Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
LocalizacionJUAN DÍAZ ROMERO.
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación 1 de Febrero de 2006

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 19/2003. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA NOVENA LEGISLATURA DEL ESTADO DE VERACRUZ.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIA: M.A.S.M..

México, Distrito Federal, Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día veintiuno de noviembre de dos mil cinco.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO

Mediante escrito de fecha veintidós de agosto de dos mil tres, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el mismo día, A.V.C., J.R.d.P., C.A.Q., Á.R.D.F., S.P.G., G.A.F.C., J.G.A., F.B.C., A.S.M., J.M.F.O., R.E.A.M., V.M.D., J.J.V.E., Y. de los Ángeles C.Z., L.d.C.G.P., A.D.F., C.S.F. y J.L.L.C., en su carácter de Diputados de la LIX Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades que a continuación se indican:

"Órganos Legislativo y Ejecutivo que hayan emitido y promulgado la norma general impugnada: I. Autoridad legislativa emisora: la H. LIX Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de Llave, cuyo domicilio es Av. Encanto s/n esq. con Av. L.C., Col. El Mirador en la ciudad de Xalapa, Ver.-2. Autoridad promulgadora: C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz, de I. de la Llave en calle E.e.. L.V., zona centro, de Xalapa, Ver."

"N. general cuya invalidez se reclama y medio oficial en que fue publicada: El Decreto Número 567 que reformó y adicionó diversas disposiciones del Código Financiero, de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos correspondientes al ejercicio fiscal 2003, todos los ordenamientos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para los siguientes efectos: Autorizar al gobernador del Estado que en el ejercicio fiscal 2003 que está corriendo y por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación emita, a través de un fideicomiso bursátil constituido en términos del artículo 175 del Código Financiero para el Estado, valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado Libre y Soberano de Veracruz, I. de la Llave hasta por la cantidad de $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos M.N.) para lo que se afectarán en fuente de pago el porcentaje necesario y suficiente de los ingresos derivados de la recaudación del impuesto sobre nóminas, con el afán de lograr la oportuna ejecución de las obras públicas que se pretenden realizar con los recursos derivados de la recaudación. b) Adicionar el artículo 1o. de la Ley de Ingresos para el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave correspondiente al ejercicio fiscal 2003, para quedar así: Ingresos derivados de la bursatilización de un porcentaje de la recaudación del impuesto sobre nóminas.-$500'000.000.00.-Total de ingresos más disponibilidades de ejercicios anteriores $37,747'552,439.00.00. c) Reformar los artículos 5o., 12, 16 y 21, y adicionar un segundo párrafo al artículo 19, todos del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave correspondiente al ejercicio fiscal 2003, para quedar como sigue: El gasto total del Gobierno del Estado de I. de la Llave previsto en el presente decreto, importa la cantidad de $37,747'552,439.00.-El gasto de operación previsto para las dependencias del Poder Ejecutivo, importa la cantidad de $22,605'377,836.00 y se distribuyen de la siguiente manera: Secretaría de Salud y Asistencia: $2,699'180,378.00.-Total: $22,605'377,836.00. d) El gasto de capital importa la cantidad de $5,982'798,215.00. Dicho monto incluye la aportación al fideicomiso del impuesto sobre nóminas para la realización de obras de infraestructura, así como la cantidad que se obtenga por la emisión bursátil que el Estado efectúe sobre un porcentaje de la recaudación de dicho impuesto, cuyo importe se destinará exclusivamente para financiar el gasto público en el rubro de obra pública, una vez cubiertos los gastos directos e indirectos y constituidas las reservas correspondientes.-El Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, vigilará que a través del fideicomiso emisor que se constituya para la bursatilización de un porcentaje de la recaudación del impuesto sobre nóminas, se cumpla puntualmente el pago de todas y cada una de las obligaciones financieras asumidas como consecuencia de la emisión de los valores, incluyendo el pago del principal, intereses, reservas y demás gastos inherentes a este proceso.-Infraestructura para el desarrollo: $5,932'198,215.00. Suma gasto de capital $5,932'198,215.00. Total $37,747'552,439.00.

2. La publicación de dicho Decreto Número 567 en la Gaceta Oficial del Estado Número 147, Tomo CLXIX, páginas 12 a 18, folio 694, julio 24 del año en curso, órganos del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por lo cual inició su vigencia al día siguiente.

SEGUNDO

La parte actora estimó infringidos los artículos 73, fracciones IV y VIII; 117, fracción VIII, párrafo segundo, 126 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y expresó como antecedentes del acto impugnado, los siguientes:

