Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 29/2002. COMITÉ DIRECTIVO EN EL ESTADO DE QUERÉTARO DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cinco de diciembre de dos mil dos.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito recibido el veintinueve de septiembre de dos mil dos, en el domicilio particular de la persona autorizada por el secretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para recibir demandas y promociones de término en días y horas inhábiles, M.C.M. y A.B.S.S., quienes se ostentaron como presidente y secretaria general del Comité Directivo en el Estado de Querétaro del Partido Revolucionario Institucional, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de las disposiciones generales que más adelante se indican, emitidas y promulgadas por las autoridades que a continuación se señalan:

"a) Órgano legislativo que promulgó la norma cuya declaración de inconstitucionalidad e invalidez se solicita: H. LIII Legislatura del Estado de Q.A., con domicilio en Cinco de Mayo, esquina con P., Centro Histórico, S. de Querétaro, Qro. b) Órgano ejecutivo que emitió la norma cuya declaración de inconstitucionalidad e invalidez se solicita: C. Gobernador del Estado de Q.A., con domicilio en P. y Cinco de Mayo, Centro Histórico, S. de Querétaro, Qro. c) N. general cuya invalidez se reclama y medio oficial en que fue publicada: se reclama la Ley que Reforma el Artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial ‘La Sombra de Arteaga’, en fecha 30 de agosto del presente."

SEGUNDO. En la demanda se expusieron, en lo medular, como antecedentes:

"I. En sesión del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, de fecha 27 de noviembre del año 2001, el consejo general de dicho órgano electoral instruyó al director general de dicho instituto a fin de que realizara el estudio técnico para la determinación de los distritos uninominales y circunscripciones plurinominales en que debería dividirse el Estado para la elección del año 2003. II. En fecha 28 de enero del año en curso, el Instituto Federal Electoral y el Instituto Electoral de Querétaro celebraron convenio para la formulación del proyecto de redistritación correspondiente al Estado. III. En fecha 24 de mayo del presente, los representantes acreditados de los diversos partidos políticos ante el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, el estudio técnico de redistritación para el proceso electoral de 2003 (sic). IV. En fecha 2 de julio del presente, convocó a sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, a efecto de presentar y aprobar, en su caso, el acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, relativo al proyecto de iniciativa de ley para la determinación de los distritos uninominales y circunscripciones plurinominales en que se divide el Estado de Q.A.; proyecto que fue aprobado en sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro de fecha 5 de julio del presente. V. En fecha 8 de julio del presente, el presidente del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro remitió a la LIII Legislatura del Estado de Querétaro la iniciativa de ley relativa a las reformas al artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro. VI. Recibida que fue la iniciativa de ley a que se hace referencia en el antecedente que precede, se integró como parte del orden del día de la sesión ordinaria de la LIII Legislatura del Estado de Q.A., a celebrarse el 11 de julio del presente, la lectura de la iniciativa de ley a que hemos venido haciendo referencia. VII. En sesión ordinaria de la LIII Legislatura del Estado de Q.A., de fecha 11 de julio del presente, efectivamente se dio lectura a la iniciativa de ley a que se ha venido haciendo referencia, acordándose se turnara dicha iniciativa de ley a la Comisión de Gobernación de la propia legislatura, para efecto de su estudio y dictamen. VIII. En fecha 12 de julio del presente, fue recibida por el presidente de la Comisión de Gobernación de la LIII Legislatura del Estado de Q.A., la iniciativa de ley a que se ha venido haciendo referencia y para los efectos a que hicimos alusión en el antecedente que precede. IX. En fecha 5 de agosto del presente, en sesión extraordinaria de la LIII Legislatura del Estado de Q.A., como punto del orden del día de la misma, fue presentado por la Comisión de Gobernación de la propia legislatura, el dictamen recaído a la iniciativa de ley para la determinación de los distritos uninominales y circunscripciones plurinominales en que se divide el Estado de Q.A., dictamen que reformó la iniciativa de ley referida, ordenándose notificar al Instituto Electoral de Querétaro las modificaciones a la iniciativa, para efecto de que si desea hacerlo, presente por escrito, antes de la siguiente sesión, las consideraciones que a su derecho conviniere. X. En fecha 6 de agosto del presente, mediante oficio DAL/2023/02, de fecha 5 de agosto del presente, suscrito por el Dip. R.R.C.S., secretario de la Comisión Permanente en funciones de mesa directiva, en vía de notificación, remite al Instituto Electoral de Querétaro el dictamen a que se refiere el antecedente que precede, a efecto de que si desea, presente por escrito, antes de la siguiente sesión de la legislatura, las consideraciones que le convengan, omitiendo señalar en el oficio referido la fecha de celebración de la sesión siguiente. XI. El oficio referido en el antecedente anterior fue recibido por el Instituto Electoral de Querétaro, en fecha 6 de agosto del presente, por el vigilante del Instituto Electoral de Querétaro, en razón de que dicho órgano electoral se encontraba en receso, lo que se hizo saber a la LIII Legislatura del Estado de Q.A., mediante oficio sin número de fecha 6 de agosto del presente, suscrito por el Soc. E.M.Z., presidente del Instituto Electoral de Querétaro, agregando que dicho funcionario electoral carecía de competencia para emitir comentario alguno. El oficio a que hacemos referencia fue recibido por la legislatura en fecha 7 de agosto del presente. XII. En fecha 8 de agosto del presente, en sesión extraordinaria de la LIII Legislatura del Estado de Q.A., se discute y aprueba por mayoría de 13 votos contra 12 el dictamen presentado por la Comisión de Gobernación de la propia legislatura, sin que se haya dado cuenta al Pleno del oficio del presidente del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, y a que nos referimos en el antecedente que precede, y expidiendo, en consecuencia, la Ley que Reforma el Artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro. XIII. En fecha 29 de agosto del presente, el C. Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro expidió y promulgó la ley a que hacemos referencia en el antecedente que precede, la que fue publicada en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de Q.A. ‘La Sombra de Arteaga’, en fecha 30 de agosto del presente. XIV. En fecha 13 de septiembre del presente, en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de Q.A. ‘La Sombra de Arteaga’, se publicó fe de erratas relativas a la ley que reforma el artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte promovente son los siguientes:

