O. realizara diversas reformas, y que a partir de mil novecientos noventa y ocho entrara en vigor la nueva normatividad hacendaria, prevista en la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Michoacán, en la Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Michoacán y en la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado de Michoacán de O., en la que los Ayuntamientos del Estado tienen la facultad de aprobar anualmente las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, ajustándose a los elementos esenciales de objeto, sujeto, base, tasa o tarifa y época de pago, establecidos en los ordenamientos jurídicos invocados.

II. Que el artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas para el Estado de Michoacán que establece la facultad de los Ayuntamientos para establecer las cuotas y tarifas por derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, no transgrede los principios constitucionales por lo siguiente:

a) En el presente caso, la contribución es establecida mediante un acto legislativo del Congreso del Estado de Michoacán de O., órgano que conforme a lo establecido por el artículo 44 de la Constitución Política de la entidad está facultado para crear leyes hacendarias y, que en la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Michoacán, la Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Michoacán y la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado de Michoacán de O. consignó de manera expresa los elementos esenciales que exige el principio de legalidad tributaria, tales como sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y época de pago; evitando de este modo que las tarifas y cuotas se establezcan de manera arbitraria; por lo que no se contrapone a la finalidad y al derecho a la seguridad jurídica que tutela el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, por lo que se refiere al principio de legalidad tributaria.

b) Que por tanto, las tarifas por el servicio de agua potable y saneamiento no son establecidas en forma arbitraria por los Ayuntamientos, dado que la Ley del Agua y Gestión de Cuencas, en sus artículos 112 a 118 establece las disposiciones que la autoridad municipal debe tomar en cuenta para determinar las cuotas y tarifas referidas.

c) Que la determinación de dichas cuotas y tarifas respeta los principios de proporcionalidad y de equidad previstos en la fracción IV del artículo 31 constitucional, en atención a que el legislador estatal confiere a la autoridad municipal la atribución para aprobar las tarifas.

d) Que el artículo impugnado no viola el párrafo primero del artículo 16, que consagra la garantía de legalidad, ni los párrafos segundo y tercero de la fracción IV del artículo 115, ambos de la Constitución Federal de la República, ya que si bien este último precepto limita a los Ayuntamientos a proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, lo cierto es que el artículo en comento constriñe esa disposición a las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, sin que pueda hacerse extensiva al pago de cuotas y tarifas por la prestación de servicios públicos. De ello se infiere válidamente que los Municipios pueden establecer las cuotas y tarifas por el servicio público de agua potable, alcantarillado y saneamiento, sin incurrir en violación constitucional alguna.

Asimismo, que de conformidad con lo dispuesto por el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, las leyes federales no pueden limitar la facultad del Congreso del Estado para facultar a los Ayuntamientos para que en el ámbito de su competencia establezcan las cuotas y tarifas por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

e) Que el artículo impugnado tampoco quebranta el artículo 133 constitucional, porque la normatividad hacendaria del Estado respeta el principio de supremacía constitucional, al encontrarse estos ordenamientos jurídicos debidamente adecuados a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SÉPTIMO. Recibidos los informes de las autoridades y, al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán del Estado de Michoacán y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. A continuación, debe analizarse si la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

El primer párrafo del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

Conforme al artículo transcrito, el cómputo respectivo debe efectuarse a partir del día siguiente al en que se publique la ley impugnada.

El decreto que contiene la reforma a la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el veinticinco de febrero de dos mil cinco; por tanto, el plazo para promover la acción de que se trata, transcurrió del sábado veintiséis del citado mes y año, al domingo veintisiete de marzo de dos mil cinco; sin embargo, siendo este último día inhábil, la demanda podía presentarse hasta el lunes veintiocho del mismo mes y año, conforme al artículo 60 transcrito.

En el caso, la acción de inconstitucionalidad se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el lunes veintiocho de marzo de dos mil cinco, como se desprende del sello estampado a foja diecisiete vuelta del expediente, es decir, el último día del plazo legal.

En tales condiciones y en atención a lo dispuesto por el artículo 60 de la ley reglamentaria que rige la materia, debe considerarse que la acción fue promovida oportunamente.

TERCERO. Es procedente analizar ahora la legitimación de la parte promovente, por ser un presupuesto indispensable para promover la acción.

El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; ..."

De la disposición constitucional transcrita se desprende que el procurador general de la República puede promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter estatal, como es el caso de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, que fue expedida por el Congreso de esa entidad federativa y, por tanto, cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial plenaria número P./J. 98/2001, consultable en la página ochocientos veintitrés del Tomo XIV, correspondiente a septiembre de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

CUARTO. Al no existir causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento alguno planteado por las partes o que advierta este Alto Tribunal, se pasa al estudio de la cuestión fundamental controvertida.