Antecedentes.-1. En junio 25 del año en curso el Lic. M.A.V., Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz de I. de la Llave, presentó ante la LIX Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz (sic) para reformar y adicionar varios artículos del Código Financiero de dicha entidad federativa; de la Ley de Ingresos y del Decreto del Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal 2003, y para que se le autorizara emitir a través de la Secretaría de Finanzas y de Planeación valores representativos de un pasivo a cargo del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave.-2. Cumplidos los trámites de rigor y con la celeridad acostumbrada por los Diputados Locales del Partido Revolucionario Institucional cuando se trata de iniciativas del gobernador, fue emitido el dictamen correspondiente, como siempre, obsequiando todas las pretensiones del titular del Poder Ejecutivo de nuestro Estado.-3. En dicho dictamen se estableció que era de aprobarse la reforma de los artículos 105, tercer párrafo, 175, segundo, cuarto y quinto párrafos, 312, primer párrafo, 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundo párrafos, 339 y 344, primer párrafo; y adicionarse un cuarto y quinto párrafos al artículo 105, un segundo y tercer párrafos a la fracción XIX apartado A del artículo 140 y un título quinto al libro quinto que contiene los artículos 347 y 348, todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz.-4. La reforma y adición de los preceptos indicados tiene como objetivo, y así se lee en el artículo primero: a) Permitir que el Ejecutivo del Estado, previa aprobación del Congreso Local, pueda afectar un porcentaje de la recaudación obtenida del impuesto sobre nóminas al pago de obligaciones contraídas para financiar el gasto público en el rubro de obra pública, obligaciones que incluirán, en su caso, todos los gastos directos o indirectos relacionados con los financiamientos respectivos durante la vigencia de los mismos, menos los gastos de estructuración y ejecución de los financiamientos, así como las reservas correspondientes. b) F. al Congreso a autorizar la afectación de un porcentaje de la recaudación del impuesto sobre nóminas al pago de obligaciones contraídas en términos del párrafo anterior, siempre que el plazo de vigencia de la afectación no rebase el periodo de ejercicio constitucional del titular del Ejecutivo Estatal que haya solicitado la autorización para implementar ese mecanismo. c) Disponer en el artículo 312, violando los artículos 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y hasta el numeral 73, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, que el Ejecutivo del Estado pueda celebrar operaciones de endeudamiento mediante la emisión de valores tales como bonos, obligaciones de deuda, certificados bursátiles, pagarés y actos jurídicos análogos a los anteriores para asumir obligaciones directas o contingentes, que se destinen a inversiones públicas productivas o para el desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales.-Observación primera: El texto del citado precepto 312 incumple lo previsto en los artículos 73 y 117 de nuestra Carta Magna y 73 de la Constitución Veracruzana, que categóricamente ordenan que únicamente podrán celebrarse empréstitos para la ejecución de obras públicas productivas, y a pesar de ello los diputados locales priístas, en el Código Financiero de Veracruz, que es una ley secundaria, amplían los casos en los que se pueden contraer deudas a cargo del erario, o lo que es igual, para que las paguen los contribuyentes, agregando a las inversiones públicas productivas, ?el desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales?. d) Incluir, conforme al artículo 313, en la deuda pública las obligaciones directas o indirectas a cargo del Estado, por sí o por sus entidades paraestatales, derivadas de la celebración de financiamientos, reestructuraciones, adquisición de bienes o contratación de obra, o servicios, cuyo pago se pacte en plazos, así como la emisión de valores, tales como bonos u obligaciones de deuda, certificados bursátiles y pagarés en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, y la celebración de actos jurídicos análogos que, previa autorización del Congreso, se generen a cargo del Estado, por sí o por sus entidades, obligaciones que podrán tener como garantía o fuente de pago, o ambas, los ingresos estatales derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamiento y sus respectivos accesorios, así como las participaciones federales derivadas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. e) Permitir, como consta en el artículo 325, que el Ejecutivo Estatal, con autorización del Congreso, otorgue a los Ayuntamientos el aval del Estado, y pague las obligaciones de deudas contraídas por la emisión de valores, tales como bonos, certificados bursátiles y pagarés, afectando en caso necesario las participaciones derivadas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los ingresos derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios que corresponda a la entidad. f) Considerar en el artículo 333 títulos de deuda pública los valores, tales como los bonos u obligaciones de deuda, los certificados bursátiles, los pagarés y otros títulos de deuda que se emitan en serie o en masa, y que estén destinados a circular en el mercado de valores en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, sujetos, entre otros requisitos y previsiones, según la fracción VI, a destinarse al establecimiento de inversiones públicas productivas; conforme a la fracción VIII, a inscribirse en el Registro de Deuda Pública Estatal, y cuando así proceda, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.-Observación segunda.-La redacción de este precepto, que en su fracción VI, ordena que los recursos captados mediante la emisión de títulos de deuda pública, como serían los obtenidos mediante certificados bursátiles a pagarse con la afectación de la recaudación del impuesto sobre nóminas, se destinen al establecimiento de inversiones públicas productivas, es de clara antinomia con el artículo 312 del mismo ordenamiento, que permite que tales recursos también puedan aplicarse al ?desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales.?, que es un rubro completamente ajeno. Esto independientemente de las violaciones a las Constituciones Federales y del Estado de Veracruz de I. de la Llave explicadas en la observación primera.-El artículo segundo del decreto: g) Autorizar al gobernador del Estado para que en el ejercicio fiscal 2003, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, emita a través de un fideicomiso bursátil valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado de Veracruz hasta por $500'000,000.00, al que se afectarán como fuente de pago, el porcentaje necesario y suficiente de los ingresos derivados de la recaudación del impuesto sobre nóminas, para lograr la oportuna ejecución de las obras públicas que se pretenden realizar con los recursos derivados de la recaudación. h) Precisar que las emisiones de valores en cuestión serán colocadas en el mercado de valores por un agente, entre inversionistas mexicanos, a través de la bolsa mexicana de valores; que el Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, determinará los montos, términos y condiciones para la amortización de los valores, y afectará el porcentaje necesario y suficiente de la recaudación del impuesto sobre nóminas para pagar todas las obligaciones derivadas o relacionadas con la emisión de los valores a que se refiere el decreto, incluyendo todos los gastos directos o indirectos, más los intereses y constitución de reservas, débitos que deberán ser avalados por el Estado de Veracruz de I. de la Llave para el caso de que los ingresos del impuesto sobre nóminas no sean suficientes para cubrir todas las cantidades derivadas o relacionadas con la emisión de los valores.-A su vez, en los artículos tercero y cuarto del decreto impugnado: i) Adicionar los artículos 1o., 5o., 12, 16 y 21 de la Ley de Ingresos Veracruzana para el ejercicio fiscal 2003 aumentándole $500'000.000.00 que se obtendrán de la bursatilización de un porcentaje de la recaudación del impuesto sobre nóminas para hacer un total de $37,747'552,439.00, reformar los artículos 5o., 12, 16 y 21 y adicionar un segundo párrafo al artículo 19, todos del Decreto de Presupuesto de Egresos correspondiente al ejercicio 2003 para indicar que el gasto total de 2003 será de $37,747'552,439.00 de los cuales el gasto de operación para las dependencias del Poder Ejecutivo importará $22,605'377,836.00, distribuidos como estaba previsto, con excepción de la Secretaría de Salud y Asistencia, que aumenta a $2,699'180,378.00, y del rubro infraestructura para el desarrollo, que se incrementa a $5,932'198,215.00, sumando el gasto de capital un total de $5,982'798,215.00.-5. No obstante la flagrante violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a la Constitución Política del Estado de Veracruz; a los errores de fondo y forma que contiene el dictamen de que se trata y haciendo caso omiso de que únicamente servirá para endeudar más a nuestra entidad federativa, a pesar de que todos los diputados locales firmantes nos opusimos y votamos en contra, los diputados locales del Partido Revolucionario Institucional, una vez más mostraron su falta de compromiso con el pueblo, y votaron en bloque a favor, por lo cual se aprobó de inmediato. Como conclusión diremos que triunfó el mayor número de diputados, no la razón.

TERCERO

La parte actora formuló los siguientes conceptos de invalidez:

... Ahora precisamos los agravios, que junto con los antecedentes sirven de fundamento legal para la acción de inconstitucionalidad que estamos ejercitando.-Primero. Por inobservancia de los artículos 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: El primero de estos preceptos, en la fracción ya indicada, establece que: ?Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la República en los términos del artículo 29.? (que son en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto).-A su vez el segundo numeral invocado también en la fracción VIII, pero en el segundo párrafo, dispone que: ?Los Estados (o entidades federativas, como Veracruz) y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive las que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.?.-Del análisis de ambos artículos se llega inevitablemente a las siguientes conclusiones: a) Tampoco el Poder Ejecutivo Federal como los Gobiernos de los Estados y los Ayuntamientos tienen expresamente prohibido contraer adeudos cuyo importe no sea destinado a inversiones públicas productivas.-b) Tienen el carácter de inversiones públicas productivas solamente aquellas que directamente generen un aumento en los ingresos públicos, como sería, por ejemplo, que con el importe de un empréstito (o préstamo) el Gobierno del Estado de Veracruz construyera un puente y cobrar determinada cantidad por concepto de peaje a todos los vehículos que transitaran por el mismo.-c) A contrario sensu, si el monto del préstamo se va a aplicar a la Secretaría de Salud y Asistencia, aunque fuera para construir sanatorios, clínicas, etcétera (lo que es incierto, puesto que ni en la iniciativa del gobernador del Estado ni en el dictamen aprobado por los diputados locales del PRI se especifica qué se hará con la porción asignada a la Secretaría de Salud y Asistencia de los $500'000,000.00 que se obtendrían a través de la bursatilización del 2% a la nómina), como esta inversión pública no es productiva ya que no originará ningún aumento en los ingresos estatales, resulta ilícito que se financien con el producto de una obligación o empréstito a cargo del Estado de Veracruz de I. de la Llave.-d) Y lo mismo ocurre con el dinero que supuestamente se dedicará a infraestructura, pues si infraestructura es ?el conjunto de servicios considerados esenciales en la creación de una economía moderna?, dentro de este concepto caben introducir energía eléctrica a una colonia, pavimentar calles de la misma, construir el drenaje para un asentamiento humano irregular y muchas cosas más, que no pueden considerarse, y desde luego no son inversiones públicas productivas habida cuenta que no generarán incremento en los ingresos públicos. Por añadidura, igual que en la Secretaría de Salud y Asistencia, tampoco se señala (en la iniciativa y en el dictamen aprobado, mucho menos en el decreto que se combate) cuál es la infraestructura que se hará con el numerario obtenido mediante la bursatilización del 2% a la nómina.-Segundo. Por incumplimiento de los artículos 73, fracción IV, párrafo primero; 117, fracción VIII, párrafo segundo; y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: El primer numeral enlista las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, y en la fracción y párrafo mencionados, expresa que es una de sus atribuciones.-?Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir.?.-El segundo precepto citado en el proemio de este agravio, en la parte conducente establece que: ?Los Estados y Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismosdescentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley, por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente.?.-Finalmente, el tercero de los artículos que sirve de asidero a nuestra inconformidad, contiene una prohibición, que a la letra dice: ?No podrá hacerse pago alguno que no está comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior.?.-La única interpretación pertinente del estudio de los artículos en cuestión es: a) Los presupuestos de egresos de las entidades federativas se aprueban anualmente, y a mayor precisión en diciembre de cada año.-b) En el presupuesto de Egresos del año 2003 para el Estado de Veracruz debieron incluirse todas las obligaciones y todos los empréstitos que el Poder Ejecutivo Local pretendiera contraer.-c) Como la vigencia de todos los presupuestos de egresos es anual, resulta ilegal modificar el de 2003 en el séptimo mes del año para agregarle adeudos.-d) La Ley de Ingresos también se aprueba en diciembre de cada año, su vigencia es anual y no es lícito alterarla en julio para incorporarle otros ingresos, especialmente tratándose del producto de un empréstito.-e) Lo prevenido en el artículo 126 de nuestra Carta Magna se refiere a que al presupuesto de egresos aprobado en diciembre del año anterior, mediante ley posterior se le pueden hacer cambios para pagar unos adeudos en lugar de otros, jamás para agregarle a medio año nuevos débitos.-Tercero. Por desacato a los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: De los preceptos invocados en este párrafo, el primero establece que: ?Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.?.-En pocas palabras consagra las garantías de audiencia y legalidad.-El segundo dispone que: ?Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.?.-Estatuye la garantía de seguridad jurídica, ya que obliga a las autoridades a actuar sólo dentro de su esfera de competencia y hacer únicamente lo que tienen expresamente permitido.-Y el último proclama la supremacía de la Carta Magna cuando indica que: ?Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o Leyes de los Estados.?.-En ese orden de ideas, toda vez que las reformas y adiciones a diversos artículos del Código Financiero, de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2003, aprobadas por la H. LIX Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave y promulgadas por el gobernador constitucional de nuestra entidad federativa en el Decreto 567, son violatorias de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica, y no respetan la primacía de la Constitución Federal porque: a) Altera en el séptimo mes del año tanto la Ley de Ingresos como el presupuesto de egresos de 2003, pretendiendo ignorar que la vigencia de ambos ordenamientos es anual.-b) Permiten que el Gobierno del Estado contraiga un adeudo por $500'000,000.00 más accesorios para destinarlos supuestamente a los ramos de Salud e Infraestructura para el Desarrollo, sin que se diga cuáles son.-c) Autorizan que el Gobierno del Estado aplique los repetidos $500'000,000.00 en inversiones públicas que no son productivas.-d) Incurren en antinomia, pues por un lado el artículo 312 del Código Financiero se reformó para permitir que el producto de empréstitos se pueda destinar tanto a inversiones públicas productivas como al desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales, y por el otro se establece en el artículo 333 fracción VI del mismo ordenamiento que lo obtenido a través de deuda pública se aplique exclusivamente a inversiones públicas productivas.-e) Por último, con todo lo aprobado y promulgado, incumplen los artículos 14, 16, 73, fracción VIII, 74, fracción IV, 117 fracción VIII, párrafo segundo, 126 y 133 de la Ley Fundamental de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO

En auto de veintisiete de agosto del año dos mil tres, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad hecha valer con el número 19/2003 y turnar los autos al señor Ministro ponente a quien le correspondió actuar como Ministro instructor.

En diverso acuerdo de la misma fecha, el señor Ministro instructor admitió la demanda de acción de inconstitucionalidad hecha valer; ordenó emplazar a los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz, a efecto de que dentro del plazo de quince días rindieran sus informes respectivos; y, por otra parte, dio vista al procurador general de la República a efecto de que manifestara lo que a su interés conviniera.

En el mismo acuerdo se reconoció el carácter de representantes comunes a los diputados A.V.C., S.P.G., V.M.D. y J.L.L.C. y se ordenó requerir al presidente del Congreso Estatal para que, dentro del plazo concedido para rendir el informe solicitado, remitiera a este Alto Tribunal, copia certificada de los antecedentes legislativos del decreto impugnado.

QUINTO

Mediante escrito recibido en la Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad el doce de septiembre de dos mil tres, la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Veracruz, por conducto del presidente de la mesa directiva de la Diputación Permanente, rindió el informe de mérito en el que argumentó:

  1. Que la presente acción de inconstitucionalidad es improcedente respecto a la impugnación del Presupuesto de Egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal de 2003, publicado en la Gaceta Oficial local de 24 de julio del año en cita, toda vez que no posee la característica de ser una norma de carácter general que pueda ser impugnada a través de esta vía;

  2. Que el artículo 126 de la Constitución Federal acepta que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos no deben ser estrictos e inflexibles, ni imposibles de modificar, pues prevé la posibilidad de que puedan variar al establecer que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, lo que implica la factibilidad de modificarlo;

  3. Que del texto del numeral constitucional indicado se desprenden dos momentos del ejercicio del gasto público, el primero cuando se aprueban los ingresos y egresos ordinarios y el segundo, la posibilidad de determinar nuevos ingresos públicos mediante ley posterior, y la correspondiente adecuación del presupuesto a las nuevas necesidades;

  4. Que si bien la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos tienen una vigencia anual, existe según deriva del contenido del artículo 126 de la Constitución Federal, la posibilidad de reformar o derogar algunas de sus disposiciones, toda vez que al establecer el numeral indicado que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado en ley posterior, se desprende que se pueden modificar las disposiciones jurídicas señaladas;