"Primero. Lo constituye la inobservancia de las disposiciones legales de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., la Ley Electoral del Estado de Querétaro y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que en el proceso legislativo debieron adoptarse, a fin de reformar el artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, relativo a los distritos electorales y circunscripción plurinominal en que se compone el Estado de Querétaro. La procedencia del estudio de violaciones cometidas en el proceso legislativo en una acción de inconstitucionalidad es válido, atento la jurisprudencia que a continuación transcribo: ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: IX, febrero de 1999. Tesis: P./J. 4/99. Página: 288. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una acción de inconstitucionalidad, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas.’. Conforme a lo previsto por la fracción V del artículo 33 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro tiene la facultad de iniciar leyes en materia electoral. Por su parte, el artículo 11 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro establece en su artículo 11 (sic) que a efecto de modificar la estructura territorial de los distritos uninominales y circunscripción plurinominal, lo determinará la Legislatura del Estado por medio de iniciativa de ley que para tal efecto proponga el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, de conformidad con las disposiciones que al efecto establecen los artículos 11, 12, 13 y 14 del ordenamiento legal citado. En el caso que nos ocupa, el proceso legislativo previsto por la Ley Electoral del Estado de Querétaro, a efecto de darse una redistritación, ésta debe apegarse al procedimiento establecido tanto en la propia Ley Electoral, como en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro. Al margen de las inconsistencias de carácter legal que se dieron en la secuela de la formación de la iniciativa de ley enviada por el Instituto Electoral de Querétaro, el proceso legislativo no se ajustó a los preceptos legales que rigen en la materia. Al respecto, es menester precisar que el artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro establece los distritos uninominales y circunscripción plurinominal en que se compone el Estado de Querétaro; luego entonces, una redistritación implica necesariamente una reforma a la Ley Electoral del Estado de Querétaro, por lo que en ese sentido, es inconcuso que la redistritación referida es materia electoral; lo que aunado a la jurisprudencia sostenida por ese Alto Tribunal lo corrobora transcribiendo, al efecto, la jurisprudencia que a continuación transcribimos: ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: IX, abril de 1999. Tesis: P./J. 25/99. Página: 255. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras.’. Establecido lo anterior, habrá de precisarse la legislación aplicable al proceso de reformas a la Ley Electoral en materia de distritación y que son la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro y la Ley Electoral del Estado de Querétaro. Tal como se dejó establecido con anterioridad, el Instituto Electoral de Querétaro tiene la facultad de iniciativa de ley en materia electoral y, dentro de la materia electoral, cuando se trata de una distritación o redistritación, la propia Ley Electoral establece un procedimiento específico para dicho efecto. Al respecto, el artículo 1o. de la Ley Electoral del Estado de Querétaro establece que las normas de la misma son de orden público, interés social y de observancia general en el territorio del Estado, imponiendo a sus autoridades -entre otras la legislatura-, la obligación de velar por su estricta aplicación y cumplimiento. El artículo 26 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro establece que la Legislatura del Estado de Q.A. tiene las facultades que le atribuye, entre otras, la Ley Electoral del Estado. Por su parte, el artículo 11 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro impone la obligación al Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro de realizar, por lo menos 18 meses antes de la elección, un estudio técnico, a fin de determinar los distritos uninominales y circunscripciones plurinominales en que habrá de dividirse el Estado para la elección correspondiente, estudio que deberá ajustarse a las previsiones que dicho precepto legal señala. Los artículos 12 y 13, párrafo primero, del ordenamiento legal antes citado, establecen el procedimiento que habrá de llevarse a cabo en el Instituto Electoral de Querétaro, a fin de formar la iniciativa de ley correspondiente y turnarla a la Legislatura del Estado. Recibida la iniciativa por la Legislatura del Estado, habrán de aplicarse las disposiciones que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro prevén. Al efecto, el artículo 35 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. establece el procedimiento a seguir