Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,Genaro Góngora Pimentel,Margarita Beatriz Luna Ramos,Juan Díaz Romero,José Ramón Cossío Díaz,Salvador Aguirre Anguiano,Juan N. Silva Meza,Mariano Azuela Güitrón,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XX, Diciembre de 2004, 955
Fecha de publicación01 Diciembre 2004
Fecha01 Diciembre 2004
Número de resoluciónP./J. 118/2004
Número de registro18509
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 25/2002. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA TERCERA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE QUERÉTARO.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día treinta y uno de agosto de dos mil cuatro.


VISTOS; para resolver, la acción de inconstitucionalidad 25/2002, promovida por diputados integrantes de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., en contra de la ley que crea el título octavo de la sección tercera y adiciona los artículos 246-E, 246-F y 246-G del Código Penal para el Estado de Q., deroga la fracción XVIII del artículo 194 del Código Penal para el Estado de Q., y adiciona la fracción XX al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q. el veintitrés de agosto de dos mil dos; y,


RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito recibido el veintitrés de septiembre de dos mil dos en el domicilio particular del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para recibir promociones fuera del horario de labores, mismo que se remitió a la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia al día siguiente, E.B.A., H.C.A., A.H.M., J.J.F.S., E.G.G., M.A.R.V., C.M.M., P.A.C. y M.A.L.H., ostentándose como diputados integrantes de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., promovieron acción de inconstitucionalidad demandando la invalidez de las normas que más adelante se precisan, emitidas por la autoridad que a continuación se señala:


"Órgano legislativo responsable. El Poder Legislativo del Estado de Q. compuesto por 25 integrantes, quince electos por mayoría relativa y diez electos por el principio de representación proporcional. Órgano responsable de la publicación. El titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.. Fecha de publicación: 23 de agosto de 2002. Medio de publicación. Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de A.’. N. general que reclamamos su invalidez constitucional. La ley que adiciona y deroga disposiciones del Código Penal para el Estado de Q., y adiciona el Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., de publicación en el medio oficial en la fecha mencionada que a la letra textualmente dice: ‘Ing. I.L.V., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Q. de A., a los habitantes del mismo sabed que: La Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., en uso de las facultades que le confieren los artículos 40 y 41 fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A..’. Ley que adiciona y deroga diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q.: ‘Artículo primero. Se crea el título octavo de la sección tercera, y se adicionan los artículos 246-E, 246-F y 246-G del Código Penal para el Estado de Q., para quedar como sigue: Título octavo. Delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano. Capítulo único. Artículo 246-E. Al que por sí o por interpósita persona transfiera o prometa transferir la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para que sean o puedan ser destinados para vivienda, comercio o industria, sin contar con la autorización para transferir expedida por las autoridades competentes, se le aplicarán de 2 a 8 años de prisión y de 120 hasta 400 días de multa. No se considerará fraccionamiento irregular, para los efectos de este título cuando un ascendiente transfiera la propiedad o posesión de partes de un inmueble a sus descendientes, pero estos deberán cumplir las normas aplicables según el tipo de propiedad de que se trate, tanto como para escriturarlas a su favor o para ceder sus derechos a terceros.’. ‘Artículo 246-F. Se aplicarán de 4 a 10 años de prisión y de 180 hasta 500 días multa, a los autores intelectuales y a quienes instiguen o dirijan la conformación de un asentamiento humano irregular o promuevan un fraccionamiento irregular o a los funcionarios públicos que realicen actos u omisiones para alentar o permitir un asentamiento irregular. Para los efectos de este título, se entiende por asentamiento humano irregular un grupo de personas que se establezcan o pretendan establecerse en un inmueble dividido o lotificado para fines de vivienda, comercio o industria sin contar con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes y por fraccionamiento irregular cualquier división de un predio en lotes sin tener autorizaciones administrativas.’. ‘Artículo 246-G. La pena de prisión se incrementará hasta en una mitad más cuando las conductas previstas en el presente capítulo se realicen sobre áreas protegidas o de preservación ecológica o en zonas no consideradas aptas para vivienda por los planes y programas de desarrollo urbano respectivos. En cualquier caso, la sanción se incrementará de tres meses a tres años, si el sujeto activo obtuvo cualquier beneficio de carácter patrimonial, por el delito cometido, sin perjuicio de la reparación del daño ocasionado. Artículo segundo. Se deroga la fracción XVIII del artículo 194 del Código Penal para el Estado de Q., para quedar como sigue: Artículo 194. Texto actual de la cabeza del artículo. I. ... XVII. ... XVIII. Derogada. Artículo tercero. Se adiciona la fracción XXII del artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., para quedar como sigue: Artículo 121 (Derecho a la libertad provisional bajo caución). Todo imputado tendrá derecho a ser puesto en libertad bajo caución, siempre y cuando se garantice el monto estimado de la reparación del daño y de las sanciones pecuniarias, que en su caso puedan imponerse al inculpado y no se trate de los delitos que por su gravedad se prohíba expresamente conceder ese beneficio. Para los efectos de los artículos 16 y 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se consideran delitos graves los previstos en la ley sustantiva penal, en los siguientes casos: I. ... XXI. XXII. Delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, en los casos previstos por el artículo 246-F y párrafo primero del artículo 246-G. Transitorios. Artículo primero. La presente ley iniciará su vigencia al día siguiente de su publicación en el periódico oficial del gobierno del Estado de Q., ‘La Sombra de A.’. Artículo segundo. Se derogan todas las disposiciones de igual o menor jerarquía que se opongan a la presente. Lo tendrá entendido el ciudadano gobernador constitucional del Estado y mandará se imprima, publique y observe. Dada en el recinto oficial del Poder Legislativo a los cinco días del mes de agosto del año 2002. Atentamente. La LIII Legislatura del Estado de Q. de conformidad con lo establecido por los artículos 43 y 44, fracciones I y XII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., en correlación con los diversos numerales 24 fracción (sic) 43, 44 y 48, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Q.."


SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte promovente son los siguientes:


"A) No se cumplió con el procedimiento que establece nuestra Constitución Política del Estado de Q. y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, ni reglamentos internos, para la formación de leyes, desprendiéndose de tal situación la inconstitucionalidad de la reforma impugnada, en atención a los vicios que se destacarán a continuación: El artículo 35 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. establece el procedimiento a que deben someterse las iniciativas de ley, decretos o acuerdos, y en el caso se estima que el procedimiento que dio origen a la reforma que ahora se impugna viola lo dispuesto en sus fracciones II, III y IV. Como puede advertirse de la lectura del precepto aludido, una vez presentada una iniciativa de reforma, el presidente ordenará la lectura de la misma ante el pleno y la turnará a la comisión dictaminadora que corresponda, quien emitirá su dictamen y en su oportunidad lo presentará al pleno para su discusión y aprobación, en su caso; de proponerse adecuaciones en el mencionado dictamen, después de la lectura ante el pleno, el presidente debe ordenar al secretario notifique de inmediato al autor de la misma para que, si lo estima necesario, haga las consideraciones que estime necesarias, por escrito, antes de la siguiente sesión de la legislatura; en esta nueva sesión se procederá al análisis, discusión y, en su caso, aprobación del dictamen; aprobado el mismo se remitirá al ejecutivo para su publicación. Lo anterior pone de manifiesto que es un requisito para la aprobación de una iniciativa de ley o su reforma que exista un dictamen emitido por la comisión dictaminadora a que hubiera sido turnado, por consecuencia, este dictamen debe ser emitido en los términos que la Ley Orgánica del Poder Legislativo establece para que se estime satisfecho ese requisito y en el presente caso tenemos que el dictamen que sirvió de base al decreto de reforma no cumplió con lo dispuesto en los artículos 54, 56, 59 y 60 de dicha ley. Los citados numerales establecen literalmente lo siguiente: ‘Artículo 54. Para el estudio, dictamen y despacho de los asuntos de la H. Legislatura se nombrarán comisiones de dictamen que elaborarán propuestas para ser presentadas al Pleno y examinarán e instruirán los asuntos que se sometan a su consideración para dictamen hasta ponerlos en estado de resolución.’. ‘Artículo 56. Las comisiones de dictamen serán de: ... fracción IV. Administración de Justicia.’. ‘Artículo 59. Las comisiones permanentes de dictamen de ... Administración de Justicia siempre se integrarán pluralmente.’. ‘Artículo 60. El presidente de la comisión será el facultado para convocar a sesión, la que deberá comunicar por escrito a todos sus integrantes y publicar en los estrados que se instalen al efecto. En caso de que transcurran 15 días de haber sido remitida una iniciativa o asunto a tratar por una comisión, y el presidente de éste no convoque a sesión de trabajo, el presidente de la mesa directiva podrá convocar a sesión a petición de uno de sus integrantes.’. ‘Artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo dice: Son facultades del presidente de la Comisión de Gobierno ...’. En su fracción VI. Coadyuvar con la Mesa Directiva de la H. Legislatura para programar el orden del día de cada sesión.’. En el caso concreto no se llevó así el procedimiento requerido de aprobación de la ley objetada, ello en virtud de que el procedimiento para la aprobación se llevó a cabo de la siguiente manera: El viernes 12 doce de julio del año 2002 se llevó a cabo una sesión de las Comisiones Unidas de Administración de Justicia, Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones, a las que les había sido turnada la iniciativa, a las 18:00 dieciocho horas en la Sala Venustiano Carranza, en la cual se presentó el proyecto de dictamen de modificación a los Códigos Penal y de Procedimientos Penales para incluir un apartado referente a delitos en materia de desarrollo urbano. Dicha sesión fue presidida por el diputado J. Sentíes Laborde del Partido Acción Nacional, sin embargo, la misma se celebró con una serie de deficiencias que acarrean su nulidad porque en la misma se dice que se aprobó el dictamen estando presentes 6 diputados que aprobaron el documento, sin embargo, debe señalarse que de acuerdo a la lectura del acta, se encontraban reunidos 5 (cinco) diputados y el señor F.E.L.C., por lo que no pudieron haber constituido el quórum legal para sesionar por no estar presentes el 50 por ciento de los diputados más uno, y si en el caso concreto las comisiones unidas en ese momento estaban integradas por 10 diputados, debieron comparecer cuando menos seis de ellos, lo cual no ocurrió en este caso en concreto, considerándose que entre ellos se encontraba participando el ya referido señor F.E.L.C., quien se encontraba suspendido en esos momentos de sus derechos políticos, en virtud de un auto de formal prisión en su contra, es decir, que entonces únicamente había en la reunión cinco diputados habilitados, por lo que el quórum de ley no se encontraba reunido y en base a ello no podía llevarse a cabo la sesión y, por ende, no se podía presentar ningún proyecto, ni analizarse y menos aprobarse ningún dictamen, como se hizo de manera inconstitucional, infringiendo, además, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. y el Reglamento Interno del Poder Legislativo. Se puede advertir que en la sesión de la comisión dictaminadora participó como uno de los impulsores el panista de nombre F.E.L.C., respecto del cual entraremos en este punto a precisar minuciosamente su situación jurídica, puesto que es de vital importancia el establecer si podía o no ser considerado como diputado de la LIII Legislatura Local ese día, ya que desde el mes de marzo del año 2001 tiene suspendidos sus derechos políticos. Contraviniendo ello al procedimiento legislativo y a nuestra Constitución Política del Estado de Q., la cual establece en su artículo 26, que para ser diputado (sic) Legislatura Local, se necesita entre otros requisitos: ‘... fracción I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y en ejercicio de sus derechos.’. Artículo 15, fracciones II y III de la Ley Electoral de Q., señala: ‘II. Ser mexicano por nacimiento y ciudadano queretano en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles, y residir en el Estado o Municipio en que se hace la elección.’. ‘III. Estar inscrito en el padrón electoral y contar con credencial de elector.’. ‘Artículo 162. Párrafo tercero. Los Jueces que dicten resoluciones que decretan la suspensión o pérdida de derechos políticos o la declaración de ausencia o presunción de muerte de un ciudadano, deberán notificarlas al instituto electoral dentro de diez días siguientes a la fecha de la respectiva resolución.’. Situación que se dio con el nombrado señor F.E.L.C., puesto que estaba suspendido de sus derechos políticos como se hizo saber a los suscritos a través del diputado Dr. M.A.L.H. secretario de la Mesa Directiva de la LIII Legislatura en el Estado a quien se le informó que ‘con fundamento en el artículo 92, inciso g), artículo 162, puntos 3 y 5, y el artículo 163, punto 7, del Código Federal de Procedimientos Electorales (Cofipe), y cumpliendo cabalmente con el ordenamiento en el auto determinativo constitucional de fecha 1 de marzo de 2001, notificado mediante oficio número 666 del Juzgado Segundo de Primera Instancia Penal en Q. el día 5 de marzo del mismo año en el que se informó de la situación jurídica del C.F.E.L.C., el Registro Federal de Electores dio inicio al procedimiento operativo para la cancelación en la base de datos del padrón electoral del registro correspondiente a dicho ciudadano, aplicándose la baja correspondiente el día 18 de mayo del mismo año, misma que anexo a la presente en copia certificada, así como la copia simple de oficio antes mencionado. Asimismo informo a usted que el día 5 de julio del presente año no se cuenta con registro alguno en la base de datos del padrón electoral del ciudadano en cuestión.’, suscrito por el vocal ejecutivo de la Junta Local del Instituto Federal Electoral (documental que se anexa en copia certificada como ya se estableció en el punto primero del presente), derivado ello de un auto de formal prisión dictado en su contra en el mes de mayo del año 2001, dentro del proceso que se sigue en su contra por el delito de fraude en agravio del Municipio de Amealco de B., Q., dentro de la causa penal número 26/2001 del Juzgado Segundo Penal, por lo que al momento de emitir su votación él tenía conocimiento perfectamente (sic) esa circunstancia y sabía que no debía ni podía intervenir en la votación debido a ello, aludiendo a que bien lo sabía toda vez que él mismo promovió un amparo penal para efecto de que no se le suspendieran sus derechos políticos, dentro del expediente del juicio de amparo número 564/2002-II, sin embargo, en el mes de julio de 2002 se le notificó tanto a él como al Poder Legislativo de Q. una resolución en la que se niega la suspensión definitiva que solicita F.E.L.C. dentro del juicio referido, situación que no se tomó en consideración en ningún momento y arbitrariamente al momento emitió su votación de manera ilegal usurpando funciones debido a que ya no podía seguir llevando la investidura como diputado local de la LIII Legislatura del Estado de Q.. (Presentando para acreditar lo aquí mencionado copia certificada del juicio de amparo referido el cual contiene la causa penal 26/2001 que se sigue en contra del diputado). D. de esa misma situación que el mismo día 12 doce de julio del año 2002 que se llevó a cabo la votación para la aprobación del dictamen, no se contaba por consiguiente con el quórum que se requiere y que está contemplado en la Ley Orgánica y Reglamento de Debates del Poder Legislativo, ya que para someter un dictamen a votación nominal se necesita: ‘Artículo 18 En los casos en que un asunto sea turnado a varias comisiones, éstas trabajarán unidas y producirán un solo dictamen que será aprobado por mayoría de votos de los integrantes de aquellas. Si hubiera empate, decidirá el presidente de la legislatura o de la diputación permanente en su caso.’, es obvio que para que haya quórum se requiere de la presencia del 50 por ciento más uno. Derivado de lo anteriormente expuesto y al considerar la no validez del voto del referido F.E.L.C., no hubo el quórum requerido, y al no haber el mismo, no se pudo haber aprobado un dictamen de la iniciativa de ley, por lo que en base a ello es de considerarse que éste no fue aprobado y, por ende, no debió aprobarse la iniciativa de ley en fecha 5 de agosto y tampoco debió ser publicada el día 23 de agosto de 2002 y mucho menos debió haber iniciado su vigencia al día siguiente de su publicación, es decir, el día 24 de agosto del año en curso. Cabe señalar que si un diputado está suspendido de sus derechos políticos, debe ser sustituido por un suplente, mas no puede participar de manera alguna en las funciones que son propias y exclusivas de los diputados en funciones pues, para ello, la ley orgánica citada dispone: ‘Si alguno de sus miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.’. Es decir, que el referido señor L. no debía votar (como ya se estableció) y ni siquiera podía desempeñar en ese momento las facultades inherentes a su puesto, y debió ser sustituido por su suplente y éste es quien hubiera podido asistir a la sesión donde se presentó el dictamen, y de esta manera hubiese el quórum que marca la ley y hacer, en su caso, la votación correspondiente. Disposiciones que está por demás mencionar que no acató el multicitado señor F.E.L.C., al encontrarse involucrado en una situación de carácter penal y dejar de actuar con el debido respeto y consideración hacia las leyes e instituciones y de igual forma dejando a un lado el comportamiento y respeto de las formalidades que surgen de la investidura de un diputado, desacatando la ley orgánica de la legislatura y su reglamento, puesto que entre ellas obra que no puede participar en una comisión si está suspendido de sus derechos como lo está. Pero aun llegando al extremo de considerar que el señor L. hubiera estado legitimado para estar en esa sesión, lo cierto es que en el caso sólo estuvieron presentes cuatro personas pues el acta de sesión de las Comisiones Unidas de Administración de Justicia y Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones de esta Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de fecha 12 de julio de 2002 (la cual se anexa al presente en copia certificada), sólo es firmada por 4 diputados pues se observan en la foja dos cuatro firmas, y aún con todos estos defectos señalados en este punto primero se turnó a la mesa directiva, quien a su vez lo turnó para su presentación al Pleno. De la lectura de la citada acta se desprende que no existe ninguna referencia a la razón por la cual no firmaron las dos personas restantes que supuestamente estuvieron presentes en esa sesión, y siendo que la firma es un acto que expresa voluntad, en el caso no se tiene certeza de que hubieran estado presentes todos los que se dice estuvieron en la sesión, y que efectivamente votaron en ese sentido. Se insiste, tampoco obra razón o constancia del por qué se omitió la firma de los participantes. Por otra parte es de señalarse que el proyecto de dictamen de la iniciativa de ley referida que se presentó en sesión de comisiones unidas de fecha 12 (doce) de julio de 2002, no es el mismo que se aprobó y votó en sesión extraordinaria del Pleno de la Legislatura en fecha 5 (cinco) de agosto del año 2002, ni éste es el mismo que se publicó en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de Q. ‘La Sombra de A.’, por tanto, es otra violación al procedimiento legislativo que da lugar a la inconstitucionalidad de la ley multicitada. Para mayor claridad se destacan las siguientes diferencias. El proyecto de dictamen presentado y aprobado en la sesión de comisiones unidas el día 12 de julio de 2002 dice: ‘Artículo 246-F, primer párrafo parte final para alentar o permitir un asentamiento humano irregular.’. ‘Artículo 246-F, segundo párrafo parte final ... en lotes sin tener autorizaciones administrativas de uso de suelo y de lotificación.’. ‘Artículo tercero. Se adiciona la fracción XX al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales ...’ (difiere de la publicación). ‘Artículo 121. I a IX ... (difiere de la publicación). XX. (El número de fracción difiere del número de fracción publicado). A diferencia, el dictamen presentado y aprobado en la sesión del Pleno de la Legislatura del día 5 de agosto de 2002 dice: ‘Artículo 246-F. Primer párrafo parte final ... para alentar o permitir un asentamiento irregular.’. ‘Artículo 246-F, segundo párrafo parte final ... en lotes sin tener autorizaciones administrativas de uso de suelo y de lotificación.’ (igual que el anterior pero difiere del publicado). ‘Artículo 194. Texto actual de la cabeza del artículo .... Fracción I. ... Fracción XVIII. Derogada.’ (difiere de la iniciativa de la ley publicada). ‘Artículo tercero. Se adiciona la fracción XX del artículo 121 del Código de Procedimientos Penales ...’ (difiere de la iniciativa de la ley publicada). ‘Artículo 121. I a XIX. ... (difiere de la iniciativa de ley publicada). XX. Delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano ...’ (Esta fracción no se contempla en la publicación y dice lo mismo a la publicada en la fracción XXII). Por su parte, la ley publicada en fecha 23 de agosto del año 2002 dice: ‘Artículo 246-F, primer párrafo parte final ... para alentar o permitir un asentamiento irregular.’. ‘Artículo 246-F, segundo párrafo, parte final ... en lotes sin tener autorizaciones administrativas correspondientes (difiere del dictamen aprobado y votado en fecha 5 de agosto de 2002).’. ‘Artículo 194. Texto actual de la cabeza del artículo ... fracción I. ... fracción XVIII. Derogada. XIX a XII (sic) ... (en el proyecto de dictamen y en la iniciativa aprobada y votada no se contemplaron estas fracciones).’. ‘Artículo tercero. Se adiciona la fracción XXII del artículo 121 del Código de Procedimientos Penales ... (difiere del proyecto de dictamen y de la iniciativa de ley aprobada).’. ‘Artículo 121. I a XII. ... (esta fracción no se contempló en la iniciativa de ley aprobada). XXII. Delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano ... (esta fracción difiere de la aprobada ya que no estaba contemplada en aquélla y refiere lo mismo que la fracción XX que se aprobó y de la que se presentó en el proyecto de dictamen).’. Por otra parte, como otra violación en el proceso legislativo se puede advertir que la iniciativa de reforma presentada por el ejecutivo al ser dictaminada sufrió adecuaciones que consistieron en lo siguiente: Diferencias de iniciativa con dictamen aprobado. De lo anteriormente expuesto es de observarse clara y precisamente que el dictamen fue aprobado y se le hicieron adecuaciones de las cuales no se dio vista a los autores de la iniciativa de ley, antes de la discusión y votación en la sesión extraordinaria del Pleno en fecha 5 (cinco) de agosto del año 2002, además, es observable que la aprobada difiere de la publicada, situación que es del todo ilegal, puesto que deben seguirse los lineamientos establecidos en la Constitución Local, en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., así como en el Reglamento Interno de la Legislatura Local, los cuales establecen, como ya lo mencionamos, en el artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, en su fracción III, menciona que en caso de que el dictamen proponga adecuaciones a una iniciativa, el presidente ordenará a un secretario, la notificación inmediata de tal dictamen al autor de la misma para que si así desea hacerlo presente por escrito, antes de la siguiente sesión de la H. Legislatura, las consideraciones que le convengan, situación que de ninguna manera ocurrió, ya que el procedimiento a seguir no se respetó, actuándose de manera ilegal. Superada la cuestión del dictamen debe señalarse que su aprobación se llevó a cabo en una accidentada sesión extraordinaria, en la cual hubo muchos inconformes con el mandamiento, amén de ello se aprobó con trece votos, mas debe destacarse que el análisis y aprobación de la reforma en la sesión de 5 de agosto de este año fue ilegal porque ese punto se incluyó de última hora en el orden del día, pues en la Comisión de Gobierno del Congreso no se había decidido tratar el tema en dicha sesión, contraviniéndose así lo establecido en nuestra Ley Orgánica del Poder Legislativo que establece en su artículo 53, fracción sexta, ‘para toda sesión ordinaria o extraordinaria se requerirá previamente establecer el orden del día, que contendrá todos los puntos a tratar en la sesión, misma que se dará a conocer anticipadamente a todos y cada uno de los sesionantes.’. Se insiste, el dictamen que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q. dentro del expediente número I/141/LIII DAL/569/02, propuso adecuaciones a la iniciativa formulada por el ejecutivo, basándose en diversas consideraciones, por lo que entonces y como lo marca nuestra Ley Orgánica del Poder Legislativo, debió darse vista a los autores de la ley que son el Ejecutivo en este caso el Ing. I.L.V. y a la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional lo cual no se hizo, infringiéndose lo que se establece en la fracción III del artículo 35 de la Constitución Política del Estado de Q., más aún, debió volverse a convocar a sesión como lo establece la fracción IV del mismo precepto, lo cual no se hizo, ya que en la misma sesión se aprobó el dictamen. Cabe señalar que si bien la parte final de la fracción IV establece que un dictamen puede ser sometido a discusión y votación en la misma sesión en la que se le dio lectura, esto debe ser entendido en el sentido de que ya se colmó el procedimiento de vista a que se refiere la fracción III del mismo artículo pues, precisamente, si la Constitución lo establece en una fracción aparte, como formalidad en el procedimiento, no puede soslayarse arbitrariamente, porque precisamente la finalidad es que el autor pueda en su caso explicar las razones que sustenten su propuesta. Todos estos hechos ponen de manifiesto que la sesión de 5 de agosto infringió requisitos procesales que dan lugar a la inconstitucionalidad de la reforma, a saber: 1. La sesión en donde las comisiones unidas discutieron y aprobaron el dictamen se celebró sin el quórum legal porque participó F.E.L. sin tener derecho a sesionar y votar, así también porque sólo estuvieron 4 diputados que son los únicos que firmaron el dictamen. 2. Se presentó al Pleno de la Legislatura un dictamen distinto al discutido y aprobado en las comisiones unidas. 3. No se dio vista al autor de la iniciativa, a pesar de que hubo adecuaciones a la misma. 4. No se convocó a sesión después de la vista. 5. Se publicó una ley distinta a lo aprobado en la sesión extraordinaria del Pleno de la Legislatura. Derivado de lo anterior se desprende que no se siguieron los requisitos que marca nuestra Constitución Local, las leyes orgánicas del Poder Legislativo del Estado, ni los reglamentos internos del Poder Legislativo y menos aún, y lo más importante, no se respetó nuestra máxima Carta Magna. B) En cuanto a su contenido la ley impugnada no debió aprobarse en virtud de lo siguiente: Consideramos que no eran necesarias dichas modificaciones penales, pues algunos de los delitos que el mandamiento persigue castigar ya se encontraban tipificados, tanto en leyes penales como en leyes urbanas, además habría que hacer la distinción entre lo que es un asentamiento irregular, como lo marca nuestro Código Urbano, y lo que es un asentamiento ilegal, como se pretende con la aprobación de esta nueva ley, ya que el primero de los mencionados se trata de un no cumplimiento a todos los requisitos que se establecen en la ordenación y regulación de los asentamientos urbanos, como lo disponen los artículos 61, 62 y 63 del Código Urbano, como lo son que los centros de población mantengan el equilibrio ecológico, el mantenimiento en el plan de desarrollo y el buen estado de edificios, parques y en general todo aquello que corresponda a su acervo histórico y cultural, debiéndose atender como lo establece el artículo 64 de la ley de referencia al crecimiento de los centros de población mediante la determinación de áreas necesarias para su expansión. Por otro lado, un asentamiento ilegal sería entonces el que a partir de ahora quedará tipificado en el Código Penal en los artículos 246-E, 246-F, 246-G, toda vez que las leyes en materia penal son las que definen la ilegalidad de las conductas humanas, contemplándose entonces que un asentamiento irregular, es decir que no cumpla con los requisitos establecidos en nuestro actual Código Urbano, va a ser delito. Ahora bien, analicemos el fondo que nos lleva a esta controversia. Primero. Si bien es cierto que nuestra Constitución Política del Estado de Q. establece en su artículo 41, fracción VII. ‘Son facultades de la legislatura, legislar en materia de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, también lo es que esta ley contraviene y es inconstitucional al artículo 4o. de la Constitución Política de la República Mexicana, puesto que éste a la letra dice: ‘La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley. Toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.’. En cuanto a lo que los suscritos manifestamos que efectivamente nuestro Estado y nuestras leyes deben proteger el desarrollo en su organización social y en ello cabe el desarrollo urbano y construcción de vivienda, el hecho que se instituya un nuevo delito al Código Penal vigente en el Estado, viene a contravenir nuestro derecho constitucional, ello en virtud de que al estar contemplado en su sentido amplio se identifica con el propio orden jurídico; es decir, es la totalidad de ese derecho, ya que la base y los principios generales y fundamentales de las otras disciplinas jurídicas se encuentran en él. El derecho constitucional indica los procedimientos de creación, modificación y abrogación de todas las normas de ese orden jurídico. Y el derecho constitucional en su sentido estricto se refiere a una rama del orden jurídico, o sea a una disciplina que tiene como finalidad el conocimiento de un determinado conjunto de preceptos. Al derecho constitucional en su sentido estricto se le estudia como se puede examinar el derecho civil, mercantil, procesal, penal, etcétera, es decir, se examina y estudia las normas que configuran la forma y sistema de gobierno, la creación, la organización, atribución de competencia de los órganos del propio gobierno y que garantiza al individuo un mínimo de seguridad jurídica, ya que se le reconocen a todos los hombres y que los órganos de gobierno están obligados a respetar. También la Constitución nos asegura lo indispensable para llevar una vida decorosa y digna. Así la mayoría de las Constituciones Locales otorgan protección a las clases más débiles de la sociedad. La idea de introducir mínimos sociales en la Constitución fue un pensamiento mexicano que rompió una estructura política de las normas fundamentales para introducir en ellas los graves problemas de un país, como lo es en este caso la controversia de la vivienda digna. Con esto, el constitucionalismo dejó de ser únicamente de carácter político para ampliar su ámbito e introducirse en la vida social. Asimismo, es de señalar que en su estricto sentido técnico-jurídico se entiende por garantía constitucional el conjunto de instrumentos procesales establecidos por la N. Fundamental, con objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mínimo sea transgredido por un órgano de autoridad política. No obstante a ello, al término garantía referido al derecho constitucional se le han dado diversos significados, entre los cuales podemos destacar, en primer lugar, a los derechos humanos fundamentales reconocidos por nuestra Constitución. Tal es el significado que le ha dado nuestra Carta Magna vigente al enumerar y describir dichos derechos en sus primeros 29 artículos, integrantes del capítulo primero, título primero, de esa Ley Fundamental cuando los califica como ‘garantías individuales’, en segundo lugar se engloba tanto a los medios preventivos como a los represivos, siendo que, se debería referir exclusivamente a estos últimos. En el derecho constitucional mexicano podemos encontrar diversas garantías constitucionales, en el preciso sentido técnico jurídico, reguladas de manera dispersa por el ordenamiento supremo en vigor. Las garantías sociales protegen a los grupos sociales más débiles, para ello nacieron estas garantías y en parte así subsisten, sólo que actualmente se han entendido para otorgar protección en general, tal es el caso de la seguridad social, la vivienda. Estas garantías implican un hacer por parte del Estado, en cambio las garantías individuales representan primordialmente una abstención por parte del propio Estado, como en este caso la vivienda digna que consagra nuestro artículo 4o. es un derecho individual y si el Estado, a través de su poder legislativo, atenta contra esta garantía individual al penalizar los asentamientos irregulares, en vez de regularizarlos, está actuando en forma contraria a como se establece en nuestra Máxima Carta, lo cual constituye una violación y, por ende, una inconstitucionalidad. Ahora bien, analizando el derecho penal vemos que tiene por objeto expresar normas sobre la base del principio constitucional de que no hay delito ni pena sin ley previa, entonces describe las diversas especies de delito, señala las características de toda infracción penal y determina la naturaleza de las pena y medidas de seguridad y las bases de su magnitud y duración. Delito, pena y medida de seguridad son, pues, los conceptos esenciales del derecho penal. Lo anterior vale para lo que conviene llamar derecho penal material o sustantivo, que es el derecho penal propiamente dicho. En una acepción más amplia cabría también el derecho procesal penal, cuyos preceptos regulan la aplicación de las consecuencias previstas en el derecho penal sustantivo, y el derecho de ejecución penal, relativo a la ejecución y control de las penas, medidas y consecuencias accesorias impuestas por sentencia ejecutoriada. El derecho penal es una rama del derecho público interno, pues la potestad punitiva compete exclusivamente al Estado. Se conviene en que el ejercicio de esta potestad representa la última ratio en la defensa de bienes jurídicos tenidos por fundamentales, que el delito lesiona de modo intolerable. Entre ellos se encuentran la vida, integridad corporal, libertad, el patrimonio, la incorruptibilidad de la función pública, entre otros. Cuando el atentado a esos bienes jurídicos se verifica a través de acciones que por su odiosidad han sido acuñadas por la ley en figuras o tipos de delito, el derecho punitivo reacciona enérgicamente, de manera primordial a través de las penas y también a través de las medidas de seguridad. El derecho penal moderno, reposa, en grado mayor que ninguna otra rama del derecho, en el principio de legalidad consagrado constitucionalmente, y conforme al cual sólo puede castigarse por un hecho ya previsto con anterioridad como punible por una ley, formulación que, por una parte, excluye de inmediato la retroactividad de la ley penal menos benigna, y que por la otra, proscribe absolutamente la incriminación de un hecho por analogía con otro legalmente previsto como delito. Es en virtud de este principio que se limita el libre arbitrio judicial en la aplicación de la pena por marcos legales relativamente estrictos y que, las penas del derecho criminal, a diferencia de las sanciones administrativas deben necesariamente imponerse, tras el juicio correspondiente. Reposa, en seguida, en el principio de culpabilidad, conforme al cual sólo se puede imponer una pena criminal por un hecho cuando éste puede serle reprochado a su autor. Ello significa la exclusión de la responsabilidad por el sólo resultado y apareja el imperativo que la pena no sobrepase la medida de la culpabilidad. En nuestro tiempo se fortalece la tendencia a reconocer al derecho penal una función más preventiva que retributiva: se entiende que persigue menos una idea moral absoluta a través de la justicia terrena que el propósito de evitar la comisión de nuevos delitos, tanto por la generalidad del orden jurídico, como por parte del autor del hecho ilícito. Se habla así de una función de prevención general y de una prevención especial. La primera se ejerce a modo de advertencia, a través de las conminaciones penales de la ley, que por ello deben constar en preceptos claros susceptibles de ser comprendidos por el común de los hombres, y a través de la ejecución pronta, efectiva y justa de las mismas en caso de haberse producido la infracción, no obstante la amenaza formulada. Nos avocamos a manifestar que ‘ninguna escuela, ni doctrina, ni sistema penal alguno, puede servir para fundar íntegramente la construcción de un Código Penal’. Solamente es posible seguir una tendencia ecléctica y pragmática, o sea práctica y realizable. La fórmula ‘no hay delitos, sino delincuentes’, debemos completarla así: ‘No hay delincuentes sino hombres’. El delito es principalmente un hecho contingente, sus causas son múltiples, es un resultado de fuerzas antisociales, sin embargo habrá que analizar que en el caso concreto que nos ocupa el crecimiento de la urbanidad es un complejo que le compete al Estado organizar de manera eficiente y el crecimiento desmesurado de los diferentes asentamientos humanos, debe ser analizado por el mismo gobierno y afianzar los métodos y ser flexible para el cumplimiento de los requisitos y así queden convertidos en asentamientos regulares como se maneja en la ordenación y regulación de los mismos, ya que el gobierno no puede seguir dejando al margen a los habitantes que tienen menos recursos. Derivado de lo anterior señalamos que con esta aprobación de ley de los asentamientos irregulares, lo único que pretende lograr el Gobierno de Q. es evadir sus responsabilidades, ya que él es el encargado y responsable en un cien por ciento de llevar a cabo todos los medios idóneos para que un crecimiento desmesurado no suceda y sí se puedan constituir asentamientos con todos los servicios necesarios de salubridad, que den bienestar a sus pobladores y al gobierno mismo, ahora, entrando a analizar por qué no se ha hecho eso, por qué no ha ocurrido la situación de que todos los asentamientos humanos sean regulares, por qué el gobierno de este Estado no es capaz de ubicar correctamente todos los asentamientos, lo cual sólo se responde porque no ha puesto el debido empeño y el cuidado necesario y porque, como ya hemos citado, no puede cerrarse ante el crecimiento y la mejor salida que puede tener ante su crítica situación es evadir sus responsabilidades y limitarse a plasmar la irregularidad de los asentamientos humanos en un Código Penal, penando así a todo aquel que pretenda fraccionar un predio y dar la posibilidad de crecimiento a un ser humano que no tiene los medios económicos necesarios para comprar un lote en un lugar cómodo, bien establecido y que cuente con los múltiples servicios que reclama nuestra sociedad, y más aún, pretende ser del todo riguroso con aquellos que dirijan la conformación de aquéllos, esto porque el gobierno queretano sabe que dichos asentamientos son protegidos en su mayoría por partidarios políticos, lo cual no es del todo aprobado ni conveniente para el actual gobierno, que resulta ser de corte conservador y elitista, siendo la penalización un recurso jurídico y una manera de remediar el fracaso en vez de buscar una buena solución de ampliación y disminución, de límites que se imponen para regularizar la lotificación de los fraccionamientos, así como la organización práctica y completar su función de urbanización. Desde el punto de vista positivo, consideramos la represión como una consecuencia orgánica necesaria de la vida social y jurídica. Siendo una necesidad la sanción pública, ya sea civil o penal, pero en el caso que nos ocupa lo que se pretende con la aprobación de dicha ley no es una situación necesaria, ya que los lineamientos a los asentamientos urbanos quedan establecidos desde hace más de una década en un Código Urbano y leyes relacionadas y, al contrario, resulta represiva para una gran mayoría de habitantes queretanos, los cuales atravesamos por una desesperante situación de crisis al no contar con nuestro gobierno Estatal para que proporcione viviendas dignas como lo establece nuestra Constitución. Considerando, por ende, que deja al gobernado en un estado de indefensión, fuera de nuestro Estado de derecho y una de las pretensiones, de todas las fuerzas políticas representadas en la LIII Legislatura, ha sido la de un poder legislativo más representativo, eficiente en el cumplimiento de sus responsabilidades constitucionales, así como también, que sea éste depositario de la confianza popular y de una mayor capacidad de control de la política del gobierno. Asumiendo con mayor responsabilidad el cumplimiento de nuestra función para ejercer con mayor eficiencia nuestro papel de órgano controlador del poder público. Que el proceso de urbanización de Q. durante la colonia guardó el equilibrio entre espacios abiertos y espacios cerrados, entre vanos y macizos, entre plazas, plazuelas, atrios, jardines y alamedas, en contraste con los templos, recintos, palacios, casas, casonas; sin embargo, la organización urbana de Q., su calidad, la relación urbana de sus elementos, la importancia de su composición es de suma importancia, pero reconocemos que el crecimiento es fuente de innumerables problemas, por lo que resulta necesario formular renovados esquemas jurídicos que den congruencia a la realidad de los queretanos y mayor seguridad legal a los diversos sectores sociales, ya que las inmigraciones provenientes de otras ciudades, así como del interior del Estado, han provocado desequilibrio en la relación demanda y oferta en materia de servicios públicos y duplicación de la población, la infraestructura urbana, la vivienda, las vialidades y los servicios municipales. Que en la actualidad, la ciudad de Q. tiene una clara estructura urbana pero contrasta de manifiesto una desarticulación entre los diversos espacios urbanos y es un reto para la planeación incorporar las zonas para configurarlas en una sola unidad funcional urbana, beneficiando con ello a toda la población civil. El desarrollo urbano actual básicamente ofrece infraestructura de servicios a quien puede pagarlos, dejando a la vasta mayoría de la población de bajos ingresos con insuficiencias y carencias de los servicios mínimos que se requieren, ya que ni siquiera son solventes para que el gobierno los asiente en un lugar regular. Siendo una de sus principales metas del Estado el bienestar y equidad entre las diversas regiones por lo cual se debe atender a la pluralidad, al diálogo, al respeto y reconocimiento a lo diverso, y estar en posibilidad de que esas respuestas sean acordes con los reclamos de los habitantes del Estado, por lo que se deben sentar las bases para una vida social óptima de los seres humanos, es por ello que nuestras legislaciones urbanas, como el Código Urbano del Estado de Q., precisa establecer las normas conforme a las cuales se puede realizar y definir las normatividades en materia de asentamientos humanos, es donde se deben fijar con toda claridad las estructuras que den origen a la reglamentación específica y determinar la forma de operar de los organismos administradores, así como crear las disposiciones, normas y procedimientos para regular la autorización de dichos asentamientos. Estableciendo, asimismo, la planeación urbana, los espacios donde se deben concentrar los servicios y el equipamiento que la comunidad requiere para vivir, particularmente en las extensas zonas populares periféricas, para así ofrecer igualdad en el acceso a los servicios y equipamiento a la población menos favorecida, buscando con ello un equilibrio con los grupos de población. Que es el Código Urbano el elemento base donde se abre un abanico de posibilidades al desarrollo de Q., ante el crecimiento irregular, es donde se deben analizar y evaluar los problemas, siendo de vital importancia contar con un marco jurídico adecuado para que nuestro Estado se fortalezca, se debe optimizar el servicio, la preservación de los recursos naturales y mejorar el desarrollo urbano. Además de que el mismo contiene disposiciones de observancia general en su artículo primero, y tiene por objeto regular la planeación, fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población en el Estado de Q., así como establecer las normas conforme a las que el gobierno de la entidad y Municipios ejercerán sus atribuciones para determinar las provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios, establecer la concurrencia entre el Estado y Municipios que lo integran a efecto de proveer la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio estatal, definir las características de los distintos tipos de fraccionamientos, conjuntos habitacionales, comerciales, industriales y otros tipos de desarrollo, establecer los requisitos para la autorización de los diferentes tipos de fraccionamientos y desarrollos. Ya que además este código en su artículo segundo considera de utilidad pública e interés social, fracción I, las acciones de planear y ordenar las provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. En el capítulo segundo se establece en el artículo tercero que el Ejecutivo del Estado deberá coordinar el desarrollo urbano, además que la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología, es la dependencia que tiene a su cargo poner en práctica las directrices que ordenen y regulen el desarrollo urbano de la entidad, la elaboración, ejecución y revisión del plan estatal del desarrollo urbano y para tal efecto el Ejecutivo Local crea la comisión estatal de desarrollo urbano la cual está integrada por dependencias del gobierno del Estado que tienen relación directa con el desarrollo urbano en el mismo, así como de las entidades que el gobernador considere convenientes. En el artículo 10 del Código Urbano se establece en la fracción segunda: que son atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología regular el mercado de los terrenos y de los inmuebles dedicados a la vivienda popular, así como, fracción III, dictar las medidas necesarias a que deben sujetarse las áreas y predios no urbanizados, por tratarse de regiones históricas y predios no urbanizables de otra índole. Así, sigue estableciendo el mismo artículo 10, que son atribuciones de dicha secretaría: dar trámite, emitir resoluciones de inconformidades, determinar las infracciones y calificar las sanciones que deban ser aplicadas y las demás que le atribuya las leyes y disposiciones administrativas aplicables. Con ello queda bien claro que todo lo relacionado con los asentamientos humanos es de relevancia urbana del Estado de Q., y para regular todo lo relativo a los asentamientos humanos ya sean irregulares o no, se designó como órgano para ser conducto de las observaciones y proposiciones, así como sugerir planes, promover y llevar a cabo campañas de funcionamiento y conservación de los centros de población a la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, quien además de expedir su reglamento interior coadyuva con las autoridades competentes a la ejecución de los planes de desarrollo urbano. Con lo anterior establecemos que no debió aprobarse la ley que ahora se impugna, ya que con ello se quiere frenar el crecimiento urbano de nuestro Q., lo cual es inevitable por la gran duplicidad de la población del Estado, lo cual deviene a ser inconstitucional, ya que, como se ha venido manejando a lo largo del presente escrito, es una garantía individual, como lo es el derecho a una vivienda digna consagrada en el artículo cuarto de nuestra Carta Magna, y el hecho de que el Poder Ejecutivo haga una propuesta apoyada en su momento por gran parte del Poder Legislativo partidario, resulta inconstitucional, ya que no puede ni siquiera pretender aplicar penas de prisión a quienes transfieran la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para que sean o puedan ser destinados para vivienda, comercio o industria, sin contar con autorización para transferir expedida por las autoridades competentes, mismas que como ya vimos son reguladas por el Código Urbano, la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología, así como la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, quienes podrán imponer las infracciones y calificar las sanciones que deben ser aplicadas, entonces no tiene razón de ser que de manera partidista y por demás arbitraria se adicionen y deroguen diversas disposiciones al Código Penal, puesto que ya se encontraban y se encuentran reguladas por órganos y leyes específicos designados por el propio gobierno del Estado. Y no conforme con ello se pretende aplicar mayor prisión a los autores que instiguen o dirijan la conformación de un asentamiento humano irregular o promuevan un fraccionamiento irregular o a los funcionarios públicos que realicen actos u omisiones para alentar o permitir un asentamiento irregular, lo cual también constituye una inconstitucionalidad, esto en virtud de que el propio gobierno es el encargado de alentar el desarrollo urbano, organizar los asentamientos humanos, lograr la paz y tranquilidad de los habitantes queretanos para que logren su primordial objetivo, que lo es el de tener una vivienda digna, y no al contrario, frenar el crecimiento y hasta penalizar a todo aquel que pretenda o quiera dirigir el crecimiento de seres humanos con necesidades de vivir en un lugar, cualquier lugar donde puedan tener opción a un pedazo de tierra para formar un techo y con ello taparse, proteger a su familia y aspirar a la creación de un pequeño huerto para satisfacer su primera necesidad que es comer para sobrevivir. La ley combatida en la continuación del certero análisis lógico-jurídico que harán los honorables Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación incurre en grandes transgresiones a los derechos de personas integrantes de grupos sociales reconocidos y salvaguardados por la Carta Magna de la república como lo son los pueblos indígenas y las comunidades o núcleos de población ejidales. En efecto las comunidades y pueblos indígenas del Estado tienen reconocido el respeto a sus tradiciones, usos y costumbres e inclusive el derecho a la libre autodeterminación y autonomía, al reconocérseles su identidad económica, social y cultural propia, como quienes originalmente sustentan la composición pluri-étnica de nuestra nación. Lo anterior se desprende de la última reforma constitucional que aprobó el Constituyente Permanente y que consta en el decreto del Diario Oficial de la Federación de fecha martes 14 de agosto de 2001 y, asimismo, en el artículo 6o. de la Constitución Política del Estado de Q.. Ciertamente, la legislación de marras, de manera aberrante atropella los derechos de los habitantes indígenas del Estado, pues se deduce que al establecer la anticonstitucional tipicidad consistente en que la promesa de transferir o la transferencia de un lote sin las autorizaciones de las autoridades competentes y el establecimiento o la simple y llana pretensión de establecerse en un inmueble dividido o lotificado en el territorio de los pueblos indígenas, donde de ninguna manera va con sus tradiciones, usos y costumbres al establecer las ampliaciones a sus asentamientos de áreas de vivienda con las costumbres de las zonas urbanas del Estado, es de deducirse que conductas legítimas, lícitas y justas para que los indígenas planeen y establezcan en sus territorios áreas para asentamientos humanos de sus integrantes o incluso el mero deseo de establecerse en un predio dividido, sin autorizaciones de las autoridades, aplicándose la objetada ley se considerarían delitos graves que ocasionarían un ejercicio de la acción penal a personas de origen indígena y severas penas punitivas que resultarían además de inconstitucionales, inhumanas y crueles al no respetar el órgano legislativo responsable de los usos y costumbres de los pueblos indígenas, su libre autodeterminación y autonomía que comprende, inclusive, el derecho a acceder con respeto a las formas y modalidades de la propiedad, al disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y la obligación de las autoridades para que les faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, pues es evidente que los pueblos indígenas reconocidos, inclusive en el artículo 6o. de la Constitución del Estado, no acostumbran ni usan a hacer las engorrosas tramitología para ampliar o crear sus centros de población, siendo importante que, nuestro Estado, en los Municipios de Amealco de B., Cadereyta de Montes y T., están localizadas comunidades y pueblos indígenas de origen Nañhu y en el Municipio de Jalpan de S. se localizan comunidades P.. Por lo cual la ley multi-impugnada contraviene el artículo 2o. de nuestra Constitución Federal en los párrafos tercero y cuarto: ‘Artículo 2o. ... Son comunidades integrantes de un pueblo indígena aquellas que formen una unidad social, económica y cultural asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. El derecho de los pueblos indígenas a la libre autodeterminación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. ...b) La Federación, los Estados y los Municipios para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas, el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades dichas autoridades, tienen la obligación de: ... fracción IV. Mejorar la condición de las comunidades indígenas y de sus espacios para convivencia y recreación mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda ...’. ‘Artículo 12 de la Constitución del Estado. Párrafo segundo. Las leyes propiciarán el desarrollo económico político y social de los grupos étnicos de la entidad sobre la base del respeto, a sus lenguas, tradiciones, costumbres, creencias y valores que los caracteriza.’. De lo cual se concluye que la autoridad no sólo debe respetar las costumbres de los indígenas en materia de ampliación o creación de sus centros de población sino está obligada a apoyar la construcción y mejoramiento de la vivienda. Asimismo en términos similares al anterior concepto de invalidez invocado a los honorables Ministros de este tribunal, la ley de marras también contraviene los derechos de los campesinos ejidatarios, reconocidos como un grupo social salvaguardado por nuestra Ley Fundamental en la esencia social que tiene nuestra Carta Magna ya que la Ley Fundamental reconoce el derecho de los ejidos y comunidades a determinar sus áreas para asentamiento humano, lo cual se previene en el tercer párrafo de la fracción séptima del artículo 27 de nuestra Carta Magna y, además, perfectamente previsto, derivado de este texto constitucional en la ley reglamentaria del mismo, es decir la Ley Agraria, al establecer el derecho de los ejidos a través de las facultades otorgadas a la asamblea ejidal en el artículo 23 de la misma y demás relativos para establecer su asentamiento humano, de manera que aplicándose la ley de marras, si una asamblea ejidal determina su área de asentamiento humano en vía de ampliación, ejerciendo su derecho que le reconoce la Constitución y la ley agraria, encuadraría en la aberrante tipicidad de la ley combatida, es decir los ejidatarios de esa asamblea se convertirán en autores intelectuales de los delitos, en las modalidades de fraccionadores irregulares, y dirigentes e instigadores ‘de un asentamiento humano irregular’, lo cual demuestra la irracionalidad de las contravenciones constitucionales en que incurre el órgano legislativo responsable y, asimismo, atropella el derecho de cada ejidatario a otorgar el uso de sus tierras a distintas personas, y en caso que se ponga en vigencia la ley combatida se llegaría al exceso de que un ejidatario que cediera el uso de su parcela en partes estaría incurriendo en los aberrantes tipos penales que la ley impugnada establece como graves y, por tanto, se estaría en el caso de que ni siquiera tendría este ejidatario derecho a la libertad provisional bajo caución, siendo el caso que el párrafo cuarto de la fracción VII del artículo 27 constitucional otorga ese derecho a todo ejidatario y comunero y, asimismo, los artículos 79, 80 y demás relativos de la Ley Agraria, otorgan igualmente ese derecho a los campesinos regidos bajo el régimen ejidal, por lo cual con la ley citada indebidamente y sin ajustarse a derecho el órgano legislativo responsable invade la esfera de competencia de órganos del poder público de la Federación, ya que la ley agraria es una ley de competencia del ámbito federal y, por tanto, carece de facultades el órgano responsable para legislar asuntos que son de su competencia de las autoridades federales y que están normadas por una legislación federal. De los razonamientos vertidos a este máximo órgano jurisdiccional se concluye que la ley impugnada contraviene el texto de nuestra Carta Magna en los preceptos citados, por lo cual es procedente que esta Honorable Suprema Corte declare la invalidez de la misma y deje sin ningún efecto jurídico el notoriamente licidado (sic) proceso legislativo. Apoyando la presente con las siguientes tesis jurisprudenciales: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, tesis P./J. 23/99, página 256. ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general.’. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., marzo de 2001. Tesis P./J. 19/2001. Página 470. ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, DENTRO DEL PLAZO LEGAL, LOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE UNA NUEVA LEGISLATURA, CUANDO LA QUE EXPIDIÓ LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONCLUYÓ SU ENCARGO. La interpretación de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal, lleva a concluir que la legitimación activa debe entenderse conferida a los integrantes del Congreso Estatal que al momento de ejercitarse en tiempo la acción de inconstitucionalidad se encuentren en funciones; sostener lo contrario, llevaría al extremo de que las leyes que se publiquen en el último día, o después de que una legislatura haya concluido sus funciones, no podrían impugnarse, pues quienes integraron ese órgano ya no son diputados y quienes los sustituyen pertenecen a una legislatura diferente, lo que además de ser contrario a la lógica, desconoce el principio de que el órgano de autoridad es siempre el mismo, con independencia de qué personas físicas ejerzan su titularidad.’. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2001, tesis P./J. 17/2001, página 471. ‘ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS RESOLUCIONES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE DECLARAN LA INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES EMITIDAS POR LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS ESTATALES, NO VULNERAN NI RESTRINGEN LA SOBERANÍA DE LOS ESTADOS. De la interpretación de lo dispuesto en los artículos 40, 41 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se infiere que ésta es la Ley Suprema de toda la Unión y si bien los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, sus Constituciones en ningún caso podrán contravenir las disposiciones establecidas en aquélla. Por tanto, la decisión de fondo que emite la Suprema Corte de Justicia de la Nación al conocer de las acciones de inconstitucionalidad previstas en el artículo 105, fracción II, de la citada Constitución Federal, en el sentido de declarar la invalidez de normas generales emitidas por los órganos legislativos locales, no vulnera ni restringe la soberanía de los Estados miembros de la Federación, toda vez que al integrarse en un Pacto Federal, quedaron obligados a su respeto y a no contravenirla ante todo en las Constituciones Locales, por imperativo propio del mencionado artículo 41, máxime si se toma en consideración que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control garante de ese respeto.’. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, tesis P./J. 23/97, página 134. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’. C) Habida cuenta que el órgano del Poder Legislativo del Estado de Q., la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado, de manera sumamente dividida y sin consenso, sólo con el voto de dos de las 6 (seis) fracciones políticas que integran este órgano legislativo (a las cuales la Ley Orgánica del H. Congreso del Estado de Q. les reconoce personalidad jurídica), las fracciones de los Partidos Políticos Acción Nacional y Verde Ecologista de México, procedieron a la aprobación de la ley que nos ocupa, violando el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado de Q. de A., la Ley Orgánica del Congreso del Estado e inclusive el Reglamento de Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo del Estado de Q., por lo cual resulta una violación a la garantía constitucional y principio general en derecho en nuestro sistema constitucional de estricta legalidad, emitido por la tesis número 46, que el Pleno de este honorable órgano jurisdiccional máximo de la República que establece «la autoridad sólo puede hacer aquello que la ley le permite», resultando una violación indirecta a nuestra Ley Fundamental y, asimismo, con su aprobación, por el propio órgano legislativo y promulgación y publicación en el periódico oficial del Estado «La Sombra de A.», resulta violatoria de las garantías constitucionales de audiencia y estricta legalidad, al tipificar como delitos intenciones de actos que ni siquiera son conductas en el estricto concepto del derecho penal, transgrede las garantías de igualdad de vivienda, las de libertad de petición y asociación, por considerar delito el ejercicio de libertades de las personas físicas a que se pueden asociar con fines similares lícitos relativos a la promoción de espacios para satisfacer un derecho humano y garantía de igualdad que consagra nuestro sistema social constitucional, relativo a la vivienda digna y decorosa para toda familia, dado que la ley de marras tipifica como ilícito «a quien pretenda establecer un asentamiento humano ... sin los permisos de la autoridad competente» pretendiendo configurar como conducta ilícita la mera intención de un grupo de personas físicas que deseen promover un asentamiento humano y no cuenten con los permisos, asimismo, de manera totalmente arbitraria, abusando de su autoridad del órgano legislativo y el Poder Ejecutivo, transgreden los más elementales principios del derecho penal, con esta legislación anticonstitucional, con lo anteriormente señalado a sus señorías, Ministros de esta Suprema Corte de Justicia, y de manera arbitraria estableciendo conductas típicas y punibles, toda vez que de nuestro sistema constitucional se desprende que no toda conducta porque se considere socialmente reprochable se puede convertir en conducta antijurídica, típica, culpable y punible, que son las características inherentes al delito que se prevea en la legislación sustantiva penal vigente, puesto que si al abusivo arbitrio de la autoridad se establecen la tipicidad y punibilidad de cualquier conducta que de manera subjetiva le parezca contraria al interés público o social, pues de ser así se presentarían los excesos de los sistemas políticos autoritarios, como las monarquías, las autocracias, o cualquier otro sistema de autoritarismo, despotismo y arbitrariedad que precisamente nuestro sistema político emanado de nuestra Constitución Federal pretende evitar al generar equilibrio en el ejercicio del poder público, reconociendo, en primer término, el principio de la soberanía popular para establecer que todo poder dimana del pueblo, y el poder público se ejerce a través del sistema de la división del ejercicio del poder público. En ese sentido la ley de marras pretende establecer como conducta antijurídica, típica, culpable y punible, conductas que de acuerdo a nuestra Carta Magna deben ser materia de reglamentos administrativos, que deben ser aprobados y aplicados por órganos distintos de autoridad y del poder público como son los Municipios, por tanto, la ley de marras invade la esfera del derecho administrativo para pretender convertirlo en asunto de derecho penal, ya que nuestra Carta Magna es muy clara en el sentido de que los asentamientos humanos deben ser normados por reglamentos municipales y la legislación en materia de asentamientos humanos debe ajustarse a la facultad exclusiva que al respecto tiene el Congreso de la Unión en los términos del artículo 73, fracción XIX-C, de la Ley Máxima de la República. Además de las graves violaciones al proceso legislativo que lo menos que procede es que sus señorías, los honorables magistrados de nuestro Máximo Tribunal Judicial de la Federación, declaren la invalidez para reponer el proceso legislativo al estado en que se cometieron las violaciones procedimentales legislativas que vician la ley aprobada. La anticonstitucional ley impugnada por este medio incurre en graves transgresiones directas y de fondo al texto de la Carta Magna, al invadir el órgano legislativo y el Ejecutivo las esferas de competencia para el primer nivel de gobierno y la base de la división territorial y organización política y administrativa, invadiendo la esfera de competencia del Municipio Libre, otorgada por nuestra Carta Magna, ya que el ordenamiento de los asentamientos humanos y la planificación integral de los desarrollos urbanos municipales es facultad exclusiva del Municipio Libre, en los términos del artículo 115, fracción V, en relación con el artículo 27, párrafo tercero, de la Ley Fundamental de la República, ordenando al respecto nuestra Carta Magna que esta ordenación debe hacerse en reglamentos y disposiciones administrativas y, asimismo, el órgano responsable de manera arbitraria y abusiva, desvirtuando el sentido social del proceso legislativo que en su más elemental teleología, que es establecer el orden y la armonía social, y violando los elementales principios generales del derecho, la doctrina y teleología del derecho penal hace esta invasión de competencia al legislar de manera excesiva materias que nuestra Carta Magna de la República, como ley que no puede ser transgredida por ninguna legislación secundaria, ordena que son materia de reglamentos municipales y disposiciones administrativas del Municipio Libre, y no sólo eso, sino que conductas abstractas que nuestra Ley Fundamental ordena que son materia exclusiva y reservada al derecho administrativo, para que sean materia de las conductas abstractas, generales e impersonales que se prevengan como infracciones administrativas, que generalmente se concretan en la multa, la suspensión de una obra, la clausura y otras, en un grave y profundo exceso de las funciones del órgano legislativo y del ejecutivo como publicador de la inconstitucional ley y promotor de la misma al ser el autor de la iniciativa, lleva al campo del derecho penal conductas que no deben ser materia de este derecho, violando el concepto en derecho penal conocido como ‘la última ratio’, o la última razón. En los mismos términos de los excesos del órgano responsable y el ejecutivo su ley objetada invade la competencia del Congreso de la Unión, ya que es facultad exclusiva de este poder público de la República, la prevista por la fracción XXIX-C del artículo 73 de la propia Ley Fundamental de la nación para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir con los fines en el artículo 3o. del artículo 27 de esta Constitución; facultad exclusiva de la cual el propio Congreso de la Unión aprobó y promulgó la vigente Ley General de Asentamientos Humanos, misma que en su contenido expresamente no faculta a las entidades federativas a tipificar como delitos conductas que transgreden las normas de planificación del desarrollo urbano, por el contrario esta legislación reforzando a nuestra Carta Magna otorga instrumentos a las autoridades y a los gobernados para que se haga efectiva la garantía de igualdad de una vivienda digna y decorosa de toda familia mexicana, lo cual en el fondo es la garantía que pretende evadir el órgano responsable y el ejecutivo con la ley cuestionada. Los excesos en esta legislación inconstitucional pueden llevar a cometer abusos del poder público, en la procuración y administración de justicia, tales que una familia, una pareja, un grupo de amigos, un grupo campesino o un grupo indígena, en el ejercicio de legítimas pretensiones de promover cesiones de fracciones de inmuebles, o más aún planifica cesiones de fracciones de inmuebles, inclusive una sola división de un inmueble, para pretender hacer una actividad laboral de pequeño comercio o industria, sin haber solicitado las autorizaciones administrativas, es encajonada a la pretendida tipicidad excesiva de la ley en cuestión, lo que sin duda puede ser fuente de excesos en el ejercicio de la acción penal por los órganos de procuración de justicia e imposición de penalidades por los órganos de administración de justicia, que por citarle a sus señorías, posibles ejemplos, dos personas unidas conyugalmente que dividan un inmueble para hacer en los espacios divididos diversas construcciones con distintos fines, un grupo de ejidatarios que haciendo uso del derecho a destinar o reservar el área para asentamiento humano o un grupo de comuneros indígenas reconocidos sus derechos plenamente por nuestra Carta Magna para determinar, conforme a sus usos y costumbres, áreas de reserva para las viviendas de los comuneros que puedan necesitar un espacio para sus aposentos, estarían incurriendo en los ilegales y excesivos tipos penales de la ley impugnada, lo que sería una arbitrariedad que, precisamente, nuestro sistema constitucional con equilibrios, contrapesos en el ejercicio del poder público y con la cualidad de ser la ley republicana con esencia social que salvaguarda derechos fundamentales del gobernado y, en especial, de los grupos socialmente débiles o marginados (campesinos, comunidades indígenas y organizaciones del sector social) que trata de evitar. Con la certeza los suscritos que sus señorías, honorables Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación harán un análisis exhaustivo, lógico jurídico, de la legislación que contraviene nuestra Constitución Federal, tenemos la confianza en que colegirán que los anticonstitucionales, ambiguos, oscuros e impresos tipos penales que pretende imponer el órgano legislativo y el ejecutivo, pueden devenir en excesos, por transgredir elementales principios generales del derecho y de la doctrina del derecho penal, como un derecho de naturaleza del derecho penal, como un derecho de naturaleza y carácter público, que tiene como fin teleológico fundamental establecer, como potestad exclusiva del Estado, la punibilidad de conductas que atentan contra bienes jurídicos tenidos como fundamentales, que en esta rama del derecho se protegen con la punibilidad o la pena o medida de seguridad de la conducta estimada como antisocial, en función del concepto de la ‘última ratio’ o la última razón, por no haber otro mecanismo coactivo del Estado para inhibir dichas conductas antisociales que no sea la pena corporal o mejor conocida en conceptos del derecho penal moderno como las penas privativas de la libertad, siendo el sentido de la ‘última ratio’, precisamente la última razón para proteger bienes jurídicos fundamentales, como la integridad corporal, la vida, la libertad, la seguridad de la persona, el patrimonio, etc. Es de concluirse que los tipos penales que pretende establecer la anticonstitucional ley impugnada de manera indebida rebasan el campo de conductas que le competen al ámbito o espacio del derecho administrativo, y que la facultad legislativa nuestra Constitución Federal se la otorga al Honorable Congreso de la Unión y la facultad de reglamentar y emitir disposiciones administrativas en materia de ordenamiento de los asentamientos humanos le corresponde al Municipio Libre como base de la división territorial, política y administrativa de nuestro sistema republicano y federal, y en una situación de abuso e invasión de facultades, en la contravención a nuestra Ley Fundamental, se excedan al pretender tipificar e incorporar como conductas antijurídicas y punibles, previstas en la legislación sustantiva penal de nuestra entidad, conductas que no sólo le corresponden al campo o espacio del derecho administrativo, lo cual está expresamente determinado como norma obligatoria en nuestra Constitución Federal, sino que con base en ello ya están previstas en leyes secundarias, como el Código Urbano para el Estado de Q. y la Ley Orgánica Municipal para el Estado, como infracciones administrativas que ameritan suspensiones de obra, clausuras temporales o definitivas y multa. Es de extrañarse que siendo estas las medidas que el órgano legislativo y, en especial, el ejecutivo debió de observar su aplicación para no considerar como un grave problema social la conformación de asentamientos irregulares como así argumenta en sus consideraciones de la ley objetada, situación que no justifica sobre todo el ejecutivo como autoridad que tenía la obligación de hacer observar las leyes mencionadas, a fin de que se ejercieran sanciones administrativas a conductas previstas como infracciones administrativas en materia de desarrollo urbano, incluyendo las cuestiones derivadas de los ordenamientos de asentamientos humanos, lo que presume de entrada que el fenómeno del desarrollo urbano no ha encontrado una legislación adecuada que se adopte a una realidad de sociedades mucho más dinámicas y complejas, y siendo un reto de toda ley el ordenar con armonía el desarrollo de la sociedad, por tanto, como lo hemos venido sosteniendo los suscritos de manera fundada, la tipificación de las conductas aludidas, como la transferencia o la promesa de transferir la posesión, la propiedad o cualquier derecho de uno o varios lotes resultantes de dividir un inmueble o instigar o dirigir la conformación de un asentamiento humano irregular o pretenda establecer un asentamiento humano, sin contar con las autorizaciones de la autoridad competente, deberían aparecer como la ‘última ratio’, última razón, lo cuál no está justificado, ni mucho menos fundamentado y motivado, en primer término, porque ya están previstas las conductas descritas como infracciones administrativas, sin que se funde y motive razón para pretender cometer el exceso (sic) transformar la infracción administrativa en conducta típica además en dos casos considerada grave, y pretender legislar que se prohíba al potencial encausado de estas hoy conductas abstractas, generales e impersonales, el beneficio procesal a la libertad provisional bajo caución a fin de que no esté el encausado privado de su libertad personal en tanto se le procesa, y por otro lado aun cuando los responsables órgano legislativo y ejecutivo en sus consideraciones de la ley de marras dicen que responden al fenómeno de los llamados asentamientos irregulares, la terrible ambigüedad y oscuridad de la tipicidad impuesta puede llevar a arbitrariedades, desde luego, inconstitucionales, como los someros ejemplos expuestos, en que la simple cesión de un inmueble que se le hizo una sola división entre familiares, excluyendo sólo al ascendiente con el descendiente, pero incluyendo cualquier otro tipo de personas con parentesco consanguíneo e, incluso, por afinidad, o entre amigos, o en comunidades campesinas o indígenas, con lo excesivo de la ley, nos puede llevar a que se configure la tipicidad del denominado fraccionamiento irregular y, peor aún la de la conformación de un asentamiento humano irregular, que nos lleva a la arbitrariedad de que se tipificará un delito grave sin derecho a libertad provisional el encausado, el asentamiento humano irregular se puede conformar con sólo dos personas que hagan esta operación, pues en la ambigüedad citada la ley define a el asentamiento irregular como un grupo de personas que se establezcan o pretendan establecerse en un predio dividido o lotificado para fines de vivienda, comercio o industria, llegando al exceso que por grupos de personas, entendemos una pluralidad, y ésta se configura con dos personas, pues dos ya es un grupo de personas. Como fundamento esencial para considerar arbitraria esta legislación es el mandato normativo de nuestra Constitución Política de la República en el sentido de que el ordenamiento de los asentamientos humanos es competencia del Municipio Libre y constriñendo la normatividad de esta facultad a la aprobación de reglamentos municipales y disposiciones administrativas, por lo cual en esta infundada invasión de facultades de autoridades y en la invasión de los campos del derecho administrativo al derecho penal, el órgano responsable contraviene los artículos 115, fracción V y 27, párrafo tercero, de la propia Carta Magna, que establece: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las siguientes bases: ... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica. Para tal efecto y de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.’. ‘Artículo 27. La Propiedad ... Las expropiaciones ... La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como regular en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una equitativa distribución de la riqueza pública, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida rural y urbana, en consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas o destinos de tierra, aguas y bosques ...’. Es de concluirse que el ordenamiento de los asentamientos humanos es una competencia de los Municipios libres y la Carta Magna ordena su circunscripción al derecho administrativo por lo cual la ley objetada resulta inválida al contravenir en estos términos a nuestro texto constitucional. Asimismo se contraviene el párrafo tercero del artículo 14 constitucional por las razones expuestas al Pleno de este órgano jurisdiccional que establece: ‘En los juicios de orden criminal, queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley aplicable del delito de que se trata.’. Del análisis exhaustivo de la ley combatida por este medio constitucional se llega a la conclusión que en la grave imprecisión y oscuridad de los tipos penales, el órgano legislativo responsable transgrede, en perjuicio de habitantes del Estado de Q., las garantías de audiencia y estricta legalidad, al caer en el exceso de tipificar como delito meras pretensiones de conducta, transgrediendo principios elementales y fundamentales del derecho penal, que considera al delito como la conducta típica, antijurídica, culpable y punible, y nos remite al concepto de entender la conducta como una acción u omisión, por tanto, el delito, la acción u omisión con las características descritas, es decir, la tipicidad, la antijuricidad, la culpabilidad o reprochabilidad social de la conducta y punibilidad, o la penalidad a la conducta. El órgano responsable atropella estos principios básicos del derecho cuando en el combatido artículo 246-E del Código Penal establece como tipicidad que ‘al que por sí o por interpósita persona transfiera o prometa transferir la posesión, la propiedad o cualquier derecho de uno o varios lotes ...’. De manera que no le basta al órgano responsable la conducta sino tipifica la pretensión de conducta al hacer reprochable y sobre todo punible una promesa que conceptuamos como un acto a futuro, y sin precisar el oscuro tipo penal, si se trata de la promesa escrita, que tiene efectos jurídicos, por lo cual bastaría que una persona prometa aun a futuro (a dos años) (o a condición suspensiva consistente en cuando te cases te vendo mi lote o inclusive cuanto te cases te dono mi lote) y haya dos testigos de que no tiene el prominente autorización para que se configure la aberrante tipicidad impuesta por el órgano responsable. Con lo anterior se transgrede el propio Código Penal para el Estado de Q. que se conceptúa siguiendo los principios elementales del derecho penal como la conducta antijurídica, por lo cual al transgredir este precepto legal, resulta una transgresión directa a las garantías de audiencia, imposibilidad de imponer penas por analogía o mayoría de razón en materia penal y el principio de estricta legalidad. La misma situación se configura cuando el combatido artículo 246-F del Código Penal hace una aberrante y oscura conceptuación de asentamiento humano irregular, contraviniendo, además, el concepto que establece al respecto para asentamiento humano la Ley General de Asentamientos Humanos, al pretender configurar el asentamiento humano irregular ‘un grupo de personas que se establezca o pretenda establecerse en un inmueble dividido o lotificado para fines de vivienda, comercio o industria sin contar con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes ...’. En esta aberrante tipicidad queda más claro que se está atropellando totalmente los básicos principios del derecho penal y el propio artículo 9o. de la ley sustantiva penal vigente en el Estado, pues se tipifica una simple pretensión como delito, destruyendo esta ley de marras el condensado concepto del delito como conducta que implica una acción u omisión, y el responsable, yéndose, muy lejos previene en su ley inconstitucional que basta que un grupo de personas pretenda establecerse para que se les considere asentamiento humano irregular y basta que sean dos personas, pues definiendo como grupo de personas, una pluralidad de personas se conforma desde dos, por lo cual la pretensión es un simple deseo, una simple intención y el responsable arbitrariamente y totalmente fuera de derecho establece una punibilidad a una mera intención de conducta, violando el precepto legal citado y con el principio de estricta legalidad que deviene de la tesis número 46 del Pleno de este honorable tribunal en el sentido de que: La autoridad sólo puede hacer lo que la ley le permite. Por tanto, se transgrede el principio de legalidad que en el primer párrafo del artículo 16 constitucional previene. ‘Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.’. Asimismo, las otras garantías constitucionales transgredidas establecen: ‘Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad, o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’. ‘En los juicios del orden criminal, queda prohibido imponer por simple analogía y aun por mayoría de razón pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.’-En virtud de lo anterior es procedente que este máximo tribunal declare inválida la ley que nos ocupa por evidente contravención a la Carta Magna y, por tanto, resulta declare la invalidez de la misma."


TERCERO. Los promoventes estiman que las normas cuya invalidez demandan transgreden los artículos 4o., cuarto párrafo, 8o., primer párrafo, 9o., 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, 27, tercer párrafo y fracción VII, en relación con el 115, fracción V, y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO. Mediante proveído de treinta de septiembre de dos mil dos el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad y turnar el asunto al M.M.A.G., para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.


Por auto de treinta de septiembre de dos mil dos, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda relativa y ordenó emplazar a las responsables para que rindieran su respectivo informe, así como al procurador general de la República para que formulara el pedimento que le corresponde.