  5. Que los ingresos que el Estado obtenga con motivo de la emisión de valores representativos de un pasivo contingente serán destinados a financiar el gasto público en el rubro de obra pública, es decir, a inversiones públicas productivas, porque las inversiones públicas son, según se desprende del artículo 316 del Código Financiero de Veracruz, aquellas creadas para la ejecución de obras, adquisiciones o manufactura de bienes y prestación de servicios, que produzcan directa o indirectamente un incremento en los ingresos del Estado, o tengan una clara repercusión en beneficio de la sociedad o de la economía local;

  6. Que el artículo 73 de la Constitución Local permite el endeudamiento del Estado, siempre que los recursos se utilicen en inversiones públicas productivas, lo que en la especie se cumple toda vez que el artículo 312 del Código Financiero de Veracruz señala que lo obtenido por la emisión de valores será destinado al gasto público, en obra pública, es decir, a realizar inversiones públicas productivas, toda vez que se aumentará el nivel de vida de la población, mediante la satisfacción de sus necesidades básicas;

  7. Que la emisión de un pasivo contingente a cargo del Estado de Veracruz es permitida por la Constitución Local toda vez que los recursos que se obtengan se destinarán a inversiones públicas productivas, es decir, a infraestructura para el desarrollo en el ramo de seguridad social, que constituye una inversión pública productiva pues se orienta a la satisfacción de necesidades sociales y al incremento del bienestar de la población veracruzana;

  8. Que cualquier obra pública es productiva, pues aunque no genere, directamente, ingresos a los caudales públicos, indirectamente sí los produce, pues al aplicarse a obra pública, traerá consigo riqueza social y, en consecuencia, mayores ingresos vía impuestos, obteniéndose un ahorro considerable al momento de realizar la obra pública, toda vez que si el Gobierno del Estado utiliza recursos derivados de ingresos futuros obtenidos en el presente, se financiará obra pública a precios actuales, con el consecuente ahorro, ya que con la emisión de los valores bursátiles desde ahora, se establece el pago de intereses a un porcentaje menor que el establecido por la banca comercial;

  9. Que tampoco se violó el artículo 16, primer párrafo, de la Carta Magna toda vez que el Congreso Local actuó dentro de las facultades y atribuciones que la Constitución de Veracruz le confieren respetando todos los requisitos, condiciones y elementos exigidos por la ley;

  10. Que el decreto impugnado no contraviene lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos toda vez que tanto el proceso legislativo del decreto impugnado, como su promulgación y publicación, no contradicen ningún precepto de la Constitución Federal.

SEXTO

Mediante escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia con fecha dieciocho de septiembre de dos mil tres, el Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, rindió su informe en los términos que se reproducen a continuación:

  1. Que el decreto impugnado no violenta el principio de anualidad que rige la actividad financiera del Estado, en virtud de que del texto de los artículos que se consideran violados no se desprende prohibición alguna en el sentido de que las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos puedan ser modificados sino de año en año;

  2. Que la Constitución Federal acepta que las Ley de Ingresos y los Presupuestos de Egresos no deben ser estrictos o inflexibles, ni imposibles de modificar, pues cuando en su artículo 126 prevé que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado en ley posterior, permite que haya variaciones en dichos documentos;

  3. Que la atribución del Ejecutivo relativa a la presentación al Congreso del Estado durante el mes de diciembre de cada año, del Presupuesto de Egresos del año siguiente, no implica que dicho servidor público no pueda presentar otra iniciativa tendente a modificarla antes de transcurrido el ejercicio fiscal para el que fue creado o que no pueda ser modificado, reformado o adicionado en el transcurso de ese ejercicio cuando las circunstancias socio económicas así lo requieran y el legislador estime conveniente atenderlas;

  4. Que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado se puede modificar cuando surjan situaciones extraordinarias no previstas o cuando se emitan leyes, decretos o acuerdos que modifiquen la planeación financiera inicial de la entidad;

  5. Que de considerarse que no existe la posibilidad de modificar, adicionar o reformar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, partiendo de una identificación o correspondencia exacta entre ingresos y egresos, no se podría entender la excepción al principio de anualidad contenido en el artículo 126 de la Constitución Federal, pues en relación con los ingresos no existe una excepción expresa que impida fijar nuevos ingresos o incrementar los existentes para cubrir los egresos no presupuestados;

  6. Que el propósito esencial de la reforma al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, que elevó a rango constitucional la necesidad de que todos los empréstitos que asuman los Estados y Municipios se destinen a inversiones públicas productivas, consistió en que las haciendas públicas locales suman obligaciones financieras encaminadas a la creación de obras y acciones que generen, de modo mediato e inmediato, ingresos para el erario público, mas de ninguna manera puede afirmarse que el Constituyente Permanente tuvo la intención de establecer que los empréstitos sólo deberán celebrarse para ejecutar obras que generen mayores ingresos para los Estados;

  7. Que la reforma aludida tuvo como premisa fundamental aumentar las facultades de los Estados y Municipios en materia de crédito público, permitiendo que accedan a financiamientos con el objeto de destinarlos a obras y acciones que generen directa o indirectamente ingresos públicos, con el ánimo de que los recursos crediticios puedan utilizarse para satisfacer necesidades esenciales de la población, de manera que los Gobiernos Estatales y M. se encuentren en condiciones de cumplir con el fin próximo del Estado, que consiste en lograr el bien público;

  8. Que las inversiones públicas productivas son aquellas obras y acciones ejecutadas por el Estado que redundan en una mayor utilidad o aprovechamiento de una inversión y que pueden generar ingresos directos o indirectos para el Estado;

  9. Que las inversiones públicas productivas no se restringen a obras públicas encaminadas a aumentar inmediatamente los ingresos del gobierno de una entidad, sino también son obras públicas productivas aquellas que comprenden la creación de infraestructura y servicios públicos; que el término inversiones públicas productivas no puede aplicarse de modo exclusivo para aquellas acciones de infraestructura que generen un ingreso inmediato e inminente para el Estado, ya que también engloba la utilización del crédito, como un medio que permita dotar de infraestructura a la población de un Estado, sin soslayar que la captación directa o indirecta de ingresos estatales derivados de dichas obras, de ninguna manera puede entenderse como la ejecución de acciones que únicamente busquen incrementar las fuentes recaudatorias del Estado;

  10. Que contrariamente a lo que afirman los promoventes, la infraestructura para el desarrollo en materia de salud y asistencia constituye una inversión pública productiva para el Estado toda vez que cumple con dos funciones esenciales para el Estado, la primera consiste en observar una de las obligaciones más importantes de la entidad, que se refiere a la prestación de los servicios de salud pública y asistencia para aquellos que no se encuentran incorporados a algún régimen de seguridad social y, la segunda, se refiere a que la operación de hospitales públicos también implica la captación de ingresos a título de cuotas de recuperación, que permiten financiar parte de la operación de un nosocomio;

  11. Que el destino de los recursos que se capten por virtud del empréstito autorizado por el Congreso Local mediante el decreto impugnado, se destinará evidentemente a inversiones públicas productivas que generarán, de forma directa o indirecta, ingresos adicionales para la hacienda pública del Estado, independientemente de los beneficios sociales que generen aquellas obras y acciones encaminadas a satisfacer necesidades esenciales de la población veracruzana;

  12. Que los accionantes no esgrimieron argumento alguno tendente a demostrar que el proceso legislativo que culminó con la emisión y publicación del decreto impugnado adolece de vicios que pudieran sustentar la supuesta violación a los numerales 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo y 133 de la Constitución Federal, lo que se traduce en una aceptación expresa de la legalidad del proceso del cual derivó el decreto impugnado.