en la formación de leyes, procedimiento que se repite en el artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro. La ley cuya inconstitucionalidad e invalidez se reclaman por esta vía, se aparta en su formación del proceso legislativo que establecen los preceptos legales antes referidos. Por principio, habrá de establecerse que en razón de que se trata de una iniciativa de ley, formada por un organismo con facultades para ello, la Legislatura del Estado de Querétaro y, por ende, la comisión de dictamen correspondiente, deben emitir un dictamen en vinculación con la iniciativa de ley presentada, dado que lo manifestado en tal iniciativa no es una mera opinión del Instituto Electoral, sino que con las facultades que la Constitución Particular del Estado y la Ley Electoral del mismo le confieren, inicia una ley. En las condiciones establecidas, por tratarse de una iniciativa de ley, existe una vinculación del órgano a quien se somete la iniciativa de ley con ésta; por lo que está obligado dicho órgano a estudiar la misma y, en su caso, aprobarla, rechazarla y, de darse el segundo caso, proponer modificaciones, lo que deriva de las fracciones I, II, III y VI del artículo 35 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. y sus correlativos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro. En el caso concreto, corresponde a la comisión de dictamen emitir su resolución o dictamen sobre la iniciativa de ley, sin apartarse de la misma, debiendo además fundar y motivar el dictamen correspondiente, por ser una obligación que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el caso que nos ocupa, el dictamen elaborado por la Comisión de Gobernación de la LIII Legislatura del Estado de Querétaro realiza modificaciones a la iniciativa de ley presentada por el Instituto Electoral de Querétaro; sin embargo, en el dictamen correspondiente, dicha comisión de dictamen omite hacer razonamiento alguno del por qué de las modificaciones a la iniciativa de ley del Instituto Electoral de Querétaro, y contrario a ello, en la exposición de motivos establece que el estudio técnico realizado por el Instituto Electoral de Querétaro se encuentra apegado a las disposiciones legales establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., así como a la Ley Electoral del Estado de Querétaro. La exposición de motivos establece textualmente lo siguiente: ‘Que con la finalidad de garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de estas reformas electorales, se ha llevado a cabo un análisis exhaustivo de la iniciativa de Ley que Reforma el Artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro. Del minucioso análisis realizado a la iniciativa, se desprende que la propuesta hecha por el Instituto Electoral de Querétaro se apega estrictamente a lo establecido en los numerales 11, 12 y 13 de nuestra Ley Electoral en vigor.’. De la anterior transcripción, encontramos que de acuerdo a lo sostenido por la comisión dictaminadora, el estudio técnico realizado por el Instituto Electoral fue adecuado y apegado a la legalidad y normatividad que al efecto se establece en la propia Constitución General de la República, la Particular del Estado y la Ley Electoral del Estado de Querétaro; por lo que resulta un contrasentido, fuera de toda lógica formal y jurídica, que si como dicha comisión de dictamen establece, la iniciativa se encuentra apegada a derecho, se realicen modificaciones a la misma; las que, por otra parte, no se encuentran sustentadas en razonamiento lógico-jurídico alguno, como parte de su motivación, ni mucho menos se citan en apoyo a la modificación realizada, preceptos legales o jurisprudencia alguna en que se apoyen las referidas modificaciones; pues antes bien, los preceptos legales y jurisprudencia citada son en abono de la iniciativa de ley presentada por el órgano electoral con facultad de iniciativa de ley. En las condiciones supracitadas existe una flagrante violación al artículo 16 de la Constitución General de la República, en razón de la falta de fundamentación y motivación existiendo, asimismo, una violación al artículo 116 de nuestra Ley Fundamental Federal, al establecer distritos uninominales, en razón de los cuales habrán de ser electos diputados por el principio de mayoría relativa, cuando el establecimiento de dichos distritos no se realiza con apego a las leyes del Estado que norman tal situación. En razón de lo anterior, pasa al Pleno de la LIII Legislatura del Estado, para efecto de su discusión y aprobación, un dictamen que no se encuentra vinculado con la iniciativa de ley presentada por el instituto, pues no se dan elementos en el mismo, a través de los cuales se sustenten las modificaciones que se realizan, razonándose de manera adecuada, esto es, fundando y motivando las propuestas de modificación a la iniciativa de ley. En otro orden de ideas y suponiendo sin conceder que fueran legales las modificaciones que se realizan en el dictamen emitido