QUINTO. El Gobernador Constitucional del Estado de Q. manifestó en su informe:


"I. De acuerdo a lo dispuesto en los artículos 10 fracción II, 23 y 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que respecta a cada uno de los hechos contenidos en el escrito por el que se promueve la presente acción de inconstitucionalidad, manifiesto: 1. Es cierto por lo que respecta a que la iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q. fue presentada por el suscrito y la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional; aclarando que la misma fue modificada por la H. LIII Legislatura en ejercicio de las facultades que le confiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. y la Ley Orgánica del Poder Legislativo en el proceso de formación de leyes. El resto de las afirmaciones que hacen los accionantes en este apartado se ignoran por no ser hechos propios. 2. Lo ignoro por no ser un hecho propio. 3. Lo ignoro por no ser un hecho propio. 4. Lo ignoro por no ser un hecho propio. 5. Lo ignoro por no ser un hecho propio. 6. Es cierto que en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de A.’, tomo CXXXV, número 39, de fecha 23 de agosto de 2002 se publicó la Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal y de Procedimientos Penales para el Estado de Q.. En cuanto a su señalado manifiesto que el texto publicado es idéntico al texto enviado por la LIII Legislatura del Estado de Q. para ese efecto. II. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece el deber de este órgano ejecutivo para que en el presente informe manifieste las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, digo: Es cierto que esta autoridad expidió, promulgó y publicó la ley que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal y de Procedimientos Penales para el Estado de Q., publicada en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado "La Sombra de A." de fecha 23 de agosto de 2002. Acto que fue realizado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A.. Por lo que respecta a los conceptos de invalidez relacionados con esta autoridad expresados por los accionantes, argumento lo siguiente: A) Consideran que se violan las garantías constitucionales de seguridad jurídica de audiencia y estricta legalidad previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se cumplió con el procedimiento para la formación de leyes que establece el artículo 35 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., así como los artículos 54, 56, 59 y 60 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, y en concreto, por lo que respecta a esta autoridad informan que hay diferencias entre el texto del dictamen presentado y aprobado en la sesión de comisiones unidas de fecha 12 de julio de 2002 y la ley publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de A." de fecha 23 de agosto de 2002. No es cierto que esta autoridad, haya publicado la Ley que adiciona y deroga diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q. con un texto diferente al remitido a esta misma autoridad para su publicación, por una sola vez, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de A.", por la Comisión Permanente en funciones de Mesa Directiva de la LIII Legislatura, mediante oficio número DAL/2087/02 de fecha 12 de agosto de 2002, toda vez que, como ya lo he manifestado, el texto de la LIIl y enviado por la LIII Legislatura para publicar y el publicado, son idénticos. B) Los accionantes consideran que en cuanto a su contenido, la ley impugnada no debió aprobarse en virtud de que: V. lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece el derecho a la vivienda. Esto, porque dicen que el derecho a una vivienda digna es una garantía individual y que el Gobierno del Estado no proporciona viviendas dignas, dejando al margen a los habitantes que tienen menos recursos y conjuntamente con la legislatura viola esta garantía al tipificar innecesariamente los delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, en vez de regularizar los asentamientos humanos irregulares, frenando de esta forma el crecimiento urbano del Estado. Consideran que dicha penalización es innecesaria porque la potestad punitiva del Estado es la última razón en la defensa de bienes jurídicos, y el derecho penal moderno descansa en los principios de legalidad y culpabilidad, consistiendo este último en que la pena no debe sobrepasar la medida de culpabilidad, así como porque en el Código Urbano ya se regulan dichos actos y se establecen autoridades competentes en la materia como la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano. Igualmente, porque consideran que con la ley impugnada cualquier asentamiento irregular que no cumpla con los requisitos en el Código Urbano constituye una conducta delictuosa. Al respecto se dice que la ley que se impugna de inconstitucional no es contraria al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagra la garantía a una vivienda digna y decorosa, pues la seguridad y el orden en el desarrollo urbano como bien jurídico que se salvaguarda es un aspecto necesario para hacer más efectivo ese derecho constitucional a la vivienda, ya que se debe tomar en cuenta que la vivienda digna no puede existir por sí sola, la hace digna su entorno social, la infraestructura de los servicios públicos la seguridad jurídica respecto de la misma y en general el orden jurídico aplicable, de ahí que el Estado, como ente regulador de la sociedad, su actividad debe estar inmersa a lograr que los postulados de la Constitución Federal se enmarquen a la realidad social actual, que si bien es verdad que existen organismos privados y dependencias públicas, a través de los cuales se accede a una vivienda, también es correcto afirmar que estas viviendas deben asentarse en un lugar apto para el desarrollo social y humano, justificando con esto la actividad estatal de castigar penalmente a quienes fraccionan inmuebles sin contar con las autorizaciones de las autoridades competentes. Igualmente debe decirse que no resulta cierta su afirmación, ya que el Código Urbano para el Estado de Q. prevé mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos pueden agruparse y constituir asentamientos humanos de acuerdo a sus posibilidades, tales como los considerados ‘fraccionamientos de urbanización progresiva’ previstos en el capítulo tercero del título tercero del citado Código Urbano, independientemente de otras figuras. Por lo que respecta a la violación al principio de la última razón del derecho penal, manifiesto lo siguiente: A través de la publicación de la ley que adiciona y deroga diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y que adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales, no se hace ninguna afectación al principio de derecho penal llamado ‘la última ratio legis’, en virtud de que la norma penal que tutela la seguridad y el orden en el desarrollo urbano se encontraba prevista desde el Código Penal que fue publicado el 18 de julio de 1985 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de A., en el cual estaba considerada como un fraude específico en el artículo 367, que textualmente señalaba: ‘Artículo 367. Comete el delito de fraude el que por sí, o por interpósita persona, cauce perjuicio público o privado al fraccionar y transferir la propiedad, la posesión o cualquier otro derecho sobre un terreno urbano o rústico, propio o ajeno, con o sin construcciones, sin el previo permiso de las autoridades administrativas competentes, o cuando existiendo éste no se hayan satisfecho los requisitos en él señalados. Este delito se castigará aún en el caso de falta de pago total o parcial.’. E. Igualmente se encontraba prevista dicha norma penal en el artículo 194, fracción XVIII, del Código Penal para el Estado de Q. vigente, la cual se deroga con la ley impugnada. En virtud de que las normas jurídicas no son inmutables y que se deben ajustar a la realidad social, el Ejecutivo del Estado en ejercicio de las facultades que le concede el artículo 57, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., conjuntamente con la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, promovió ante la H. LIII Legislatura del Estado la iniciativa de ley para derogar el artículo 194, fracción XVIII, del Código Penal y adicionar los artículos 246-E, 246-F y 246-G para tutelar como bien jurídico la seguridad y el desarrollo urbano. La ley impugnada, no obstante estas modificaciones a la ley sustantiva, continúa preservando la misma materia instituida por el referido Código Penal publicado oficialmente el 18 de julio de 1985 y el aún vigente publicado el 23 de julio de 1987. Con las reformas al ordenamiento sustantivo penal, mediante la ley impugnada, se obtuvo lo siguiente: Artículo 246-E. A) Se cambió la denominación del tipo penal ya que anteriormente estaba considerado como una modalidad del fraude específico, a diferencia del actual que es un tipo penal independiente que tutela la seguridad y el orden en el desarrollo urbano. B) Se modificó el objeto material del delito, es decir, el bien jurídico sobre el cual recae la conducta descrita por la norma, en el sentido de que el inmueble que fracciona el sujeto activo del delito, éste lo debe destinar a vivienda o industria o comercio, en cambio, anteriormente era suficiente que el inmueble fuera destinado a vivienda. C) Se estableció como excusa absolutoria del delito la transferencia de la propiedad de un ascendiente a sus descendientes, dejando subsistente el carácter delictivo respecto de quienes realizan la conducta pero no cumplen con el requisito mencionado, es decir, se conservan los elementos esenciales del delito y sólo se excluye la posibilidad de su punición. D) Se estableció un marco de punibilidad propio, con una pena privativa de libertad de 2 a 8 años de prisión y de 120 a 400 días de multa. Artículo 246-F. A) Se ampliaron los alcances del tipo penal respecto de los autores del delito, en el sentido de que se contemplaron las figuras de la autoría material y autoría intelectual, inclusive teniendo como probables sujetos pasivos a los servidores públicos que realicen actos u omisiones para alentar o permitir un asentamiento irregular. Artículo 246-G. A) Se fijó una agravante para la pena a quienes establezcan un asentamiento irregular en zonas protegidas o de preservación ecológica o en zonas no consideradas aptas para vivienda en los planes y programas de desarrollo urbano. El sentido y propósito de legislar para hacer las adecuaciones a la norma penal encuentra sustento jurídico en la exposición de los considerandos contenidos en la ley que se ataca de inconstitucional, señalando que la ley debe evolucionar para adecuarse a las necesidades de una sociedad que también está en constante transformación y uno de los principales problemas que le afecta es la promoción y conformación de los asentamientos humanos irregulares, los que en muchas ocasiones se asientan en inmuebles de características topográficas que son desfavorables para destinarlos a uso habitacional, en los que, incluso, se pone en peligro la vida. La integridad física y el patrimonio de las personas que formarán parte de dicho asentamiento, pues en este sentido en muchas ocasiones los promotores de los asentamientos humanos irregulares se limitan a fraccionar y vender los lotes sin importarles las condiciones de seguridad del inmueble, ni considerar siquiera la factibilidad de la introducción de los servicios públicos y mucho menos contar con las autorizaciones requeridas. La seguridad y el orden en el desarrollo urbano son imprescindibles para la sociedad humana, pues a través de su aplicación se obtiene un desarrollo sustentable, en aras de procurar mejores condiciones de la vida para las personas, que si bien en principio pudiera decirse que se trata de normas pertenecientes al derecho administrativo, lo cierto es que dado el crecimiento demográfico del Estado de Q. se han convertido en bienes que era necesario elevar a categoría de bienes jurídicos penales y que al haberse integrado al Código Penal desde el año de 1985, era claro que desde ese tiempo la norma administrativa había sido superada. Actualmente, según estadísticas y estudios realizados en cuanto al número de asentamientos humanos irregulares se tiene que éstos han proliferado de manera alarmante, lo que justifica la aplicación del derecho penal como última instancia -la última ratio legis- para proteger el orden jurídico en materia de desarrollo urbano. Consideran que se violan las garantías constitucionales de seguridad jurídica de audiencia y estricta legalidad previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque se tipifican como delitos intenciones de actos que ni siquiera son conductas en el estricto concepto del derecho penal y porque en la iniciativa no se justificó ni motivó la tipificación hecha. Al respecto se establece que no es cierto, toda vez que la norma legal impugnada guarda estricto apego a los principios doctrinarios del derecho penal, en el sentido de que sanciona conductas objetivas y, además, observa lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Federal, en el sentido de que se prohíbe aplicar analógicamente una norma de carácter penal pues al respecto debemos señalar que en el artículo 246-E, se describen como conductas punibles ‘al que por sí o por interpósita persona transfiera o prometa transferir ...’, de tal forma que advertimos que dichas formas de proceder son concretas y de ninguna forma se hace referencia a meras intenciones que no constituyen conductas, por lo que cabe hacer la aclaración de que si bien en el segundo párrafo del artículo 246-F se utiliza el verbo pretender al mencionar que se entiende por asentamiento humano irregular ‘un grupo de personas que se establezcan o pretendan establecerse en un inmueble dividido o lotificado ...’, esto debe interpretarse no en los términos que indican los actores, puesto que únicamente se refiere a la definición de ‘asentamiento humano irregular’ y, en ninguna forma, es parte de los elementos constitutivos del tipo penal. Señalan que viola lo dispuesto en los artículos 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 12 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. los cuales establecen derechos de los pueblos indígenas. Esto porque consideran que la autoridad debe respetar las costumbres de los indígenas en materia de ampliación o creación de sus centros de población, apoyar la construcción y mejoramiento de la vivienda para que tengan acceso a las formas y modalidades de la propiedad y al disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y el delito que se tipifica en la ley impugnada no es acorde con sus tradiciones, usos y costumbres ya que ellos no acostumbran a realizar la engorrosa tramitología para obtener las autorizaciones correspondientes. Al respecto cabe mencionar que la ley cuestionada no es contraria a las disposiciones jurídicas a que hacen referencia los demandantes en cuestión, en el sentido de que ésta contraviene diversos derechos asignados a los pueblos y comunidades indígenas en el artículo 2o. de la Constitución Federal, toda vez que en la fracción VII de este numeral se consagra el derecho a acceder a la jurisdicción del Estado referente a que en todos los juicios y procedimientos en que sean parte individual o colectivamente se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, además que los indígenas deberán en todo momento ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura en ese sentido debemos subrayar que si bien es verdad que la ley recurrida no hace mención a estos principios constitucionales también es cierto que no por eso viola dichos principios constitucionales y sobre todo se debe considerar que en el artículo 68 del Código Penal ya se mencionan diversos aspectos que deberá tomar en cuenta la autoridad judicial en el procedimiento de la individualización de la pena, entre estos se destacan las condiciones del sujeto activo del delito, es decir, sus aspectos socio-económicos personales, mismos que se valoran a efecto de determinar la pena que será impuesta en sentencia y debemos agregar que ésta al ser dictada por una autoridad competente se realiza la defensa subsidiaria de la Constitución en el sentido de que debe estar fundada en los principios de derecho penal que le sean benéficos al reo, además la circunstancia de que éste debe ser asistido por un traductor en las diligencias donde participe, ya se encuentra contemplado tal derecho en lo previsto en el artículo 52 de la ley adjetiva penal en el que refiere que cuando algunas de las personas que participen en la diligencia no hable el idioma castellano se le nombrará de oficio un traductor, quien deberá contar con la mayoría de edad y asistirlo en la diligencia. Consideran que viola lo dispuesto en los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 23, 79, 80 y demás relativos de la Ley Agraria que establecen el derecho de los ejidos y comunidades a determinar sus áreas para asentamientos humanos, así como el derecho de todo ejidatario y comunero a otorgar el uso de sus tierras a distintas personas. Así lo consideran los accionantes porque quienes ejercieran esos derechos agrarios, cometerían delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano y porque el legislador estatal invade competencia que le corresponde a órganos del poder público de la Federación, ya que la Ley Agraria es materia federal. Asimismo, se argumenta en la demanda que una asamblea ejidal ejerciendo su derecho, determina su área de asentamiento humano en vía de ampliación, incurriría en el delito, lo mismo sucedería para el caso de que un ejidatario ceda el uso de su parcela en partes, a lo anterior se dice que no es cierta esta afirmación, toda vez que los derechos agrarios mencionados no se vulneran con el contenido de la ley cuestionada, toda vez que de los artículos 27 y 28 de la Ley General de Asentamientos Humanos se desprende que contrario a lo afirmado por los accionantes, para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional en materia de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos centros se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables a las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico están sujetos a las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades conforme a la ley citada y demás disposiciones jurídicas aplicables. De lo anterior se concluye que si la división o cesión de derechos se realiza con base en la normatividad aplicable, dicha conducta no cumple con los elementos que describe un tipo penal en cuestión. De igual manera, exponen que se transgreden la garantía de libertad (sic) asociación porque se considera delito el ejercicio de dichas libertades y se priva de la posibilidad que tienen las personas físicas para asociarse con fines similares lícitos relativos a la promoción de espacios para satisfacer el derecho a la vivienda. No es cierto. La libertad de asociación consagrada en el artículo 9o. de la Constitución Federal consiste en la facultad de todo ser humano para asociarse y conseguir ciertos fines que no sean contrarios a las normas de orden público o a las buenas costumbres como la realización de determinadas actividades o la protección de sus intereses comunes; y en contraposición a ello, el deber a cargo de las autoridades para no coartar ese derecho, el cual se ve restringido por la misma Constitución y por norma de rango subconstitucional. En efecto, la misma Constitución Federal en su artículo 9o. establece como limitante del derecho de asociación el que su ejercicio se haga con cualquier objeto lícito y por lo que toda actuación tendiente a esa finalidad tiene que encuadrarse dentro de los cánones legales. De esta forma, la obtención de una vivienda se puede realizar por medio de una asociación, pero necesariamente a través del proceso que para tal efecto señala la ley. Como se observa, la ley impugnada no obliga ni prohíbe a las personas para que se asocien para la realización de un objeto lícito, además esta libertad constitucional no libera a los beneficiarios de observar la normatividad en materia de desarrollo urbano. Por analogía, corrobora lo anterior la siguiente jurisprudencia: Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCIII, página 13. ‘ASOCIACIONES, OBLIGACIONES DE LAS. La libertad de asociación no libera a los particulares de la obligación de satisfacer las exigencias que la ley señala para la Constitución de instituciones de carácter público, con personalidad jurídica, situación distinta de las asociaciones privadas, quienes no pueden quedar sujetas a reglamentaciones.’. Consideran que la ley que cuestionan viola lo dispuesto en los artículos 73, fracción XIX-C y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque la materia de asentamientos humanos debe ser normada por reglamentos municipal (sic) y es facultad exclusiva del Congreso de la Unión legislar sobre el particular, por lo que el legislador del Estado invade dichas esferas competenciales. Lo anterior no es cierto ya que lo único que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión y, por ende, de la Federación, es la de expedir leyes que establezcan la concurrencia de ésta, los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, pero esto no significa que la materia de asentamientos humanos sea exclusivamente de competencia federal y esto es confirmado por la misma ley que en ejercicio de dicha facultad constitucional expidió el Congreso de la Unión, la Ley General de Asentamientos Humanos, que en la fracción I del artículo 8o. establece que corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De igual forma y en estricto apego a la Constitución Federal, la fracción VII del artículo 41 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. faculta a la Legislatura del Estado para legislar en materia de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad. Lo anterior se confirma en las siguientes jurisprudencias: Octava Época, Pleno, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 64, abril de 1993, tesis P. XXII/93, página 18. ‘ASENTAMIENTOS HUMANOS. FACULTAD DE LA LEGISLATURA DEL ESTADO DE MÉXICO, PARA LEGISLAR EN ESTA MATERIA. Tomando en cuenta que el artículo 70, fracción XLIII, de la Constitución Política del Estado de México, otorga facultades a la legislatura de dicho Estado para legislar sobre todo aquello que no se oponga a las prescripciones de la Constitución General de la República y que, por su parte, el artículo 124 de esta última, precisa con claridad que las facultades que no están expresamente concedidas por dicha Ley Fundamental a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados, sin que en sus diversas fracciones el artículo 73, de la propia Constitución, reserve de manera exclusiva al Congreso de la Unión, la facultad de legislar en materia de Asentamientos Humanos; debe concluirse que la Legislatura del Estado de México sí goza de facultades para legislar en esa materia.’. ‘PLAN SECTORIAL DE ECOLOGÍA «ECOPLAN» PARA EL ESTADO DE SONORA. NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN. Del análisis relacionado de los artículos 27, párrafo III, y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que no es competencia privativa de la Federación intervenir en materia de asentamientos humanos y particularmente en relación con la facultad para evitar la destrucción de los elementos naturales y proteger el medio ambiente, pues de acuerdo con la segunda de las disposiciones constitucionales citadas lo único que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión y, por ende, de la Federación, es la de expedir leyes que establezcan la concurrencia de ésta, los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, tratándose de la regulación y ordenación de los asentamientos humanos, con el objeto de hacer cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, fines entre las cuales se encuentra el de preservar los elementos naturales de su posible destrucción. Por tanto, si el decreto que aprueba el Plan Sectorial de Ecología «Ecoplan» para el Estado de Sonora, tiene como objetivo la protección del medio ambiente y si, por otra parte, dicho plan se expidió en cumplimiento de lo dispuesto en la ley ordinaria que regula la concurrencia de los Municipios, de las entidades federativas y de la Federación, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional, concretamente expedido con apoyo en el artículo 16 de la Ley General de Asentamientos Humanos, debe concluirse que el mencionado plan no invade la esfera de atribuciones de la autoridad federal, pues el Ejecutivo Local al aprobarlo y promulgarlo solamente actuó conforme a la participación que en esta materia le concede el ordenamiento secundario antes invocado.’. Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, página: 705. ‘PLAN SECTORIAL DE ECOLOGÍA "ECOPLAN" PARA EL ESTADO DE SONORA. NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN. Del análisis relacionado de los artículos 27, párrafo III, y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que no es competencia privativa de la Federación intervenir en materia de asentamientos humanos y particularmente en relación con la facultad para evitar la destrucción de los elementos naturales y proteger el medio ambiente, pues de acuerdo con la segunda de las disposiciones constitucionales citadas lo único que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión y, por ende, de la Federación, es la de expedir leyes que establezcan la concurrencia de ésta, los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, tratándose de la regulación y ordenación de los asentamientos humanos, con el objeto de hacer cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, fines entre las cuales se encuentra el de preservar los elementos naturales de su posible destrucción. Por tanto, si el decreto que aprueba el Plan Sectorial de Ecología «Ecoplan» para el Estado de Sonora, tiene como objetivo la protección del medio ambiente y si, por otra parte, dicho plan se expidió en cumplimiento de lo dispuesto en la ley ordinaria que regula la concurrencia de los Municipios, de las entidades federativas y de la Federación, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional, concretamente expedido con apoyo en el artículo 16 de la Ley General de Asentamientos Humanos, debe concluirse que el mencionado plan no invade la esfera de atribuciones de la autoridad federal, pues el Ejecutivo Local al aprobarlo y promulgarlo solamente actuó conforme a la participación que en esta materia le concede el ordenamiento secundario antes invocado.’. No es cierto que se vulnere el principio de Municipio Libre contenido en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la facultad de los Ayuntamientos para aprobar los reglamentos dentro de sus respectivas jurisdicciones es de acuerdo con las leyes que en materia municipal expiden las legislaturas de los Estados y esto no significa de modo alguno que esta facultad reglamentaria del Municipio excluya la facultad legislativa del Estado en materia de asentamientos humanos; lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 6o. de la Ley General de Asentamientos Humanos establece que las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la misma ley, como se precisó con anterioridad, faculta a los Estados para legislar en esa materia."


SEXTO. El presidente de la Comisión de Gobierno de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., al presentar el informe a nombre de dicho órgano, manifestó lo siguiente:


"Por lo que toca al apartado de hechos contenido en el escrito de demanda, señalo: 1. En relación con el conjunto de hechos narrados en el párrafo primero del apartado, señalo que son ciertos. 2. En relación con el hecho narrado al tenor del párrafo segundo del apartado, señalo que es cierto. 3. Por contener el párrafo tercero del apartado, una variedad de afirmaciones distintas, señalo: 3.1. Es cierto que en sesión celebrada el 12 (doce) de julio de 2002 (dos mil dos), las Comisiones Unidas de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones y de Administración de Justicia (en lo sucesivo, ‘las Comisiones Unidas’) discutieron y aprobaron el dictamen relativo a la ‘iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q.’. Dicho dictamen se recibió en la Oficialía de Partes del Poder Legislativo del Estado el día 16 (dieciséis) de julio de 2002 (dos mil dos), con la firma autógrafa de los diputados J.S.L., L.M.H., F.E.L.C., I.V.J., Ma. A.G.D. y P.A.C., éste último, ahora promovente de la acción que se deduce. 3.2. Es falso que en dicha sesión se hubiera instruido a la Dirección de Asuntos Legislativos ‘para que solicitara a la mesa directiva lo incluyera (el dictamen) en la orden del día de la sesión ordinaria del día 18 de julio de este año’, como capciosamente lo sostiene la parte actora, siendo que la declaración del diputado presidente fue: ‘... se instruye a la Dirección de Asuntos Legislativos para que una vez que se encuentre firmado (el dictamen) lo reciba en la oficialía de partes y lo incluya en el orden del día de la sesión ordinaria del jueves 18 del presente mes y año’, según se desprende del acta levantada al efecto. Aunque sutil, esta confusión en cuanto al sentido de la orden del presidente no es de ninguna manera irrelevante, ni constituye una teorización infructuosa. A este respecto es pertinente atraer la atención de los señores Ministros de la Corte, hacia lo dispuesto por los numerales de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., que enseguida se transcriben: ‘Artículo 31. Corresponde a la Mesa Directiva de la H. Legislatura: I. Conducir las sesiones y ordenar el trabajo legislativo; ... III. Supervisar y ordenar el trabajo de la Dirección de Asuntos Legislativos; ...’. ‘Artículo 37. El presidente de la H. Legislatura tiene las siguientes atribuciones: ... VI. Citar a sesiones de la legislatura; ...’. ‘Artículo 53. Son facultades del presidente de la Comisión de Gobierno: ... VI. Coadyuvar con la Mesa Directiva de la H. Legislatura, para programar el orden del día de cada sesión; ...’. ‘Artículo 97. Son facultades y obligaciones del director de Asuntos Legislativos: I. Redactar la correspondencia oficial en materia legislativa; II. Colaborar con los secretarios de las Comisiones Permanentes de Dictamen en la elaboración de las actas de sus sesiones; III. Formar el archivo y memoria de las actas de las sesiones de las Comisiones Permanentes de Dictamen; IV. Vigilar la oportuna entrega y publicación en estrados de los citatorios para las sesiones y reuniones de los diputados; V. Recibir a título de oficialía de partes, los asuntos legislativos que se envíen a la H. Legislatura, numerarlos para control, abrir el expediente correspondiente y apoyar en el desahogo de los prerequisitos cuando estos existan; VI. Auxiliar a los secretarios en el desempeño de sus funciones; VII. Llevar un libro en donde se anoten los asuntos que pasan a dictamen de las comisiones, recabando la firma de recibido del expediente por el presidente de cada una de ellas, y anotando la fecha de la entrega, así como la devolución con o sin el dictamen correspondiente; VIII. Rendir al final de cada mes, un informe detallado sobre los asuntos dictaminados y los que están en poder de las comisiones, con especificación de las fechas en que se hayan entregado a cada comisión; IX. Entregar al director de asuntos legislativos de la H. Legislatura entrante, los asuntos y recursos de su competencia; X. Por acuerdo de los secretarios notificar a las partes, cuando se trate de asuntos que recaigan sobre el procedimiento de juicio político o para declarar la desaparición de los Ayuntamientos y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros; XI. Formar y conservar el catálogo de la biblioteca de la H. Legislatura; XII. Opinar sobre la necesidad y conveniencia de adquirir publicaciones, libros y material para el incremento de la biblioteca de la H. Legislatura; XIII. Formar las colecciones de leyes, y decretos que se publiquen en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado; XIV. Bajo la supervisión de la Gran Comisión, la impresión, publicación y distribución del diario de los debates, y XV. Las demás que le señalen esta ley y la H. Legislatura.’. Se advierte, pues, que la facultad de integrar el orden del día y de disponer su desahogo, corresponde exclusivamente al presidente de la legislatura y no al director de Asuntos Legislativos, como indirectamente pretende hacerlo ver la ejercitante de la acción. Por otro lado, se destaca que la relación que existe (sic) los presidentes de la Comisión de Gobierno y de la mesa directiva, en lo tocante a la definición del orden del día de las sesiones, es una relación de coadyuvancia o colaboración del primero hacia el segundo, no de mancomunidad, ni mucho menos de subordinación de éste respecto a aquél. La consulta que hace el presidente de la mesa directiva al presidente de la Comisión de Gobierno es, pues, potestativa y la respuesta, no vinculatoria. 3.3. Es falso que la sesión celebrada por las comisiones unidas, en fecha 12 (doce) de julio de 2002 (dos mil dos), hubiese sido realizada ‘en franca violación a las disposiciones que para el efecto señala nuestra ley orgánica ...’, según lo acreditaré en su oportunidad. 4. Por contener el párrafo cuarto del apartado una variedad de afirmaciones distintas, señalo: 4.1. Es cierto que el 18 dieciocho de julio de 2002 dos mil dos, la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado celebró una sesión ordinaria cuyo orden del día incluyó, como punto IX nueve, el ‘dictamen de la iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., presentado por las Comisiones Unidas de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones y Administración de Justicia’, aclarando: a) que el acta respectiva no especifica el trámite que habría de darse a dicho dictamen; y b) que la Gaceta Parlamentaria a que se refiere el accionante, no constituye un documento con valor oficial, como preventivamente lo señala la ‘Nota aclaratoria’ que aparece al calce de cualquiera de sus adiciones, informando que: ‘Los documentos que aparecen en la presente publicación, son meramente infomativos; La Dirección de Asuntos Legislativos no se hace responsable por modificaciones hechas a los mismos con posterioridad a su edición en su caso responsabilidad de sus autores.’. 4.2. Es cierto que en la sesión celebrada el 18 (dieciocho) de julio de 2002 (dos mil dos), no se desahogó la discusión ni la votación del multicitado dictamen, habiendo informado en su oportunidad el entonces diputado presidente de la legislatura, que el punto relativo al trámite de ese dictamen se había retirado del orden del día. 5. Por contener el párrafo marcado con el número 5 (cinco) y su subsecuente en el apartado, una variedad de afirmaciones distintas, señalo. 5.1 Es cierto que la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado celebró, en fecha 5 (cinco) de agosto de 2002 (dos mil dos), sesión extraordinaria en la que se incluyó como punto XIII del orden del día, el dictamen de la iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., presentado por las comisiones unidas. 5.2. Es cierto que los diputados A.H.M., M.A.L.H., P.A.C., J.J.F.S., E.B.A. y H.C.A., aunque no ‘los doce suscritos’, como se señala en el escrito de demanda, hicieron uso de la tribuna para manifestarse en contra del procedimiento legislativo y del contenido mismo del dictamen. 5.3. Es falso que ‘todos los argumentos vertidos fueron considerados omisos por los demás diputados’, como engañosamente lo afirma la parte actora, sin duda para construir un sentimiento de victimización que resulta absurdo a la luz de los hechos y que es jurídicamente irrelevante en este conflicto de constitucionalidad. 5.4. Es falso que se haya sometido a discusión ‘la iniciativa de ley’, como fantasiosamente lo aprecia el actor. En este punto es pertinente transcribir, para más adelante explicitar el argumento de mi representada, diversos textos del acta correspondiente a la sesión extraordinaria de esa fecha, donde consta que la discusión se centró precisamente en el dictamen expedido por las comisiones unidas: ‘XIII. Continuando con el orden del día y posterior a la dispensa de la lectura de la iniciativa, el diputado J.S.L. da lectura al dictamen de la iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q.. Hecho lo cual, el diputado J.G.C.R.G. solicita el uso de la voz y presenta una propuesta a fin de que se someta a discusión y a votación en esta misma sesión el presente dictamen. Enseguida, el diputado A.H.M. presenta una moción suspensiva para la discusión y votación del dictamen para que se reenvíe a la comisión correspondiente y se realice una consulta ciudadana.’ (C. sexta línea y subsiguientes de la página 4 del acta). ‘A continuación, interviene el diputado J.S.L. quien menciona que el dictamen está firmado por el diputado P.A.C.’ (vigésima tercera línea y subsiguiente de la página 5 del acta). ‘En uso de la voz, el diputado E.B.A. menciona que ‘... este dictamen tiene un vicio de origen, y el vicio de origen es que este dictamen está firmado por alguien que no era ni es diputado ... sin embargo, firma este dictamen ...’ (cuadragésima cuarta línea de la página 5 del acta). No habiendo más consideraciones, se procede a someterse a votación el dictamen en lo particular, resultando 13 votos a favor y 0 en contra. Por lo que de acuerdo con el resultado de la votación y con fundamento en el artículo 37, fracciones XII y XVI de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, se declara aprobado el dictamen y se instruye a efecto de que se emita el proyecto de ley correspondiente, se asiente en el libro de leyes y decretos de la legislatura y se turne a la Comisión de Editorial, B. y Corrección de Estilo para que emita la minuta de lo aprobado, y hecho lo anterior, se envíe al titular del Poder Ejecutivo para su publicación en el periódico oficial ‘La Sombra de A..’ (vigésimo séptima línea y subsiguientes de la página 8 del acta). 5.5. En consecuencia, es igualmente falso que se haya aprobado una iniciativa, siendo la realidad que fue el dictamen aprobado por la mayoría de los integrantes de la legislatura. 6. Por contener el párrafo marcado con el número 6 seis y su subsecuente en el apartado, una variedad de afirmaciones distintas, señalo: 6.1. Es cierto que en la edición del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q. ‘La Sombra de A.’, correspondiente al día 23 (veintitrés) de agosto del año 2002 (dos mil dos), aparece publicada la ‘Ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q..’. 6.2. Es cierto que el texto publicado en el periódico oficial ‘La Sombra de A.’ no es idéntico al documento aprobado por el Pleno de la Legislatura, mas de ello no puede colegirse que la variación implique un acto ilegal reprochable, sino por lo contrario, es consecuencia lógica, gramatical y jurídica de las diversas secuencias del proceso legislativo que, ahora sin duda, demuestra ignorar la actora con su frívola e inconsistente acción. A continuación me refiero a los preceptos constitucionales violados que la parte demandada cita y que pueden desglosarse como sigue: 1. V.ción directa del segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2. V.ción directa del primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3. V.ción directa del cuarto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 4. V.ción directa del primer párrafo del artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 5. V.ción directa del artículo 9o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 6. V.ción directa del tercer párrafo y la fracción VII del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la fracción V del artículo 115 de la misma Ley Fundamental. 7. V.ción directa de la fracción XXIX-C del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 8. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q. de A.. 9. V.ción directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión de la Ley General de Asentamientos Humanos. 10. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión del propio Código Penal para el Estado de Q.. 11. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Q.. 12. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión del Código Urbano para el Estado de Q.. 13. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión de la Ley Orgánica del H. Congreso (sic) del Estado de Q.. 14. V.ción directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión del Reglamento Interior y de Debates (sic) del Poder Legislativo del Estado de Q.. 15. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión de la Ley Electoral del Estado de Q.. 16. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión del Código de Procedimientos e Instituciones Electorales (sic). 17. V.ción indirecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por transgresión de la Ley Agraria. Sin perjuicio de abundar en argumentaciones al dar contestación a los conceptos de invalidez hechos valer por los ejercitantes de la acción, desde este momento y de manera muy respetuosa, llamo la atención del señor Ministro instructor y del Tribunal Pleno, en su momento, a efecto de que se tome en consideración lo siguiente: Debe desestimarse lo relativo a los puntos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, atendiendo a que ni la totalidad ni las partes de la norma impugnada, bajo ningún concepto, entran en conflicto directo o indirecto, por su contenido o por su modo de producción, con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en su momento demostraré por vías lógicas. Debe desestimarse lo relativo a los puntos 8, 10, 12, 13, 14, 15, atendiendo a que la supuesta violación no se hace consistir en una transgresión directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. y a otras leyes estatales que resultan jerárquicamente inferiores a la Ley Fundamental de la República. Debe desestimarse, por idéntica razón a la esgrimida en el párrafo inmediato que antecede, lo relativo a los puntos 9, 16 y 17, considerando que la supuesta violación no se hace consistir en una transgresión directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, producto de un Poder Constituyente, sino a normas expedidas por un poder constituido de competencia federal, es decir, el Congreso General de la República. La acción de inconstitucionalidad constituye un medio de control constitucional cuyo propósito consiste en hacer operante el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Carta Magna, no un medio de impugnación en materia de legalidad. Así lo afirma el maestro E.A.N. en su tratado de derecho constitucional, al sostener que: ‘La acción de inconstitucionalidad es una vía de impugnación limitada: se encamina a enmendar posibles contradicciones entre una ley en sí, en cuanto a su contenido y la Constitución; esto es lo que se concluye del texto fundamental: ‘De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución’. No es factible que por medio de ésta se ventilen materias relacionadas con violaciones a los principios que regulan el proceso legislativo previsto en la Constitución o en las leyes. ... En la acción (de inconstitucionalidad) es preciso invocar los conceptos de invalidez; éstos son siempre con base en la Constitución, nunca por lo que hace a otro tipo de normas. La acción no tiene nada que ver en materias de legalidad.’ (pp. 1411 y 1416, vol. 4; edición de la Universidad Autónoma Metropolitana, México, 1999). Así, continúa el maestro A.: ‘la Suprema Corte sólo puede conocer tratándose de acción de inconstitucionalidad de controversias en las que se planteen asuntos de constitucionalidad, esto es, no incluye materias de legalidad o de naturaleza política.’. Ahora bien, de la extravagante, obscura y desordenada argumentación que realiza la parte actora, se desprenden esencialmente los conceptos de invalidez que enseguida procedo a desglosar, con el propósito de desvirtuarlos en forma coherente y organizada: a) La demandante afirma que no se cumplió con las disposiciones jurídicas que norman el procedimiento legislativo, fundamentalmente porque en la sesión que las comisiones unidas llevaron a cabo el 12 (doce) de julio de 2002 (dos mil dos), participó como integrante de ese órgano colegiado y contribuyó con su voto a la aprobación del dictamen el diputado F.E.L.C., quien según el dicho de la actora, se encontraba suspendido en el ejercicio de sus derechos políticos a causa de un auto de formal prisión dictado en su contra por un Juez de primera instancia. A este respecto debe aclararse: a.1. Que el ciudadano F.E.L.C. fue electo como diputado a la LIII Legislatura del Estado y participó en la instalación de ésta, en la sesión pública y solemne de fecha 26 (veintiséis) de septiembre de 2000 (dos mil), según se acredita con el acta respectiva que obra en autos de este expediente judicial; a.2. Que en virtud del proceso judicial que encaraba, el mismo diputado solicitó y obtuvo por acuerdo de la Mesa Directiva de esta LIII Legislatura Constitucional, fechado el 14 (catorce) de diciembre de 2000 (dos mil), licencia para separarse por tiempo indefinido de sus funciones, llamándose por ello al diputado suplente, R.R.C.S.. a.3. Que si bien es cierto que el auto de formal prisión de fecha 1 de mayo de 2001 (dos mil uno), ordenó en su resolutivo cuarto la suspensión al señor L.C., de los derechos políticos a que se refiere el artículo 38, fracción II, de la Constitución General de la República, también lo es el hecho de que el 9 de mayo de 2002 (dos mil dos), el Juez natural de la causa dictó sentencia absolutoria a favor del supracitado F.E.L.C., quien el día siguiente lo notificó por medios fehacientes a la presidencia de la mesa directiva en turno y a la Comisión de Gobierno de la LIII Legislatura del Estado, anunciando simultáneamente su reincorporación al cargo de diputado, a efecto de cumplir con las obligaciones derivadas de su mandato público. a.4. Que el señor F.E.L.C. se reincorporó a sus funciones como diputado propietario, mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la Legislatura en su sesión ordinaria de fecha 16 (dieciséis) de mayo de 2002 (dos mil dos). a.5. Que en su momento, se promovió recurso de apelación en contra de la sentencia dictada por el a quo, hecho que los ahora ejercitantes de esta acción de inconstitucionalidad, aducen como impedimento para que el diputado F.E.L.C., desempeñara su cargo electoral y fuesen legalmente eficaces los actos por él desplegados. a.6. A efecto de dilucidar esta cuestión, es pertinente invocar lo dispuesto por el artículo 317 del Código de Procedimientos Penales vigente en el Estado de Q., que señala: ‘Artículo 317 (Efectos de la apelación). La apelación contra las sentencias que impongan alguna pena o medida de seguridad y en aquéllos casos en que lo establezca la ley, será admitida en el efecto suspensivo. Todas las demás apelaciones se admitirán en efecto ejecutivo.’. Es de explorado derecho que el efecto suspensivo de una apelación consiste precisamente en suspender la ejecución de la pena contenida en el fallo judicial, en tanto no sea sustanciado el recurso contra el fallo; por lo contrario, el efecto ejecutivo o devolutivo de la apelación consiste en ejecutar la sentencia del a quo, sin suspensión en la ejecución de sus resolutivos. Es por ello que la sentencia absolutoria que favoreció al diputado F.E.L.C., precisamente por no imponer pena o medida de seguridad alguna, poseyó carácter ejecutivo; y la apelación interpuesta en su contra no suspendía la ejecución del fallo impugnado; en tal virtud, el diputado F.E.L.C. recuperó el pleno ejercicio de sus derechos, pues la sentencia dio por terminada la instancia y dejó sin efectos el auto de sujeción a proceso. De tal suerte, es inadmisible que la apelación promovida por el agente del Ministerio Público, apenas interpuesta y sin resolverse, mantuviera al diputado L., materialmente privado del ejercicio de sus derechos políticos, sino que a la inversa, por gozar de ellos, los ejerció plenamente hasta el 25 (veinticinco) de julio del año 2002 (dos mil dos), cuando el Pleno de la LIII Legislatura le concedió una segunda licencia para separarse del cargo. Nótese que el acuerdo de la mesa directiva (anexo en copia certificada) mediante el cual se autorizó dicha licencia al diputado F.E.L.C., aparece firmado por el diputado M.A.L.H. en su carácter de primer secretario de la mesa directiva. Sus señorías, ¿cómo es posible que uno de los actuales promoventes de esta acción de inconstitucionalidad, el diputado M.A.L.H., afirme en su escrito de demanda que el diputado L. ‘usurpaba’ funciones, que sus actos ‘no eran válidos’ o en el extremo de su ofuscación, que ‘no era diputado’, cuando días más tarde le autorizó la licencia a ese mismo diputado?-Situación análoga a la que se discute en este punto, aunque no idéntica, es la que ocurrió alrededor de 1874, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoció el amparo promovido por varios hacendados del Estado de Morelos en contra de una ley de carácter fiscal que había sido expedida por la legislatura de ese Estado, sin que dicha asamblea hubiese estado legítimamente integrada, ya que el diputado que completó el quórum había sido electo en contravención a la Constitución Local. El maestro I.B. describe en la vigésimo séptima edición de su libro ‘Las Garantías Individuales’ (P., 1995) esta interesante polémica, origen de la confrontación entre la tesis del M.J.M.I. y del jurista jalisciense, I.L.V.. Mientras que la primera sostiene que la competencia de una autoridad equivale lógica y jurídicamente a su legitimidad, pues ‘la legitimidad de la elección de una autoridad o funcionario envuelve forzosamente su competencia o incompetencia para el conocimiento de un negocio y para su decisión, porque nunca pueden ser competentes si les falta la legitimidad’; la tesis de V., en cambio, distinguió claramente los conceptos de ‘legitimidad’, asimilada al término de competencia de origen, por un lado, y la competencia propiamente dicha, afirmando que hay autoridades legítimas que son incompetentes y autoridades ilegítimas que son competentes. Acogida más tarde por la jurisprudencia de la Corte, la tesis de V. concluye en que ‘la calificación de la legitimidad de las autoridades locales, pertenece al régimen interior de los Estados, en todo caso, y la de su competencia, pero lo relativo al artículo 16 de la Constitución (que los ejercitantes de esta acción señalan como segundo precepto constitucional violado) entra en la esfera de atribuciones del Poder Judicial Federal’. En cualquier caso, no cabe duda de que los actos ejecutados por el diputado F.E.L.C., entre el 16 de mayo de 2002 (dos mil dos) y el 25 (veinticinco) de julio del mismo año, son perfectamente válidos y jurídicamente eficaces. En consecuencia, la sesión de fecha 12 (doce) de julio de 2002 (dos mil dos) se celebró existiendo quórum; por consiguiente, el dictamen aprobado en ella cuenta con plena eficacia jurídica. b) El segundo concepto de invalidez hecho valer por la parte actora, consiste en que el acta de sesión que las comisiones unidas llevaron a cabo el 12 (doce) de julio de 2002 (dos mi dos), es defectuosa y prueba la ilegalidad del procedimiento, por contener sólo cuatro firmas de los seis diputados que aprobaron el dictamen. A este respecto, es preciso señalar que ni la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado ni el Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates establecen regla alguna en materia de actas de comisión. Nuestro marco normativo no señala quién es el responsable de elaborarlas, ni cuáles son sus formalidades y sus efectos, ni muchos menos qué consecuencias hayan de producir sus ‘defectos’. En efecto, de los diecinueve artículos que integran el capítulo VII ‘De las Comisiones de Dictamen’, en la sección primera del título quinto de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q.; y de los ocho artículos del apartado ‘De las comisiones’ en el Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo, no se desprende obligación o formalidad alguna en estos aspectos. Es absolutamente fraudulenta la afirmación de la parte actora, en cuanto señala que ‘siendo la firma (de acta) un acto que expresa voluntad, en el caso no se tiene certeza de que hubieran estado presentes todos los que se dice estuvieron en la sesión, y que efectivamente votaron en ese sentido’, pues de ello se colegiría, por ejemplo, que posiblemente todas las sesiones plenarias de la Cámara de Diputados Federal o del Senado, pueden carecer o hayan carecido de quórum, por no aparecer en sus actas la firma de 251 diputados o de 65 senadores, respectivamente, para acreditar la mayoría simple de estos colegios. La firma expresa una manifestación de la voluntad, ciertamente, pero la ausencia de una firma en el acta no prueba necesariamente la ausencia de determinada persona en una asamblea. En todo caso, la manifestación de la voluntad se materializa con la firma de la mayoría de los integrantes de las Comisiones Unidas en el dictamen expedido al efecto, documento que obra ya en esta pieza procesal. A mayor abundamiento, se acompañará copia certificada de la lista de asistencia a la sesión de comisiones unidas de 12 (doce) de julio de 2002 (dos mil dos), en la cual consta la asistencia de los seis diputados, que coincide con el acta de dicha sesión. c) Un nuevo concepto de violación se hace consistir en que existen variaciones de contenido entre el dictamen aprobado por las comisiones unidas el 12 (doce) de julio de 2002 (dos mil dos), el dictamen objeto de la discusión en la sesión plenaria del día 18 de julio de 2002 (dos mil dos), y la ley que finalmente se publicó en el Periódico Oficial ‘La Sombra de A.’, en su edición del 23 (veintitrés) de agosto del año 2002 (dos mil dos). Conviene precisar al respecto, que existió única y exclusivamente un dictamen expedido por las Comisiones Unidas, y que fue ese mismo dictamen y no otro, como afirma la actora, el que se sometió a discusión y a votación en la sesión plenaria del 5 (cinco) de agosto de 2002 (dos mil dos). En cuanto a la afirmación de que dicho dictamen no fue el mismo que se publicó en el Periódico Oficial ‘La Sombra de A.’, ha de advertirse que ello es consecuencia normal de las etapas del procedimiento legislativo, pues debe hacerse notar enfáticamente que en dicho periódico oficial no se publican dictámenes, sino leyes. Para ilustrar la cuestión, debe hacerse constar lo siguiente: c.1. Como se desprende del acta de la sesión extraordinaria de fecha 5 (cinco) de agosto de 2002 (dos mil dos), al momento de la discusión en lo particular intervino la diputada L.I.V.J., en los siguientes términos: ‘Posteriormente, y una vez discutido, se procede a su votación en lo general, resultando 13 votos a favor y 10 en contra. Enseguida, se somete a discusión en lo particular, interviniendo la diputada I.V.J. para proponer que se omitan las siete últimas palabras del segundo párrafo del artículo 246 F, el cual habla respecto a las autorizaciones administrativas de uso del suelo y lotificación. A continuación se somete a votación la propuesta formulada, resultando 13 votos a favor y 0 en contra’. (vigésima segunda línea y subsiguientes de la página 8 del acta). En este orden de ideas, queda constatado que la variación entre el dictamen expedido por las comisiones unidas y la minuta de lo aprobado por el Pleno, se debe entre otras causas, no a un vicio procedimental o a una supuesta ilegalidad, sino a una resolución mayoritaria de la asamblea en el desahogo de la discusión en lo particular, como podrá apreciar esa egregia Corte al escuchar las citas audiomagnéticas que tuvo a bien aportar como probanza la actora. c.2. Por otro lado, interesa invocar lo dispuesto por los artículos 88 y 89 del Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo que a la letra expresan: ‘Artículo 88. Después de aprobados en lo particular todos los artículos de una ley o decreto, así como las adiciones o modificaciones que se le hicieren antes de enviarla al titular del Poder Ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación, la mesa directiva enviará el expediente relativo a la Comisión de Editorial, B. y Corrección de Estilo, para que formule la minuta de lo aprobado en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de su recepción. De no formular la minuta dentro del plazo fijado para ello, se entenderá que no hay corrección al documento aprobado por la legislatura, la mesa directiva procederá de acuerdo al segundo párrafo del artículo siguiente.’. ‘Artículo 89. La minuta que emita la Comisión de Editorial, B. y Corrección de Estilo deberá contener exactamente lo que hubiere aprobado la legislatura, sin hacer variaciones de fondo, salvo las correcciones que demande el buen uso de la gramática, la sistemática jurídica y la claridad de las leyes. Formulada la minuta, los integrantes de la comisión la turnarán a la mesa directiva para que ésta la envíe en un plazo que no exceda los dos días hábiles al titular del Poder Ejecutivo para el trámite de sanción, promulgación y publicación en el Periódico Oficial ‘La Sombra de A.’. En este sentido, se hace notar que en su momento, la Comisión de Editorial, B. y Corrección de Estilo expidió la minuta respectiva, consignando en ella que: ‘... después de una revisión minuciosa del proyecto remitido, en cuanto a su redacción y estilo, los integrantes de esta comisión, acuerdan por unanimidad, aprobar en los mismos términos en que fue enviada la minuta de lo aprobado en la referida sesión extraordinaria, con las consideraciones en ella vertidas. Asimismo, esta comisión considera pertinente, modificar la redacción para que en lugar de adicionar la fracción XX al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., se adicione la fracción XXII, ello en razón de que existen dos leyes, aprobadas anteriormente por el Pleno de esta legislatura y pendientes de publicar por el Poder Ejecutivo, mismas en las que se adicionan la fracción XX y XXI respectivamente al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., luego entonces, al mandar publicar la minuta de lo aprobado que nos ocupa, adicionando la fracción XX al citado precepto, este derogaría a las fracciones XX y XXI de las leyes aprobadas con anterioridad por esta legislatura, sin que éste sea su espíritu.’. De esta manera, es claro que la variación entre lo aprobado por el Pleno y lo remitido para su publicación al titular del Poder Ejecutivo, constituyó una corrección exigida por la sistemática jurídica y la necesaria claridad de las leyes, según lo preceptúa el artículo 89 del Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo. d) En otro aspecto, la ejercitante de la acción aduce como concepto de invalidez, el hecho de que las adecuaciones propuestas al tenor del dictamen expedido por las comisiones unidas, no fueron notificadas al autor de la iniciativa, lo que a su parecer contravendría lo dispuesto por los artículos 35, fracciones III y IV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A. y 115, fracciones III y IV de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q.. En lo que tocante a este argumento, ha de asentarse que opuestamente a lo afirmado por la parte actora, nuestro criterio es que la última parte de la fracción IV del citado artículo 35, sí autoriza a dispensar la notificación de las adecuaciones al autor de la iniciativa, criterio que se deduce de la interpretación hermenéutica del texto constitucional y no -como se aprecia en la argumentación de la contraparte- en la lectura aislada de un precepto legal. Esta legislatura, al aprobar dicha dispensa en la sesión extraordinaria del 5 (cinco) de agosto de 2002 (dos mil dos), consideró que la participación del Ejecutivo en el proceso de formación de la ley estaba garantizada a través de su potestad de veto; y que por mayoría de razón, la de los diputados autores de la iniciativa se garantizaba con su participación en los debates, de modo que dicho criterio representa una interpretación auténtica por el método genético-teleológico del precepto: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., abril de 1998, tesis P. XXVIII/98, página 117. ‘INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico.’. Además, debe entenderse que la iniciativa presentada por el titular del Poder Ejecutivo y por diputados integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, no es en modo alguno vinculativa para las decisiones de la asamblea legisferante, en la que reside la representación popular y por ella misma, el poder de producir el derecho, como se infiere del siguiente criterio aplicable: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P. LXIX/99, página 8. ‘INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El examen sistemático del contenido de los artículos 71 y 72 de la Constitución, en relación con las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y del Reglamento para su Gobierno Interior, que se vinculan con el trabajo legislativo de dicho órgano, lleva a concluir que si bien es cierto que la iniciativa de leyes o decretos representa la causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general, para satisfacer y atender las necesidades que requieren cierta forma de regulación, también se observa que su presentación no vincula jurídicamente de ninguna forma el dictamen que al efecto llegue a presentar la comisión encargada de analizarla, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que realicen los miembros de las Cámaras de origen y revisora donde se delibere sobre el proyecto de que se trate, dado que los diputados y senadores válidamente pueden resolver en sentido negativo a la proposición legislativa, mediante un dictamen adverso, o bien, una vez discutido éste y escuchadas las opiniones en favor y en contra de la iniciativa, a través de la votación que produzca el desechamiento o modificación del proyecto de ley o decreto sujeto a su consideración, pues es en estos momentos cuando se ejerce propiamente la facultad legislativa por los representantes populares, con independencia del órgano político que hubiese presentado la iniciativa que dio origen al proceso.’. A mayor abundamiento, nuevamente recurro a la soltura científica del maestro A.N., quien al referirse a los preceptos constitucionales pretendidamente violados en una acción como esta que ahora se deduce, sostiene en su tratado lo siguiente: ‘Se trata de preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de la acción (de inconstitucionalidad) los diputados locales no pueden concurrir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a fin de demandarle que declare inválida una ley local por ser contraria a la Constitución Local.’ (p. 1416, op. cit.). Antes de continuar demostrando la inconsistencia de los conceptos de invalidez aducidos por la parte actora, me refiero a la pertinente caracterización que el maestro M.Á.C.C. hace del derecho procesal legislativo, destacando: ‘a) Que existe dentro del sistema constitucional un capítulo específico que establece la existencia, precisa las características y señala las reglas a seguir dentro del procedimiento parlamentario para crear, modificar o suprimir, total o parcialmente, disposiciones normativas.’. ‘b) Que (en) tal procedimiento intervienen dos Poderes del Estado: el Ejecutivo y el Legislativo, para dar cumplimiento a determinados preceptos que determinan la validez del acto de gobierno denominado ley o decreto que, por mandato del legislativo, promulga y ordena publicar el ejecutivo.’. ‘c) Que la secuela del mismo se inserta dentro del conjunto de atribuciones que tienen diversos actores, personas de derecho público y órganos facultados expresamente para ello, a fin de intervenir en instancias de tiempo y de resolución para constituir las diversas fases legales de un proceso unitario y complejo.’. ‘d) La existencia de un ‘derecho procesal reglamentario’ -todavía en proceso de caracterización jurídica- resulta de un conjunto de reglas jurídicas de aplicación estricta, que disciplinan la actividad de los individuos y órganos que intervienen en todo procedimiento parlamentario dictando actos o ejerciendo derechos.’. ‘e) Que el cumplimiento de tales reglas no es exigible ante los Tribunales de Justicia, debido a la naturaleza del procedimiento, del órgano que las aplica, los actores que intervienen y el fin o resultado final a que pretenden la suma de los procedimientos, pero aún así no podrá negarse que se trata de normas jurídicas de observancia obligatoria.’. (El orden del día en el procedimiento parlamentario, Ed. P., México, 2000, pp. 4 y 5). En síntesis de lo hasta aquí expresado sostengo, a nombre de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado, que el proceso legislativo a que se sujetó la expedición de la norma impugnada, cumplió con todas y cada una de las normas y formalidades aplicables, razón por sí sola suficiente para sostener su constitucionalidad y desestimar la acción intentada por la actora, como se infiere del contenido del siguiente criterio: Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 193-198, Primera Parte, página 100. ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental.’. e) Entrando al estudio de los conceptos de invalidez que la parte actora hace valer en cuanto al fondo de la ley combatida, se tiene que a juicio de la ejercitante, dicha ley se opone a lo dispuesto por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que establece: ‘Toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.’. Es falso que la tipificación del delito consagrado al tenor de la norma impugnada constituya una violación al derecho a la vivienda digna y decorosa consagrado en el citado precepto constitucional, pues esa potestad de los particulares queda intocada con la norma general que se impugna; por el contrario, afirmamos que la prohibición y sanción al desarrollo urbano desordenado y al margen de las autorizaciones administrativas vigentes, contribuye precisamente a garantizar a los ciudadanos, una vivienda digna y decorosa, cuya base la constituye la seguridad jurídica y las condiciones urbanas que regulan las disposiciones jurídicas en materia de desarrollo urbano. La simple decisión de establecer asentamientos humanos en lugares no idóneos y sin dar cumplimiento a las normas vigentes, provoca el engaño, multiplica los problemas y no contribuye a cumplir este loable deseo plasmado en el artículo 4o. de la Constitución Mexicana. f) En lo tocante a que mi representada ‘incurre en grandes transgresiones a los derechos’ de los pueblos y comunidades indígenas, pues ‘... es evidente que los pueblos indígenas ... no acostumbran ni usan a hacer (sic) la engorrosa tramitología para ampliar o crear sus centros de población ...’, debe en primer lugar atraerse la atención de esta Suprema Corte hacia la tesis que enseguida se transcribe, que si bien se refiere al estudio del juicio de amparo, permite apreciar los posibles alcances de ese órgano jurisdiccional al dictar su sentencia en esta causa en que promuevo: Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LIII, página 1713. ‘SUPREMA CORTE, FACULTADES DE LA. La Suprema Corte no puede hacer estudios sociales para decidir en el juicio de amparo, si una medida dictada dentro de las facultades propias de las autoridades que tienen a su cargo determinado ramo, es acertada o no, porque entonces se sustituiría el criterio de la Suprema Corte al de la autoridad, y dicho alto cuerpo únicamente tiene por misión estudiar si algún acto o ley violan garantías constitucionales; pero no puede marcar orientaciones sobre los detalles de alguna ley o sobre los motivos que haya para hacer modificaciones que afecten, no a determinado individuo, sino a son normas de observancia general, en donde ninguna excepción se hace en perjuicio de determinada persona.’. Además, por lo que respecta al concepto de invalidez que rebato, es menester señalar que en los términos del artículo 4o., fracción VI, de la Constitución General que nos rige, el acceso de los pueblos y las comunidades indígenas al uso y disfrute de los recursos como el suelo, debe respetar las formas y modalidades de propiedad y tenencia establecidas en el marco constitucional, y no como parece entenderlo la empecinada minoría, únicamente basarse en el capricho y la ocurrencia de quien se lo propone, sea este indígena o campesino, líder de masas o empresario. g) Mi representada rechaza igualmente que la ley impugnada se halle en conflicto con el tercer párrafo y la fracción VII del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la norma general expedida por la Quincuagésima Tercera Legislatura, no tiene por objeto ‘imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público’, ni pretende suplantar a la nación -a la Federación- en su competencia para ‘regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana’. Por supuesto, tampoco el tipo penal instaurado en la ley que se impugna, aspira a tener la eficacia de una formación de carácter administrativo como aquella a la que se refiere el artículo 27 constitucional. Sostenemos que las normas aplicables a la propiedad privada están determinadas por las leyes secundarias, incluida la facultad de establecer el cambio de uso de suelo rural a urbano. Tampoco debe concederse crédito ni fuerza convictoria al argumento de la contraparte, consistente en que la norma impugnada contraviene los derechos de los campesinos ejidatarios a determinar sus áreas de asentamiento humano, pues aún dicha potestad conferida por la Constitución a los labradores de la tierra, se supone condicionada al cumplimiento de otras normas de nuestro sistema jurídico y no constituye, como ninguna otra del capítulo dogmático de la Constitución, una facultad libérrima y caprichosa, sin límite ni condición alguna. h) Por otra parte, la minoría promovente de esta acción asevera que la norma general combatida, atenta contra los derechos subjetivos públicos de petición y de asociación, consignados en los numerales 8o. y 9o. de la Constitución General de la República, ‘por considerar delito el ejercicio de [estas] libertades de las personas físicas’. No omito señalar a este respecto, que el fin teleológico perseguido por la norma impugnada no es colocar un valladar a la legítima aspiración de los individuos a contar con una vivienda propia, sino que obedece a la necesidad de sancionar a quienes, aun por intereses pretendidamente legítimos, hacen uso de maniobras ilícitas y transgreden el orden de nuestro desarrollo urbano. La ley impugnada no impide que los individuos continúen, libremente como lo desea la Constitución, haciendo peticiones a las autoridades o asociándose con fines lícitos, así como que las autoridades respondan en forma fundada y motivada tales peticiones. i) Insostenible, absurdo y contradictorio concepto de validez, vierte la minoría demandante cuando afirma que la expedición de la norma impugnada constituye, simultáneamente, una invasión a los ámbitos de competencia federal y municipal. Conforme a ello, la ley combatida irrogaría una intromisión a los Ayuntamientos y al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, según la actora, por violentarse también simultáneamente los artículos 115 y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución de la República. La necesidad de distribuir las facultades del poder público es consecuencia de la adopción del sistema federal como forma de Estado, que en el caso mexicano data de 1824 e implica definir un mecanismo de asignación de competencias a los poderes constituidos. Ahora bien, para establecer ese mecanismo distribuidor de competencias, la Constitución General ha optado por asignarlas de modo específico a las autoridades federales, para dejar a las de los Estados aquellas materias no reservadas a la Federación. Así se desprende de la literalidad del numeral 124 de nuestra Carta Fundamental, redactado en los siguientes términos: ‘Artículo 124. Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’. A partir de esta disposición, la doctrina jurídica mexicana ha clasificado las diversas facultades como sigue: a) Facultades atribuidas a la Federación expresamente; b) facultades atribuidas a los Estados expresamente; c) facultades atribuidas a los Estados por exclusión de la Federación; d) facultades prohibidas a la Federación; e) facultades coincidentes o simultáneamente atribuidas; f) facultades coexistentes; y g) facultades de auxilio. No debe desdeñarse, por otro lado, la precisión de que las normas pueden eventualmente poseer el mismo elemento temático, distinguiéndolas únicamente el ámbito de validez, de suerte que pueden identificarse: i) normas estrictamente federales; ii) normas estrictamente locales; iii) normas federales sólo por su ámbito espacial de validez; y iv) normas locales sólo por su ámbito espacial de validez. Los tipos penales legislados por mi representada, que la parte actora tilda de ‘anticonstitucionales, ambiguos, oscuros e imprecisos’, no restringen, condicionan o impiden el ejercicio de la facultad reglamentaria que la Constitución General otorga al Congreso de la Unión y a los Ayuntamientos; en efecto, la ratio legis de la norma impugnada, que se colige de su propia exposición de motivos, es armónica con la facultad coactiva del Estado para sancionar aquellas conductas que lesionen el interés público, la seguridad, la libertad o el patrimonio de los individuos, de las corporaciones y de la sociedad misma, reconociendo que la proliferación de asentamientos irregulares y la habitación de familias en las viviendas que los conforman, son fenómenos que ponen en peligro la vida de las personas, causan graves problemas de salud pública, generan desequilibrios ambientales y problemas de abasto de servicios urbanos; además, en muy frecuentes ocasiones van aparejados a acciones de defraudación y otras modalidades de delincuencia patrimonial por parte de quienes los promueven. Así pues, la norma impugnada no tiene por objeto ni por efecto regular el uso de suelo ni intervenir en la tenencia de la tierra urbana, lo que jurídicamente concierne a los Ayuntamientos, ni mucho menos ‘expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios ... en materia de asentamientos humanos’, lo cual es exactamente competencia del Congreso Federal. Estas consideraciones teóricas vienen a fortalecer nuestro criterio de que no asiste la razón a la parte actora, por cuanto confunde la competencia para legislar en materia penal y la competencia para legislar en materia administrativa. Conforme al artículo 73, fracción XXI, de la Constitución General, corresponde al Congreso de la Unión establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse, de modo que corresponde a las Legislaturas de los Estados establecer los delitos distintos de aquellos que interesan al ente federal, que serían los previstos en leyes federales, los cometidos en embajadas y legaciones extranjeras, aquellos en que la Federación sea sujeto pasivo, los perpetrados con motivo del funcionamiento de un servicio público federal o bien los consignados al tenor del Código Penal Federal, por ejemplo. Se concluye pues, que el poder público del Estado de Q., a través de su órgano legislativo, posee competencia para penalizar aquellas conductas cuyos resultados dañen o pongan en peligro la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, con independencia de que las leyes le surtan competencia a la Federación, a los Estados o a los Municipios, concurrente o separadamente, para regular esas conductas en el ámbito estrictamente administrativo. Por otro lado, es necesario aclarar que el artículo 115 de la Constitución General de la República no concede a los Municipios facultades para legislar, sino únicamente para hacer uso de la facultad reglamentaria, que requiere la existencia de una ley para ser ejecutada. j) En cuanto a la afirmación de que la norma impugnada contraviene lo dispuesto por el artículo 14 constitucional, continente de la garantía de exacta aplicación en materia penal, ha de afirmarse que si bien es conveniente la claridad en la formulación de los tipos penales, ello no quiere decir que la descripción legal de la conducta punible deba hacerse tan casuística y taxativa, que el tipo penal se transforme en algo ineficiente; el tipo penal no es sino la descripción de una conducta humana antijurídica, y la descripción de ella no debe merecer un farragoso tratado jurídico para interpretar qué es lo que quiso decir el legislador ni cómo, por una aplicación mecánica y acrítica, deba actuar el juzgador ante la letra de la ley. Por otro lado, el envío de los tipos penales a disposiciones reglamentarias -en este caso, las que conciernen a las autorizaciones y permisos administrativos en el ámbito urbano- es una práctica frecuente en la mayoría de los códigos y leyes especiales, y lejos de suponer la inseguridad jurídica de los gobernados, resulta ser la única forma posible de conseguir certeza y seguridad en este tipo de ilícitos, obedeciendo precisamente el principio de legalidad. Es ostensiblemente falso que mi representada, la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado, ‘atropelle’ los principios básicos del derecho penal y con ello el artículo 14 de la Carta Magna, por hacer consistir la conducta del agente activo del delito, en una pretensión o una promesa, pues en ambos casos, la conducta trasciende la naturaleza de un mero pensamiento y se exterioriza a través de actos materiales que le dan una existencia objetiva sancionada por la ley penal. Por todo lo expuesto y fundado, esta Quincuagésima Tercera Legislatura sostiene la constitucionalidad de la norma general impugnada y la improcedencia de la acción ejercitada, habida cuenta que la Ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., fue expedida en absoluto apego a las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los ordenamientos que de ella emana."


SÉPTIMO. Mediante proveído de treinta y uno de octubre de dos mil dos se otorgó a las partes el plazo correspondiente para que expresaran sus alegatos.


Por auto de doce de noviembre de dos mil dos se tuvo por recibido el escrito de alegatos del Gobernador Constitucional del Estado de Q., y por diverso de veintidós de ese mismo mes y año se recibieron los alegatos de la parte actora y de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q..


OCTAVO. Por oficio número PGR/2037/2002, el procurador general de la República presentó su pedimento, en el cual manifestó:


"En el primer concepto de invalidez los promoventes en esencia aducen que en las reformas al Código Penal y al código adjetivo de la materia, ambos del Estado de Q., se incumplieron con las formalidades de las distintas etapas del proceso legislativo vulnerándose, en consecuencia, los artículos 14 y 16 de la Carta Magna. A efecto de poder determinar si en la especie se cumplió o no con la debida observancia de las formalidades que rigen al proceso de formación de leyes en el Estado de Q., estimo conveniente transcribir las disposiciones constitucionales y legales que rigen el proceso legislativo en la citada entidad. (los cita). Ahora bien, de las documentales que en copia certificada obran en el expediente de la presente acción de inconstitucionalidad se desprende lo siguiente: (los cita). Precisado lo anterior, cabe mencionar que de las constancias señaladas con los número 2 y 3 se desprende que la iniciativa de reforma a los Códigos Penales sustantivo y adjetivo para el Estado de Q. se turnaron a las Comisiones Unidas de Administración de Justicia y de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones, las cuales emitieron el respectivo dictamen, mismo que fue presentado ante el Pleno de la LIII Legislatura Estatal para su discusión y aprobación, en cumplimiento a la legislación que regula el proceso de creación de leyes en la entidad, como a continuación se verá. En relación con el argumento de los promoventes en el sentido de que el dictamen emitido por las comisiones unidas, modificó la iniciativa de reformas presentada por el gobernador y diversos diputados, sin que el presidente de la mesa directiva de ese órgano colegiado ordenara notificar a los autores de la iniciativa para que hicieran las consideraciones que estimaran pertinentes es necesario señalar lo siguiente: Si bien en el dictamen emitido por las referidas comisiones unidas se realizaron algunas modificaciones a la iniciativa de reformas presentada ante el Congreso Estatal por el gobernador y por diversos diputados, las cuales no fueron notificadas a los autores de dicha iniciativa tal como lo previene el artículo 35, fracción III de la Constitución Local, también lo es que dicha omisión no se surtió en la especie, porque el supuesto que se aplicó al caso particular, fue el previsto en la fracción IV del numeral en cita. En efecto de conformidad con la fracción IV del numeral 35 de la Constitución Local, en relación con el artículo 115, fracción IV de la Ley Orgánica del Congreso, puede eximirse el requisito señalado en la fracción III del precepto de la Constitución Estatal en comento, toda vez que el Pleno del Congreso Local, cuando lo considere pertinente, podrá someter los dictámenes a discusión y votación en una misma sesión, lo cual evidentemente implica que si se realizan modificaciones a la iniciativa dictaminada por las respectivas comisiones, dichas adecuaciones no se enviarán para conocimiento de los autores de la misma, tal como aconteció en el caso que nos ocupa. En el presente asunto el diputado J.G.C.R.G. solicitó en sesión extraordinaria de 5 de agosto de 2002 del Pleno del Congreso, que se sometiera a discusión y votación en una sola sesión el dictamen rendido por las comisiones unidas con respecto a la iniciativa de reformas presentada ante la legislatura por el gobernador y diversos diputados integrantes de dicho cuerpo colegiado en los siguientes términos: (la transcribe). Además, el hecho de que en el presente caso el presidente de la Mesa Directiva del Congreso Local no haya notificado a los autores de la iniciativa de reformas, de los cambios hechos a la misma a través del dictamen emitido por las comisiones unidas, carece de relevancia jurídica toda vez que aún cuando los autores de la citada iniciativa hubieran formulado observaciones a las modificaciones realizadas por las comisiones unidas, dichas aclaraciones no hubiesen sido vinculatorias para el Congreso Estatal, ya que éste goza de la facultad de modificar las iniciativas de ley. Atento a lo antes señalado, resulta claro que en el caso concreto, a pesar de que el Congreso Local no notificó los cambios hechos a la iniciativa de reforma a sus autores, dicha omisión no es una violación a las formalidades del procedimiento, porque el artículo 35, fracción IV, de la Constitución Local establece una excepción a la fracción III del propio numeral, por lo que en el asunto que nos ocupa sí se cumplieron con las formalidades esenciales del procedimiento de creación de leyes regulado por la legislación del Estado de Q.. Por otra parte, en relación con el argumento de los promoventes en el sentido de que en la sesión de las comisiones unidas en donde se aprobó el proyecto de dictamen de la iniciativa de reformas a los Códigos Penales sustantivos y adjetivo de la entidad, no se reunió el quórum necesario en virtud de que sólo asistieron 5 diputados de los 10 que integraban dichas comisiones, es de señalarse lo siguiente: Las Comisiones Unidas de Administración de Justicia y de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones del Congreso Estatal se integraron con 10 diputados, tal como se desprende del acta de nombramiento del presidente y secretario de las citadas comisiones en la que aparece un listado con los nombres de los 10 legisladores que integraron el órgano en comento, la cual obra agregada en autos del expediente principal. De la simple lectura del dictamen rendido por las referidas comisiones con respecto a la iniciativa de reformas a los Códigos Penales sustantivo y adjetivo del Estado, se advierte que el mismo fue firmado por 6 personas que se ostentan como diputados, lo cual en primera instancia implicaría que en la especie se cumplió, con la hipótesis del artículo 18, párrafo segundo del Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo que en lo conducente señala: ‘En los casos en que un asunto sea turnado a varias comisiones, éstas trabajarán unidas y producirán un solo dictamen que será adoptado por mayoría de votos de los integrantes de aquéllas ...’. Respecto a la afirmación de los promoventes, en el sentido de que el diputado F.E.L.C. estaba sujeto a un proceso penal en su contra en esas fechas y que de conformidad con el artículo 38, fracción II de la Carta Magna se encontraba suspendido de los derechos y prerrogativas del ciudadano, por lo que en este supuesto, el diputado en cuestión no podía ni debía intervenir en la votación realizada para la aprobación del dictamen emitido por las comisiones unidas, cabe señalar las siguientes precisiones: Contrario a lo señalado por los promoventes, con fecha 9 de mayo de 2002 el Juez Segundo de Primera Instancia Penal del Distrito Judicial de Q. dictó sentencia absolutoria a F.E.L.C., notificándola al día siguiente por lo que a partir de esa fecha gozaba de sus derechos y prerrogativas ciudadanas, ya que de acuerdo con el artículo 317 del Código de Procedimientos Penales del Estado de Q., las apelaciones de las sentencias absolutorias se tienen que admitir en el efecto ejecutivo, esto quiere decir que desde el momento en que se dictó la respectiva sentencia surtió todos sus efectos, independientemente de que hubiera sido recurrida, como ocurrió en el presente caso. Ahora bien el 14 de mayo de 2002 ese órgano colegiado determinó emitir lo siguiente: ‘Acuerdo por el que se integra al diputado C.F.E.L.C. en las comisiones de dictamen que en el presente se describen.’. En virtud de lo anterior no cabe duda que los actos ejecutados por el C.P. F.E.L.C., en su carácter de diputado el 12 de julio de 2002, son perfectamente válidos y jurídicamente eficaces, ya que desde el 10 de mayo del mismo año goza de sus derechos políticos. En este contexto, la sesión de las Comisiones Unidas del Congreso Local se llevó a cabo con la asistencia de 6 de los 10 diputados que las integraron, tal como, se reitera, se desprende del dictamen rendido por las referidas comisiones con respecto a la iniciativa de reformas a los Códigos Penales sustantivo y adjetivo del Estado, el cual obra agregado en autos del expediente principal, por tanto, en la especie, la sesión en cuestión se llevó a cabo con el quórum legal, resultando errónea la aseveración de los promoventes. Por último, en relación con el argumento de los promoventes en el sentido de que el proyecto de dictamen de la iniciativa de ley que se presentó en la sesión de las comisiones unidas el 12 de julio de 2002, no es el mismo que se aprobó y votó en la sesión extraordinaria del Pleno de la Legislatura el 5 de agosto de 2002, ni es el mismo que se publicó en el Periódico Oficial de Q., es de observarse lo siguiente: Si bien es cierto que la iniciativa de reformas presentada por el gobernador y diversos diputados ante el Congreso Local fue modificada por las Comisiones Unidas de la Legislatura Estatal y a su vez tuvo cambios al momento de que fue aprobada por el Pleno del referido órgano colegiado, también lo es que la presentación de las iniciativas ante el Poder encargado de crear leyes, no lo obliga a respetar íntegramente el proyecto original, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que realicen los miembros de las comisiones que conozcan del asunto o el Pleno de la Cámara de Diputados Local, lo anterior en los términos del criterio jurisprudencial que a continuación se transcribe: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P. LXIX/99, página 8. ‘INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El examen sistemático del contenido de los artículos 71 y 72 de la Constitución, en relación con las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y del Reglamento para su Gobierno Interior, que se vinculan con el trabajo legislativo de dicho órgano, lleva a concluir que si bien es cierto que la iniciativa de leyes o decretos representa la causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general, para satisfacer y atender las necesidades que requieren cierta forma de regulación, también se observa que su presentación no vincula jurídicamente de ninguna forma el dictamen que al efecto llegue a presentar la comisión encargada de analizarla, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que realicen los miembros de las Cámaras de Origen y revisora donde se delibere sobre el proyecto de que se trate, dado que los diputados y senadores válidamente pueden resolver en sentido negativo a la proposición legislativa, mediante un dictamen adverso, o bien, una vez discutido éste y escuchadas las opiniones en favor y en contra de la iniciativa, a través de la votación que produzca el desechamiento o modificación del proyecto de ley o decreto sujeto a su consideración, pues es en estos momentos cuando se ejerce propiamente la facultad legislativa por los representantes populares, con independencia del órgano político que hubiese presentado la iniciativa que dio origen al proceso.’. Ahora bien, cabe mencionar que de la confrontación entre el proyecto de ley aprobado y votado por el Pleno de Congreso Local, al cual la Comisión Editorial, B. y Corrección de Estilo del propio órgano colegiado corrigió las faltas de ortografía y el texto del decreto por el que se publicó la ‘Ley que adiciona y deroga diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q., y Adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q..’, no se advierte, como lo afirma la promovente, que sus textos sean distintos, sino, por el contrario, son iguales, salvo algunas correcciones de estilo. Es pertinente apuntar que una vez aprobado el proyecto de ley, se envió al titular del Ejecutivo para su promulgación y publicación; lo anterior se corrobora con las constancias que con antelación se citaron y que obran agregadas en autos del expediente principal. Con independencia de lo antes señalado, es de observarse que el hecho de que aún y cuando en el caso particular se estimare que al momento de sesionar las Comisiones Unidas del Congreso Estatal, no se encontraban presentes la mayoría de los diputados que las integraron, lo anterior sería intrascendente, toda vez que el proyecto de iniciativa de ley que nos ocupa, una vez dictaminado por las comisiones de mérito fue sometido al estudio y análisis del Pleno del Congreso de la entidad, siendo aprobada por la mayoría de los diputados presentes en la sesión extraordinaria del Pleno de la Legislatura Local, con lo que quedó subsanada la pretendida violación del procedimiento legislativo aducida por los promoventes. Lo anterior se robustece si se toma en consideración que si bien las violaciones de carácter formal pueden afectar de manera fundamental a la norma misma, de tal forma que causen su invalidez o inconstitucionalidad, existen otros supuestos en los que la falta de apego a alguna de las normas que regulan el proceso legislativo no trascienden a la esencia de la norma y en consecuencia, no afectan su validez, lo cual es aplicable al caso concreto. Sirve de sustento a lo antes señalado, el criterio jurisprudencial emitido por ese Máximo Tribunal cuyo rubro y texto señalan: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, tesis P./J. 94/200, página: 438. ‘VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario’. Por todo lo anterior, en el caso concreto no se vulneran los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente: Respecto al precepto 14 de la Ley Fundamental, no se actualizó su trasgresión en virtud de que como quedó debidamente precisado con antelación el Congreso Local cumplió con todas y cada una de las formalidades esenciales del procedimiento que como garantía establece dicho numeral constitucional. En cuanto a la pretendida violación del artículo 16 de la Carga Magna, de igual forma no se violó porque la fundamentación y motivación de las normas jurídicas se cumplen, respectivamente, cuando la autoridad legislativa actúa dentro de sus facultades constitucionales y las normas que emite regulan aquellas situaciones sociales que reclaman ser jurídicamente tuteladas como sucedió en el presente caso. Sirve de apoyo a lo anterior el criterio jurisprudencial emitido por el Pleno de ese Alto Tribunal cuyo rubro y texto señalan: Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 38, Primera Parte, página 27. ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Aun cuando es cierto que la exigencia de fundamentación y motivación de los actos de autoridad, en que consiste la garantía la legalidad establecida por el artículo 16 constitucional, ha de entenderse que abarca a todo acto de autoridad, sea esta legislativa, ejecutiva o judicial, en la medida en que todas ellas deben actuar, por igual, dentro de un marco jurídico de «legalidad», debe sin embargo aclararse que, tratándose de actos de autoridades legislativas (leyes), dichos requisitos de «fundamentación y motivación» se satisfacen siempre que ellas actúen dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les confiera (fundamentación) y que las leyes respectivas que emitan se refieran a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que ello implique, en modo alguno, que todas y cada una de las disposiciones que den cuerpo a esas leyes deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. En consecuencia, el presente concepto de invalidez resulta infundado. Los artículos de la Carta Magna que se aducen vulnerados señalan en la parte conducente: (los cita). Ahora bien, del análisis de las normas que se tildan de inconstitucionales se advierte que la actora incurre en una falsa apreciación de cuál es la esencia o materia que regulan dichas normas, en virtud de que las disposiciones están encaminadas a tipificar aquellas conductas que lesionen el bien jurídicamente protegido por el tipo penal, que es la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, es decir, la propiedad en general por lo que los artículos constitucionales a que alude la actora, no se vulneran con el texto de los preceptos de los Códigos Penal y de Procedimientos Penales para el Estado de Q. impugnados. Lo anterior en virtud de que en el caso particular, las normas combatidas, lejos de lesionar los usos, costumbres y derechos de los pueblos y comunidades indígenas tutelados por el artículo 2o. de la Carta Magna, protegen sus propiedades comunales ya que en el supuesto de que alguna persona o grupo de personas traten de modificar el uso de suelo de los bienes inmuebles que les pertenecen, sin cumplir con los requisitos y modalidades exigidas por la ley de la materia, y la autoridad competente compruebe su responsabilidad, serán sancionados de conformidad con las penas fijadas por el legislador para el delito respectivo. Cabe mencionar que los usos y costumbres que se reconocen legalmente válidos y legítimos para los pueblos indígenas y comunidades agrarias, por ningún motivo o circunstancia deberán contravenir a la Constitución Federal en su artículo 4o., ni a ninguna ley ordinaria, ni tampoco vulnerar los derechos de terceros con el pretexto de que se alegue el derecho a la vivienda, sino sólo podrán disponer de sus propiedades, observando siempre las limitantes y modalidades que establezca la legislación que regula la materia de desarrollo urbano. En este orden de ideas, cuando los legítimos propietarios de los predios, terrenos, etcétera, pretendan destinarlos para un uso distinto al que originalmente tenían, deberán de cumplir con los requisitos que establezcan las normas aplicables a la materia, según el tipo de propiedad o posesión de que se trate, tanto para escriturarlas a su favor o para cederlas a un tercero, de conformidad con las condiciones establecidas en las leyes que se emitan con base en los principios previstos en los artículos 2o., apartado A, fracciones V y VI, 27, párrafo tercero, fracción VII y 115, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por otra parte, respecto al argumento de los promoventes en el sentido de que el Congreso Estatal al expedir las reformas combatidas invadió la facultad del Congreso de la Unión para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, cabe mencionar que dicha aseveración resulta infundada, toda vez que las normas combatidas no versan sobre la concurrencia de facultades entre los diversos niveles de gobierno en la materia que nos ocupa, sino que es una disposición que tipifica y sanciona aquellas conductas que lesionen el bien jurídico tutelado, lo cual es facultad de la autoridad emisora. Lo anterior ya que la Legislatura del Estado de Q. al expedir las normas combatidas no emitió ordenamiento alguno encaminado a regular la concurrencia de los tres niveles de gobierno en materia de asentamientos humanos, sino que actuó dentro del marco de sus facultades constitucionales derivadas del artículo 124 de la Constitución Federal para legislar en materia penal. Con respecto a la afirmación de los accionantes en el sentido de que el Congreso de la entidad, al expedir las normas combatidas, lesiona y restringe el derecho de los ciudadanos queretanos a la vivienda digna, cabe señalar que dicha afirmación deviene infundada, en virtud de que lo legislado por el Congreso Local, tipifica las conductas antijurídicas que atentan contra la propiedad, lo cual en nada menoscaba o limita el acceso a la vivienda digna y decorosa a que se refiere el numeral 4o. de la Constitución General de la República. En relación con el argumento de los promoventes en el sentido de que la Legislatura Local, al expedir las leyes impugnadas, invade la facultad de los Municipios para emitir reglamentos relacionados con la materia de asentamientos humanos prevista en el artículo 115, fracción V, de la Carta Magna, cabe mencionar que dicha afirmación deviene infundada toda vez que el numeral constitucional que se aduce vulnerado establece, entre otras atribuciones para los Municipios, diversas concurrentes en materia de desarrollo urbano, lo cual no puede ser entendido como una facultad para que a los Ayuntamientos se les autorice para legislar, es decir, para emitir normas de carácter general, en materia de asentamientos humanos ni en ninguna otra materia, ya que su facultad reglamentaria está sujeta a las leyes federales y estatales. En el caso específico el Congreso Local legisló en materia penal, la cual no compete a los Ayuntamientos. El artículo 115 de la Constitución Federal prevé expresamente que los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; para participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios, para participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia, para intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial, y para celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. Cabe mencionar que el último párrafo de la fracción V del precepto 115 de la Ley Fundamental señala, en forma contundente, que en lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, los Municipios expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios, por tanto, se reitera, la afirmación de la demandada resulta infundada ya que con la reforma a los códigos sustantivos y adjetivo en materia penal, no se lesiona la facultad reglamentaria de los Municipios del Estado de Q., prevista en el primer numeral en cita. Por otra parte, tal como lo señalan los promoventes, en el Código Urbano de la entidad, se establecen las disposiciones en materia de asentamientos humanos que fijan las estructuras y funcionamiento de los organismos administradores; asimismo, se establece la planeación urbana, esto es, los espacios donde se deben concentrar los servicios y el equipamiento que la comunidad requiere para vivir, por lo que aquellas personas propietarias de predios que deseen cambiar el uso de suelo deberán cumplir con los requisitos previstos en dicho ordenamiento, para no infringir las normas en comento ni encuadrar su conducta en el tipo penal establecido en el Código Penal de la entidad. Por otro lado, cabe precisar que contrario a lo sostenido por los accionantes, el Código Urbano del Estado de Q., contiene disposiciones encaminadas a regular situaciones e irregularidades administrativas y su sanción correspondiente; y los artículos impugnados prevén conductas delictivas, lo cual no se contrapone ni es válido sostener que por el hecho de que una conducta esté reprimida como falta administrativa, no pueda también constituir un ilícito penal y, por ende, sancionarse punitivamente; además quien impone las sanciones son autoridades diferentes, y en última instancia los hechos no son exactamente los mismos, porque en materia penal la conducta requiere del elemento subjetivo dolo, lo cual puede o no darse en materia administrativa. Por último, los promoventes de la presente vía no vertieron argumento alguno para demostrar que con la adición de la fracción XXII al numeral 121 del Código de Procedimientos Penales del Estado, que establece que los delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano previsto en el artículo 246-F y párrafo primero del precepto 246-G del código sustantivo son graves, y que por tal motivo se prohíbe la concesión del derecho a la libertad provisional bajo caución, se vulneran los artículos 2o., apartado A, fracciones V y VI, 4o., párrafo cuarto, 27, párrafo tercero, fracción V, 73, fracción XXIX-C y 115, fracción V de la Constitución General de la República; sin embargo de conformidad con los preceptos 39 y 40 de la ley reglamentaria del Artículo 105 procede entrar al estudio de las posibles violaciones invocadas por los accionantes. Como ejemplo a lo antes señalado se puede mencionar el que en algunas entidades federativas la conducta relativa a conducir en estado de ebriedad implica una infracción a una norma de carácter administrativa y al mismo tiempo se encuentra tipificada como delito en los correspondientes Códigos Penales. Así, del análisis conjunto y sistemático entre los artículos constitucionales y el texto de la fracción XXII del artículo 121 del código adjetivo en materia penal del Estado de Q., cuya invalidez se solicita, se advierte claramente que no guardan relación alguna con los principios fundamentales consagrados en los preceptos constitucionales que se refieren, respectivamente, al reconocimiento de los derechos, usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas; al derecho a la vivienda, al reconocimiento de la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidal y comunal y a la protección de la propiedad; a la facultad del Congreso de la Unión para emitir leyes concurrentes entre los tres niveles de gobierno en materia de asentamientos humanos, y a la facultad concurrente de los Municipios para intervenir en la formulación, aprobación y administración de los Planes de Desarrollo Municipal, y en tanto que el numeral combatido se refiere a una cuestión de carácter procedimental en materia penal. En efecto, la fracción XXII del numeral 121 del código adjetivo en materia penal, señala que el ilícito previsto en los preceptos 246-F y 246-G, párrafo primero, se consideran como delitos graves, por tanto, resulta infundada la pretendida violación argüida por los promoventes. Atento a todo lo antes señalado, resulta infundado el concepto de invalidez que nos ocupa, por lo que procede que ese Supremo Tribunal de la Federación declare la validez de las normas impugnadas."