SÉPTIMO

Mediante escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día treinta de septiembre de dos mil tres, el procurador general de la República rindió su informe argumentando en síntesis:

  1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, en virtud de que se plantea la posible contradicción entre diversas normas de carácter general y la Constitución Federal;

  2. Que los promoventes cuentan con legitimación procesal, en razón de que quienes promovieron la demanda son diputados de la Legislatura del Estado de Veracruz, y representan más del 33% del total de sus integrantes;

  3. Que la demanda fue promovida en forma oportuna porque el decreto impugnado fue publicado en la Gaceta Oficial de Veracruz de veinticuatro de julio de dos mil tres, por lo que el plazo de treinta días para promover la acción de inconstitucionalidad inició el veinticinco siguiente, feneciendo el veintitrés de agosto, por lo que si la demanda de mérito fue presentada el veintidós del citado mes, es decir, un día antes de la fecha de vencimiento, resulta inconcuso que se presentó dentro del plazo legal;

  4. Que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del numeral 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, en relación con el 105 de la fracción II de la Constitución Federal y 1o. de la ley de la materia, en torno a las disposiciones del Presupuesto de Egresos del Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal de dos mil tres, porque no tienen el carácter de norma general, pues sólo contemplan y autorizan las erogaciones necesarias para la realización de las actividades y obras de infraestructura para el desarrollo en el ramo de salud y asistencia social para el Estado de Veracruz, durante el ejercicio fiscal de dos mil tres, cuestiones que constituyen actos de aplicación de la Ley de Ingresos de Veracruz para el mismo ejercicio fiscal;

  5. Que asimismo, el presente medio de control constitucional es improcedente respecto a la impugnación de la autorización al gobernador para emitir valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado de Veracruz contenido en el artículo segundo del decreto impugnado, toda vez que éste es un acto de autoridad de naturaleza administrativa y no una norma de carácter general;

  6. Que para el caso de que se desestimen las causas de improcedencia, los argumentos expuestos por los promoventes son infundados en virtud de que el artículo 74, fracción IV, constitucional, establece el principio de anualidad de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual consiste, esencialmente, en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que habrán de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público; que dicho principio fue acogido en el artículo 33 de la Constitución del Estado de Veracruz;

  7. Que no existe disposición en la Constitución Federal, ni en la Local, que impida olimite al órgano legislativo a que las disposiciones que emita en materia tributaria específicamente en lo concerniente a los ingresos y egresos estatales, tengan una vigencia anual;

  8. Que según se desprende del contenido del numeral 126 de la Constitución Federal, los ingresos y egresos pueden ser modificados en cualquier época del año, a efecto de permitir a la administración pública hacer frente a eventos no presupuestados inicialmente;

  9. Que la premisa esencial de la cual parten los promoventes para fundamentar su concepto de invalidez es que los recursos que se generaron con el empréstito no se destinaron a una inversión pública productiva; que tomando en cuenta lo anterior, se desprende que el concepto de invalidez es infundado puesto que del contenido de los numerales 105, tercer párrafo y 333, fracción VI, del Código Financiero de Veracruz, relacionándolos con el punto 8 de la autorización que el Congreso Local le concedió al gobernador para emitir los valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado, se colige que los recursos que se generaron por concepto del empréstito que contrató el gobernador del Estado se destinaron a inversiones públicas de carácter productivo;

  10. Que la inversión pública productiva no se limita solamente a aquellas inversiones que producen de manera inmediata ingresos al Estado, sino que también abarca las obras y acciones ejecutadas por el Estado mediante las cuales se incrementa la infraestructura social y se proporcionan servicios públicos, toda vez que mediante estas acciones se aumentarán indirectamente los ingresos del Estado y se beneficiará a la población, cuestión ésta que redundará en una mayor actividad productiva que generará nuevos empleos acrecentando los índices de recaudación fiscal; que asimismo, con la creación de infraestructura en materia de salud y asistencia social se captarán mayores ingresos por la prestación de servicios de salud pública y asistencia a quienes no están incorporados a algún régimen de seguridad social; de igual forma, la operación de hospitales públicos también implicará la captación de ingresos a título de cuotas de recuperación;

  11. Que el destino que se le dio a los recursos generados por la emisión de valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado, producirán un incremento en los ingresos estatales, toda vez que le evitarán realizar gastos innecesarios a consecuencia de la mala salud pública;

  12. Que el decreto impugnado cumple con el requisito que prevé el numeral 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, toda vez que el Congreso Local dispuso claramente que los recursos que se capten por la contratación de obligaciones o empréstitos se destinarán al establecimiento de inversión pública productiva en el Estado, lo que producirá indirectamente un incremento en los ingresos estatales;

  13. Que el Congreso Local, según lo establece el numeral 33, fracción XXX, de la Constitución del Estado, es el poder encargado de establecer las bases para reconocer y mandar pagar los adeudos contraídos por el Poder Ejecutivo, con cargo al crédito del Estado, así como señalar los fondos con que deberán pagarse; motivo por el cual, al haber establecido, precisamente, mediante el decreto impugnado las bases sobre las cuales se endeudará el Estado de Veracruz, cumplió con una atribución que la propia Constitución Local le confiere, quedando en exclusiva responsabilidad del gobernador de Veracruz, la aplicación material de los recursos que se obtengan con motivo del empréstito contraído por la entidad;

  14. Que el argumento de los promoventes en el sentido de que los artículos 312 y 333, fracción VI, del Código Financiero son contradictorios, resulta infundado porque contrariamente a lo afirmado por los promoventes, el texto de dichos numerales no se contraponen, sino que se complementan;

  15. Que el artículo 333, fracción VIII, no prevé la posibilidad de que los recursos captados por el Estado, como consecuencia de la emisión de títulos de deuda pública, puedan destinarse, además del establecimiento de inversiones públicas productivas, al desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales, como sí lo prevé el 312; sin embargo, esta situación no constituye violación constitucional alguna toda vez que, como ya se precisó, la inversión pública productiva a que se refiere la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal, no comprende solamente aquellas que representan un ingreso directo para el Estado, sino que también las que siendo de origen social, generan de manera indirecta o mediata, ingresos al Estado, lo que implícitamente incluye acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales;

  16. Que por ello, resulta irrelevante que no se haya incluido expresamente que los ingresos derivados de un endeudamiento público puedan destinarse también al desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales, porque dicho concepto queda comprendido dentro del rubro de obra pública productiva;

  17. Que no obstante que en el oficio de demanda los promoventes señalaron como preceptos de la Constitución Federal violados los artículos 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo y 133, no esgrimieron concepto de invalidez alguno en el que hicieran patente tal transgresión;

  18. Que de cualquier manera no existe violación a dichos numerales porque una vez revisado el procedimiento legislativo que concluyó con la emisión del decreto impugnado, no se encontró que se haya dejado de observar alguna formalidad del procedimiento; que los requisitos de fundamentación y motivación de los actos de autoridad legislativa se satisfacen cuando ésta actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere; que tampoco se vulnera el principio de supremacía constitucional previsto en el numeral 133 de la Constitución Federal.