por la Comisión de Gobernación de la LIII Legislatura del Estado de Querétaro, tenemos que tales modificaciones implican un rechazo a la iniciativa de ley propuesta por el Instituto Electoral de Querétaro, por lo que en esas condiciones no debió aprobarse el dictamen presentado por la Comisión de Gobernación, sino que en términos de lo previsto por el artículo 14 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, debió remitirse la iniciativa referida al Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, a fin de que una vez analizadas las razones de la negativa elaborara una nueva iniciativa de ley debiendo, en consecuencia, reponerse el procedimiento de formación de iniciativa de ley por el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro. Finalmente, cabe manifestar que la notificación que se hace al Instituto Electoral de Querétaro, respecto de las modificaciones que la comisión de dictamen hace a la iniciativa de ley que dicho órgano electoral presentara, se hace sin señalar el día y hora en que habría de verificarse la sesión siguiente de la LIII Legislatura del Estado y en que habría de someterse a discusión y aprobación, en su caso, el dictamen que presentara la Comisión de Gobernación. Por otra parte, la notificación que se hace al autor de la iniciativa lo es a las 12:28 horas p.m., del día 6 de agosto del presente, esto es, 47 horas con 32 minutos antes de que tuviese verificativo la sesión de la legislatura referida, que se verificó el día 8 de agosto a las 12:00 horas p.m., por lo que existió una imposibilidad material por parte del Instituto Electoral de Querétaro, de convocar a sesión de consejo general para manifestar lo que a su interés conviniera respecto de las modificaciones hechas a su iniciativa, lo que implica una violación al artículo 14 constitucional, pues se hace nugatoria la posibilidad de realizar en tiempo manifestación alguna, respecto de las modificaciones a la iniciativa de ley que presentara, a fin de que las mismas se hicieran del conocimiento del Pleno de la LIII Legislatura, y pudieran ser tomadas en cuenta en la discusión del dictamen de la Comisión de Gobernación. En efecto, conforme a lo que establece el artículo 71 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, las sesiones extraordinarias del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro deben ser convocadas por lo menos con 48 horas de anticipación; por lo que como ya lo hemos manifestado con antelación, existió una imposibilidad material y jurídica de hacer valer lo que en derecho procediera, por parte del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, respecto de las modificaciones hechas a la iniciativa de ley que presentara. Es de manifestar igualmente, que el presidente del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, mediante oficio sin número, de fecha 6 de agosto del presente, recibido en la LIII Legislatura del Estado, en fecha 7 del mismo mes y año, le hizo saber a ésta que el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro se encontraba en receso y que el presidente del consejo carecía de competencia para emitir comentario alguno, respecto de las modificaciones a la iniciativa de ley realizadas por la Comisión de Gobernación de la LIII Legislatura del Estado de Q.A.. Del comunicado referido con antelación, no se dio cuenta al Pleno de la LIII Legislatura, a pesar de haberse recibido con anterioridad a la realización de la sesión extraordinaria, en la que habría de someterse a discusión y, en su caso, aprobación, el dictamen de la Comisión de Gobernación de la LIII Legislatura del Estado de Querétaro y, a pesar, igualmente, de contenerse en el orden del día como punto a tratar la lectura de comunicados. Lo anterior implicó que el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, autor de la iniciativa de ley, relativa a la redistritación, quedara inaudita, ya que ante la omisión de la lectura del comunicado del presidente de dicho órgano electoral, el Pleno de la LIII Legislatura estuvo impedido de conocer las manifestaciones que al respecto realizara dicho funcionario, respecto de la imposibilidad de realizar, en ese momento, manifestación alguna, respecto de las modificaciones realizadas a la iniciativa de ley ya referida y, en ese sentido, el Pleno de la LIII Legislatura pudiera resolver lo que en derecho conviniera. En razón de lo anterior, es por demás evidente que se dejó inaudito al Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, aun conforme a lo dispuesto por la fracción III del artículo 35 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., violándose con ello los artículos 14, 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Como consecuencia de lo expuesto en el presente concepto de invalidez, es evidente que la ley que por esta vía se impugna es inconstitucional, por lo que es procedente se declare su inconstitucionalidad e invalidez. Segundo. Lo constituye el establecimiento de distritos