NOVENO. Mediante proveído de veintidós de noviembre de dos mil dos se tuvo por integrado el presente expediente, poniéndose los autos en estado de resolución.


DÉCIMO. En virtud de que el M.M.A.G., a cuyo cargo se encontraba la instrucción de la presente acción de inconstitucionalidad, fue designado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como su presidente, por acuerdo de dos de enero de dos mil tres, se turnaron los autos al señor M.G.D.G.P. para los efectos procedentes.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


Los preceptos citados disponen:


Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"...


"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.


"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercerse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:


"...


"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y ..."


Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."


Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:


"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


En el caso, diputados integrantes de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Q. plantean la posible contradicción de los artículos 246-E, 246-F y 246-G del Código Penal para el Estado de Q., y 121, fracción XX, del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., con los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 4o., párrafo cuarto, 8o., párrafo primero, 9o. y 27, párrafo tercero y fracción VII, en relación con el artículo 115, fracción V y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que este Tribunal Pleno es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo establecido por los preceptos transcritos.


SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente se analizará en primer lugar la oportunidad de la demanda.


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 105, fracción II, segundo párrafo, establece:


"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, ..."


El artículo 60, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:


"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."


Conforme a los artículos transcritos, el cómputo del plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional, cuya invalidez se demande, sea publicado en el correspondiente medio oficial, considerando los días naturales y, si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.


Al respecto este Alto Tribunal emitió las tesis consultables a fojas seiscientos cincuenta y siete y seiscientos cincuenta y ocho del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., junio de mil novecientos noventa y nueve, cuyos rubros y textos a continuación se trasuntan:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CÓMPUTO DEL PLAZO PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DEBE REALIZARSE A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN DE LA DISPOSICIÓN GENERAL COMBATIDA. De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial; por tanto, es a partir del día siguiente de la publicación oficial que debe realizarse el cómputo respectivo, con independencia de que, con anterioridad a esta fecha, la parte que ejerce la acción haya tenido conocimiento o se manifieste sabedora de la disposición impugnada."


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI EL PLAZO PARA PRESENTAR LA DEMANDA VENCE EN DÍA INHÁBIL Y ÉSTA SE PRESENTÓ EL SIGUIENTE DÍA HÁBIL, DEBE CONSIDERARSE OPORTUNA. De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para ejercer la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, pero, si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente; por tanto, si el plazo venció en día inhábil pero la demanda se presentó al siguiente día hábil ante el funcionario autorizado para recibir promociones de término, debe considerarse que se promovió oportunamente."


El decreto de reformas aprobado por la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Q., que contiene los preceptos cuya invalidez se demanda, fue publicado en "La Sombra de A.", Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q., del veintitrés de agosto de dos mil dos, por lo que es a partir del día siguiente de la fecha de publicación que debe hacerse el cómputo respectivo, es decir, el plazo transcurrió del veinticuatro de agosto al veintidós de septiembre de dos mil dos.


Atento a lo anterior, si la demanda se presentó a las veintitrés horas del lunes veintitrés de septiembre de dos mil dos, en el domicilio particular del licenciado L.E.P.G., autorizado en términos del artículo 7o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe considerarse oportuna, pues el último día del plazo fue domingo y, por los mismo, inhábil, y la demanda se presentó el primer día hábil siguiente ante el funcionario autorizado para recibir promociones de término.


TERCERO. Enseguida debe analizarse la legitimación de quien promueve la instancia por ser una cuestión de orden público.


De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de la materia, las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano.


Por tanto, en el caso tienen que satisfacerse los siguientes requisitos:


a) Que los promoventes de la acción sean integrantes de la Legislatura del Congreso del Estado de Q..


b) Que representen cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la referida Legislatura del Congreso del Estado de Q.; y,


c) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee contra leyes expedidas por el propio órgano legislativo.


El artículo 25 de la Constitución Política del Estado de Q., respecto a la integración de la Legislatura del Estado, señala:


"Artículo 25. La Legislatura del Estado, se integrará con quince diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos uninominales y diez diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, en las circunscripciones plurinominales que determine la ley y que aseguren la representación proporcional."


Del artículo citado se advierte que la Legislatura del Estado de Q. está integrada por un total de veinticinco diputados, de los cuales quince son electos bajo el principio de mayoría relativa y diez por el principio de representación proporcional.


En el caso se tiene que mediante oficio DAL/2279/02 de tres de octubre de dos mil dos, presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el catorce siguiente, el diputado C.M.M. en su carácter de presidente de la Comisión de Gobierno de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., remitió copia certificada del acta de la sesión pública y solemne de veintiséis de septiembre de dos mil, relativa a la integración de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Q., en la que se asentó que E.B.A., H.C.A., A.H.M., J.J.F.S., M.A.R.V., P.A.C., C.M.M. y M.A.L.H., entre otros, son diputados integrantes de la citada legislatura (foja 419), al igual que E.G.G., como se desprende de la copias certificadas de la constancia de asignación expedida por el presidente y el secretario ejecutivo del Consejo General del Instituto Electoral de Q. y del acta de sesión extraordinaria de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Q., celebrada el seis de marzo de dos mil dos, en la que tomó protesta como diputado integrante de esa legislatura (fojas 736 a 738), esto es, nueve diputados de un total de veinticinco.


Los nueve diputados cuyos nombres aparecen en el párrafo precedente son quienes signan la demanda de acción de inconstitucionalidad y considerando lo dispuesto por el artículo 25 transcrito, en cuanto al total de diputados que integran dicho órgano legislativo, debe concluirse que los nueve diputados promoventes representan el treinta y seis por ciento de los integrantes de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Q. y toda vez que la presente acción se plantea en contra de normas reformadas por el referido órgano legislativo, se concluye que la parte actora cuenta con la legitimación necesaria para ejercitar la presente acción de inconstitucionalidad.


CUARTO. En los conceptos de invalidez se aduce en síntesis:


I. Que el proceso legislativo para la adición y reforma a los Códigos Penal y de Procedimientos Penales del Estado de Q., cuya nulidad se demanda, no cumplió con lo establecido por los artículos 35, fracciones II, III y IV, de la Constitución Política del Estado de Q., 53, 54, 56, 59 y 60 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. y 18 del Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo del Estado, contraviniendo, al mismo tiempo, los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente:


a) Para la aprobación de una iniciativa de ley o reforma se requiere que la comisión dictaminadora a la que fue turnada emita un dictamen en los términos que establece la propia Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q..


En el caso, se tiene que en la sesión celebrada por las Comisiones Unidas de Administración de Justicia, Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones, el doce de julio de dos mil dos, en la que se aprobó el dictamen, no existía el quórum requerido para sesionar. Esto, porque en la referida sesión estaban presentes seis diputados, entre ellos F.E.L.C., quien no debió participar, pues en ese entonces se encontraba suspendido de sus derechos políticos en virtud del auto de formal prisión dictado por el Juez Segundo Penal, en la causa 26/2001, que le fue instruida por el delito de fraude en agravio del Municipio de Amealco de B., Q. y, como consecuencia; inhabilitado para ejercer el cargo de diputado, por lo que en esa sesión sólo se encontraban reunidos cinco diputados y si las referidas comisiones unidas se integraban con diez diputados, el mínimo para sesionar eran de seis diputados.


b) Aun cuando se considerara que el diputado F.E.L.C. estuviera legitimado para participar en la referida sesión, el acta que al efecto se levantó sólo aparece firmada por cuatro diputados, como se observa en su segunda foja, sin que se asentara razón alguna que justificara la falta de firma de los dos diputados restantes que supuestamente asistieron a la sesión, por lo que no se tiene la certeza de que estuvieran presentes todos los diputados cuyos nombres se indican en el acta ni que hayan emitido su voto aprobando el dictamen.


c) El dictamen aprobado por las comisiones unidas no se hizo del conocimiento de los autores de la iniciativa, previamente a su discusión en el Pleno de la Legislatura el cinco de agosto de dos mil dos, ni cumplido tal requisito se convocó a sesión, como lo ordena el artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo el Estado.


d) En la Comisión de Gobierno del Congreso no se había decidido llevar al Pleno el tema propuesto en el dictamen emitido por las comisiones unidas y, no obstante ello, de última hora se incluyó en la orden del día para la sesión extraordinaria del cinco de agosto de dos mil dos, en contravención al artículo 53, fracción VI, de la referida ley orgánica.


e) El dictamen de la iniciativa de ley que se aprobó en la sesión de las comisiones unidas del doce de julio de dos mil dos, no es el mismo que se presentó, discutió y votó en la sesión extraordinaria del Pleno de la Quincuagésima Tercera Legislativa celebrada el cinco de agosto de dos mil dos, ni el que se aprobó en esta última es el mismo que se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Q..


II. En cuanto a su contenido, la ley cuya invalidez se demanda no debió aprobarse en virtud de que viola diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente:


a) La adición y reforma al Código Penal para el Estado de Q. era innecesaria, en virtud de que las conductas que sanciona ya se encontraban tipificadas en las leyes penales y reguladas en el Código Urbano de la propia entidad; sin embargo, con la ley impugnada se pretende establecer una distinción entre un asentamiento irregular y un asentamiento ilegal, pues el primero es el asentamiento que no cumple con los requisitos establecidos en los artículos 61, 62 y 63 del Código Urbano, pero a partir de la reforma será ilegal al tipificarlo como delito.


b) Conforme al artículo 41, fracción VII, de la Constitución Política del Estado de Q., son facultades de la legislatura expedir las leyes en materia de desarrollo urbano de los centros de población de la entidad; sin embargo, el ejercicio de esa atribución no autoriza la contravención a las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


El derecho constitucional garantiza al individuo un mínimo de seguridad jurídica al establecer una serie de derechos que los órganos de gobierno están obligados a respetar. La introducción de mínimos sociales en la Constitución Federal y en las Constituciones de las entidades federativas, tuvo como finalidad asegurar a los mexicanos el disfrute de diversos derechos, como el de la vivienda, establecido por el artículo 4o. de la Constitución Federal, el cual se contraviene con la ley impugnada al penalizar los asentamientos irregulares, en vez de regularizarlos, lo que conlleva una actuación contraria a las disposiciones constitucionales.


Lo anterior porque si bien el derecho penal, como una rama del derecho público interno, representa la última razón del Estado para la defensa de los bienes jurídicos fundamentales como la vida, la integridad corporal, la libertad, el patrimonio, mediante el establecimiento de tipos penales, no debe pasar desapercibido que compete al Estado organizar de manera eficiente el crecimiento de las zonas urbanas, de los centros de población y de los asentamientos humanos, y no evadir su responsabilidad en esa materia limitándose a tipificar los asentamientos humanos irregulares castigando a todo aquel que pretenda fraccionar un predio para dar la posibilidad de que las personas de escasos recursos cuenten con una vivienda; aun más, la ley impugnada pretende ser del todo rigurosa con aquellos que dirijan la formación de asentamientos humanos, sobre todo con aquellos que se encuentren bajo el amparo de partidarios políticos, en lugar de buscar una solución a los problemas de la vivienda, que conlleva la regularización de predios y fraccionamientos para convertirlos en asentamientos humanos regulares.


El Estado y las leyes deben proteger a la sociedad garantizando su desarrollo armónico, lo que comprende el desarrollo urbano y la construcción de vivienda, de modo que el establecimiento de un nuevo delito para sancionar las conductas previstas en los artículos cuya invalidez se demanda, que no es otra cosa que la penalización de los asentamientos irregulares, viene a contravenir la garantía prevista en el artículo 4o. de la Constitución Federal.


El Código Urbano del Estado de Q., cuyas disposiciones son de utilidad pública e interés social, tiene como finalidad regular la planeación, fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población de la entidad, mediante el establecimiento de normas conforme a las cuales el Estado y sus Municipios ejerzan sus atribuciones para determinar las provisiones, usos, reservas, destino de áreas y predios; también prevé la concurrencia entre el Estado y los Municipios en lo concerniente a la ordenación y regulación de los asentamientos humanos, define las características y requisitos de los distintos tipos de fraccionamientos, conjuntos habitacionales, comerciales, industriales y de cualquier otro tipo; asimismo, precisa las atribuciones del Ejecutivo Estatal y de sus dependencias como son las Secretarías de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología, y la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, en las materias ya señaladas, entre otras tramitar las inconformidades por la inobservancia a las disposiciones del propio código, determinando las infracciones y sanciones, con lo que queda demostrado que todo lo relacionado con los asentamientos humanos, irregulares o no, atañe al Código Urbano y no al Código Penal.


Así, las normas impugnadas resultan inconstitucionales ya que no se puede pretender aplicar penas de prisión a quienes transfieran la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para destinarlos a vivienda, comercio o industria, pues corresponde a la autoridad competente en materia de desarrollo urbano imponer las sanciones que prevé el citado ordenamiento urbano, por lo que no tiene razón de ser la modificación, reforma y adición a la legislación penal sustantiva y adjetiva del Estado de Q..


c) La ley combatida establece en forma imprecisa y oscura los tipos penales de que se trata, lo que viola, en perjuicio de los habitantes del Estado de Q., las garantías de audiencia y legalidad, pues considera delitos meras pretensiones de conducta, transgrediendo los principios elementales del derecho penal al tipificar como delito una simple promesa de realizar algo, pues esto constituye un hecho futuro que puede no materializarse, cuando que el derecho penal regula conductas, acciones u omisiones que tienen un resultado material.


De igual forma, desatiende el concepto de asentamiento humano establecido por la Ley General de Asentamientos Humanos, al conceptuarlo como aquel grupo de personas que se establezca o pretenda establecer en forma irregular en un inmueble dividido o lotificado para destinarlo a la vivienda, por lo que bastará la reunión de dos personas con esa intención para que se configure el ilícito, lo que viola el principio de legalidad previsto en la Constitución que impone a las leyes, sobre todo las de índole penal, establecer los tipos y las penas de manera concreta.


d) La ley combatida transgrede los derechos de las personas integrantes de los grupos sociales reconocidos por nuestras leyes como son los pueblos indígenas, las comunidades y los núcleos de población ejidales.


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 2o., párrafo cuarto, el derecho de los pueblos indígenas a la libre autodeterminación; el inciso b) del propio numeral dispone que la Federación, los Estados y los Municipios promoverán la igualdad de oportunidades de los indígenas eliminando cualquier práctica discriminatoria mediante el establecimiento de instituciones y programas que garanticen a los grupos indígenas y comunidades el acceso a la vivienda y su desarrollo integral; la fracción IV del citado precepto impone al Estado la obligación de mejorar las condiciones de las comunidades indígenas, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción o mejoramiento de viviendas. Asimismo, la Constitución Política del Estado de Q., en el artículo 12, párrafo segundo, precisa que las leyes propiciarán el desarrollo económico, político y social de los grupos étnicos de la entidad sobre la base del respeto a sus lenguas, tradiciones, costumbres, creencias y valores.


En ese marco, los grupos indígenas tienen el derecho a determinar, conforme a sus costumbres y usos, las ampliaciones de sus zonas urbanas y áreas de vivienda, sin que tengan por costumbre realizar trámites engorrosos para ampliar o crear sus centros de población. Por tanto, al tipificarse como delito la promesa de transferir o transferir, dividir, lotificar un predio o constituir en un lote un asentamiento humano indígena en el territorio de sus comunidades, sin las autorizaciones de las autoridades competentes, traerá como consecuencia que conductas legítimas, lícitas y justas de acuerdo con sus usos, sean consideradas delitos que enfrenten a los indígenas a procesos penales y penas inhumanas, al no respetarse las decisiones de los órganos legislativos de los pueblos indígenas.


La ley cuya nulidad se demanda también contraviene los derechos de los campesinos y ejidatarios que conforme a la ley tienen el derecho a determinar áreas para establecer asentamientos humanos en términos de los artículos 27, fracción VII, párrafo tercero, de la propia Constitución Federal, 23, 79 y 80 de la Ley Agraria, de manera que si una asamblea ejidal, ejerciendo el derecho que le confieren esas normas, determina una área para ampliar el asentamiento humano, incurrirá en delito, y los ejidatarios se convertirán en delincuentes instigadores de asentamientos ilegales, o si un ejidatario cediera el uso de su parcela a diferentes personas estaría incurriendo en un delito grave que no le permitiría obtener la libertad provisional bajo caución, lo que pone de manifiesto la irracionalidad de las normas combatidas y su contravención a la Constitución Federal.


e) La ley impugnada al disponer que quien pretenda establecer un asentamiento humano sin los permisos de la autoridad competente, viola la garantía de libertad de asociación y de petición de personas físicas que pueden reunirse lícitamente con la finalidad de obtener una vivienda digna y decorosa para su familia.


f) La ley cuya nulidad se demanda invade la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión y del Municipio.


Con la aprobación de las normas impugnadas el órgano legislativo y el Ejecutivo del Estado invadieron la esfera de competencia del Municipio conferidas por la Constitución Federal a este nivel de gobierno, ya que el ordenamiento de los asentamientos humanos y la planificación integral del desarrollo urbano es facultad exclusiva del Municipio en términos del artículo 115, fracción V, en relación con el artículo 27, párrafo tercero, de la Constitución Federal, conforme a los cuales la regulación de esas materias corresponde a los reglamentos y disposiciones administrativas, sin embargo, en el caso, se están tipificando conductas que son propias de las normas administrativas y de los reglamentos municipales.


De igual forma, se invade la competencia del Congreso de la Unión ya que conforme al artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, le corresponde en exclusiva expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir con los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, tanto es así, que en ejercicio de esa facultad expidió la Ley General de Asentamientos Humanos, en cuyas disposiciones no se faculta a las entidades federativas a tipificar como delitos conductas que trasgredan la normatividad que regula el desarrollo urbano, por el contrario, tanto de ese cuerpo normativo como de la Constitución Federal otorgan a las autoridades y a los gobernados instrumentos para hacer efectiva la garantía de igualdad para acceder a una vivienda digna y decorosa, la cual se verá limitada cuando en ejercicio de ese derecho una pareja, una familia, un grupo de amigos, de campesinos o de indígenas, promuevan la división o fraccionamiento de un predio para hacer viviendas o instalar comercios o industrias, sin haber solicitado las autorizaciones correspondientes, ya que conforme a la ley cuya nulidad se demanda estarían cometiendo un ilícito lo que, a su vez, propiciará abusos de la autoridad o la imposición de penas severas.


Esto es así porque los tipos penales que pretende establecer la ley impugnada rebasan el campo de conductas que son propias del derecho penal, tipificando hechos inherentes a los asentamientos humanos y al desarrollo urbano que corresponden a las leyes y reglamentos administrativos competencia exclusiva del Congreso de la Unión y de los Municipios quienes mediante leyes y reglamentos han previsto las infracciones administrativas como la multa, la clausura y la suspensión de la obra para los casos de infracción de las normas que regulan el desarrollo urbano y los asentamientos humanos, lo cual debió ser advertido por los órganos legislativo y ejecutivo del Estado de Q., por lo que la legislación que se combate carece de la debida fundamentación y motivación, pues al expedirla no se consideró lo que en la materia ya disponen reglamentos y leyes administrativas, además de que fue expedida por una autoridad carente de facultades.


QUINTO. En razón de la diversidad y extensión de los conceptos de invalidez, se estima conveniente precisar a continuación los puntos controvertidos, a fin de circunscribir el análisis constitucional de este Alto Tribunal, sin entrar al estudio de ninguna otra cuestión.


En la presente acción de inconstitucionalidad se plantea la inconstitucionalidad de los artículos 246-E, 246-F y 246-G del Código Penal del Estado de Q., de la derogación de la fracción XVIII del artículo 194 del mismo código, y de la adición de la fracción XX (en realidad XXII) al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales del mismo Estado, mediante la reforma publicada en "La Sombra de A.", Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q., del veintitrés de agosto de dos mil dos.


Los argumentos de inconstitucionalidad, en esencia, se hacen consistir en:


I. V.ción a las garantías de audiencia y legalidad, por la comisión de diversas irregularidades durante el proceso legislativo, consistentes en:


a) En la sesión de las Comisiones Unidas de Administración de Justicia, Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones, celebrada el doce de julio de dos mil dos, en la que se aprobó el dictamen de reformas y adiciones, no existía el quórum requerido, debido a que uno de los asistentes se encontraba inhabilitado para desempeñar el cargo de diputado.


b) El acta de la sesión referida sólo está firmada por cuatro de los diputados que asistieron y no por los seis que se consigna en el documento.


c) El dictamen aprobado por las comisiones unidas debió hacerse del conocimiento de los autores de la iniciativa, previamente a su discusión en el Pleno, ni se convocó a sesión una vez cumplido tal requisito.


d) El dictamen emitido por las comisiones unidas se incluyó en la orden del día sin que previamente fuera consensuada su discusión.


e) El texto de la ley que se publicó no es el que aprobó el Pleno de la Legislatura ni éste es el que aprobaron las comisiones unidas.


II. El contenido de la ley impugnada viola diversas garantías de orden social e individual consagradas en la Constitución Federal, por lo siguiente:


a) V.ción a la garantía de legalidad porque las conductas tipificadas ya se encontraban previstas en el propio Código Penal y en el Código Urbano.


b) V.ción a la garantía de una vivienda digna al penalizar la transmisión de la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes o su fraccionamiento para destinarlos a vivienda, que son conductas que corresponden a la materia de desarrollo urbano.


c) V.ción a la garantía de audiencia así como al principio de certeza jurídica en materia penal, al establecer tipos penales en forma oscura e imprecisa.


d) V.ción a la garantía de autodeterminación de los grupos indígenas, comunidades y núcleos de población ejidales.


e) V.ción a las garantías de petición y de asociación, al tipificar como delito la reunión de personas cuyo fin sea obtener una vivienda.


f) V.ción al principio de división de poderes al legislar sobre materias que son competencia exclusiva del Congreso de la Unión y de los Municipios.


SEXTO. El concepto de invalidez relativo a violaciones en el proceso legislativo, sintetizado en el considerando precedente, identificado con el inciso I, subinciso c), es inoperante.


Este Alto Tribunal, al resolver diversas acciones de inconstitucionalidad, ha considerado que dentro del proceso legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trasciendan de manera fundamental a la norma de forma tal que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de esa misma naturaleza que por su entidad no afecten su validez, siempre que se haya cumplido con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente.


Ese criterio se encuentra plasmado en la jurisprudencia P./J. 94/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil uno, página cuatrocientos treinta y ocho, con el rubro y texto que a continuación se trasuntan:


"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario."


Conforme a esta jurisprudencia, durante el proceso legislativo que culmina con la publicación de la norma aprobada por el órgano legislativo de que se trata, pueden ocurrir diversas violaciones de carácter formal que trascienden a su validez, como cuando se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos, en cuyo caso, la violación formal trascenderá de modo fundamental a la validez de la norma misma; lo que no ocurre cuando las comisiones sigan un trámite distinto al previsto en la ley para el estudio de la iniciativa, por ejemplo que ésta fuera dictaminada por una comisión a la que no correspondía realizar tal función o se omitiera remitir los debates que la hubieran provocado, son violaciones de carácter formal que carecen de relevancia jurídica en virtud de que se contraen al cumplimiento de requisitos secundarios que si bien se encuentran previstos en la ley orgánica o en el reglamento parlamentario respectivo, su finalidad es facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley, y quedan subsanadas cuando el Pleno del órgano legislativo las aprobó, observando las formalidades verdaderamente trascendentes.


Este Alto Tribunal considera que la violación al proceso legislativo que se plantea consistente en la omisión de dar vista a los autores de la iniciativa con las modificaciones propuestas en el dictamen, previo a su discusión en el Pleno, es una violación análoga a las que refiere la jurisprudencia citada como aquellas que no trascienden a la norma, pues se contrae a los trabajos preparatorios a la posterior discusión de la iniciativa en el Pleno de la Legislatura del Estado de Q., que se convalidan con la aprobación de la iniciativa de ley realizada con el quórum requerido, lo que trae como consecuencia que su estudio resulte innecesario, pues no obstante que dicha violación hubiera existido, carece de la entidad suficiente para trascender de modo fundamental a la norma impugnada, como se explica a continuación.


Conforme al sistema de formación de leyes previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 71, son cinco las formalidades fundamentales para la creación de una norma o decreto, la primera es la iniciativa, la segunda su discusión en el recinto parlamentario correspondiente, la tercera la aprobación requerida, la cuarta su promulgación y la quinta la consiguiente publicación, formalidades que se corroboran con lo dispuesto por la propia Constitución Federal en los artículos 71, que establece a quién corresponde la facultad de iniciar leyes o decretos, el 63, que precisa el quórum o asistencia mínima para que la asamblea actúe válidamente y sus decisiones o acuerdos tengan fuerza legal, el 70 relativo a la naturaleza y carácter único que tienen las resoluciones del órgano legislativo, el 72, que dispone cómo se desarrollará el proceso legislativo y el 73, que enumera las facultades del Congreso; de donde se desprende que la finalidad de este sistema y de sus formalidades esenciales es que sea el Pleno del órgano legislativo el que apruebe una iniciativa de ley o decreto, por ser en quien recae la facultad de dictar leyes que se refieran a las relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas; por lo que si en un proceso legislativo se satisfacen las formalidades esenciales ya mencionadas, es inconcuso que el incumplimiento de requisitos secundarios no conducirá a la invalidez de la norma siempre que el contenido de la norma y los fines del proceso legislativo permanezcan incólumes; como consecuencia, el concepto de invalidez en el que se alegue ese tipo de violaciones deviene inoperante y su estudio es innecesario cuando se advierta, por la entidad de la violación alegada, que no se afectó de forma fundamental a la norma.


Lo considerado, es congruente con el criterio sustentado por este Alto Tribunal al resolver en sesión de veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de diez votos, la acción de inconstitucionalidad 1/98 promovida por diputados integrantes de la C. Séptima Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, de la que emanó la jurisprudencia P./J. 4/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., febrero de mil novecientos noventa y nueve, página doscientos ochenta y ocho, con el rubro "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA." en la que se sostiene que resulta procedente el estudio del concepto de invalidez en el que se alegue la contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, por transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían, acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas.


Se afirma que el criterio sostenido en esta acción de inconstitucionalidad es acorde con el que dio origen a la jurisprudencia citada en el párrafo precedente, porque la violaciones al proceso legislativo que en esa acción de inconstitucionalidad se reclamaron consistieron en los acuerdos tomados en las sesiones extraordinarias del Congreso Local, por la mayoría parlamentaria, en virtud de los cuales se aprobó el proyecto de ley materia de esa acción, cuya naturaleza justificó que este Alto Tribunal las analizara con la finalidad de determinar si trascendieron de modo fundamental a la ley reclamada, a diferencia de la violación que se analiza en la presente acción, pues ésta se refiere a los trabajos preparatorios y a la discusión del dictamen de la iniciativa de ley por parte del Pleno de la Legislatura del Estado de Q. que, por su naturaleza, no afectan la validez de la norma impugnada.


No deja de advertirse que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Máximo Tribunal Constitucional, analice la conformidad de las normas generales con la Constitución Federal, lo que incluye el estudio, incluso de oficio, de las violaciones al proceso legislativo, para alcanzar una máxima tutela; sin embargo, no todas las violaciones que se aduzcan en una acción de inconstitucionalidad ameritarán ser estudiadas por este Alto Tribunal, como aquellas que por su entidad claramente se advierta que no trascienden de manera fundamental a la norma y su análisis ningún beneficio producirá, y privilegiar el estudio minucioso y detallado del fondo de la cuestión planteada, esto es, la conformidad o no de la norma general con la Constitución Federal, pues sólo así se salvaguarda con mayor eficacia y expeditez al orden primario en el que subyace la voluntad del pueblo soberano y se contribuye al perfeccionamiento de nuestras leyes que es lo que conduce al bienestar de las personas sujetas al imperio de la norma.


Lo anterior se justifica porque la finalidad esencial de las acciones de inconstitucionalidad, como medio de control abstracto, es la confronta directa entre la Constitución Federal y una norma general, en la que no existe un interés concreto que tutelar y se privilegia en cambio el análisis abstracto de constitucionalidad.


En esa tesitura, el análisis de violaciones indirectas a la Constitución Federal, en relación con dicha norma general, sólo se justifica cuando la citada violación puede provocar la invalidez de la norma impugnada, pero en cambio, no por existir un interés concreto por tutelar si se advierte que la violación indirecta que se alega es inocua e intrascendente para provocar la subsistencia de la norma, su estudio resulta ocioso y este Alto Tribunal puede abstenerse de analizar la actualización de tal violación, privilegiando así el estudio de los vicios que puedan acarrear la invalidez de la norma por una violación indirecta en razón de su trascendencia para la subsistencia de la norma impugnada, o bien el análisis de fondo.


En ese tenor, este Alto Tribunal debe optar por analizar primero la entidad de la violación y solamente si la posible actualización de dicha violación trascendiera sobre la norma, procederá al estudio para determinar si dicho vicio se presenta o no. Lo contrario, esto es, la ausencia de análisis debido a la intrascendencia o falta de entidad de la violación, de ninguna manera puede acarrear la indefensión de la parte actora, pues se insiste, aun cuando la misma se actualizara dejaría incólume la norma.


En ese contexto, deviene inoperante el concepto de invalidez relativo a la omisión de dar vista a los autores de la iniciativa con las modificaciones propuestas en el dictamen, previo a su discusión en el Pleno.


No se omite señalar que en las sesiones celebradas el dieciocho de julio y cinco de agosto de dos mil, diversos diputados presentaron mociones relacionadas con el tema que se analiza, las cuales fueron desestimadas por el Pleno de la Legislatura, por mayoría de votos de sus integrantes.


En cambio por su identidad, procede el estudio de los conceptos de invalidez consistentes en:


a) En la sesión de Comisiones Unidas de Administración de Justicia, Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones, celebrada el doce de julio de dos mil dos, en la que se aprobó el dictamen de reformas y adiciones, no existía el quórum requerido, debido a que uno de los asistentes se encontraba inhabilitado para desempeñar el cargo de diputado.


b) El acta de la sesión referida sólo está firmada por cuatro de los diputados que asistieron y no por los seis que se consignan en el documento.


El análisis de estos conceptos de invalidez se hará en forma conjunta, debido a la estrecha relación que guardan, y para darles respuesta conviene precisar lo siguiente:


Consta en los autos de la acción de inconstitucionalidad, que el veintiséis de septiembre de dos mil la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q. celebró sesión pública solemne para la instalación de la propia legislatura, de cuya acta, que obra a fojas ciento cincuenta y cinco a ciento cincuenta y ocho, se desprende que F.E.L.C. rindió protesta como diputado, y que mediante escrito de trece de diciembre de ese año solicitó a la Mesa Directiva de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., con fundamento en la fracción VII del artículo 31 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., licencia por tiempo indefinido para abstenerse de desempeñar las funciones del cargo de diputado y atender asuntos personales, como se desprende de la copia certificada del escrito correspondiente glosada en la foja quinientos cincuenta y ocho; petición que fue acordada favorablemente por la propia mesa directiva, según se advierte, de la copia certificada del acta de la sesión ordinaria celebrada por el Pleno de la Legislatura, el catorce siguiente, agregada a foja quinientos cincuenta y nueve.