OCTAVO

Mediante proveído de fecha nueve de octubre de dos mil tres, el señor Ministro instructor puso los autos en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el Decreto 567, expedido por el Congreso del Estado de Veracruz, por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones del Código Financiero, de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil tres, todos de esa entidad federativa y la Constitución Federal.

SEGUNDO

Acto continuo debe analizarse si la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial.

Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente ...

Conforme al artículo anterior, las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercerse dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma en el correspondiente medio oficial.

En el caso concreto, el decreto impugnado fue publicado en la Gaceta Oficial de Veracruz de veinticuatro de julio de dos mil tres, por lo que el plazo de treinta días para promover la acción de inconstitucionalidad inició el día veinticinco siguiente, feneciendo el veintitrés de agosto.

En tales condiciones, si la demanda de que se trata fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el día veintidós del citado mes, es decir, un día antes de la fecha de vencimiento, resulta inconcuso que se presentó dentro del plazo legal correspondiente conforme a lo dispuesto por el citado artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia.

TERCERO

Acto continuo, se procede a analizar la legitimación de los promoventes, por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.

Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de la materia, en su parte conducente, disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma por: ...

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos ...

De dichos numerales se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada por, cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes integran el mismo, es decir, deben satisfacerse los siguientes extremos:

1) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo estatal.

2) Que dichos promoventes representen cuando menos, el treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal; y

3) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.

En el caso, suscriben la demanda A.V.C., J.R.d.P., C.A.Q., Á.R.D.F., S.P.G., G.A.F.C., J.G.A., F.B.C., A.S.M., J.M.F.O., R.E.A.M., V.M.D., J.J.V.E., Y. de los Ángeles C.Z., L.d.C.G.P., A.D.F., C.S.F. y J.L.L.C., ostentándose como diputados integrantes de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz.

A fojas 90 a 105, obran copias certificadas de las constancias de asignación de elección de diputados por el principio de representación proporcional; y, a foja 127 de autos, obra copia certificada del acuerdo emitido por la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de la Llave, en el que se hace constar el nombramiento como propietarios para integrar la Diputación Permanente de los servidores que suscriben la demanda.

Por tanto, si conforme al artículo 10, segundo párrafo, del Código Electoral de Veracruz, el Congreso del Estado se integra por un total de 45 diputados, de los cuales los diecisiete diputados que firman la demanda equivalen al treinta y siete por ciento de los integrantes de dicho órgano legislativo, es evidente que sobrepasan el porcentaje mínimo requerido para ejercer la acción de inconstitucionalidad.

Por todo lo anterior, y toda vez que de las documentales indicadas, se colige que quienes promovieron la demanda son diputados de la Legislatura del Estado de Veracruz, y representan más del 33% del total de sus integrantes, se concluye que cuentan con legitimación procesal para promover la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal y 62 de la ley reglamentaria de la materia.

CUARTO

Previo al estudio del fondo del asunto, procede analizar las causas de improcedencia, sea que las partes las hagan valer o que de oficio advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente, conforme lo establece el artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En el caso a estudio, la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Veracruz, por conducto del presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente y el procurador general de la República argumentan que la presente acción de inconstitucionalidad es improcedente respecto del artículo cuarto del decreto impugnado (por medio del cual se reforman los artículos 5o., 12, 16 y 21 y se adiciona un segundo párrafo al artículo 19, todos del Presupuesto de Egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal de dos mil tres, publicado en la Gaceta Oficial local de veinticuatro de julio del año en cita), toda vez que no posee la característica de ser una norma de carácter general que pueda ser impugnada a través de esta vía.

Ahora bien, el citado artículo cuarto del Decreto Número 567, es del tenor siguiente:

"Artículo cuarto. Se reforman los artículos 5o., 12, 16 y 21, y se adiciona un segundo párrafo al artículo 19, todos del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, correspondiente al ejercicio fiscal 2003, para quedar como sigue : ?Artículo 5o. El gasto total del Gobierno del Estado, previsto en el presente decreto, importa la cantidad de $37,747'552,439.00 (treinta y siete mil setecientos cuarenta y siete millones quinientos cincuenta y dos mil cuatrocientos treinta y nueve pesos 00/100 M.N.); dicha cantidad se distribuye conforme a lo que establece este capítulo.?.-?Artículo 12. El gasto de operación previsto para las dependencias del Poder Ejecutivo, importa la cantidad de $22,605'377,836.00 (veintidós mil seiscientos cinco millones trescientos setenta y siete mil ochocientos treinta y seis pesos 00/100 M.N.), y se distribuye de la siguiente manera:

"?Dependencia importe (pesos)

"?...

"?Secretaría de Salud y Asistencia 2,699'180,378.00

"?...

"?Total 22,605'377,836.00?

"?Artículo 16. El gasto de capital, importa la cantidad de $5,982'798,215.00 (cinco mil novecientos ochenta y dos millones setecientos noventa y ocho mil doscientos quince pesos 00/100 M.N.). Dicho monto incluye la aportación al fideicomiso del impuesto sobre nóminas para la realización de obras de infraestructura, así como la cantidad que se obtenga por la emisión bursátil que el Estado efectúe sobre un porcentaje de la recaudación de dicho impuesto, cuyo importe se destinará exclusivamente para financiar el gasto público en el rubro de obra pública, una vez cubiertos los gastos directos e indirectos y constituidas las reservas correspondientes.?.-?Artículo 19. ... El Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, vigilará que, a través del fideicomiso emisor que se constituya para la bursatilización de un porcentaje de la recaudación del impuesto sobre nóminas, se cumpla puntualmente con el pago de todas y cada una de las obligaciones financieras asumidas como consecuencia de la emisión de los valores, incluyendo el pago del principal intereses, reservas y demás gastos inherentes a este proceso.?

"?Artículo 21 ...

"?Concepto importe (pesos)

"?...

"?Infraestructura para el desarrollo 5'932,198,215.00

"?Suma gasto de capital 5,932'198,215.00

"?...

"?Total 37,747'552,439.00?

... Transitorios: Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado.-Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.-Dado en el salón de sesiones de la LIX Legislatura del Honorable Congreso del Estado, en la ciudad de Xalapa-Enríquez, Veracruz de I. de la Llave, a los diecisiete días del mes de julio del año dos mil tres.-Felipe Amadeo Flores Espinosa, diputado presidente.-Rúbrica. N.A.A.C., diputado secretario.-Rúbrica.-Por tanto en atención a lo dispuesto por los artículos 35 párrafo segundo y 49 fracción II de la Constitución Política del Estado, y en cumplimiento del oficio SG/00905 de los diputados presidentes y secretario de la Quincuagésima Novena Legislatura del Honorable Congreso del Estado, mando se publique y se le dé cumplimiento. Residencia del Poder Ejecutivo Estatal, a los dieciocho días del mes de julio del año dos mil tres.