electorales uninominales, sin tomar en cuenta los criterios que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. y la Ley Electoral del Estado de Querétaro establecen para dicho efecto. El artículo 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece un criterio poblacional o demográfico para establecer el número de diputados en los Estados, estableciendo que el número de éstos deberá ser proporcional al de los habitantes del Estado. Lo anterior no implica que el criterio que deba privar necesariamente para el establecimiento del número de diputados y, por ende, para el establecimiento de distritos electorales, sea el único criterio que deba y pueda utilizarse, sino que tal criterio deberá ser la base, pero, aunado a éste, no hay impedimento legal alguno para que se incluyan otros criterios a fin de establecer la forma en que habrán de conformarse los distritos electorales uninominales. Al respecto, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., en su artículo 25, marca como criterios para redistritar factores geográficos, demográficos y socioeconómicos de las distintas localidades y regiones del Estado. En contraposición a esta disposición constitucional, la ley cuya invalidez se reclama, única y exclusivamente atiende a la cuestión demográfica, pues sólo toma en consideración el aspecto poblacional. En efecto, el estudio técnico que sirve de base a la iniciativa de ley, señala para el factor demográfico, como principal insumo, los datos poblacionales de la entidad que arroja el Censo Nacional de Población 2000 y que en los Municipios de Querétaro y S.J. del Río se hizo una estimación poblacional, sin describir en qué consiste dicha estimación poblacional; proponiéndose para ambos Municipios una demarcación de distritos agrupando a secciones electorales, siendo que las secciones agrupan a electores; por tanto, el citado estimado poblacional es dudoso y en todo caso contrario al principio de certeza. Por lo que a los aspectos socioeconómicos se refiere, considera una serie de variables que están descritas en las fichas técnicas del estudio realizado por el Instituto Electoral de Querétaro, pero en el contenido del estudio y en la propia conclusión no hay referencia alguna para ilustrar en qué sentido fueron incorporadas para determinar la demarcación distrital aprobada. Lo anterior se fortalece al observar también que en dicho estudio se incumple con las disposiciones que contiene la propia ley electoral vigente en el párrafo tercero del artículo 11, en donde se dispone que en todo caso se buscará que los distritos estén distribuidos equitativamente en todo el territorio del Estado, siendo el caso, que dicho estudio concentra ocho distritos entre los Municipios de Querétaro y S.J.d.R., siendo que ambos solamente importan el 12.93% del total de la extensión territorial del Estado y, por otro lado, concentra dicho estudio un solo distrito entre los Municipios de Landa de Matamoros, J. de Serra, P. de Amoles, Arroyo Seco y S.J., siendo que los mismos representan el 32.6% del total de la extensión territorial del Estado. Por otra parte, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes y el artículo 11 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Q.A., reconoce el carácter plural de la sociedad de Querétaro. No es necesario reproducir lo que históricamente representan las luchas del pueblo mexicano para conseguir lo que hoy de una o de otra manera rige la vida política del país, de consentirse, sería validar el que dos Municipios, a lo mucho tres, ejercerán de manera determinante la conducción política del Estado de Querétaro, pues curiosamente la ley cuya declaración de invalidez se pretende, se olvida que la distribución equitativa de los recursos económicos toma en cuenta la extensión territorial, la población, la densidad demográfica y otros puntos de vista en los Municipios; la pregunta entonces es ¿por qué nosotros no fuimos capaces de seguir el mismo modelo?-La ley cuya inconstitucionalidad e invalidez se reclama, dolorosamente hace a un lado lo que por mandato constitucional debiera obedecer y que es el carácter plural de la sociedad de Querétaro, haciendo a un lado el derecho de los Municipios que conforman los distintos rumbos del Estado, para concentrar el poder prácticamente en dos Municipios. Los artículos 39, 41 y 116 de la Constitución Política Mexicana y los artículos 11, 12 y 13 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., son violentados de manera flagrante por la ley impugnada, pues el concentrar en los Municipios de Querétaro y S.J. del Río tal influencia en la legislatura, atenta contra la representatividad, corriéndose el riesgo de hacer imposibles los anhelos constitucionalistas de las corrientes de opinión y las diferentes formas de expresión humana que constituyen la población de Querétaro, por igual, sean representadas en la legislatura."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son: 14, 16, 39, 41 y 116.