De igual forma, consta que el Juez Segundo de Primera Instancia Penal del Distrito Judicial de Q., el primero de marzo de dos mil uno, dictó auto de término constitucional en el proceso penal 26/2001, por el que decretó la formal prisión a F.E.L.C., como probable responsable en la comisión del delito de fraude genérico en agravio del Ayuntamiento de Amealco de B., Q., y en cumplimiento a lo ordenado por el artículo 38, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comunicó al director del Registro Nacional de Electores la situación jurídica del procesado, como se advierte a fojas doscientos veintitrés a doscientos sesenta y dos del cuaderno correspondiente a las pruebas de la parte actora; asimismo, se tiene que el nueve de mayo de dos mil dos, el Juez Segundo de Primera Instancia Penal del Distrito Judicial de Q. dictó sentencia en la causa penal de referencia, por virtud de la cual absolvió a F.E.L.C. de la acusación que en su contra formuló el Ministerio Público, por no quedar acreditada su responsabilidad en la comisión del delito de fraude genérico, en agravio del Ayuntamiento de Amealco de B., Q., cuya copia certificada se encuentra glosada de las fojas quinientos setenta y tres a seiscientos cuatro de los autos.


También se advierte que F.E.L.C. mediante escrito de diez de mayo de dos mil dos, dirigido a la Mesa Directiva de la Quincuagésima Tercera Legislatura, notificó su reincorporación a sus labores como diputado de la citada legislatura, según se advierte a foja quinientos sesenta y cuatro de los autos, y que la Comisión de Gobierno de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 52, fracciones II, III y V, 53, fracciones I y III, y 57 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., propuso al Pleno de la Legislatura la incorporación del diputado L. Coellar al trabajo legislativo, lo que fue acordado el catorce de mayo de dos mil dos, como se desprende del acta correspondiente que obra a fojas quinientos sesenta y seis a quinientos setenta y uno de los autos.


En su carácter de diputado, F.E.L.C. participó, junto con J.S.L., L.M.H., I.V.J., M.A.G.D. y P.A.C., en la sesión celebrada el doce de julio de dos mil dos, por las Comisiones Unidas de Administración de Justicia y Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicación, como se asentó en la lista de asistentes que se encuentra glosada en la foja seiscientos cinco de los autos, en la que se aprobó el dictamen de la iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., el cual fue suscrito por los seis diputados ya mencionados, cuya copia certificada se encuentra agregada a fojas cuatrocientos cincuenta y tres a cuatrocientos sesenta y dos.


De igual forma, conviene señalar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:


"Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:


"I.V. en las elecciones populares;


"II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley;


"III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país;


"IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes; y


"V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición."


"Artículo 38. Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden:


"...


"II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión; ..."


La Constitución Política del Estado de Q., señala:


"Artículo 21. Son prerrogativas de los ciudadanos de Q.:


"I.V. para todos los cargos de elección popular en el Estado;


"II. Ser votados para cargos de elección popular en el Estado en los términos que establece esta Constitución;


"III. Asociarse libre y pacíficamente con fines políticos;


"IV. Ejercer el derecho de petición ante las autoridades del Estado; y


"V. Las demás que establezcan las leyes.


"Los residentes mayores de dieciocho años tendrán las mismas prerrogativas que los ciudadanos, con excepción de la contenida en la fracción segunda de este artículo."


"Artículo 95. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se considerarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, ..."


"Artículo 97. Podrán ser sujetos de juicio político los diputados a la legislatura, ..."


"Artículo 98. Para proceder penalmente contra los diputados de la legislatura ... por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la legislatura declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha lugar o no a proceder contra el inculpado.


"...


"El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado, será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria, el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto. ..."


La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. dispone, en lo conducente, lo que a continuación se indica:


"Artículo 54. Para el estudio, dictamen y despacho de los asuntos de la H. Legislatura se nombrarán comisiones de dictamen que elaborarán propuestas para ser presentadas al Pleno y examinarán e instruirán los asuntos que se sometan a su consideración para dictamen hasta ponerlos en estado de resolución."


"Artículo 55. ...


"Todos los miembros de las comisiones de dictamen tendrán igualdad de derechos. Cuando las comisiones actúen unidas éstas serán presididas por quien designe la mayoría de los integrantes, en la primera sesión que convocará el presidente de la legislatura."


"Artículo 109. El Pleno de la H. Legislatura sólo discutirá las iniciativas una vez que hayan sido dictaminadas por la comisión a que fueron turnadas. ..."


"Artículo 111. Las comisiones de dictamen a las que se turnen las iniciativas, rendirán por escrito su dictamen."


"Artículo 112. Los dictámenes deberán contener la exposición clara y precisa del asunto a que se refieran y concluir sometiendo a la consideración de la H. Legislatura, el proyecto de resolución que mencionará si se aprueba o rechaza la iniciativa, serán firmados por los miembros de las comisiones que la conozcan, pero si alguno disiente del mismo, hará la anotación en contra, junto a la firma respectiva, pudiendo formularse el razonamiento del voto particular correspondiente, que será anexado al dictamen y formará parte del mismo.


"En el caso en que un asunto se hubiese turnado a varias comisiones, éstas deberán de trabajar y dictaminar unidas, tomándose votación individual de todos los integrantes y resolviéndose por mayoría."


Precisado lo anterior, este Tribunal Pleno considera que los conceptos de invalidez planteados son infundados, porque de las constancias reseñadas en párrafos precedentes se advierte que, si bien el diputado F.E.L.C. fue sujeto a un proceso penal, durante el cual estuvo separado del ejercicio de sus funciones como diputado, lo cierto es que en ese proceso penal obtuvo una sentencia absolutoria y a consecuencia de ello se reincorporó a las funciones de diputado de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., previo acuerdo de la propia legislatura a propuesta de la Comisión de Gobierno; por tanto, si al reincorporarse a sus funciones como diputado, el señor F.E.L.C. participó en la sesión celebrada el doce de julio de dos mil dos por las comisiones unidas, en la que se aprobó el dictamen de la iniciativa de ley de que se trata, debe concluirse que no existe el motivo de invalidez que se aduce, porque el referido diputado actuó en esa sesión ejerciendo las facultades y deberes inherentes a su cargo de diputado y como miembro de las comisiones unidas.


En relación con este tema, importa destacar que la suspensión de los derechos y prerrogativas prevista en la fracción II del artículo 38 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se refiere a los derechos políticos, esto es, al sufragio activo y pasivo y, como en el caso se advierte, el señor L.C. ya había sido electo al cargo de diputado de la Quincuagésima Tercera Legislatura, de modo que la suspensión de esos derechos no podía afectar el ejercicio de las funciones en el cargo de diputado, pues para ello se requería que, en términos de la Constitución del Estado de Q. y de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., se emitiera por parte del Pleno del órgano legislativo una declaración de procedencia que lo separara de su cargo en tanto se encontrara sujeto al proceso penal, lo que en la especie no ocurrió, por lo que es dable concluir que el señor L.C. al participar en la sesión de comisiones unidas del doce de julio de dos mil dos y votar el dictamen relativo a la iniciativa de ley de que se trata, lo hizo en ejercicio de las funciones inherentes al cargo, del cual no había sido privado en los términos que establecen la Constitución del Estado y la ley orgánica respectiva.


En lo atinente al concepto relativo a que el acta de la sesión se encuentra únicamente firmada por cuatro diputados integrantes de las comisiones unidas, debe señalarse que tal violación, aunque existente, no trascendió a esa etapa del proceso legislativo, por las razones que a continuación se exponen.


Conforme a lo establecido en los artículos 54, 55, 109 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., las comisiones de dictamen constituyen una instancia previa de deliberación, integradas por un número determinado de diputados, con igualdad de derechos, previamente aprobadas por el Pleno de la Legislatura, con la función primordial de examinar e instruir los asuntos que se sometan a su consideración para dictamen hasta ponerlos en estado de resolución, para ser presentados al Pleno, cuyas determinaciones se tomarán por mayoría de votos.


Ahora bien, las Comisiones Unidas de Administración de Justicia y Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicación, se integraron por once diputados, y a la sesión de doce de julio de dos mil dos en la que se discutió y aprobó el dictamen correspondiente, asistieron seis de sus integrantes según se desprende del documento denominado "pase de lista", así como de la parte inicial del acta de referencia, y el dictamen emitido por las comisiones unidas fue aprobado y suscrito precisamente por los seis diputados que asistieron.


De ese modo, la aprobación y firma del dictamen por seis de los integrantes de las comisiones unidas, convalida el hecho de que el acta de sesión aparezca firmada únicamente por cuatro de los asistentes, pues es mediante el dictamen como se manifiesta la voluntad orgánica de esa instancia de deliberación, en tanto que la comisión dictaminadora lo emitió conforme a lo preceptuado por la ley orgánica citada; en otros términos, si lo que se plantea es que no se manifiesta la voluntad del órgano pues el acta de la sesión sólo aparece firmada por cuatro integrantes, la misma se compurga de manera inmediata y por el propio órgano al haberse emitido el dictamen por seis de sus integrantes.


Además, en el caso no se plantea que la falta de firma de los restantes integrantes de la comisión dictaminadora obedeciera a un acto de exclusión de una minoría parlamentaria específica, sino simplemente el que no se integró la voluntad orgánica lo cual, como ya se dijo, quedó compurgada por la manifestación expresa del propio órgano al cual se le atribuye la violación cometida.


Cabe precisar que en relación con los vicios de procedimiento legislativo, este Alto Tribunal ha sostenido en la jurisprudencia P./J. 94/2001 publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2001, página 438, con el rubro "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA." el criterio de que dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez; en el caso que nos ocupa, la violación que se analiza de no haber sido convalidada con la emisión del dictamen en la forma y términos que establece la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., constituiría una violación trascendente al proceso legislativo en tanto que no habría la posibilidad de constatar la voluntad de la comisión dictaminadora, como una de las instancias de deliberación, pues la validez de un proceso legislativo no descansa únicamente en la aprobación de la ley por parte del Pleno del Congreso de la Unión, como representante de la voluntad del pueblo mexicano o de los Estados en el caso de los Congresos Locales, pues su elaboración se sujeta a un procedimiento basado en la discusión por parte de dos diferentes instancias establecidas en la propia ley que lo regula, sistema que cumple una imprescindible función legitimadora de la ley, precisamente por obra de los mecanismos y etapas que lo integran. Luego, para la valoración de la entidad de los vicios de procedimiento legislativo debe evaluarse la consecuencia que éstos tienen en la integración de la voluntad de las Cámaras al constituir una violación a dicho principio democrático, sin embargo, ello no excluye la posibilidad de que dichos vicios sean convalidados dentro del propio procedimiento y que la ley, producto de dicho procedimiento, resulte sin tacha de inconstitucionalidad, tal como acontece en el presente caso.


De igual forma, procede el estudio del concepto de invalidez sintetizado en el inciso I, subinciso d), consistente en que en la Comisión de Gobierno del Congreso no se había decidido analizar el tema propuesto en el dictamen emitido por las comisiones unidas, no obstante ello, de última hora se incluyó en la orden del día para la sesión extraordinaria del cinco de agosto de dos mil dos, en contravención al artículo 53, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q..


En cuanto a ese concepto de invalidez, la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., por conducto del diputado C.M.M., presidente de la Comisión de Gobierno y representante legal de la propia legislatura, de conformidad con lo dispuesto por la fracción IX del artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., expresó que en términos de los artículos 31, fracciones I y III, 37, fracción IV, 53, fracción VI y 97 de la citada ley, la facultad de integrar el orden del día y disponer lo conducente para su desahogo corresponde exclusivamente al presidente de la legislatura; por otra parte, la relación que existe entre la Comisión de Gobierno y la Mesa Directiva de la Legislatura, en lo tocante a la definición del orden del día de las sesiones es de coadyuvancia.


Ahora bien, en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., se establece:


"Artículo 31. Corresponde a la Mesa Directiva de la H. Legislatura:


"I. Conducir las sesiones y ordenar el trabajo legislativo;


"...


"III. Supervisar y ordenar el trabajo de la Dirección de Asuntos Legislativos. ..."


"Artículo 37. El presidente de la H. Legislatura tiene las siguientes atribuciones:


"...


"II. Presidir las sesiones de la H. Legislatura;


"...


"IV. Citar a sesiones de la H. Legislatura;


"...


"XXIII. Las demás que le señalen la Constitución del Estado, la presente ley y su reglamento."


"Artículo 52. Son facultades de la Comisión de Gobierno:


"I.B. entre sus integrantes y los grupos parlamentarios que representan, la toma de decisiones concertadas en todos los ámbitos y materias que al Poder Legislativo corresponda;


"...


"III. Proponer a la H. Legislatura la toma de puntos de acuerdo sobre iniciativas de ley presentadas al Pleno, decisiones de gobierno interno, declaraciones de la H. Legislatura y sobre cualquier otra decisión que sea competencia de aquél; ..."


"Artículo 53. Son facultades del presidente de la Comisión de Gobierno:


"...


"VI. Coadyuvar con la Mesa Directiva de la H. Legislatura, para programar el orden del día de cada sesión; ..."


"Artículo 97. Son facultades y obligaciones del director de asuntos legislativos:


"...


"IV. Vigilar la oportuna entrega y publicación en estrados de los citatorios para las sesiones y reuniones a los diputados; ..."


Cabe señalar también que el Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo del Estado de Q., dispone:


"Artículo 46. Todas las sesiones se sujetarán a un orden del día previamente establecido por la presidencia y con la colaboración de la Gran Comisión."


Debe precisarse que la Gran Comisión a que se refiere ese precepto cambió de denominación a Comisión de Gobierno con motivo de las reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. de dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho.


De los preceptos transcritos se advierte que no asiste la razón a la parte actora cuando aduce que para la inclusión del dictamen de las comisiones unidas en la orden del día de la sesión extraordinaria del cinco de agosto de dos mil dos, se requería que así se acordara en la Comisión de Gobierno, pues es a la presidencia de la Mesa Directiva de la Legislatura a quien corresponde determinar el orden del día para las sesiones del Pleno y si bien la Comisión de Gobierno interviene en esa actividad, lo hace como coadyuvante, sin que en los dispositivos legales y reglamentarios citados se establezca que para la integración de la orden del día se requiere que la referida Comisión de Gobierno determine cuáles serán los puntos de la orden del día.


Además, se observa que la Comisión de Gobierno tiene dentro de sus funciones, entre otras, la búsqueda de puntos de acuerdo entre los integrantes de la legislatura sobre las iniciativas de ley, tal atribución no se refiere a la integración del orden del día, sino al trabajo parlamentario, al propender a la búsqueda de consenso entre las diferentes fracciones para la concreción de las iniciativas de leyes o decretos que se debatirán en el Pleno.


Ahora bien, en los autos de la acción de inconstitucionalidad no existen pruebas que permitan determinar que el dictamen de las comisiones unidas se incluyera de última hora en la orden del día de la sesión de cinco de agosto de dos mil dos, en cambio existen elementos de juicio que llevan a este Tribunal Pleno a considerar que el dictamen de referencia aparecía listado en la orden del día de una sesión previa y que los diputados integrantes de la Quincuagésima Legislatura tenían conocimiento de que ese tema se discutiría.


En efecto, el citado dictamen formó parte de la orden del día de la sesión del dieciocho de julio de dos mil, en la cual se listó con el número noveno y posteriormente, en el transcurso de la sesión fue retirado, como se desprende de la copia certificada del acta correspondiente que obra a fojas cincuenta y dos de los autos.


Y en el orden del día de la sesión extraordinaria del cinco de agosto de dos mil fue nuevamente incluido, resultando que en esa sesión se dio cuenta con el dictamen de la iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones del Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., como se desprende de la copia certificada del acta correspondiente que se encuentra a fojas cincuenta y cinco y siguientes de los autos y que, como el documento citado en el párrafo precedente, tiene valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto por los artículos 79, 93, fracción II, 129 y 130 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la presente acción de inconstitucionalidad en términos de la parte final del artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por tratarse de copias certificadas de documentos cuya formación está encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a funcionarios públicos y expedidos en el ejercicio de sus funciones.


De modo que si en la sesión de referencia se dio lectura al dictamen correspondiente como lo establecen los artículos 115, fracción II, de la ley orgánica citada y 51 del reglamento igualmente referido, es claro que los diputados tuvieron debido conocimiento del contenido del documento.


En efecto, esos preceptos establecen:


"Artículo 115. El procedimiento a que someterán las iniciativas de ley o decreto será el siguiente:


"I. Recibida una iniciativa de ley o decreto por la legislatura, el presidente ordenará su lectura ante el Pleno y lo turnará, para su estudio y dictamen, a la comisión de dictamen respectiva;


"II. La comisión que conozca, emitirá por escrito el dictamen que proceda y dentro del plazo que señala esta ley, mismo al que se le dará lectura en el Pleno; ..."


"Artículo 51. Una vez producidos los dictámenes sobre las iniciativas o proposiciones, se darán a conocer a la legislatura en la sesión ordinaria o extraordinaria en su caso, en que hayan sido presentadas, resolviéndose de inmediato si deben o no sujetarse a votación. En caso afirmativo se procederá a discutirse ..."


Por tanto, si en la sesión correspondiente se dio lectura al dictamen de referencia, procede concluir que los veintitrés diputados que asistieron a esa sesión conocieron el contenido del documento para su discusión y posterior votación, por lo que se alega deviene infundado.


De igual forma, por su trascendencia, procede el estudio del concepto de invalidez sintetizado en el inciso I, subinciso e), atinente a que el dictamen de la iniciativa de ley que se aprobó en la sesión de las comisiones unidas del doce de julio de dos mil dos, no es el mismo que se presentó, discutió, voto y aprobó en la sesión extraordinaria del Pleno de la Quincuagésima Tercera Legislatura celebrada del cinco de agosto de dos mil dos, ni el que se aprobó en esta última, es el que se publicó en "La Sombra de A.", Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q., del veintitrés de agosto de dos mil dos, lo que de ser fundado traería como consecuencia la invalidez de la norma.


Para determinar la eficacia de ese concepto, es necesario precisar el contenido de la iniciativa de ley, del dictamen de las comisiones unidas, de la ley aprobada por la legislatura y del texto publicado, conforme al siguiente cuadro comparativo, para después hacer referencia a diversos aspectos del propio proceso legislativo:


Ver cuadro

En el cuadro precedente se advierten con claridad que las modificaciones que la iniciativa de ley tuvo son propias del proceso legislativo; sin embargo, es necesario precisar las razones de cada una de ellas.


En los autos de la presente acción de inconstitucionalidad consta, a fojas cuatrocientas veintiocho a cuatrocientos treinta y tres, que el veinticinco de julio de dos mil uno, ante la Oficialía de Partes del Poder Legislativo del Estado de Q., el gobernador constitucional del Estado en unión de once diputados integrantes de la Quincuagésima Tercera Legislatura del propio Estado, en ejercicio de las facultades que les confieren los artículos 33, fracciones I y II y 57, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Q., presentaron una iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., la cual, en lo que interesa al caso, se reprodujo en el cuadro precedente.


Mediante oficio DAL/1065/01 de veintiséis de julio de dos mil uno, el presidente de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Tercera Legislatura, turnó la iniciativa de ley a las Comisiones Unidas de Administración de Justicia y Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones para su estudio y dictamen, como se desprende del documento que se encuentra glosado en la foja trescientos treinta y cuatro; para ese fin, el treinta y uno de julio de dos mil uno, las comisiones unidas iniciaron los trabajos para analizar el asunto que les fue remitido, según se advierte del acta correspondiente que aparece en las fojas cuatrocientos treinta y cinco y siguiente; en las subsecuentes sesiones de las comisiones unidas que tuvieron verificativo el diecisiete y veinticuatro de septiembre de dos mil uno, cuatro y once de marzo, veintidós y veintinueve de abril, seis de mayo y doce de julio de dos mil dos, se discutió, con la participación de representantes de organizaciones sociales e instituciones públicas, el tema propuesto en la iniciativa, como se desprende de las actas relativas glosadas a fojas cuatrocientos treinta y siete a cuatrocientos cincuenta y cuatro de autos.


De esas actas destaca, en lo que interesa para resolver el concepto de invalidez, pues las propuestas que se formularon en el seno de las comisiones unidas pasaron a integrar el dictamen que en su oportunidad se emitió, lo siguiente:


En la sesión que tuvo lugar el veintidós de abril de dos mil dos, el diputado presidente de las comisiones unidas manifestó, entre otras cuestiones, lo que enseguida se transcribe:


"... De los comentarios que se recibieron, hay uno coincidente con el comentario que hiciera en la sesión anterior el arquitecto G.C., en el sentido de que no tendría por qué el tipo penal de las propuestas ser únicamente dirigido o referido a cuando el objeto de los lotes es vivienda, sino pedía que se ampliara a los otros usos urbanos, por lo que hace entrega del proyecto de dictamen, incluida esta observación ..."


Durante la sesión celebrada el veintinueve de abril de dos mil dos, hizo uso de la palabra el diputado E.B.A. para expresar:


"... Hace hincapié en una situación constante respecto a las zonas urbanas de los ejidos, del problema que se deriva con las subdivisiones, que de acuerdo con la ley entraría en este supuesto, por ejemplo el que un ejidatario en un solar urbano de 1,000, 2,000 o 3,000 metros, les repartió a todos los hijos una parte, y después viven cinco familias en un solo solar, y desde este punto de vista sería fraccionar e incluso se viene (sic) cuando van a regularizar que les exigen que hayan subdivisiones reales y muchas veces no existen y ustedes requieren que las haya para poder regularizar, desde este punto de vista este ejidatario ya estaría fraccionando un solar."


Y en la sesión de doce de julio de dos mil dos, en que fue aprobado el dictamen relativo a la iniciativa de ley de que se trata, se asentó lo siguiente:


"... IV. En desahogo de este punto del orden del día, el diputado presidente manifiesta que ya se ha tenido suficiente oportunidad de analizar el dictamen de mérito, además ha tenido la consulta y opiniones de los grupos involucrados, por otra parte manifiesta que se han incluido las observaciones hechas por algunos diputados integrantes de estas comisiones.


"Acto seguido, hace entrega de una copia del dictamen a cada uno de los diputados asistentes para su lectura y análisis.


"La diputada I.V., comenta que en el artículo 246-F al final, en la última línea, debe decir ‘fraccionamiento o asentamiento humano.’


"El diputado J. manifiesta que decía ‘asentamiento humano irregular’, pensando en dejar ‘fraccionamiento irregular’ y donde dice en cualquier caso se incrementará entre 3 meses y 3 años, sería más adecuado de 3 meses a 3 años.


"El diputado F.L., observa en el segundo párrafo del artículo 246-E, le parece que no es válido se defina que se entiende por fraccionar siempre y cuando deban formarse calles, porque no necesariamente se necesita una calle para fraccionar.


"El diputado P.A., expresa que si genera la duda con esto, habría que ver cuál es el espíritu de esta ley, los asentamientos irregulares, normalmente ahí habría que tratar de definir bien para efectos de este título, qué son asentamientos irregulares, en relación con el Ayuntamiento de El Marqués, independientemente del trasfondo político que pudiera tener la resistencia a esta iniciativa que parece que ha espantado a muchos, en lo personal le preocupa mucho y le interesa el poder tener dentro de lo que es el Código Penal, para la autoridad en su momento detener todo el crecimiento irregular que tenemos, en el caso concreto de El Marqués, La Cañada, El Colorado, El Rodeo, Amazcala, C., cuentan con asentamientos irregulares y normalmente quien han estado al frente es algún tipo de dirigente de algún partido político, el problema para el Municipio que se enfrenta, es que ya está el asentamiento, y qué se hace, exigen servicios y a lo mejor dentro del plan municipal no está contemplado esa zona y hay otras prioridades y siempre sirve de bandera política para todos, por lo que considera que esta reforma, sería una de las formas de proteger a los Municipios.


"Por parte del diputado J.S., agrega que el problema está en que los líderes mueven a la gente argumentando que les quieren quitar sus casas, cuando saben que esta reforma no puede tener efecto retroactivo, habiendo otro dato interesante y es que finalmente están ocupados el 30% de los predios y el resto están desocupados, y la manera de hacerlo en el futuro es complementar con un nuevo Código Urbano, con autoridades municipales ágiles, y dar un argumento de defensa a los Municipios. En cuanto al segundo párrafo, con lo que dice el primer párrafo, está definido qué es fraccionar, en lo de condominio proponiendo un cambio en cuanto a la redacción del segundo párrafo, eliminar lo de las calles y dejar: susceptibles de apropiación por distintas personas, incluida la figura del régimen de propiedad en condominio porque éste se caracteriza porque es una propiedad donde hay una serie de elementos de propiedad común, y una serie de unidades susceptibles de apropiación en forma individual.


"En uso de la voz la diputada L.M., manifiesta en cuanto al Código Urbano sí habla de la definición de fraccionar, y para el tipo penal se tenía que dar una definición más amplia para que no verse en la situación de no poder accionar.


"El diputado presidente manifiesta sería más conveniente quitar el segundo párrafo del artículo 246-E, porque en el primero especifica: lotes resultantes de fraccionar un predio para que sean o puedan ser destinados a tal cosa, sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio.


"Después de haber expresado sus consideraciones al dictamen de mérito cada uno de los diputados asistentes, el diputado presidente lo somete a votación, siendo aprobado unanimidad de 6 votos, por lo que el diputado presidente declara: De acuerdo con el resultado de la votación, se aprueba el dictamen de la iniciativa ..."


El dictamen relativo a la iniciativa de ley que adiciona y deroga diversas disposiciones del Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., aprobado por las comisiones unidas, es el que se transcribió en el cuadro precedente y claramente se observa que los cambios que sufrió obedecieron a las propuestas presentadas durante los debates y consultas que se realizaron en las sesiones de las comisiones unidas.


De igual forma, consta en los autos que en la sesión extraordinaria de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., celebrada el cinco de agosto de dos mil dos, se dio cuenta con el dictamen de la iniciativa de ley que adiciona diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q., adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q. y deroga la fracción XVIII del artículo 194 del Código Penal citado, presentado por las Comisiones Unidas de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones y Administración de Justicia.


Del contenido del acta de esa sesión, que en copia certificada se encuentra glosada a fojas cuatrocientos sesenta y tres a cuatrocientos sesenta y seis, se advierte que una vez leído el dictamen y aprobada la propuesta para que se votara en la misma sesión, se pasó a su discusión en lo general con la participación de diversos integrantes de la legislatura y una vez concluida la deliberación, se determinó:


"... Posteriormente, y una vez discutido, se procede a su votación en lo general, resultando 13 votos a favor y 10 en contra.


"Enseguida se somete a su discusión en lo particular, interviniendo la diputada I.V.J. para proponer que se omitan las siete últimas palabras del segundo párrafo del artículo 246-F, el cual habla respecto de las autorizaciones administrativas de uso de suelo y lotificación.


"A continuación se somete a votación la propuesta formulada, resultando 13 votos a favor y 0 en contra. No habiendo más consideraciones, se procede a someter a votación el dictamen en lo particular, resultando 13 votos a favor y 0 en contra.


"Por lo que de acuerdo con el resultado de la votación y con fundamento en el artículo 37 fracciones XII y XVI de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, se declara aprobado el dictamen y se instruye a efecto de que se emita el proyecto de ley correspondiente, se asiente en el libro de leyes y decretos de la legislatura y se turne a la Comisión Editorial, B. y Corrección de Estilo para que emita la minuta de lo aprobado, y hecho lo anterior, se envíe al titular del Poder Ejecutivo para su publicación ..."


En esa misma fecha, la Comisión Editorial, B. y Corrección de Estilo de la Quincuagésima Tercera Legislatura expidió la minuta correspondiente el mismo cinco de agosto de dos mil dos, que en copia certificada corre agregada a los autos a fojas cuatrocientos sesenta y ocho, de cuyo análisis se advierte que los diputados integrantes de la comisión acordaron:


"... Acto seguido, después de una revisión minuciosa del proyecto remitido, en cuanto a su redacción y estilo, los integrantes de esta comisión, acuerdan por unanimidad, aprobar en los mismos términos en que fue enviada la minuta de lo aprobado en la referida sesión extraordinaria, con las consideraciones en ella vertidas. Así mismo, esta comisión considera pertinente, modificar la redacción para que en lugar de adicionar la fracción XX al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., se adicione la fracción XXII, ello en razón de que existen dos leyes, aprobadas anteriormente por el Pleno de esta Legislatura y pendientes de publicar por el Poder Ejecutivo, mismas en las que se adicionan la fracción XX y XXI respectivamente al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., luego entonces al mandar publicar la minuta de lo aprobado que nos ocupa, adicionando la fracción XX al citado precepto, éste derogaría a la fracción XX y XXI de las leyes aprobadas con anterioridad por esta legislatura, sin que éste sea su espíritu.


"Después de diversos comentarios al respecto, se aprueba por mayoría de dos votos a favor y uno en contra del diputado M.A.R.V., que la minuta de lo aprobado y que motiva la presente sesión, quede de la siguiente manera:


"La Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., en uso de las facultades que le confieren los artículos 40 y 41, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., y


"Considerando


"...


"Que tomando en consideración los razonamientos expuestos en los considerandos que anteceden, mismo que son producto del acuerdo entre los distintos grupos parlamentarios que conforman este Poder Legislativo, así como de las observaciones y aportaciones de los distintos gremios de abogados, desarrolladores de vivienda, profesionistas afines y miembros tanto de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Q., como del Poder Judicial; esta legislatura expide la siguiente:


"Ley que adiciona y deroga diversas disposiciones al Código Penal para el Estado de Q. y adiciona una fracción al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q.. ..."


En el cuadro comparativo aparecen subrayados los cambios propuestos por la diputada que intervino en la sesión extraordinaria del Pleno y la corrección efectuada por la comisión citada.


La ley aprobada por la legislatura fue publicada en La Sombra de A., Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q., correspondiente al veintitrés de agosto de dos mil dos, exhibido por la parte actora y agregado a los autos a fojas sesenta y siguientes, con el texto que, en lo conducente, se reproduce en el cuadro comparativo precedente.


Los documentos citados tienen valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto por los artículos 79, 93, fracción II, 129 y 130 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la presente acción de inconstitucionalidad en términos de la parte final del artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por tratarse de copias certificadas de documentos cuya formación está encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a funcionarios públicos y expedidos en el ejercicio de sus funciones.


En relación con el concepto de invalidez planteado, el presidente de la Comisión de Gobierno de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., al rendir el informe justificado a nombre de la legislatura, expresó que sólo existió un dictamen expedido por las comisiones unidas y que fue ese mismo y no otro, como afirma la actora, el que se sometió a la discusión y votación en la sesión plenaria del cinco de agosto de dos mil dos, y las diferencias entre el documento aprobado por el Pleno de la Legislatura y el texto publicado en el Periódico Oficial, es una consecuencia lógica, gramatical y jurídica, de las diversas secuencias del proceso legislativo que no implican un acto ilegal o reprochable, cuanto más que la Comisión Editorial, B. y Corrección de Estilo de la propia legislatura, en uso de las facultades que le confieren los artículos 88 y 89 del Reglamento para el Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo, propuso una corrección exigida por la sistemática jurídica, necesaria para la claridad de las leyes.


El Gobernador Constitucional del Estado de Q., al rendir el informe que le fue solicitado expuso, en relación con este tema, que el texto publicado es idéntico al enviado por la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado, para ese efecto.


El procurador general de la República al desahogar la vista ordenada en auto de treinta de septiembre de dos mil dos, señaló que si bien la iniciativa de reformas presentada por el gobernador y diversos diputados, ante el Congreso Local, fue modificada por las comisiones unidas y a su vez tuvo cambios al momento en que fue aprobada por el Pleno de la Legislatura, lo cierto es que la iniciativa de una ley no obliga al Congreso a respetar íntegramente el proyecto original ni condiciona el sentido de la discusión y votación, y las diferencias que se observan en el texto publicado obedecen a la corrección orográfica y de estilo efectuada por la comisión correspondiente, pero no se trata de textos distintos.


Ahora bien, el concepto de invalidez planteado por la parte actora por virtud del cual pretende demostrar que se viola la garantía de legalidad prevista por el artículo 16 de la Constitución Federal, porque el texto de la ley que se publicó no fue el aprobado por el Pleno de la Legislatura ni el que se discutió en la sesión plenaria fue el aprobado en las comisiones unidas, es infundado.


Es así, porque de las transcripciones precedentes se advierte que la iniciativa de ley presentada por el gobernador constitucional y diputados integrantes de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., fue turnada a las Comisiones Unidas de Administración de Justicia y Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Comunicaciones donde, previa discusión y consulta a diversas organizaciones e instituciones públicas, se aprobó mediante un dictamen en el que se plasmaron las propuestas formuladas en las sesiones de las comisiones unidas, lo cual no constituye una irregularidad, si se toma en consideración que las modificaciones al texto de la iniciativa es consecuencia lógica del análisis, consulta y discusión de la propia iniciativa de ley; además, de los documentos reseñados se obtiene que el dictamen aprobado por las comisiones unidas fue publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Legislatura del Estado de Q., correspondiente al dieciocho de julio de dos mil dos, que en copia certificada obra a fojas noventa y tres y siguiente, y de su cotejo con el que se envió al Pleno de la Quincuagésima Tercera Legislatura mediante oficio DAL/569/02, que obra en los autos a fojas cuatrocientas cincuenta y siete y siguientes, se concluye que su contenido es precisamente el que fue sancionado por las comisiones unidas mediante el voto favorable de sus integrantes.


Asimismo, del acta de la sesión extraordinaria de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q. que tuvo verificativo el cinco de agosto de dos mil dos, en la que se discutió el referido dictamen, se advierte que la diputada I.V.J. intervino para proponer una modificación al texto del artículo 246-F, consistente en la eliminación de la frase "autorizaciones administrativas de uso de suelo y lotificación" contenida en el segundo párrafo de ese numeral. Esta intervención constituye una referencia directa y específica al texto del dictamen aprobado por las comisiones unidas, de lo que se sigue que fue ese dictamen y no otro el que se discutió en el Pleno de la Legislatura, hecho que se corrobora con la copia de la Gaceta Parlamentaria de la Quincuagésima Tercera Legislatura correspondiente a la sesión plenaria de cinco de agosto de dos mil dos, en la que se contiene una reseña de la sesión celebrada en esa fecha así como la transcripción de los documentos con los que se dio cuenta, entre los que aparece el dictamen aprobado por las comisiones unidas.


Por otra parte, al confrontar el texto de la ley expedida por el Pleno de la Legislatura, con el de la ley publicada en el periódico oficial de la entidad del veintitrés de agosto de dos mil dos, se llega a la conclusión de que es la misma.


No es obstáculo para arribar a esa conclusión que en la publicación oficial aparezca que la fracción que se adiciona al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., es la número XXII, cuando que fue aprobada como fracción XX, pues esa diferencia o aparente falta de congruencia entre los textos, a juicio de este Alto Tribunal es irrelevante, en primer lugar, porque obedeció a los motivos expuestos en la minuta de la Comisión Editorial, B. y Corrección de Estilo, esto es, por existir dos leyes previamente aprobadas por virtud de las cuales fueron adicionadas las fracciones XX y XXI, respectivamente, al citado artículo, pendientes de publicar en la fecha en que fue discutido el dictamen y aprobada la ley, y conforme al artículo 89 del Reglamento de Gobierno Interior y de Debates del Poder Legislativo, la citada comisión tiene facultades para hacer las correcciones que demanden el buen uso del lenguaje y la sistemática y la claridad de las leyes; en segundo lugar, el contenido normativo aprobado por el Pleno de la Legislatura no sufrió cambio alguno, de modo que si la voluntad del legislador no fue alterada ni la modificación trascendió a la norma, procede concluir que la diferencia aludida por la parte actora de ninguna manera afecta la validez de la ley.


En ese orden de ideas, al resultar inoperantes e infundados los conceptos de invalidez dirigidos a demostrar violaciones a la Constitución Federal por irregularidades en el proceso legislativo, procede el análisis de los conceptos de invalidez relacionados con el contenido de la ley impugnada.


SÉPTIMO. Los conceptos de invalidez dirigidos a demostrar que la ley impugnada viola diversos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se estudiarán atendiendo a su naturaleza y no en el orden en que se encuentran planteados en la demanda.


Por ello, en este considerando se analizarán los conceptos de invalidez en los que se aduce la violación al principio de división de poderes por parte de la Legislatura del Estado de Q., al legislar sobre materias que son facultad exclusiva del Congreso de la Unión y de los Municipios.


El estudio de un concepto de esa naturaleza, que es propio de las controversias constitucionales, se justifica realizarlo en la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, con la finalidad de preservar la supremacía constitucional, como lo estableció este Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 81/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de dos mil tres, página quinientos treinta y uno, con el rubro y texto siguiente:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES PUEDE SER MATERIA DE ESTUDIO EN UNA U OTRA VÍA. La controversia constitucional, por su propia naturaleza, constituye un verdadero juicio entre los poderes, entes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y si bien es cierto que la litis por regla general versa sobre la invasión a la esfera de competencia o atribuciones que uno de ellos considera afectada por la norma general o acto impugnado, lo cual implica la existencia de un interés legítimo del promovente, también lo es que tal circunstancia no conlleva a establecer que ese tema sea exclusivo de ese medio de control de la constitucionalidad y que no pueda ser motivo de análisis en una acción de inconstitucionalidad, si las partes que hagan valer esta última están legitimadas y sus planteamientos involucran la confrontación de las normas impugnadas con diversos preceptos de la Constitución Federal, como el artículo 49 que tutela el principio de división de poderes, por tratarse de una violación directa a la Ley Fundamental. Por tanto, basta el interés genérico y abstracto de preservar la supremacía constitucional, para realizar el examen aludido en una acción de inconstitucionalidad, sin que obste la circunstancia de que la violación al citado principio también pudo haber sido materia de estudio en una controversia constitucional."


En esta jurisprudencia se establece que el estudio de la violación al principio de división de poderes no es un tema exclusivo de la controversia constitucional y basta que quien lo haga valer en una acción de inconstitucionalidad esté legitimado y posea un interés genérico y abstracto, para que proceda su análisis en este medio de control de la constitucionalidad.


Así, se tiene que la parte actora aduce que con la aprobación de las normas impugnadas el órgano legislativo y el Ejecutivo del Estado invadieron la esfera de competencia del Municipio conferidas por la Constitución Federal a este nivel de gobierno, ya que el ordenamiento de los asentamientos humanos y la planificación integral del desarrollo urbano es facultad exclusiva del Municipio en términos del artículo 115, fracción V, en relación con el artículo 27, párrafo tercero, de la Constitución Federal y, en el caso, se están tipificando conductas que son propias de las normas administrativas y de los reglamentos municipales.