QUINTO. Tomando en consideración que de la votación del proyecto del M.J. de J.G.P., que proponía la inconstitucionalidad del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas para el Estado de Michoacán, y su declaración de invalidez, se desprende que el resultado fue de siete votos a favor de los Ministros C.D., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H. y presidente A.G.; y de tres votos en contra de los Ministros A.A., G.P. y S.C., procede desestimar la acción por las siguientes razones:

El artículo 59 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución previene que: "En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II.". El artículo 73 de este título señala: "Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley.". El artículo 41, en sus fracciones III y V, dispone: "Las sentencias deberán contener: ... III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados. ... V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados y, en su caso, la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen; ...". Por otra parte, el artículo 72 del propio ordenamiento establece: "Las resoluciones de la Suprema Corte sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaron por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercida y ordenará el archivo del asunto.". Esta disposición reproduce lo establecido por el párrafo quinto del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal.

Del análisis concatenado de los dispositivos transcritos se sigue que al presentarse en el caso la hipótesis descrita de una resolución mayoritaria, en el sentido de la inconstitucionalidad del precepto, pero que no alcanzó la mayoría exigida para invalidar la norma, debe hacerse, en un punto resolutivo de la sentencia, la declaración plenaria de la desestimación de la acción, sirviendo estas consideraciones como sustento.

Cabe añadir que la disposición que se aplica tiene un claro apoyo constitucional derivado de los artículos 40, 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 105, fracción II y 122 del propio Ordenamiento Constitucional.

El artículo 40, en la parte que interesa, señala que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República ... democrática ...". El artículo 133 consagra el principio de supremacía constitucional al determinar que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. ..."

El artículo 135 en cita, regula lo relativo a las reformas de la Constitución, al prever que: "La presente Constitución puede ser adicionada o reformada" y añade que "para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados", así como que "El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones y reformas."

Por otra parte, el artículo 105 de la propia N.F. establece, como un mecanismo de defensa de la supremacía constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, las acciones de inconstitucionalidad que podrá oponer el procurador general de la República, entre otras hipótesis, en contra de leyes estatales, como aconteció en la especie.

De las diversas disposiciones mencionadas se pueden establecer las siguientes conclusiones:

I. El sistema jurídico mexicano reconoce como N.S. del mismo a la Constitución. Todas las autoridades de los Poderes Federales, Estatales, M. y del Distrito Federal deben ajustar sus actos a ella.

II. La Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la responsabilidad de velar por la constitucionalidad de todo acto de autoridad, entre otros procesos, en la acción de inconstitucionalidad.

III. La función de la Suprema Corte, en el supuesto señalado, radica en cotejar el acto de la autoridad legislativa federal con las disposiciones constitucionales aplicables, para determinar si se ajusta a ellas.

IV. La Suprema Corte, en el ejercicio de su función de control constitucional, debe ajustarse a lo establecido en las disposiciones vigentes de la Constitución. Apartarse de la Constitución implicaría atentar contra su propia naturaleza. Si la Constitución establece algún principio que por el transcurso del tiempo resulta anacrónico, no toca a la Suprema Corte introducir su modificación, sino al órgano legislativo correspondiente (Poder Constituyente Permanente, también identificado como Órgano Reformador de la Constitución).

V. Los órganos legislativos estatales, al emitir sus leyes, deben ajustarse a la Constitución.

VI. Si el procurador general de la República considera que la ley aprobada es violatoria de la Constitución, puede acudir a la Suprema Corte en vía de acción de inconstitucionalidad.

VII. La Suprema Corte de Justicia al resolver la cuestión con la mayor amplitud en el análisis del tema, pues cabe la más amplia suplencia de la queja (salvo en acciones de inconstitucionalidad en materia electoral), deberá determinar si se dio la violación pretendida.