QUINTO. Mediante proveído de nueve de octubre de dos mil dos, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad a la que le correspondió el número 29/2002 y, por razón de turno, designó al M.J.N.S.M. para que actuara como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.

SEXTO. Por auto de la misma fecha, el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió el acto, al Ejecutivo que lo promulgó, al procurador general de la República para que formulara su pedimento, y solicitó a la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que expresara su opinión.

SÉPTIMO. El Congreso y el gobernador, ambos del Estado de Querétaro, rindieron su respectivo informe, el cual, al igual que el pedimento del procurador general de la República, resulta innecesario reproducirlos, en atención al sentido del presente fallo.

OCTAVO. La S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emitió opinión en los términos siguientes:

"El objeto de la opinión prevista en el artículo 68, párrafo segundo, de la citada ley, consiste en proporcionar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los elementos necesarios que resulten pertinentes para la mejor resolución de las acciones de inconstitucionalidad. Es por ello que los puntos de vista de la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se deben circunscribir a los tópicos específicos y propios de la especialidad del órgano, tal como se ha sostenido en opiniones precedentes. Lo anterior, conduce a deslindar de la materia de esta opinión el primer concepto de invalidez, pues se trata de cuestiones concernientes al proceso legislativo y no propiamente al derecho electoral, ya que el partido accionante aduce la existencia de violaciones durante el proceso de reforma del artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, por la inobservancia de diversas disposiciones tanto de la Constitución Política Local, como de las Leyes Electoral y Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad. En el segundo concepto de invalidez el Partido Revolucionario Institucional sostiene, básicamente, que resulta inconstitucional la redistritación que se llevó a cabo con la reforma al artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, en virtud de que para la realización de ésta, únicamente se tomó en consideración el criterio poblacional o demográfico, contraviniéndose lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución Local, que marca como criterios para la conformación de los distritos uninominales, además del mencionado, el geográfico y el socioeconómico, y que ello trae como consecuencia que la distribución de tales distritos no sea equitativa en el territorio de dicha entidad, así como que la representación se concentre prácticamente en dos de los Municipios de ésta. Esta S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estima que sobre el particular no es necesario emitir alguna opinión, puesto que ese Alto Tribunal ya ha sostenido un criterio al respecto. En efecto, esa máxima autoridad del país, en forma reiterada, ha resuelto (entre otras, en la ejecutoria emitida en la acción de inconstitucionalidad número 37/2001 y acumuladas), que uno de los propósitos de la distribución territorial de los electores, es el referido a la necesidad de que el valor del voto de cada ciudadano sea idéntico. Al respecto, se consideró que los problemas técnicos que se plantean en los lugares de gran población y territorio con motivo de la organización de las elecciones, obliga a buscar mecanismos de distribución con el propósito de vincular una parte de la población ciudadana asentada en una porción del territorio con un cierto número de representantes a elegir, de tal modo que cada curul represente, en la medida de lo posible, la misma cantidad de habitantes, con el fin de lograr que cada voto emitido tenga el mismo valor, al servir, siempre, para elegir un número similar de representantes, lo que constituye una forma de concretar el principio democrático de la igualdad del voto. Asimismo, en la mencionada ejecutoria se consideró que la distribución de los distritos electorales uninominales debe hacerse, necesariamente, atendiendo a la densidad poblacional y no a otros criterios, pues sólo así se da congruencia al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, de tal modo que cada voto emitido tenga el mismo valor. También cabe señalar que en la tesis de jurisprudencia de ese Alto Tribunal número P./J. 2/2002, publicada en el Tomo XV del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, febrero de 2002, página 591, bajo el rubro: ‘DISTRITOS ELECTORALES UNINOMINALES EN LOS ESTADOS. PARA EFECTOS DE SU DEMARCACIÓN DEBE ATENDERSE AL CRITERIO POBLACIONAL QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’, se sostiene, en lo que interesa, que conforme a lo establecido en la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal, para efectos de la división de los distritos electorales uninominales en las entidades federativas debe atenderse, únicamente, al criterio poblacional. En virtud de lo anterior, se considera lo siguiente: ÚNICO. En el presente caso los temas planteados en la acción de inconstitucionalidad número 29/2002, no pueden ser objeto de opinión por parte de esta S. Superior."

NOVENO. Recibidos los informes de las autoridades, el pedimento del procurador general de la República y la opinión de la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al encontrarse debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que en ésta se plantea la posible contradicción entre la Ley que Reforma el Artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro y la Constitución Federal.

SEGUNDO. A continuación se analizará la legitimación de la parte promovente, por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal; y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria, disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro. ..."