También consideran que se invade la competencia del Congreso de la Unión ya que conforme al artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, le corresponde en exclusiva expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir con los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, tanto es así, que en ejercicio de esa facultad expidió la Ley General de Asentamientos Humanos, en cuyas disposiciones no se faculta a las entidades federativas a tipificar como delitos conductas que trasgredan la normatividad que regula el desarrollo urbano, por el contrario, tanto de ese cuerpo normativo como de la Constitución Federal otorgan a las autoridades y a los gobernados instrumentos para hacer efectiva la garantía de igualdad para acceder a una vivienda digna y decorosa, la cual se verá limitada cuando en ejercicio de ese derecho una pareja, una familia, un grupo de amigos, de campesinos o de indígenas, promuevan la división o fraccionamiento de un predio para hacer viviendas o instalar comercios o industrias, sin haber solicitado las autorizaciones correspondientes, ya que conforme a la ley cuya nulidad se demanda estarían cometiendo un ilícito lo que, a su vez, propiciará abusos de la autoridad o la imposición de penas severas.


Continúa señalando la parte actora que los tipos penales que pretende establecer la ley impugnada rebasan el campo de conductas que son propias del derecho penal, tipificando hechos inherentes a los asentamientos humanos y al desarrollo urbano que corresponden a las leyes y reglamentos administrativos competencia exclusiva del Congreso de la Unión y de los Municipios, quienes mediante leyes y reglamentos han previsto las infracciones administrativas como la multa, la clausura y la suspensión de la obra para los casos de infracción de las normas que regulan el desarrollo urbano y los asentamientos humanos, lo cual debió ser advertido por los órganos legislativo y ejecutivo del Estado de Q., por lo que la legislación que se combate carece de la debida fundamentación y motivación, pues al expedirla no se consideró lo que en la materia ya disponen reglamentos y leyes administrativas, además de que fue expedida por una autoridad carente de facultades.


En relación con estos conceptos de invalidez, la Legislatura del Estado de Q. en su informe negó que la expedición de la ley impugnada invada los ámbitos de competencia federal y municipal, pues los tipos penales no se contraponen con la facultad legislativa y reglamentaria que la Constitución Federal otorga tanto al Congreso de la Unión como a los Ayuntamientos. Esto, en virtud de que la ratio legis de la norma cuestionada es armónica con la facultad coactiva del Estado para sancionar las conductas que lesionen el interés público, la seguridad, la libertad o el patrimonio de los individuos, de las corporaciones y de la sociedad misma; además, no tiene por objeto ni por efecto regular el uso del suelo ni intervenir en la tenencia de la tierra urbana por ser aspectos concernientes a los reglamentos administrativos, ni corresponde, por su naturaleza, a aquellas leyes que son propias del marco de concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios, en materia de asentamientos humanos y los tipos que prevé no son de los que a la Federación toca establecer; de modo que si corresponde a las legislaturas de los Estados establecer delitos distintos de los que interesan al ente federal como los previstos en el Código Penal Federal, las normas impugnadas en modo alguno invaden el ámbito de competencias que alude la actora.


El procurador general de la República expresó, sobre el particular, que las normas combatidas no versan sobre la concurrencia de facultades entre los diversos niveles de gobierno en la materia se asentamientos humanos y desarrollo urbano, sino que es una disposición que tipifica y sanciona las conductas que lesionen el bien jurídico tutelado, lo cual es facultad de la autoridad emisora en términos del artículo 124 de la Constitución Federal.


Para determinar la eficacia o no de estos motivos de invalidez, es necesario precisar lo siguiente:


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:


"Artículo 27. ...


"...


"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. ..."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución. ..."


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:


"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;


"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;


"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;


"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;


"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;


"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;


"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e


"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.


"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; ..."


En la Ley General de Asentamientos Humanos se establece:


"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:


"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; ..."


"Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


"Artículo 7o. Corresponden a la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, las siguientes atribuciones:


"I.P. y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y Municipales;


"II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país;


"...


"VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los Municipios, con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos; ..."


"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:


"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;


"...


"VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;


"...


"XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano, conforme lo prevea la legislación local. ..."


"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:


"I.F., aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;


"...


"X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;


"...


"XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local. ..."


"Artículo 60. Quienes propicien la ocupación irregular de áreas y predios en los centros de población, se harán acreedores a las sanciones establecidas en las disposiciones jurídicas aplicables."


En los preceptos constitucionales citados se establece la concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios en materia de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano, lo que implica que estos niveles de gobierno pueden actuar respecto de un mismo rubro, en la forma y términos en que lo establezca el Congreso de la Unión en la ley correspondiente.


Conforme a la Ley General de Asentamientos Humanos corresponde a la Federación participar junto con las entidades federativas y los Municipios en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano; los Estados tienen la facultad de legislar en esas materias atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Federal y coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población y, a los Municipios corresponde, en las materias de referencia, formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local, así como expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.


En la misma ley se establece la facultad de los Estados y de los Municipios para imponer las medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes y programas de desarrollo urbano, reservas, usos, destino de áreas y predios, en los términos de la legislación local; asimismo, precisa que quienes propicien la ocupación irregular de áreas y predios en los centros de población se harán acreedores a las sanciones establecidas en las disposiciones jurídicas aplicables.


En ese contexto, este Alto Tribunal considera que no le asiste la razón a la parte actora cuando aduce que la Legislatura del Estado de Q., al expedir la ley impugnada, invadió la esfera de competencia de la Federación y la de los Municipios.


Esto es así, en primer lugar, porque las facultades concurrentes a que se refieren los preceptos de la Constitución Federal y la Ley General de Asentamientos Humanos, en lo que atañe a la esfera de competencia del Estado de Q., en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, se encuentran plasmadas en el Código Urbano del Estado de Q., donde el órgano legislativo de esa entidad estableció las normas conforme a las que el Gobierno Estatal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en las referidas materias.


En segundo lugar, la expedición de la ley impugnada por virtud de la cual se adicionaron diversas disposiciones al Código Penal del Estado de Q. y al Código de Procedimientos Penales para esa entidad, tampoco invade la esfera de competencia de la Federación y de los Municipios, porque con ella no se está tipificando ningún delito que correspondiera determinar a la Federación, ni se está regulando una infracción que por su naturaleza se ubique dentro de las atribuciones del Municipio.


Y al adicionarse los Códigos Penales sustantivo y adjetivo del Estado de Q. para establecer los tipos que se contienen en los artículos 246-E, 246-F y la calificativa regulada en el 246-G, la Legislatura del Estado de Q. lo hizo en ejercicio de las atribuciones que le confieren la Constitución Federal y la Constitución Estatal para legislar en lo concerniente a su régimen interno, en la que se encuentra inmersa la materia de delitos del orden común que tiende a tutelar valores distintos a los de las leyes o reglamentos administrativos en los que si bien se establecen infracciones administrativas y sanciones para ser aplicadas por la autoridad municipal, la propia Ley General de Asentamientos Humanos en su artículo 60, dispone de manera clara que quienes propicien la ocupación irregular de áreas y predios en los centros de población se harán acreedores a las sanciones establecidas en las disposiciones jurídicas aplicables como las contenidas en el Código Penal del Estado de Q., entre otras.


En efecto, los artículos 8o., fracción XI y 9o., fracción XIII, de la Ley General de Asentamientos Humanos, facultan a los Estados y a los Municipios para imponer sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes y programas de desarrollo urbano, en los términos de la legislación local, procede concluir que el conjunto normativo al que remite dicha ley no puede ser otro que el Código Urbano y los reglamentos que de él deriven, porque es en estos ordenamientos donde se establecen las infracciones administrativas a que alude la ley, así como las facultades de esos niveles de gobierno para sancionarlas.


Y el artículo 60 de la misma Ley General de Asentamientos Humanos establece que quienes propicien la ocupación irregular de áreas y predios en los centros de población se harán acreedores a las sanciones establecidas en las disposiciones jurídicas aplicables, diferenciando así las conductas que dan lugar a la aplicación de una sanción administrativa de aquellas que se castigan penalmente como las previstas en el código sustantivo correspondiente que, en el caso, lo es el Código Penal del Estado de Q., lo que permite advertir la diferencia de trato que el legislador ha querido dar a las meras infracciones administrativas y a las conductas que se traducen en la ocupación irregular de predios.


Por todo lo anterior, debe concluirse que si bien en materia de asentamientos humanos la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios, ello no significa que la Legislatura del Estado de Q. esté impedida para legislar, tipificando las conductas que describe la ley impugnada, porque tiene facultades para legislar en materia de delitos del orden común, lo que comprende a las conductas que atenten contra la seguridad en el desarrollo y en el orden urbano, como se desprende de la interpretación relacionada de los preceptos citados, razón por la cual no se quebranta el principio de división de poderes, ni se invade la esfera competencial del Congreso de la Unión ni la de los Municipios, ya que las disposiciones que comprende no consigna normas cuya emisión corresponda a esos entes de gobierno.


En relación con la afirmación de la actora en el sentido de que el Congreso del Estado de Q., al expedir las normas combatidas restringe el derecho de los ciudadanos queretanos a la vivienda, cabe señalar que tal argumento deviene infundado, porque lo legislado tipifica conductas antijurídicas y no el derecho a la vivienda, como se verá en el considerando décimo de esta resolución.


OCTAVO. En otra parte aduce la actora que la adición y reforma al Código Penal para el Estado de Q. era innecesaria, en virtud de que las conductas que sanciona ya se encontraban tipificadas en las leyes penales y reguladas en el Código Urbano de la propia entidad; sin embargo, con la ley impugnada se pretende establecer una distinción entre un asentamiento irregular y un asentamiento ilegal, pues el primero es el que no cumple con los requisitos establecidos en los artículos 61, 62 y 63 del Código Urbano, pero a partir de la reforma se le considera ilegal al tipificarlo como delito, lo que a juicio de los promoventes contraviene la garantía de legalidad establecida en el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Federal.


El concepto de invalidez es infundado.


El principio de legalidad contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su expresión genérica, consiste en que todo acto o procedimiento jurídico llevado a cabo por las autoridades debe estar apoyado en una norma; alude también a la conformidad entre toda norma o acto inferior con respecto a la norma superior que le sirve de fundamento, y comprende a las relaciones entre el reglamento y la ley, así como entre la ley y la Constitución.


Tratándose de los actos del legislador, la garantía de legalidad se refiere tanto a la competencia del órgano que emitió la ley como a las disposiciones de observancia general que expida, las cuales deberán comprender conductas que socialmente requieren ser reguladas y generen certidumbre en los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de sus actos y, tratándose de normas que confieran alguna facultad a una autoridad, acoten en la medida necesaria y razonable esa atribución, en forma tal que se impida la actuación arbitraria o caprichosa; del mismo modo el legislador local debe observar el contenido del artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Federal, que consagra el principio de legalidad en materia penal, el cual proscribe la analogía o mayoría de razón en la imposición de las penas.


Este Alto Tribunal considera que la ley impugnada respeta la garantía de legalidad, por lo siguiente:


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone, en lo conducente:


"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."


"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse. ..."


"Artículo 116. El Poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.


"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ...."


"Artículo 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:


"I. Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él. ..."


"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."


Por su parte, la Constitución Política del Estado de Q., preceptúa:


"Artículo 23. El poder público del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. ..."


"Artículo 24. El poder Legislativo se deposita en una asamblea que se nombrará Legislatura del Estado, integrada por representantes populares denominados diputados, los que serán electos cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente."


"Artículo 41. Son facultades de la legislatura:


"...


"XXXI. Legislar sobre todo aquello que la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos no conceda expresamente al Congreso de la Unión; y ..."


De esos preceptos se desprende que en nuestro sistema jurídico los Estados pueden legislar sobre toda materia que no se encuentre expresamente reservada a la Federación; tratándose de delitos, le corresponde determinar los delitos y faltas contra la Federación y a los Estados expedir las leyes penales sobre delitos del orden común; de donde, si la Legislatura del Estado de Q. cuenta con facultades para expedir leyes que, como la impugnada, tipifiquen conductas consideradas lesivas de los bienes jurídicos de la persona, de las instituciones o de la sociedad, en modo alguno se contraviene la garantía de legalidad.


De igual forma, no se contraviene al aludido principio por el hecho de que la legislatura, en ejercicio de sus atribuciones, adicionara al Código Penal de la entidad el título octavo relativo a los delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, para sancionar a quien por sí o por interpósita persona transfiera o prometa transferir la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para que sea destinado para vivienda, comercio o industria, así como a quienes instiguen o dirijan la conformación de asentamientos humanos irregulares en inmuebles divididos o lotificados, sin contar con las autorizaciones expedidas para ese fin por las autoridades competentes, porque se trata de conductas que socialmente requieren ser reguladas, conforme a valoraciones de índole cultural, social, económico y jurídico, para proteger la seguridad y el orden en el desarrollo urbano.


Y si bien en la fracción XVIII del artículo 194 del Código Penal para el Estado de Q., derogada con la reforma, se consideraba como delito equiparado al fraude al que por sí o por interpósita persona cause perjuicio público o privado al fraccionar y transferir o prometer transferir la propiedad, la posesión o cualquier otro derecho sobre un terreno urbano o rústico, propio o ajeno, con o sin construcciones, sin el previo permiso de las autoridades administrativas competentes o cuando existiendo éste no se hayan satisfecho los requisitos en él señalados; la finalidad de la ley impugnada es la de regular como delitos autónomos las conductas que describe así como precisar el hecho o la conducta que se considera delictiva, delimitando el contenido, esencia, alcance y límites del tipo penal, lo que también se ajusta a las exigencias de la garantía de legalidad.


En otro aspecto, es verdad que el Código Urbano para el Estado de Q. tiene por objeto establecer las normas en materia de asentamientos humanos, fraccionamientos, lotificaciones y divisiones de terrenos, conjuntos habitacionales, comerciales e industriales, uso y destino de los predios, licencias o los permisos de construcción y ocupación del suelo, así como las infracciones y sanciones para el caso de incumplimiento de las normas que establece el propio Código, como se desprende de los artículos que a continuación se transcriben:


"Artículo 1o. Las normas de este código son de orden público e interés social, por lo que sus disposiciones son de observancia general en todo el Estado, y tienen por objeto:


"...


"I. Regular la planeación, fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población en el Estado de Q..


"...


"V. Establecer los requisitos para la autorización de los diferentes tipos de fraccionamientos y desarrollos.


"...


"X. Establecer las normas y procedimientos generales para regular las construcciones en el Estado de Q., así como las reglas a que deberán sujetarse todas las obras relacionadas con aquéllas, públicas o privadas, que se ejecuten en terrenos de propiedad particular o en la vía pública, así como las que regulen el uso de los servicios públicos en las construcciones, el uso de predios y construcciones o estructuras, y los procedimientos generales para obtención de licencia de construcción y permiso de ocupación de la vía pública. ..."


"Artículo 61. La ordenación de los asentamientos humanos se llevará a cabo mediante la planeación y regulación de las acciones tendientes a la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y conforme lo previenen los planes a que se refiere este código."


"Artículo 70. Para el efecto de ordenar y regular el desarrollo urbano, el territorio del Estado se clasifica en:


"I.Á. urbanas;


"II.Á. Urbanizables;


"III.Á. no urbanizables, y


"IV. Áreas de provisiones, reservas, usos y destinos."


"Artículo 163. La persona que pretenda dividir o lotificar un predio, deberá solicitar autorización ante el Ayuntamiento que corresponda, adjuntando a la solicitud los documentos que señale el reglamento."


"Artículo 164. Recibida la solicitud, el Ayuntamiento o la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología, procederá en lo conducente, conforme a lo dispuesto en éste capítulo para los fraccionamientos."


"Artículo 165. La autoridad competente, previo comprobante del pago de los derechos e impuestos establecidos en las leyes federales, otorgará la aprobación del proyecto de lotificación y de la licencia para las obras de urbanización, indicando que deberán sujetarse a las normas y especificaciones de las dependencias u organismos que proporcionarán los servicios."


"Artículo 166. Concluidas las obras y previa comprobación de que se ajustan al proyecto y a las especificaciones de licencia de obra, el Ayuntamiento o la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología, otorgará la autorización para la venta de los lotes, aplicando en lo conducente las disposiciones contenidas en este código."


"Artículo 501. Son conductas constitutivas de infracción las que se lleven a cabo para:


"I. Realizar cualquier tipo de obras o instalaciones, sin haber obtenido previamente el permiso correspondiente de la autoridad competente.


"II. Continuar ejerciendo los derechos derivados de un permiso al vencerse el término del mismo, sin haber obtenido su renovación.


"III. Efectuar obras, instalaciones o realizar cualquier otro acto que modifique o altere las condiciones que sirvieron de base para conceder el permiso o que contravengan las disposiciones en él contenidas.


"IV. Llevar a cabo la ejecución de obras o instalaciones de cualquier naturaleza en lugares expresamente prohibidos para ellos.


"V.C. daños o bienes de propiedad estatal o privada, con motivo de la ejecución de cualquier tipo de obras o instalaciones de las reguladas por este ordenamiento.


"VI. No cumplir con las resoluciones de la autoridad administrativa que ordenen suspender, derribar, desarmar, demoler o retirar la obra o instalación, en el plazo señalado para tal efecto o, dejar de cumplir cualquier medida de seguridad ordenada por la autoridad competente en uso de las atribuciones que esté código le confiera.


"VII. Impedir al personal autorizado por la autoridad competente la realización de inspecciones que en los términos del presente se hubieren ordenado.


"VIII. Realizar actos, celebrar contratos o convenios, obtener la prestación de un servicio o procurárselo a un tercero, hacer uso de instalaciones, tomas, caminos, fluidos, sin cumplir con los requisitos ni observar las normas de seguridad y protección que al efecto señale este código y su reglamento, así como las demás disposiciones aplicables.


"IX. En general, llevar a cabo cualquier acto en contravención a las disposiciones del presente código y su reglamento, y de los planes y programas de desarrollo urbano, o que por cualquier motivo causen o puedan causar daños a los ecosistemas o que pongan en riesgo la salud pública o la seguridad de la población."


"Artículo 503. Son sanciones administrativas:


"I. Amonestación.


"II. Suspensión de funciones.


"III. Separación del cargo.


"IV. Multa.


"V.C., temporal o definitiva, parcial o total de obras, instalaciones y, en su caso, servicios.


"VI. Suspensión de obras, instalaciones y, en su caso, servicios.


"VII. Arresto administrativo.


"La autoridad administrativa podrá imponer, en un sólo acto y a una misma persona, física o moral, en forma acumulativa, una o más de las sanciones previstas en este artículo, atendiendo a la gravedad del caso específico y a las infracciones cometidas."


De estas disposiciones se advierte que los requisitos administrativos contemplados en el Código Urbano para la obtención de las autorizaciones para la construcción de fraccionamientos o la división de terrenos y la consecuente venta de lotes, tiene como finalidad esencial garantizar que los terrenos que sean fraccionados o divididos sean utilizados al uso al que están destinados por ser factible la dotación de servicios públicos y no existe impedimento para que los adquirentes obtengan el título de propiedad correspondiente.


Así, pues, el Código Urbano establece las bases para el desarrollo urbano y en materia de asentamientos humanos, fraccionamiento y división de lotes busca que éstos se lleven a cabo mediante la planeación y regulación de las acciones tendientes a la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y conforme lo previenen los planes a que se refiere el propio código, y las infracciones que prevé por inobservancia a sus disposiciones así como las sanciones que puede aplicar la autoridad, son acordes con la naturaleza del ordenamiento


Y las normas impugnadas si bien se refieren a los asentamientos humanos y a los fraccionamientos, que se encuentran comprendidos en la materia de desarrollo urbano, buscan garantizar el orden y la seguridad en ese desarrollo urbano sancionando las conductas que atentan en su contra poniendo en riesgo el equilibrio ecológico y las condiciones generales de salud, valores reconocidos por nuestra legislación nacional, de lo que se sigue que el bien jurídico tutelado es la seguridad y el orden en ese desarrollo urbano.


De modo que si el Código Urbano tutela el desarrollo urbano, mientras que la ley impugnada la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, no puede aceptarse, como lo pretende la parte actora, que esta última resulte innecesaria, si se toma en consideración que se trata de dos facetas o campos del mismo elemento social; además, la conducta que tipifica la ley impugnada no se encuentra expresamente contemplada en el citado código como infracción, lo que se entiende si se toma en consideración la naturaleza del propio código y la entidad de la conducta.


Por ello, tampoco es verdad que la ley impugnada pretenda establecer una distinción entre un asentamiento irregular y un asentamiento ilegal, al tipificar como delito el incumplimiento de los requisitos establecidos por el Código Urbano.


Esto es así porque desde el punto de vista jurídico no existe diferencia alguna entre un asentamiento irregular y un asentamiento ilegal, puesto que los calificativos irregular o ilegal se refieren a una misma realidad que es el incumplimiento a las normas establecidas por el Código Urbano del Estado de Q. en materia de asentamientos humanos y fraccionamientos. En efecto, las conductas o actos de las personas pueden calificarse de legales o ilegales, lícitos o ilícitos, según se trate de actos u omisiones que se encuentran conforme a la ley, o de conductas que violan los deberes prescritos por la norma, lo cual comprende la forma positiva (acción) y la negativa (omisión).


En ese contexto, la irregularidad o ilegalidad de un asentamiento humano o de un fraccionamiento obedece a la ausencia de la autorización expedida por la autoridad competente para el establecimiento de uno u otro y su tipificación obedece a la necesidad de garantizar el orden y la seguridad en el desarrollo urbano, sin que por ello se esté diferenciando a uno del otro, en la forma como lo señala la parte actora.


NOVENO. También aduce la parte actora que se viola la garantía de audiencia y el principio de certeza jurídica en materia penal, en perjuicio de los habitantes del Estado de Q., al establecer tipos penales en forma oscura e imprecisa.


Que la ley impugnada tipifica meras pretensiones de conducta, transgrediendo los principios elementales del derecho penal al considerar como delito una simple promesa de realizar algo, pues esto constituye un hecho futuro que puede no materializarse, cuando que el derecho penal regula conductas, acciones u omisiones que tienen un resultado material.


Que desatiende el concepto de asentamiento humano establecido por la Ley General de Asentamientos Humanos, al conceptuarlo como aquel grupo de personas que se establezca o pretenda establecer en forma irregular en un inmueble dividido o lotificado para destinarlo a la vivienda, por lo que bastará la reunión de dos personas con esa intención para que se configure el ilícito, lo que viola el principio de legalidad previsto en la Constitución que impone a las leyes, sobre todo las de índole penal, establecer los tipos y las penas de manera concreta.


Ahora bien, no obstante que los preceptos impugnados se transcribieron con anterioridad, se estima oportuno hacer una nueva cita, para confrontar su contenido con este motivo de invalidez.


"Artículo 246-E. Al que por sí o por interpósita persona transfiera o prometa transferir la posesión, la propiedad, o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para que sean o puedan ser destinados para vivienda, comercio o industria, sin contar con la autorización para transferir expedida por las autoridades competentes, se le aplicarán de 2 a 8 años de prisión y de 120 hasta 400 días de multa.


"No se considerará fraccionamiento irregular, para los efectos de este título, cuando un ascendiente transfiera la propiedad o posesión de partes de un inmueble a sus descendientes, pero éstos deberán cumplir las normas aplicables según el tipo de propiedad de que se trate, tanto para escriturarlas a su favor o para ceder sus derechos a terceros."


"Artículo 246-F. Se aplicarán de 4 a 10 años de prisión y de 180 hasta 500 días multa a los autores intelectuales y a quienes instiguen o dirijan la conformación de un asentamiento humano irregular o promuevan un fraccionamiento irregular o a los funcionarios públicos que realicen actos u omisiones para alentar o permitir un asentamiento irregular.


"Para los efectos de este título, se entiende por asentamiento humano irregular un grupo de personas que se establezcan o pretendan establecerse en un inmueble dividido o lotificado para fines de vivienda, comercio o industria sin contar con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes y por fraccionamiento irregular cualquier división de un predio en lotes sin tener autorizaciones administrativas correspondientes."


"Artículo 246-G. La pena de prisión se incrementará hasta en una mitad de más cuando las conductas previstas en el presente capítulo se realicen sobre áreas protegidas o de preservación ecológica o en zonas no consideradas aptas para vivienda por los planes y programas de desarrollo urbano respectivos.


"En cualquier caso, la sanción se incrementará de 3 meses a 3 años, si el sujeto activo obtuvo cualquier beneficio de carácter patrimonial por el delito cometido, sin perjuicio de la reparación del daño ocasionado."


Los conceptos de invalidez son infundados, por las razones que enseguida se exponen:


El principio de legalidad en materia penal no sólo obliga al legislador a declarar que un hecho es delictuoso, sino también a que describa con claridad y precisión el hecho o conducta que considera delictiva, descripción que no es otra cosa que el tipo penal, el cual debe estar claramente formulado. De igual forma, es necesario precisar que el referido principio no excluye la labor del juzgador de interpretar la norma que va a aplicar para determinar su significado, y confrontar los hechos y las pruebas con la norma de que se trata.


En ese contexto se estima que los tipos penales que prevén los artículos 246-E y 246-F del Código Penal para el Estado de Q. se encuentran redactados en forma clara y precisa y contienen todos los elementos que integran los delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano; asimismo, las calificativas contempladas en el artículo 246-G, cumplen con la citada garantía al precisar en qué casos y bajo qué condiciones se aplicará una pena mayor.


En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 246-E se tiene:


1. Tipo objetivo.


1.1 Conducta: La conducta que tipifica este precepto es la transferencia o promesa de transferir la posesión, la propiedad, o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para que sean o puedan ser destinados para vivienda, comercio o industria, sin contar con la autorización para transferir expedida por las autoridades competentes.


Las frase "transfiera o prometa transferir la posesión, propiedad, o cualquier otro derecho" significa que un sujeto entrega a otro o promete hacerlo, la propiedad o posesión o cualquier otro derecho sobre un lote o más lotes; de esta manera la transferencia o promesa de transferir es una acción en estricto sentido como comportamiento que realiza el agente para entregar a otro u otros los derechos de propiedad o posesión o algún otro, sobre uno o más lotes. La expresión "resultantes de fraccionar un predio" implica que el lote o lotes cuya propiedad o posesión se transfiera o prometa transferir, haya o hayan formado parte de un predio mayor. El tipo requiere que la transferencia o promesa de transferir sea posterior a la división del predio del que formaban parte, pues exige que el lote o lotes sean el resultado de fraccionar un predio, lo que supone que esta acción ha sido previa a la transferencia o promesa de transferir. La expresión "para que sean o puedan ser destinados para vivienda, comercio o industria" se refiere al destino del o los lotes materia de la transferencia o de su promesa, estableciendo concretamente el uso que se dé o vaya dar a tales bienes. Y la frase "sin contar con la autorización para transferir expedida por las autoridades competentes" se refiere a la falta de autorización para la división de un predio por parte de la autoridad competente, esto es, cuando el sujeto o sujetos que realizan la transferencia o la promesa de transferir uno o más lotes no cuentan con la autorización para fraccionar un predio y que a consecuencia de esa división se determinen lotes que sean o puedan ser destinados para los usos señalados en el propio precepto.


1.2 El delito es de resultado material y se consuma en el momento en que se transfiere o promete transferir la posesión o propiedad, o cualquier otro derecho; en consecuencia, el resultado comprende que los derechos de posesión, propiedad o cualquier otro sobre el otro, han pasado a la esfera patrimonial del sujeto pasivo en forma escrita o verbal o cuando se ha exteriorizado la promesa de transferirlo. El tipo admite la tentativa en el caso de la transferencia si no se consuma por causas ajenas a la voluntad del o los sujetos activos.


1.3 Siendo el tipo de resultado material se requiere que entre las conductas realizadas y el resultado exista una relación tal que sea posible establecer que el resultado fue producido por la acción; esto es, se necesita de una relación causal entre conducta y resultado que sea relevante para producir el delito de acuerdo a lo establecido por la norma, de su finalidad protectora del bien jurídico tutelado.


2. Tipo subjetivo. El delito es doloso (dolo directo), significa que el sujeto activo debe conocer y querer los elementos objetivos pertenecientes al tipo.


3. Sujeto activo. El tipo es unisubjetivo pues lo puede realizar cualquier persona.


4. Sujeto pasivo. Cualquier persona.


5. Objeto material. El desarrollo urbano, el patrimonio de las personas.


6. El bien jurídico tutelado. La seguridad y el orden en el desarrollo urbano y el patrimonio de las personas.


En cuanto al tipo previsto por el artículo 246-F, se observa claramente que:


1. Tipo objetivo.


1.1 Conducta: La conductas típicas previstas en este precepto son:


1.1.1 Instigar o dirigir la conformación de un asentamiento humano irregular.


1.1.2 Promover un fraccionamiento irregular.


1.1.3 Realizar actos u omisiones, en el caso de funcionarios públicos, para alentar o permitir un asentamiento irregular.


El tipo de que se trata requiere para su conformación que uno o más sujetos promuevan o conduzcan la conformación de un asentamiento humano irregular. Los vocablos "instiguen o dirijan" significan, el primero, la acción de incitar o inducir a otro u otros para que haga o hagan una cosa; el segundo, guiar hacia un determinado fin, la inducción o instigación a la comisión de un delito, precisa una actividad desplegada por el autor sobre el instigado, encaminada a determinar a éste a la ejecución de un cierto hecho delictuoso, excluyéndose, por tanto, la mera proposición, pues el instigar o inducir requiere de una actividad de tipo intelectual que lleve como finalidad el convencer y mover la voluntad ajena plegándola a la del propio inductor o instigador para que el autor material lo ejecute en beneficio de aquél. La frase "la conformación de un asentamiento humano" implica el establecimiento de un grupo de personas en un lugar determinado. La palabra "irregular" supone el incumplimiento de los requisitos establecidos por la ley o la falta de autorización expedida por la autoridad competente para que ese grupo de personas se instale o establezca en un determinado lugar. El vocablo "promuevan" significa iniciar o activar determinada acción con un fin específico. La frase "un fraccionamiento irregular" implica la división de un predio sin contar con la autorización correspondiente. La oración "los funcionarios públicos que realicen actos u omisiones para alentar o permitir un asentamiento irregular" se refiere, por una parte, a la calidad del sujeto activo que debe ser un empleado público, pero no cualquier trabajador de la administración federal, estatal o municipal, sino aquellos cuyas funciones se vinculan o relacionan de forma directa o indirecta con el desarrollo urbano, asentamientos humanos, división o fraccionamiento de predios, que a través de una conducta o una omisión favorezca el resultado previsto por el precepto.


El tipo previsto en este precepto comprende también la autoría intelectual que es la determinación consciente de un sujeto para inducir a otro u otros la realización de la conducta típica establecida en la norma, mediante consejos, proposiciones o ayuda material o económica.


1.2 Este delito es de resultado material y se consuma en el momento en que se realizan las conductas descritas en la norma, esto es, cuando con la realización de determinadas acciones concretas se busque la formación de un grupo de personas y su establecimiento en un lugar determinado, sin la autorización correspondiente o cuando se divida un predio en lotes sin tener la autorización expedida por la autoridad competente y que unas y otras tengan fines de vivienda, comercio o industria.


1.3 La adecuación típica en estos delitos está condicionada a que la realización de las conductas haya producido el resultado correspondiente y que sea objetivamente imputable a los agentes en su faceta de autoría intelectual o material como consecuencia de su acción, es decir, la consumación de estos delitos depende de la producción del resultado típico, bajo las condiciones de prohibición establecidas en la norma que da contenido a los tipos penales establecidos en el precepto. De esa manera las conductas y el resultado no se hayan desvinculados, sin conexión de causalidad, sino que han de tener una cierta relación recíproca para que el resultado pueda ser imputado a su autor como consecuencia de su acción.


2. Tipo subjetivo. El delito es doloso (dolo directo), significa que el sujeto activo debe conocer y querer los elementos objetivos pertenecientes al tipo.


3. Sujeto activo. Unisubjetivo, pues las conductas las puede realizar cualquier persona y calificado cuando se trate de las conductas prohibidas a los funcionarios públicos.


4. Sujeto pasivo. Cualquier persona.


5. Objeto material. El desarrollo urbano, el patrimonio de las personas.


6. El bien jurídico tutelado. La seguridad y el orden en el desarrollo urbano y el patrimonio de las personas.


Además, los tipos descritos son objetivos pues se integran con la realización de los hechos externos del sujeto o sujetos, perceptibles a través de los sentidos y demostrables mediante pruebas directas.


Y en el artículo 246-G se establecen dos calificativas a saber:


Cuando las conductas se realicen sobre áreas protegidas o de preservación ecológica o en zonas no consideradas aptas para la vivienda por los planes y programas de desarrollo urbano.


Cuando el sujeto activo obtenga un beneficio de carácter patrimonial.


Tales calificativas, precisan en forma clara los supuestos en que se aplicará una pena mayor. Ahora bien, la determinación de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q. al establecer esas calificativas en modo alguno contraviene las garantías tuteladas por la Constitución Federal, puesto que en nuestro sistema penal además de establecerse tipos simples, también se prevén tipos calificados atento a circunstancias concretas que aumentan la antijuricidad de la conducta y al bien jurídico protegido, como es el caso de las áreas protegidas o de preservación ecológica cuya preservación atañe al interés público; o las zonas consideradas no aptas para la vivienda por los planes y programas de desarrollo urbano, en la que también aparece el interés general de la sociedad, ya que de acuerdo con los artículos 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos, y 40, 41, 61 y 70 del Código Urbano del Estado de Q., la ordenación de los asentamientos humanos se llevará a cabo mediante la planeación y regulación de las acciones tendientes a la fundación, conservación y crecimiento de los centros de población, conforme lo previenen los planes de desarrollo urbano, en los que para el efecto de ordenar y regular el desarrollo urbano se determinan las áreas urbanas, urbanizables, no urbanizables, de previsión, de reservas, usos y destinos, dentro de las que se encuentran las áreas de conservación que son aquellas cuyo subsuelo se haya visto afectado por fenómenos naturales o por explotaciones de cualquier género, que representen peligro permanente o accidental para los asentamientos humanos; y en cuanto al último supuesto que se prevé como calificativa, consistente en que el sujeto activo obtenga cualquier beneficio de carácter patrimonial por la conducta cometida, tiende a evitar que el sujeto activo se aproveche de la necesidad o ignorancia de las personas; es por eso que el legislador estatal en su tarea de acuñar las figuras típicas, no sólo tomó en consideración las conductas productoras de un daño para el objeto material o para el bien jurídico tutelado, sino también aquellas otras que implican un daño mayor al individuo, la familia, la sociedad, el Estado y al género humano, tipificó las calificativas para proteger la pluralidad de bienes y personas que se encuentran inmersos en la norma.


Por tanto, las disposiciones materia de análisis no propician incertidumbre o inseguridad jurídica, como lo pretende hacer ver la parte actora.


Tampoco se transgrede la garantía que invoca la parte actora por el hecho de que la ley, cuya invalidez demanda, tipifique la promesa de transferir la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes.


En efecto, este Alto Tribunal estima que la expresión "prometa transferir la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho" que contempla el artículo 246-E, párrafo primero, se refiere a una situación concreta y específica, determinable en el tiempo y en sus circunstancias particulares de ejecución, con independencia de la realización futura del acto prometido, pues no debe confundirse el acto que se prometió realizar, con la promesa misma que constituye el comportamiento humano sancionado por la ley penal, por lo que al preverse tal conducta no se transgrede la garantía de exacta aplicación de la ley penal, porque en la hipótesis normativa creada por el legislador local se contienen expresiones y conceptos claros, precisos y exactos al prever las penas y describir las alternativas conductuales típicas que lo actualizan, a saber, que el sujeto activo lo haga sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio e incluye todos los elementos, características y condiciones como lo es la carencia del previo permiso de la autoridad administrativa correspondiente necesario. De igual manera, el legislador local en el precepto en comento observó el contenido del artículo 14, párrafo tercero, constitucional, que consagra el principio de legalidad en materia penal, el cual responde al diverso de nullum crimen nulla poena sine lege, que proscribe precisamente a la analogía o mayoría de razón en la imposición de penas por delitos, pues sólo una defectuosa técnica en la delimitación de tipos en leyes penales traería como consecuencia su colisión con el principio de legalidad, como el caso en que no se encuentre en las descripciones legales algún elemento del tipo.


En otro aspecto, no es verdad que la ley impugnada desatienda el concepto de asentamiento humano establecido por la Ley General de Asentamientos Humanos, por el hecho de que lo conceptúa como el grupo de personas que se establezca o pretenda establecer en forma irregular en un inmueble dividido o lotificado para destinarlo a la vivienda, con lo que, a juicio de la parte actora, bastaría la reunión de dos personas con esa intención para la configuración del ilícito.


Cabe precisar que la Ley General de Asentamientos Humanos en la fracción II del artículo 2o., define al asentamiento humano como:


"El establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran."


Por su parte, el segundo párrafo del artículo 246-F del Código Penal para el Estado de Q., establece:


"Para los efectos de este título, se entiende por asentamiento humano irregular un grupo de personas que se establezcan o pretendan establecerse en un inmueble dividido o lotificado para fines de vivienda, comercio o industria sin contar con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes ..."


De los conceptos transcritos, se advierte que tanto la ley como el Código Penal estatal dan un concepto de asentamiento humano, que en un primer análisis pueden resultar distintos, pero no debe perderse de vista que uno y otro ordenamiento persiguen fines diversos, tan es así que en el concepto dado por la ley de asentamientos humanos se incorporan elementos sociológicos (sistemas de convivencia) y urbanísticos (obras materiales), lo que no ocurre con la definición contenida en la ley impugnada, que emplea términos objetivos para establecer la conducta en el ámbito del derecho penal.


No obstante que la diferencia apuntada obedece a la naturaleza de las legislaciones de las que forman parte, debe destacarse que ambas se refieren a la reunión o agrupación de personas, dado que las palabras asentamiento y conglomerado participan del mismo significado, como se lee en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, decimonovena edición, Madrid, mil novecientos setenta, tomo II, página trescientos cuarenta y cinco, tomo I, página ciento treinta, tomo III, página seiscientos ochenta y tres:


"Conglomerado, da. (Del lat. Conglomeratus) p.p. ... 3. m. Efecto de conglomerar."


"Conglomerar. (Del lat. Conglomerare) tr. Aglomerar. ... 3. Unir o agrupar..."


"Asentamiento. ... 9. Instalación provisional por la autoridad gubernativa, de colonos o cultivadores, en tierras destinadas a expropiarse ..."