Ahora bien, para un adecuado análisis de la causal de improcedencia hecha valer, se debe partir del análisis e interpretación de la fracción II del artículo 105 constitucional, que dispone lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los Órganos Legislativos Estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano; y

"e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea.

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el Órgano Legislativo del Estado que les otorgó el registro.

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

Del preceptotranscrito deriva lo siguiente:

  1. Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, entonces son procedentes sólo contra normas de carácter general.

  2. Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, cuando en el propio precepto se habla de leyes y tratados internacionales, obviamente se refiere a éstos entendiéndolos como normas de carácter general.

  3. Las acciones de inconstitucionalidad proceden sólo contra normas de carácter general, pero no contra cualquier norma general, sino únicamente contra aquellas que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.

La conclusión anterior se corrobora con el hecho de que la intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes.

Así es, en la exposición de motivos de la iniciativa de reformas a la Constitución, que presentó el Ejecutivo Federal a la Cámara de Senadores, el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, se dice:

"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ...

"Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir una cada vez más adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.

"Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes ...

"Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el procurador general de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional ...

"Al existir tribunales con atribuciones para anular las leyes con efectos generales, es conveniente que sus miembros se renueven periódicamente a fin de evitar un esquema rígido de interpretación constitucional ...

"La iniciativa propone mantener plenamente vigente el juicio de amparo, fortaleciéndolo con algunas precisiones que se mencionarán más adelante en este texto. Este proceso es eficaz para el control cotidiano de los actos del poder público y accionable a partir de los agravios que las personas sufran en sus vidas, papeles, posesiones o derechos. De igual modo, propone conservar íntegramente la fórmula O., con lo que las resoluciones de amparo seguirán teniendo efectos sólo respecto de las personas que hubieren promovido el juicio. Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

"La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del poder público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federales o locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional que permite la vida nacional.

"Por razones de seguridad jurídica y estabilidad social, aun cuando las declaraciones de inconstitucionalidad produzcan efectos, éstos habrán de limitarse en el tiempo a fin de impedir que las resoluciones tengan efectos retroactivos, con excepción de la materia penal ...

"Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.

Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas ...

El dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores, Cámara de Origen, presentado al Pleno de la Cámara el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice lo siguiente:

"En los últimos años en nuestro país han venido ganando terreno las propuestas realizadas por distinguidos juristas mexicanos, tanto en congresos nacionales e internacionales, como en estudios jurídicos diversos, para establecer en nuestro país la declaración general de inconstitucionalidad de leyes y actos.

"Propuestas como éstas se han sustentado en el hecho de que, el amparo mexicano, la institución jurídica de mayor raigambre en nuestra historia quizá, la mejor aportación jurídica de México al mundo jurídico, solamente tiene efectos relativos entre partes; es decir, que los efectos de la sentencia sólo alcanzan a aquellos que intervinieron en el proceso respectivo. Situación que se ha considerado injusta por esos sectores de la academia mexicana, pues para ellos genera un terrible problema de impartición de justicia, en millones de personas, que no tienen recursos económicos suficientes para contratar un abogado y solicitar la protección de la Justicia Federal, en contra de una ley que ha sido declarada inconstitucional para quien sí los tuvo.

"Ciertamente un sector importante de la doctrina jurídica mexicana ha considerado extremosa la posibilidad arriba anunciada y ha sostenido que desnaturaliza el juicio de amparo, al darle a esta vía la posibilidad de alcanzar la declaración general de inconstitucionalidad, mientras que otro sector, ha considerado que tarde o temprano el amparo contra leyes, retomará la propuesta con los alcances expresados originalmente por M.O. en el Acta de Reformas de 1847 y podrá anular toda ley contraria a la Constitución.

"Desde la anterior perspectiva, el contenido de la iniciativa presidencial, respecto a la declaración general de inconstitucionalidad, es un trascendente y significativo avance, al establecer un novedoso procedimiento, mediante la acción para solicitar la intervención de la Suprema Corte de Justicia, para que intervenga, dentro de los primeros 30 días de vigencia de una ley y resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma. De darse el último supuesto, esta ley quedaría nulificada.

"Estas comisiones unidas consideran que debe aprobarse la reforma propuesta, para que México dé un paso gigantesco en la impartición de justicia y se ponga a la altura de los países más avanzados de las democracias occidentales, quienes, siguiendo el ejemplo del modelo austriaco, que introdujo la Constitución Federal de Austria de 1920, debido a las propuestas del insigne jurista H.K., desde hace un tiempo contemplan dentro de sus instituciones constitucionales, la declaración general de inconstitucionalidad. Por otro lado, estas comisiones unidas consideran que la reforma propuesta, se encuentra perfectamente armonizada con los principios y tradiciones jurídicas mexicanas, fundamentalmente con la máxima institución mexicana: El amparo.

"La iniciativa del Ejecutivo contempla que tanto las Cámaras de Senadores y de Diputados, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, así como los Congresos Locales, puedan presentar una solicitud de declaración de inconstitucionalidad de leyes con sólo el treinta y tres por ciento de sus miembros. Otro aspecto de trascendencia de esta reforma, es que da a las minorías la legitimidad procesal para enfrentar decisiones de la mayoría dentro de un marco legal.

Garantizar la constitucionalidad de normas y decisiones que afecten a la sociedad es llevar la función de la Suprema Corte de Justicia a sus últimas consecuencias: Un tribunal constitucional autónomo que garantice por su eficacia y legitimidad las garantías individuales y sociales y el proyecto de nación común que nos unen a todos los mexicanos.

Por su parte, el dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, presentado al Pleno de la Cámara el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice:

"En este mismo dispositivo se introduce una figura novedosa en nuestro sistema jurídico: la acción de inconstitucionalidad, como una garantía de la supremacía constitucional, que procede respecto de contradicciones entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, acción que podrá ejercitarse dentro de los 30 días siguientes a su publicación por el equivalente al 33% de los miembros de los órganos colegiados facultados para el ejercicio de la función legislativa en los ámbitos federal, estatal y del Distrito Federal, y para la Cámara de Senadores respecto de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Destaca el otorgamiento de esa facultad al procurador para ejercitarla en contra de normas generales en los ámbitos mencionados e incluso, en contra de tratados internacionales.

En la iniciativa se proponía el 45% que el Senado de la República estimó necesario reducir a fin de hacer más viable su ejercicio. Dichas resoluciones, con efectos generales, serán retroactivas sólo en materia penal y para que tengan dichos efectos se aplicaría el mismo número de votos necesarios, con lo que estas comisiones unidas concuerdan.

Así las cosas, resulta evidente que la intención del Constituyente Permanente, al instituir las acciones de inconstitucionalidad, fue la de que las sentencias tuvieran efectos generales y que se aceptara su procedencia contra normas o disposiciones de carácter general.

Sentado lo anterior, es preciso señalar que el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal ya ha determinado que para establecer la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de un tratado, una ley o un decreto, no basta con atender a la designación que se le haya dado al momento de su creación, sino a su contenido material, pues sólo atendiendo a éste se podrá determinar si se trata o no de una norma de carácter general.