"Artículo 62. ... En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento."

De lo asentado se desprende que los partidos políticos con registro pueden ejercer la acción de inconstitucionalidad, siempre que satisfagan lo siguiente:

a) Que cuenten con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.

b) Que promuevan por conducto de su dirigencia (nacional o local, según sea el caso); y,

c) Que quien suscriba a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.

El Partido Revolucionario Institucional es un partido político nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, según se desprende de las constancias expedidas por el Instituto Electoral de Querétaro, visibles a fojas cuarenta y cuatro a doscientos diecinueve del expediente, así como del artículo 1o. de los estatutos del citado partido, que establece:

"Artículo 1o. El Partido Revolucionario Institucional es un partido político nacional, popular, democrático, progresista e incluyente, comprometido con las causas de la sociedad; los superiores intereses de la nación; los principios de la Revolución Mexicana y sus contenidos ideológicos plasmados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Por su parte, el artículo 86, fracción XIII, de los estatutos del propio partido político prevé:

"Artículo 86. El presidente del comité ejecutivo nacional, tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"XIII. Representar al partido ante personas físicas y morales, ante toda clase de tribunales, autoridades e instituciones, con todas las facultades de apoderado general para pleitos y cobranzas, para actos de administración y actos de dominio, incluyendo las facultades especiales, que conforme a la ley, requieran cláusula especial, con la única limitación de que para enajenar o gravar inmuebles del partido, requerirá del acuerdo expreso del consejo político nacional, pudiendo sustituir el mandato, en todo o en parte. Podrá, así mismo otorgar mandatos especiales y revocar los que se hubieren otorgado y determinar las sustituciones teniendo facultades para celebrar convenios y firmar títulos y obligaciones de crédito, en los términos del artículo 9o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito ..."

De lo anterior se desprende que el presidente del comité ejecutivo nacional cuenta con facultades para representar al partido; y en el caso concreto, quienes promueven la acción son M.C.M. y A.B.S.S., en su carácter de presidente y secretaria general, respectivamente, del Comité Directivo Estatal del Partido Revolucionario Institucional en Querétaro; por tanto, carecen de legitimación para promover la demanda de acción de inconstitucionalidad a nombre y en representación del partido político de referencia, toda vez que se trata de un partido político nacional el que únicamente puede ejercer dicha acción por conducto de su dirigencia nacional; además, si bien es un partido que puede participar en las elecciones estatales e impugnar leyes estatales, también lo es que, al contar con registro nacional, debe promover por conducto de su dirigencia nacional, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal, máxime que el de los referidos presidente y secretaria general del comité directivo estatal carece de facultades para representar al partido en términos de sus estatutos, ya que no le otorga atribuciones para tal efecto.

El artículo 122 de los Estatutos del Partido Revolucionario Institucional prevé:

"Artículo 122. Los comités directivos estatales y del Distrito Federal, tendrán las atribuciones siguientes:

"I. Contribuir a vigorizar la vida democrática del partido en la entidad, estableciendo los lineamientos necesarios para que sus órganos estén vinculados permanentemente con las luchas populares;

"II. Someter a la consideración y aprobación del consejo político respectivo, en su caso, el programa anual de trabajo del comité directivo correspondiente;

"III. Rendir al consejo político de la entidad federativa el informe anual que deberá incluir el origen y aplicación de los recursos financieros del partido en la entidad;

"IV. Mantener actualizado el registro partidario en la entidad federativa de que se trate, cumpliendo estrictamente con las normas reglamentarias de afiliación y acreditación del trabajo partidario;

".M. relación permanente con las filiales de la Fundación Colosio, A.C., a efecto de impulsar los trabajos de estudio, análisis e investigación de los problemas políticos, económicos, sociales y de divulgación ideológica, así como con el Instituto de Capacitación y Desarrollo Político, A.C., para lo conducente;

"VI. Coordinar las actividades de los comités municipales, distritales o delegacionales, en el caso del Distrito Federal, que le correspondan, así como elaborar el proyecto de programa de acción específico para la entidad federativa correspondiente, que deberá someterse a la aprobación del consejo político respectivo;

"VII. Acatar los lineamientos políticos que le fijen los diversos órganos competentes del partido, así como formular el proyecto de estrategia de acción partidista para la entidad federativa de que se trate, de acuerdo con los lineamientos del comité ejecutivo nacional y la aprobación del consejo político estatal;

"VIII. Convocar a la asamblea local, a petición del consejo político estatal o del Distrito Federal, de la mayoría de los comités municipales, distritales o delegacionales en el caso del Distrito Federal;

"IX. Informar mensualmente de sus actividades al comité ejecutivo nacional y actualizar el registro partidario nacional en el ámbito de su competencia con la información de la entidad respectiva;

"X. Promover, conjuntamente con los militantes de la comunidad, la solución de los problemas y solidarizarse con la lucha de las organizaciones y los sectores en la entidad.