"Grupo. ... Pluralidad de seres o cosas que forman un conjunto, material o mentalmente considerado ..."


De ahí que la ley impugnada al dar la definición de asentamiento humano irregular se refiere precisamente a lo que en su expresión general se entiende por tal, esto es, el grupo de personas que, en el caso concreto, se establezcan o pretendan establecer en un inmueble dividido o lotificado para fines de vivienda, comercio o industria sin contar con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes.


Del mismo modo, la ley impugnada no viola la garantía de audiencia en perjuicio de los habitantes del Estado de Q., porque el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no impone al legislador la obligación de escuchar a los gobernados previamente a la expedición de una ley, pues el ejercicio de la atribución conferida al órgano legislativo se vería seriamente limitada al obligarle a efectuar procesos de consulta a la ciudadanía, cuando que, en un Estado democrático y representativo, el legislador tiene precisamente la facultad de dictar leyes sobre relaciones que requieren ser jurídicamente reguladas con la única exigencia que las leyes que expida se ciñan a los preceptos de la Constitución Federal. Sobre este mismo punto, debe señalarse que el hecho de que la Legislatura del Estado de Q. haya consultado con diversas organizaciones sociales e instituciones públicas, ello no implica que debiera hacerla extensiva a los ciudadanos de la entidad para, de esa manera, estimar satisfecha la garantía de audiencia, pues ese proceso de consulta puede o no darse en un proceso legislativo y, de existir, su función es la de enriquecer el trabajo legislativo, pero no como un ejercicio parcial o total que implique a la garantía de audiencia en la forma y términos en los que el Constituyente permanente la concibió e impuso a la autoridad previo a la afectación de algún derecho a los gobernados.


En efecto, en el procedimiento legislativo regulado por los títulos séptimo y octavo de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. no se prevé un mecanismo de consulta a la ciudadanía durante el proceso de discusión de un iniciativa de ley, y si bien los artículos 61 y 66 establecen que las comisiones podrán solicitar la comparecencia de los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo, de organismos descentralizados o de funcionarios municipales, así como la presencia de un Magistrado del Tribunal Superior de Justicia o de un consejero del Instituto Electoral de Q. e, inclusive, sesionar para escuchar la propuesta que presente un ciudadano o un grupo de ciudadanos cuando el caso lo amerite, esta actividad no se refiere al proceso de consulta que señala la parte actora, pues su finalidad es escuchar opiniones calificadas o propuestas sobre el tema debatido para el enriquecimiento del trabajo legislativo, como ya se apuntó en el párrafo precedente.


En cambio, la garantía de audiencia constriñe al legislador a establecer los procedimientos en los cuales se observen las formalidades esenciales que garantizan la defensa del posible afectado que le garantice una adecuada defensa, esto es, la oportunidad de comparecer, de ser enterado de los motivos y fundamentos que le dan origen, la de rendir las pruebas y expresar los alegatos que a su derecho convenga, como en el caso ocurre, ya que el Código Penal adjetivo del Estado de Q. establece esos procedimientos, con lo cual debe tenerse por satisfecha la garantía de audiencia.


DÉCIMO. En otra parte de los conceptos de invalidez se aduce que la ley impugnada viola el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece el derecho de todos los mexicanos a poseer una vivienda digna.


Para demostrar la contravención a ese precepto, la parte actora alega que la Legislatura del Estado de Q. tiene facultades para expedir leyes y reglamentos en materia de desarrollo urbano, pero el ejercicio de esa facultad no la autoriza a contravenir las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Federal, que garantiza al individuo un mínimo de seguridad jurídica, al establecer una serie de derechos que los órganos de gobierno están obligados a respetar, como el de la vivienda, establecido por el artículo 4o. de la Constitución Federal, el cual se contraviene con la ley impugnada al penalizar los asentamientos irregulares en vez de regularizarlos.


Lo anterior, a juicio de la accionante, porque si bien el derecho penal como una rama del derecho público interno, representa la última razón del Estado para la defensa de los bienes jurídicos fundamentales como la vida, la integridad corporal, la libertad, el patrimonio, mediante el establecimiento de tipos penales, no debe pasar desapercibido que compete al Estado organizar de manera eficiente el crecimiento de las zonas urbanas, de los centros de población y de los asentamientos humanos, sin evadir su responsabilidad en esa materia como lo hace al limitarse a castigar al que pretenda fraccionar un predio para dar la posibilidad a las personas de escasos recursos de contar con una vivienda; aun más, la ley impugnada pretende ser del todo rigurosa con los que dirijan la formación de asentamientos humanos, sobre todo con aquellos que se encuentren bajo el amparo de partidarios políticos, en lugar de buscar una solución a los problemas de la vivienda, que supone la regularización de predios y fraccionamientos para convertirlos en asentamientos humanos regulares.


Sostiene que el Estado y las leyes deben proteger a la sociedad garantizando su desarrollo armónico, lo que comprende el desarrollo urbano y la construcción de vivienda, y el establecimiento de un nuevo delito para sancionar las conductas previstas en los artículos cuya invalidez se demanda, no es otra cosa que la penalización de los asentamientos irregulares, lo que viene a contravenir la garantía prevista en el artículo 4o. de la Constitución Federal.


Ello, en razón de que el Código Urbano del Estado de Q., cuyas disposiciones son de utilidad pública e interés social, tiene como finalidad regular la planeación, fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población de la entidad, mediante el establecimiento de normas conforme a las cuales el Estado y sus Municipios ejerzan sus atribuciones para determinar las provisiones, usos, reservas, destino de áreas y predios; define las características y requisitos de los distintos tipos de fraccionamientos, conjuntos habitacionales, comerciales, industriales y de cualquier otro tipo; asimismo, precisa las atribuciones del Ejecutivo Estatal y de sus dependencias como son la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología, y la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, en las materias ya señaladas, entre otras tramitar las inconformidades por la inobservancia a las disposiciones del propio código, determinando las infracciones y sanciones, con lo que queda demostrado que todo lo relacionado con los asentamientos humanos, irregulares o no, atañe al Código Urbano, no al Código Penal, razón por la cual no se puede pretender aplicar penas de prisión a quienes transfieran la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para destinarlos a vivienda, comercio o industria, pues corresponde a la autoridad competente en materia de desarrollo urbano imponer las sanciones que prevé el citado ordenamiento urbano.


Como se puede apreciar, la pretensión esencial de la parte actora se centra en demostrar que la ley impugnada viola el artículo 4o. de la Constitución Federal al establecer como delitos la transferencia de la posesión, la propiedad o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para destinarlo a vivienda, comercio o industria, penalizando los asentamientos irregulares y el acceso a una vivienda.


Sobre este tema, la legislatura demandada expresó que la tipificación de las conductas previstas en la norma impugnada, en modo alguno constituye una violación al derecho a la vivienda digna y decorosa, pues ese derecho permanece intocado y, por el contrario, contribuye a que los ciudadanos tengan seguridad jurídica en la adquisición de sus bienes inmuebles en condiciones urbanas acordes con los programas de desarrollo urbano, ya que el establecimiento de asentamientos urbanos en lugares no idóneos o sin cumplir con las disposiciones vigentes en la materia provoca el engaño, multiplica los problemas y no permite el cumplimiento de los fines del artículo 4o. de la Constitución Federal.


El gobernador constitucional del Estado en su informe manifestó que la publicación de la ley ninguna afectación causa al postulado contenido en el artículo 4o. de la Constitución Federal, porque la seguridad y el orden en el desarrollo urbano son imprescindibles para la sociedad en aras de procurar mejores condiciones de vida para las personas, entre las que se encuentra la vivienda digna que la hace el entorno urbano en el que se ubica; de ahí que si bien, en principio, pudiera decirse que se trata de cuestiones pertenecientes al derecho administrativo, lo cierto es que el crecimiento demográfico en el Estado de Q. ha hecho necesario salvaguardar y tutelar, a través de las normas penales, la seguridad y el orden en el desarrollo urbano para evitar la conformación de asentamientos en áreas altamente peligrosas o en las que no es posible la introducción de servicios públicos, así como la venta de lotes sin la mínima seguridad en la propiedad.


En opinión del procurador general de la República, lo legislado por el Congreso Local en nada menoscaba o limita el acceso a la vivienda digna y decorosa a que se refiere el numeral 4o. de la Constitución General de la República.


Ahora bien, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el quinto párrafo del artículo 4o., dispone que:


"Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo."


La inclusión de este derecho en la Constitución Federal tiene su origen en la intención del Constituyente de mil novecientos diecisiete de dotar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas, cuando en otras leyes, por ese entonces las más avanzadas como las leyes norteamericanas, inglesas o belgas, no concedían ningún beneficio en este sentido, más tarde ese derecho evolucionó para ser considerado como una exigencia social. Así, la finalidad del imperativo es que la familia mexicana cuente con habitación digna, evitando asentamientos humanos irregulares carentes de servicios que propician el deterioro social.


Pues bien, el concepto de invalidez que se estudia, es infundado, porque el derecho a la vivienda establecido por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se contraviene con la expedición de la ley materia de esta acción de inconstitucionalidad.


En efecto, el acceso a la vivienda digna y decorosa se encuentra garantizado no sólo por su tutela en el artículo citado, en relación con lo dispuesto por el artículo 27, párrafo tercero, de la propia Constitución, que establece la propiedad privada, también por las leyes que, como el Código Civil, establecen los medios para adquirir derechos sobre un inmueble o como la Ley General de Asentamientos Humanos y los Códigos Urbanos y reglamentos a través de los cuales se establecen los programas de desarrollo urbano, de dotación de servicios públicos, de infraestructura urbana, de uso de suelo, los requisitos para la división de predios, lotificación de terrenos o fraccionamientos en sus diversas modalidades, las autorizaciones para la construcción de viviendas unifamiliares también en las diferentes variantes como la progresiva o multifamiliares, normas que en su conjunto garantizan a los ciudadanos el acceso a una vivienda y en condiciones urbanas propicias para el desarrollo intelectual y social así como para la salud y la seguridad de los habitantes, que son precisamente los fines del artículo 4o. de la Constitución Federal.


Y el hecho de que la ley impugnada tipifique las conductas a que se ha hecho mención, en modo alguno se afecta o contraviene el derecho de referencia en la forma como lo pretende la parte actora, pues lo que con ella se pretende es la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, que es también una de las facetas de los fines del artículo 4o. constitucional, pues con ella se castiga a quien en perjuicio de otro indebidamente transfiera los derechos sobre un lote resultado de la división de un predio sin contar con las autorizaciones expedidas por la autoridad administrativa, no a los ciudadanos que aspiren a una vivienda que pueden hacerlo de manera directa o mediante su incorporación a los programas de vivienda a cargo de las instituciones públicas federales o estatales, con vocación a impulsar la vivienda.


DÉCIMO PRIMERO. La parte actora también plantea la contravención a los artículos 2o., párrafo cuarto y 27, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


La violación a esos preceptos la sustenta en los siguientes argumentos:


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 2o., párrafo cuarto, el derecho de los pueblos indígenas a la libre autodeterminación; el apartado b) del propio numeral dispone que la Federación, los Estados y los Municipios promoverán la igualdad de oportunidades de los indígenas eliminando cualquier práctica discriminatoria mediante el establecimiento de instituciones y programas que les garanticen el acceso a la vivienda y su desarrollo integral; la fracción IV del citado precepto impone al Estado la obligación de mejorar las condiciones de las comunidades indígenas, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción o mejoramiento de viviendas. La Constitución Política del Estado de Q., en el artículo 12, párrafo segundo, precisa que las leyes propiciarán el desarrollo económico, político y social de los grupos étnicos de la entidad sobre la base del respeto a sus lenguas, tradiciones, costumbres, creencias y valores.


Por ello, estiman que si los grupos indígenas tienen el derecho a determinar, conforme a sus costumbres y usos, las ampliaciones de sus zonas urbanas y áreas de vivienda, sin que tengan por costumbre realizar trámites engorrosos para ese fin, al tipificarse como delito la promesa de transferir o transferir, dividir o lotificar un predio o constituir en un lote resultado de esa división un asentamiento humano indígena en el territorio de sus comunidades, sin las autorizaciones de las autoridades competentes, traerá como consecuencia que conductas legítimas, lícitas y justas de acuerdo con sus usos, sean consideradas delitos que enfrenten a los indígenas a procesos penales y penas inhumanas.


Asimismo expone que la ley cuya nulidad se demanda, también contraviene los derechos de los campesinos y ejidatarios que conforme a la ley tienen el derecho a determinar áreas para establecer asentamientos humanos en términos de los artículos 27, fracción VII, párrafo tercero, de la propia Constitución Federal, 23, 79 y 80 de la Ley Agraria, de manera que si una asamblea ejidal, ejerciendo el derecho que le confieren esas normas, determina un área para ampliar el asentamiento humano, incurrirá en delito, y los ejidatarios se convertirán en delincuentes instigadores de asentamientos ilegales, o si un ejidatario cediera el uso de su parcela a diferentes personas estaría incurriendo en un delito grave que no le permitiría obtener la libertad provisional bajo caución, lo que pone de manifiesto la irracionalidad de las normas combatidas y su contravención a la Constitución Federal.


Por lo que se refiere a estos conceptos de invalidez, la legislatura demandada en su informe rechazó que la ley impugnada se halle en conflicto con el tercer párrafo y la fracción VII del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la norma que expidió no tiene por objeto imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, ni pretende suplantar a la Federación en su competencia para regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país o el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural, menos aún aspira a tener la eficacia de una normatividad de carácter administrativo como la que previene el propio artículo 27; es más, las normas aplicables a la propiedad están determinadas por las leyes secundarias, incluida la que contempla el cambio de uso de suelo rural a urbano; por la misma razón, tampoco contraviene los derechos de los ejidatarios a determinar sus áreas de asentamientos humanos, pues la potestad que la Constitución les atribuye está condicionada al cumplimiento de otras normas de nuestro sistema jurídico.


En opinión del procurador general de la República, las normas combatidas, lejos de lesionar los usos, costumbres y derechos de los pueblos y comunidades indígenas, tuteladas por la Constitución Federal, protegen la propiedad comunal ya que en el supuesto de que alguna persona o grupo de personas trate de modificar el uso de suelo de los inmuebles que les pertenecen, sin cumplir con los requisitos y modalidades exigidas por la ley de la materia, serán sancionados de conformidad con las penas fijadas por el legislador para el delito respectivo; por otro lado, cuando los legítimos propietarios de los predios, ya sean comunidades indígenas o ejidos, pretendan destinarlos a usos distintos al que originalmente tenían, bastará con que cumplan con los requisitos que establezcan las normas aplicables a la materia, según el tipo de propiedad o posesión de que se trate, tanto para escriturarlas a su favor como para cederlas a un tercero, conforme a las leyes.


Este Alto Tribunal estima conveniente estudiar en primer término la violación a los preceptos constitucionales que tutelan los derechos de los pueblos indígenas.


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:


"Artículo 2o. La nación mexicana es única e indivisible.


"La nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.


"La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.


"Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.


"El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.


"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:


"I.D. sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.


"II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los Jueces o tribunales correspondientes.


"III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el Pacto Federal y la soberanía de los Estados.


"IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.


"V.C. y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.


"VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.


"VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos.


"Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los Municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.


"VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.


"Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.


"B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.


"Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:


"I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos.


"II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.


"III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.


"IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.


"V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.


"VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.


"VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.


"VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.


"IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.


"Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.


"Sin perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley."


Como se puede apreciar, en el apartado A del precepto transcrito se señalan las materias sustantivas en las cuales la libre determinación y autonomía de los pueblos y las comunidades indígenas debe ser reconocida y garantizada, tales como las formas internas de convivencia y de organización, el ámbito de aplicación de sus propios sistemas normativos, los medios para conservar y mejorar su hábitat, el acceso preferente a sus recursos naturales, la elección de representantes ante los Ayuntamientos y acceso pleno a la jurisdicción del Estado.


En el apartado B se contienen los instrumentos para lograr la igualdad de oportunidades para los indígenas, eliminar toda causa de discriminación y obtener para ellos los niveles de bienestar a que aspiramos todos los mexicanos. En nueve fracciones se atienden los rubros básicos para el logro de tan importantes objetivos, entre otros, el mejoramiento de vivienda y ampliación de cobertura de los servicios sociales básicos.


Los derechos que forman el contenido de tal autonomía son, pues, la decisión sobre sus formas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.


En el aspecto sociocultural, la expresión libre de conocimientos, creencias, valores, lenguaje, costumbres, normas, prácticas religiosas. El reconocimiento implica no sólo respeto sino también preservación.


En el aspecto político, los derechos de participación política, por una parte, las comunidades alcanzan su reconocimiento como personas de interés público dentro del marco del Municipio Libre y pueden elegir de acuerdo con su derecho tradicional sus formas propias de gobierno así como los representantes para su ejercicio.


Por otra parte, adquieren un derecho de representación frente a las autoridades municipales, ejercido este también conforme a su derecho tradicional y que podrá darse básicamente en los Municipios en que la población no alcance mayoría.


En el aspecto económico-territorial, los pueblos indígenas tendrán derecho a la preservación de la naturaleza y de los recursos naturales que se encuentran ubicados en sus tierras o en la totalidad del hábitat que ocupan o disfrutan, así como preferencia en el uso y disfrute de los mismos. No se están creando derechos reales. Por el contrario, se está poniendo a salvo el conjunto de los existentes que hayan sido adquiridos conforme a la Constitución y a las leyes. Si bien queda claro que hay un derecho de preferencia éste queda también limitado por aquellos cuyo dominio directo corresponde a la nación y por los previamente adquiridos por terceros conforme a la ley.


En el aspecto jurídico, se establece el derecho a aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de conflictos internos, sujetándose a los principios generales de la Constitución Federal, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres; la obligación del Estado de establecer en la ley los casos y procedimientos para la validación de sus procedimientos por los Jueces o tribunales; y el acceso a la jurisdicción del Estado en condiciones equitativas, en todos los procedimientos y juicios del orden común que involucren a indígenas se asegura que están asistidos por intérpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura, dejando a las leyes estatales señalar los casos en cómo se tomarán en cuenta. En lo individual, los indígenas, como mexicanos y como ciudadanos, tienen los derechos que la Constitución otorga.


Ahora bien, lo dispuesto en el precepto constitucional conduce a considerar lo que enseguida se expone:


- La libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, que consagra el principio territorial de los pueblos indígenas reconociendo su unidad con los territorios que ocupan, comprende la conservación y mejoramiento de su hábitat, la preservación de la integridad de sus tierras y el derecho a su explotación en la forma y modalidad de propiedad y tenencia de la tierra que libremente decidan, así como el derecho de acceder al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que ocupan, salvo aquellos que correspondan a las áreas estratégicas.


- El ejercicio de ese derecho debe ser conforme a las normas establecidas en la Constitución Federal y en las leyes de la materia, lo que, desde luego, supone el respeto a derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad.


- Los Congresos Locales, al legislar sobre la materia indígena y regular las instituciones relativas, en términos de lo dispuesto en el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben hacerlo bajo el criterio de que los otorgados en tal precepto son derechos mínimos que deben ser respetados, pero que pueden ser ampliados para imprimirles las características propias que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de sus pueblos indígenas, siempre que tal ampliación se realice sin vulnerar el marco constitucional al que dichos derechos se encuentran sujetos.


De todo lo anterior, este Alto Tribunal llega a la conclusión de que la ley impugnada no contraviene lo dispuesto por el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente:


La Legislatura del Estado de Q. al expedir la ley en virtud de la cual adiciona diversas disposiciones al Código Penal de esa entidad, para prevenir y sancionar las conductas que atenten contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, no legisló en la materia a que se refiere el precepto constitucional citado, ni se está tipificando el ejercicio de alguno de los que reconoce a las comunidades indígenas.


Esto es así, porque el establecimiento de los tipos penales del orden común, que como ya se ha visto es competencia de la legislatura demandada, no afecta el principio de libre autodeterminación de las comunidades indígenas, puesto que este principio no constituye un fuero especial que impida al Estado legislar en las materias que son propias de su competencia, como se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa de ley que reformó el citado precepto, en la que se estableció:


"La iniciativa reconoce la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas. Asimismo prevé diversos mecanismos para garantizar que los pueblos indígenas de México tengan acceso a las instancias de representación política, a los recursos materiales, a la defensa jurídica, a la educación, así como a la protección de derechos compatibles con sus usos y costumbres y, en general, con su especificidad cultural.


"...


"En particular, debe subrayarse que la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas -reconocidas en la redacción propuesta para el párrafo segundo del artículo 4o. constitucional-, se propone sin menoscabo de la soberanía nacional y siempre dentro del marco constitucional del Estado mexicano.


"La libre determinación no debe ser un elemento constitutivo para la creación de Estado dentro del Estado mexicano. La nación mexicana tiene una composición pluricultural, pero un solo Estado nacional soberano: el Estado mexicano. En este sentido, el principio propuesto de libre determinación de los pueblos indígenas debe leerse en consonancia con el contenido de los artículos 40 y 41 constitucionales, que establecen el carácter republicano, representativo y federal del Estado mexicano y que señalen los poderes supremos de nuestra Unión.


"Igualmente, debe aclararse que con la propuesta de fracción II del artículo 4o., no se pretende crear fueros indígenas especiales, toda vez que se prevé la convalidación de las resoluciones indígenas por las autoridades jurisdiccionales del Estado.


"Asimismo, en relación con los ‘territorios’ de los pueblos indígenas a que hace referencia la fracción V del artículo 4o., debe precisarse que no constituyen jurisdiccionales separadas del territorio nacional. En ellos sigue vigente el principio del artículo 27 constitucional, según el cual la propiedad originaria de tierras y aguas en el territorio nacional corresponde a la nación. En consecuencia, el territorio de los pueblos indígenas de México no deja de ser el territorio de la nación mexicana.


"El reconocimiento de la organización de las comunidades indígenas dentro de un Municipio no debe entenderse como la creación de un nuevo nivel de gobierno, ni mucho menos en sentido de jerárquicamente (sic) a las autoridades municipales respecto a las autoridades municipales (sic) respecto a las autoridades del pueblo indígena al que pertenecen. De la misma forma, los procedimientos para la elección de las autoridades indígenas o sus representantes en el sentido de ser complementarios y no excluyentes de los vigentes. Las autoridades y procedimientos constitucionales establecidos en el nivel municipal deben mantenerse, entre otras razones, porque constituyen una garantía para los habitantes, indígenas o no, de cada Municipio.


"Por todo lo anterior, subrayo que la iniciativa que hoy presento a ese H. Cuerpo colegiado debe leerse en consonancia con todo el texto constitucional. Deberá interpretarse en consistencia con los principios de unidad nacional, de prohibición de leyes privativas y tribunales especiales, de igualdad entre las partes que participen en cualquier controversia y de unidad de jurisdicción sobre el territorio nacional ..."


Así, es dable concluir que la autodeterminación de las comunidades indígenas, con todos los derechos y prerrogativas que comprende, está sujeta a las normas constitucionales y a las leyes, de modo que el ejercicio de esos derechos, dentro de los que se encuentra el determinar el uso y destino de las tierras, su ejercicio se encuentra sujeto al cumplimiento de las disposiciones relativas, entre las que se encuentran las correspondientes a asentamientos humanos y desarrollo urbano, pues de otra forma no se cumplirían con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Federal, en materia de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en los centros de población, se sujetará a lo que dispongan las leyes.


De ahí que no sea dable admitir lo aseverado por la parte actora en el sentido de que la creación de un asentamiento humano indígena, en el territorio de su comunidad, constituirá un delito por no tener la costumbre de realizar trámites engorrosos para obtener los permisos correspondientes, pues con ese argumento se pasa por alto que las comunidades indígenas tienen derecho a designar representantes ante los Ayuntamientos y, con ello, el conocimiento de los procedimientos para el establecimiento de un asentamiento humano y el acceso a los servicios urbanos que es uno de los fines de la tutela constitucional.


A continuación se analiza la parte del concepto de invalidez en el que se aduce la contravención al precepto constitucional que tutela los derechos de los comuneros y de los ejidatarios.


La parte actora apoya ese motivo de invalidez con el argumento expuesto en el sentido de que los campesinos y ejidatarios tienen el derecho a determinar áreas para establecer asentamientos humanos en términos de los artículos 27, fracción VII, párrafo tercero, de la propia Constitución Federal, 23, 79 y 80 de la Ley Agraria, de manera que si una asamblea ejidal, ejerciendo el derecho que le confieren esas normas, determina una área para ampliar el asentamiento humano incurrirá en delito, y los ejidatarios se convertirán en delincuentes instigadores de asentamientos ilegales, o si un ejidatario cediera el uso de su parcela a diferentes personas estaría incurriendo en un delito grave que no le permitiría obtener la libertad provisional bajo caución, lo que pone de manifiesto la irracionalidad de las normas combatidas y su contravención a la Constitución Federal.


En atención a ese planteamiento se hace necesario citar los preceptos constitucionales y legales invocados por la parte actora.


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:


"Artículo 27. ...


"...


"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.


"...


"La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la nación, se regirá por las siguientes prescripciones:


"...


"VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.


"...


"La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores.


"La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley.


"Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV.


"La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. ..."


La Ley Agraria, dispone:


"Artículo 23. La asamblea se reunirá por lo menos una vez cada seis meses o con mayor frecuencia cuando así lo determine su reglamento o su costumbre. Serán de la competencia exclusiva de la asamblea los siguientes asuntos:


"...


"VII. Señalamiento y delimitación de las áreas necesarias para el asentamiento humano, fundo legal y parcelas con destino específico, así como la localización y relocalización del área de urbanización;


"VIII. Reconocimiento del parcelamiento económico o de hecho y regularización de tenencia de posesionarios;


"...


"X. Delimitación, asignación y destino de las tierras de uso común así como su régimen de explotación. ..."


"Artículo 79. El ejidatario puede aprovechar su parcela directamente o conceder a otros ejidatarios o terceros su uso o usufructo, mediante aparcería, mediería, asociación, arrendamiento o cualquier otro acto jurídico no prohibido por la ley, sin necesidad de autorización de la asamblea o de cualquier autoridad. Asimismo podrá aportar sus derechos de usufructo a la formación de sociedades tanto mercantiles como civiles."


"Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población.


"Para la validez de la enajenación a que se refiere este artículo bastará la conformidad por escrito de las partes ante dos testigos y la notificación que se haga al Registro Agrario Nacional, el que deberá expedir sin demora los nuevos certificados parcelarios. Por su parte el comisariado ejidal deberá realizar la inscripción correspondiente en el libro respectivo.


"El cónyuge y los hijos del enajenante, en ese orden, gozarán del derecho del tanto, el cual deberán ejercer dentro de un término de treinta días naturales contados a partir de la notificación, a cuyo vencimiento caducará tal derecho. Si no se hiciere la notificación, la venta podrá ser anulada."


También conviene citar lo que la Ley General de Asentamientos Humanos preceptúa:


"Artículo 39. Para constituir, ampliar y delimitar la zona de urbanización ejidal y su reserva de crecimiento; así como para regularizar la tenencia de predios en los que se hayan constituido asentamientos humanos irregulares, la asamblea ejidal o de comuneros respectiva deberá ajustarse a las disposiciones jurídicas locales de desarrollo urbano y a la zonificación contenida en los planes o programas aplicables en la materia. En estos casos, se requiere la autorización del Municipio en que se encuentre ubicado el ejido o comunidad."


De conformidad con el precepto constitucional citado, que establece las formas de integración y administración de las comunidades agrarias legalmente reconocidas, titulares de la tierras sobre las que existe un régimen de protección especial, se advierte que tales entes de derecho agrario son los únicos encargados de determinar el uso de sus tierras, su división según sus finalidades, y la organización para el aprovechamiento de sus bienes; a lo que se agrega lo dispuesto por los artículos 23, fracciones VII y X, 79 y 80 de la Ley Agraria, en cuanto prevén la facultad de la asamblea para delimitar las áreas necesarias para el asentamiento humano, fundo legal y parcelas con destino específico, así como la localización y relocalización del área de urbanización, delimitar, asignar y dar destino a las tierras de uso común, así como el derecho de los ejidatarios a conceder a otros ejidatarios o terceros el uso o usufructo, mediante aparcería, mediería, asociación, arrendamiento o cualquier otro acto jurídico no prohibido por la ley, sin necesidad de autorización de la asamblea o de cualquier autoridad, incluso enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población.


Precisado lo anterior, este Alto Tribunal considera que la ley cuya invalidez se demanda no contraviene al artículo 27 constitucional, porque la Legislatura del Estado de Q. al establecer los delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, en modo alguno impuso límites al ejercicio de los derechos que la Constitución Federal reconoce a los comuneros y ejidatarios sobre sus tierras o parcelas, menos aún se afectan las facultades de la asamblea para determinar las áreas de asentamiento humano, pues tales derechos permanecen intocados.


En efecto, las disposiciones constitucionales y legales tienen como fin específico la tutela de los derechos de las comunidades agrarias, esto es, ven hacia su conformación, administración y protección de sus tierras, aguas y montes, así como a los derechos que en lo individual tienen sus integrantes, en cambio la ley impugnada tiende a regular una conducta que por su entidad afecta el orden y la seguridad en el desarrollo urbano en el que se encuentra inmerso el interés de la sociedad.


Con independencia de lo anterior debe señalarse que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley General de Asentamientos Humanos, para constituir, ampliar y delimitar la zona de urbanización ejidal y su reserva de crecimiento, así como para regularizar la tenencia de predios en los que se hayan constituido asentamientos humanos, la asamblea ejidal o de comuneros respectiva deberá ajustarse a las disposiciones jurídicas locales de desarrollo urbano y a la zonificación contenida en los planes o programas aplicables en la materia, requiriendo para ello la autorización del Municipio en que se encuentre ubicado el ejido o comunidad.


De donde, si bien la asamblea comunal o ejidal tiene la facultad de determinar las zonas de asentamiento humano, su ejercicio está sujeto a lo que la propia ley determine en materia de desarrollo urbano incluyendo las autorizaciones de los Municipios donde se ubiquen las comunas o los ejidos, pues en este caso, como en el de las comunidades indígenas, se tiene que atender a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, en esa materia, para hacer posible las finalidades sociales que este precepto persigue.


Así, pues, no debe confundirse la titularidad de un derecho reconocido por la Constitución, con su ejercicio; pues éste se encuentra sujeto a lo que dispongan las leyes, como lo señala el propio artículo 27 de la Constitución Federal, al establecer que la ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela.


Por tanto, contrariamente a lo argumentado por la actora, no es cierto que la ley expedida por la Legislatura del Estado de Q. esté penalizando la facultad de los comuneros o ejidatarios a establecer asentamientos humanos, pues lo que tipifica son conductas que atentan contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, en específico la transferencia de la propiedad o la posesión o cualquier otro derecho sobre uno o más lotes resultantes de fraccionar un predio, para los fines que se precisan en los preceptos impugnados, sin contar con la autorización expedida por las autoridades competentes, o la promoción de asentamientos humanos o fraccionamientos irregulares, supuestos distintos a la facultad de las asambleas de comuneros o ejidatarios para establecer un asentamiento humano.


Por la misma razón, no es cierto que cuando un ejidatario ceda el uso de su parcela incurrirá en un delito, pues la ley cuya invalidez se alega no sanciona ese hecho, sino la falta de la autorización correspondiente expedida por las autoridades competentes que, conforme a la Ley General de Asentamientos Humanos y el Código Urbano del Estado, debe obtener.


Por otra parte, la adición de la fracción XXII al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales, cuya finalidad fue la de clasificar como grave los delitos contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, en los casos previstos por el artículo 246-F y párrafo primero del artículo 246-G, en modo alguno implica invasión al ámbito de atribuciones de la Federación, porque los delitos de referencia no son de aquellos que por disposición de la Constitución Federal corresponde a la Federación definir y establecer sus sanciones; ni el hecho de que los delitos previstos en la ley impugnada hayan sido considerados como graves, se traduce en una violación a los artículos 27, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 79 y 80 de la Ley Agraria, puesto que con esa calificación no se afectan los derechos de la asamblea de ejidatarios a determinar las áreas de asentamiento humano, en los términos en que la propia Constitución Federal y las leyes lo establecen, considerando, por otra parte, que la calificación de un delito, para efectos de determinar el derecho a la libertad provisional bajo caución, obedece a la intención del legislador, en este caso del Estado de Q., de sancionar con severidad las conductas que atenten contra la seguridad y el orden en el desarrollo urbano, atendiendo, precisamente, al bien jurídico que se tutela, lo que es congruente con lo dispuesto por el artículo 20, apartado A, fracción I, de la Constitución Federal.


DÉCIMO SEGUNDO.-Los promoventes también aducen la violación a los derechos de petición y asociación establecidos por los artículos 8o. y 9o. de la Constitución Federal.


En el concepto de invalidez relativo, alegan que la ley impugnada al disponer que quien pretenda establecer un asentamiento humano sin los permisos de la autoridad competente, viola la garantía de libertad de asociación y de petición de las personas que pueden, en ejercicio de esos derechos, reunirse lícitamente con la finalidad de obtener una vivienda digna y decorosa para su familia.


En relación con este motivo de nulidad, cabe señalar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:


"Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.


"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."


"Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar.


"No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee."


De lo transcrito, se tiene que el artículo 8o. constitucional establece como garantía individual el llamado derecho de petición que consiste en que todo gobernado puede dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirán una respuesta a la solicitud formulada; en el artículo 9o., se consagra la libertad de asociación así como la de reunión, entendiéndose por lo primero, el derecho que toda persona tiene para asociarse libremente con otras para la consecución de ciertos fines, la realización de determinadas actividades o la protección de intereses comunes, por su parte, la libertad de reunión alude al derecho de los individuos para reunirse o congregarse con sus semejantes con cualquier objeto lícito y de manera pacífica.


En relación con los derechos de asociación y reunión, conviene precisar que, a diferencia de la libertad de asociación, al ejercerse el derecho de reunión no se configura un ente distinto a sus componentes; además, una reunión contrariamente a lo que ocurre con una asociación, es temporal, ya que su existencia se encuentra condicionada a la realización del fin concreto y determinado que la motivó, por lo que una vez logrado tal acto deja de existir. También debe señalarse que el derecho establecido en el segundo párrafo del artículo 9o., consistente en la libertad de la asamblea para hacer una petición o presentar alguna protesta por algún acto a una autoridad, es la forma colectiva del derecho de petición consignado en el artículo 8o.


Conforme a lo anterior, este Alto Tribunal estima que la Legislatura del Estado de Q. al legislar los tipos penales que se describen en los artículos 246-E, 246-F y 246-G del Código Penal de la entidad, regula conductas muy diversas a aquellas que comprende el ejercicio de los derechos establecidos por los artículos 8o. y 9o. de la Constitución Federal.


Esto es así, porque los preceptos combatidos no restringen el ejercicio del derecho de petición de los ciudadanos del Estado de Q., en la medida en que permanece intocada la facultad de dirigir a la autoridad una petición y recibir la respuesta correspondiente; tampoco se afecta el derecho de reunión para formular una petición o presentar una protesta ante la autoridad por algún acto; menos aún el derecho de asociación, en tanto que pueden constituir una agrupación con fines lícitos. Esto es así porque el ejercicio del derecho de reunión es para cualquier objeto lícito, de modo que si el legislador local tipificó los asentamientos humanos sin la autorización correspondiente de la autoridad competente, es claro que esa conducta no se ubica dentro del supuesto del derecho de reunión, porque un asentamiento humano en las condiciones señaladas no participa de los elementos del citado derecho de reunión que, como ya se dijo, otorga a los individuos la posibilidad de reunirse o congregarse con cualquier objeto lícito y de manera pacífica.


Importa destacar que un asentamiento humano no participa de los elementos del derecho de reunión establecido por el artículo 9o. de la Constitución Federal, en razón de que éste supone la reunión temporal de personas para un fin concreto como presentar una petición o una queja, hecho lo cual cesa la expresión de ese derecho, en cambio un asentamiento humano, por su permanencia característica, va más allá de la simple reunión para los fines indicados, de modo que el derecho de reunión no comprende la conformación de un asentamiento humano.


Por tanto, la ley impugnada no contraviene los preceptos constitucionales que invoca la parte actora.


DÉCIMO TERCERO.-La parte actora no expone ningún argumento para demostrar que la derogación de la fracción XVIII del artículo 194 del Código Penal para el Estado de Q. contraviene algún precepto de la Constitución.


El contenido de esa disposición era el siguiente:


"Artículo 194. Se aplicarán las mismas penas previstas en el artículo anterior:


"...


"XVIII. Al que por sí o por interpósita persona, cause perjuicio público o privado al fraccionar y transferir o prometer transferir la propiedad, la posesión o cualquier otro derecho sobre un terreno urbano o rústico, propio o ajeno, con o sin construcciones, sin el previo permiso de las autoridades administrativas competentes o cuando existiendo éste no se hayan satisfecho los requisitos en él señalados. Este delito se sancionará aun en el caso de falta de pago total o parcial.


"Para los efectos penales se entiende por fraccionar la división de terrenos en lotes. ..."


De conformidad con lo dispuesto por el artículo 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 38 de la Constitución Política del Estado de Q., en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación, de modo que si la derogación de esa norma fue determinada por el órgano legislativo que la creó y es el resultado de un proceso legislativo debe concluirse que no existe violación a algún precepto de la Constitución Federal. Además, la derogación de referencia tiene por objeto evitar un conflicto de leyes, en razón de la nueva figura delictiva establecida en ese proceso legislativo.


Atento a todo lo expuesto, se reconoce la validez de los artículos 246-E, 246-F, 246-G del Código Penal para el Estado de Q., así como la de la fracción XXII del artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q..


Por las consideraciones contenidas en esta resolución y con fundamento en lo establecido en los artículos 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39, 40, 41, 43, 59, 71, 72 y 73 de su Ley Reglamentaria, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente pero infundada la acción de inconstitucionalidad promovida por diputados integrantes de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Q., en contra de la Ley que crea el Título Octavo de la Sección Tercera y adiciona los artículos 246-E, 246-F y 246-G del Código Penal del Estado de Q.; deroga la fracción XVIII del artículo 194 del Código Penal para el Estado de Q.; y, adiciona la fracción XX al artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q., el veintitrés de agosto de dos mil dos.


SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los artículos 246-E, 246-F, 246-G del Código Penal para el Estado de Q., así como la de la fracción XXII del artículo 121 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Q..


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., G.P., O.M., S.C., S.M. y presidente A.G..



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