Conforme a lo anterior, debe concluirse que el principio consagrado en la Constitución en cuanto a la necesidad de que cuando menos sean ocho Ministros los que voten en el sentido de que se da la inconstitucionalidad de la norma, responde con claridad al sistema constitucional descrito. Por una parte, la aprobación de la norma deriva de una votación mayoritaria del cuerpo legislativo respectivo. Si el principio de supremacía constitucional, establecido en el artículo 133 de la Constitución Federal, obliga a los legisladores a que las normas que aprueban sean conformes con la misma, resulta lógico que, ante toda disposición emanada de un cuerpo legislativo, se presuma su constitucionalidad. Ahora bien, si el procurador general de la República considera que se violentó la Constitución con motivo de una ley de carácter estatal, podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad ante el Órgano Supremo del Poder Judicial de la Federación, encargado de velar por el respeto al orden constitucional. Se trata, por consiguiente, de someter a un órgano de carácter técnico-profesional, lo decidido por una mayoría simple por un órgano de carácter político, emanado de una elección popular. Pero con la misma coherencia del sistema, serán necesarios ocho votos para que se haga la declaración respectiva. De no alcanzarse ese número, en el sentido de la inconstitucionalidad, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercida y ordenará el archivo del expediente, con una clara diferencia a los casos en que, por mayoría simple (mitad más uno), se considere constitucional la norma o cuando se estime inconstitucional, cumpliéndose el requisito de la votación calificada descrita, pues en estos supuestos, en la parte considerativa del proyecto, habrá un pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad establecida, dándose lugar a tesis aislada, si no se alcanzaron los ocho votos declarando la constitucionalidad, o a tesis jurisprudencial cuando la votación llega a ser de ocho o más votos en uno u otro sentido, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, en el sentido de que las "razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común, de los Estados, del Distrito Federal y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."

Como se ve, la lógica del sistema no se limita a la declaración de constitucionalidad por simple mayoría, de inconstitucionalidad por mayoría calificada o de insubsistencia de la acción cuando no se llega a la misma, sino que ello comprende las consideraciones en que se sustenten las conclusiones. Si se coincide con la constitucionalidad a que llegó la mayoría del cuerpo legislativo, y según sea la votación, simple o calificada, habrá el respaldo jurídico al mismo en una tesis aislada o jurisprudencial del órgano supremo técnico-jurídico, encargado constitucionalmente de velar por el respeto al orden emanado de la Constitución.

En cambio si existiendo mayoría, pero menos de ocho votos, en el sentido de que la norma es inconstitucional, sólo se dará la declaración plenaria de la insubsistencia de la acción sin ningún respaldo de tesis jurídica ni en cuanto a la constitucionalidad a la que implícitamente se llega, al respetarse la validez de la norma impugnada por aplicación de una regla técnica que salvaguarda la presunción respectiva en cuanto a que el órgano legislativo se ajustó a la Constitución. El que a ello se haya llegado por falta de la votación calificada se refleja en la ausencia de argumentos jurídicos de la Suprema Corte, que respalden y fortalezcan lo establecido por la legislatura. De acuerdo con el sistema judicial resulta también lógico que en el supuesto de declaración de desestimación de la acción de inconstitucionalidad, si bien no existirá pronunciamiento sobre el tema relativo de la Suprema Corte, sí podrán redactarse votos de los Ministros de la mayoría no calificada y de los de minoría que den los argumentos que respaldaron su opinión.

Por todo lo expuesto, debe concluirse que en relación a la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, expedida por el Congreso de esa entidad y publicada en el Periódico Oficial del Estado, el veinticinco de febrero de dos mil cinco, este Pleno, en estricto acatamiento del artículo 72 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución, debe desestimar la acción ejercida y ordenar el archivo del asunto.

Por todas las consideraciones contenidas en éste y en los anteriores considerandos y con fundamento en lo establecido en los artículos 105, fracción III, de la Constitución, 39, 40, 41, 43, 59, 71, 72 y 73 de su ley reglamentaria, se resuelve:

ÚNICO.-Se desestima la presente acción de inconstitucionalidad y se ordena el archivo del asunto, en los términos del último considerando.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de siete votos de los señores M.C.D., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H. y presidente A.G.; los señores Ministros A.A., G.P. y S.C. votaron en contra.

En virtud de que la declaración de invalidez de la norma impugnada no obtuvo los ocho votos necesarios a que se refieren los artículos 105, fracción II, párrafo cuarto, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el Tribunal Pleno desestimó la acción de inconstitucionalidad y ordenó su archivo.

Los señores Ministros L.R., D.R., G.P., O.M., V.H. y presidente A.G. manifestaron que las consideraciones del proyecto modificado, constituirán su voto de mayoría; el señor M.C.D. reservó su derecho para formular voto concurrente; el señor M.A.A. reservó su derecho de formular voto particular y la señora M.S.C. manifestó su adhesión a él; el señor M.G.P. reservó su derecho a formular voto particular.

El señor Ministro presidente M.A.G. hizo la declaratoria correspondiente y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

No asistió el señor M.J.N.S.M., por estar disfrutando de vacaciones.

Fue ponente el señor M.J. de J.G.P..