"XI. Designar, con la verificación del comité ejecutivo nacional, a los comisionados en los órganos electorales en el Estado o en el Distrito Federal, Municipios, distritos electorales, o delegacionales para el Distrito Federal, para realizar las actividades que establezcan las leyes electorales y las específicas que se les señalen;

"XII. Crear, de acuerdo a sus circunstancias, características y necesidades, las secretarías necesarias, siempre y cuando éstas no excedan de tres y no invadan los ámbitos de competencia de las secretarías ya existentes, sometiéndolas a la autorización del consejo político correspondiente;

"XIII. Crear, para el mejor cumplimiento de sus funciones, las subsecretarías, coordinaciones, delegaciones, dependencias administrativas y comisiones, así como nombrar a los coordinadores y delegados de carácter permanente o transitorio, que estime necesarios, fijando sus atribuciones específicas, sometiéndolas a la autorización del consejo político respectivo;

"XIV. Recabar las cuotas y aportaciones de los integrantes del partido, en el ámbito de su competencia, de conformidad con las disposiciones del reglamento respectivo, expidiendo el recibo que para ello se emita, e informar de manera permanente de la recaudación, aportaciones y aplicación de los recursos a las áreas respectivas del comité ejecutivo nacional; y

"XV. Las demás que les señalen estos estatutos, así como los reglamentos que expida el comité ejecutivo nacional."

De acuerdo con el precepto reproducido, los comités directivos estatales no cuentan, entre sus atribuciones, con la representación del partido político.

Atento lo anterior, es aplicable la tesis jurisprudencial plenaria P./J. 55/2000, visible en la página quinientos cuarenta y siete, Tomo XI, abril de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:

"-De conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria, los partidos políticos con registro nacional están legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales por conducto de su dirigencia nacional; por lo tanto, el presidente de un comité ejecutivo estatal carece de legitimación para ejercer la referida acción a nombre y en representación del partido político que cuenta con registro nacional."

De acuerdo con la tesis jurisprudencial transcrita, basta con que el partido político accionante cuente con registro ante el Instituto Federal Electoral, como ocurre en el presente caso, para que el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad se haga a través de su dirigencia nacional; por tanto, no es obstáculo para arribar a la conclusión alcanzada, el hecho de que el Partido Revolucionario Institucional cuente, igualmente, con registro ante el Instituto Electoral de Querétaro, como se desprende de la certificación expedida por el secretario general de éste (fojas veinticinco de autos), toda vez que dicho registro constituye un presupuesto indispensable para participar en los procesos electorales estatales, pero no llega al extremo de legitimar a los dirigentes estatales de ese partido político para promover acción de inconstitucionalidad en contra de leyes locales de carácter electoral, dado que su condición de partido político nacional se la da el registro ante el Instituto Federal Electoral y, en estas condiciones, de conformidad con lo dispuesto en el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo a través de la dirigencia nacional del partido político es como se puede accionar este medio de control constitucional, con independencia de que los estatutos que rigen a dicho partido no confieran representación jurídica alguna a los integrantes del comité directivo del Estado de Querétaro.

En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 59 y 62, del mismo ordenamiento legal y con el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los dos últimos ya transcritos.

Al efecto, los artículos 19, fracción VIII y 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos mencionados, disponen lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

De los preceptos legales reproducidos se desprende que se reitera la competencia de este Alto Tribunal; que las disposiciones contenidas en el título II de ese ordenamiento legal, en el que se encuentran las causas de improcedencia previstas en el artículo 19, se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de la misma ley; y en el caso concreto, este último precepto legal es aplicable en virtud de que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 62, fracción II, inciso f), del artículo 105 constitucional, ya comentado.

Atento lo anterior, lo que procede es sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la propia ley reglamentaria, que prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad promovida por el Comité Directivo en el Estado de Querétaro del Partido Revolucionario Institucional, en contra de la Ley que Reforma el Artículo 10 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial de la entidad "La Sombra de A., de treinta de agosto de dos mil dos.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. No asistió el señor M.J.V.C. y C. por estar presidiendo, en su carácter de decano, una diligencia en el Consejo de la Judicatura Federal. Fue ponente en este asunto el señor M.J.N.S.M..

El señor Ministro presidente G.D.G.P. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.