El criterio aludido se encuentra plasmado en la tesis cuyos datos de identificación, rubro y texto se reproducen a continuación:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: P./J. 23/99

"Página: 256

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL.-Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general.

Acción de inconstitucionalidad 4/98. S.M.A.G. y otros, en su carácter de diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 28 de mayo de 1998. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.V.A.A., S.S.A.A. y G.D.G.P.. Ponente: J. de J.G.P.. Secretarios: G.M.O.B. y M.Á.R.G..

Asimismo, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que es improcedente la acción de inconstitucionalidad que se enderece en contra del Presupuesto de Egresos. Dicho criterio se encuentra contenido en la siguiente tesis:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Apéndice 2000

"Tomo: I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad y C.C.

"Tesis: 8

"Página: 10

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.-Por ?Ley del Presupuesto? se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ?Presupuesto de Egresos? se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado. El ?Decreto del Presupuesto de Egresos? constituye un acto de aplicación de la ?Ley del Presupuesto?, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ?Ley del Presupuesto? y ?Presupuesto de Egresos? está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al Presupuesto de Egresos; en cambio, la ?Ley del Presupuesto del Distrito Federal?, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. Por otra parte, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente.

Las consideraciones que dieron origen a la tesis supracitada, en la parte que interesa, son las siguientes:

"... Concretamente con relación a los decretos, que es la materia de impugnación en el presente caso, es pertinente apuntar que tienen diferencias que los distinguen de una ley.

"Al efecto, el Diccionario de la Real Academia Española, define al decreto como: ?Resolución, decisión o determinación del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. Aplícase hoy más especialmente a las de carácter político o gubernativo.?

"Por su parte la doctrina ha reconocido que decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido.

"De lo anterior se colige que un decreto puede contener una disposición sobre una cuestión particular, pero que requiere de formalidad y publicidad para su observancia ...

"Ahora bien, para determinar la procedencia de la acción intentada, se hace indispensable analizar de manera previa la naturaleza jurídica del acto impugnado; para lo cual, es conveniente, dejar establecida, aunque sea a grandes rasgos, la diferencia entre acto administrativoy acto legislativo, y la diferencia entre decreto y ley.

"Es claro que la distinción entre los actos administrativos y actos legislativos sólo interesa en cuanto a su aspecto material, pues desde el punto de vista formal, además de que no reviste mayor dificultad, no tiene trascendencia alguna para efectos del caso concreto.

"Acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables.

"Para el tratadista A.S.R. el concepto de ley se reduce a un acto jurídico creador de situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto regla como lo denomina León Duguit (A.S.R.. Derecho Administrativo. Ed. P.. México 1992. P. 129).

"El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de que goza la ley.

"El mismo tratadista A.S.R. define al acto administrativo como: ?Una declaración de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutora, que constituye una decisión ejecutoria que emana de un sujeto: la administración pública, en el ejercicio de una potestad que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general.? (S.R.A.. Derecho Administrativo. Ed. P.. México 1992. P. 146).

"Por otra parte, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, comúnmente aceptada por la doctrina, en cuanto a su aspecto material, es que mientras que la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales.

"En el derecho positivo mexicano vigente, además de que no se define qué es la ley y qué el decreto, es frecuente encontrar que los términos se usan indistintamente.

"Sin embargo, en la historia del derecho mexicano, concretamente en el artículo 36 de la tercera ley de la Constitución Centralista de 1836, encontramos una definición tanto de ley como de decreto, respecto de la cual sigue siendo válido lo aseverado por don E.R., en el sentido de que es la mejor definición que al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado precepto:

"?Toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de interés común, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas.?

"En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual.

"Para efectos del caso que nos ocupa, es pertinente poner especial énfasis en la generalidad, como característica esencial de la ley, y en la particularidad, como característica esencial del decreto.

"El maestro G.F. explica el concepto de generalidad de la siguiente manera:

"?La generalidad de la ley debe estimarse como la esencia misma de la función legislativa, al grado de que, como una garantía contra la arbitrariedad de los gobernantes, que es precisamente el fundamento racional e histórico del principio de la generalidad, la Constitución, en su artículo 13, ha consignado como un derecho del hombre el de que «nadie puede ser juzgado por leyes privativas», es decir, por leyes que no sean generales.?

"Por generalidad debe entenderse que el acto jurídico no desaparezca después de su aplicación, de ahí que, además, deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona.

"Por particularidad, en cambio, se entiende que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, por lo que, una vez aplicado, se extingue.

"Esta Suprema Corte de Justicia ha admitido sin reserva tales principios, al establecer entre otras, la siguiente jurisprudencia: ?LEYES PRIVATIVAS.? (se transcribe).

"En primer lugar, es importante anotar la diferencia que existe entre la ?ley del presupuesto? y el ?presupuesto de egresos?.

"Por ?ley del presupuesto? se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares.

"Por ?presupuesto de egresos? se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo de tiempo determinado.

"El ?decreto del presupuesto de egresos? constituye un acto de aplicación de la ?ley del presupuesto?, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. ...

"Ahora bien, no obstante que tanto por su denominación, como por el carácter que le atribuyen las leyes que lo rigen, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es un decreto y no una norma general, es necesario atender, además, a su contenido para poder precisar debidamente su naturaleza. El texto completo del referido decreto es el siguiente:(se transcribe).-Del texto antes transcrito se advierte que el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de 1998 es un acto de aplicación de las disposiciones relativas a egresos del Código Financiero del Distrito Federal, en cuanto contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, así como los gastos de la Asamblea Legislativa, del Tribunal Superior de Justicia, de la Comisión de Derechos Humanos y de los Consejos Ciudadanos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998. Esto es, se refiere a una situación concreta: cómo deben aplicarse los ingresos durante 1998.-Por tanto, también de acuerdo con su contenido, el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es un decreto y no una norma de carácter general.-Es importante señalar que en el multicitado decreto se contienen algunas disposiciones que aparentemente son normas de carácter general, en cuanto otorgan competencias; sin embargo, más que otorgarlas, se limita a reiterar las que ya están otorgadas en las leyes respectivas, haciéndolo en ocasiones, incluso, de manera expresa, por ejemplo en los artículos 2o. y 45.

"Por otra parte, desde el punto de vista doctrinal, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta.

"Las teorías de la doctrina extranjera sobre la naturaleza jurídica del presupuesto, pueden ser clasificadas en tres grandes grupos: las que lo consideran como un acto legislativo (como una ley), las que lo consideran como un acto administrativo (como un decreto) y las que lo consideran una ley sui generis.

"Sin embargo, es importante destacar que todas las teorías extranjeras sobre la naturaleza del presupuesto, en todo caso, serían aplicables a la ?Ley del Presupuesto? del Distrito Federal, es decir, a las disposiciones del Código Financiero del Distrito Federal que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos, pero no al presupuesto de egresos, pues ninguna de ellas analiza sólo el aspecto egresos del presupuesto.

"Así las cosas, de poco o nada sirve, para efectos del caso que nos ocupa, abundar en las razones que se han dado en la doctrina extranjera para considerar al presupuesto como un acto materialmente legislativo o como un acto materialmente administrativo, pues lo que en la especie se combate no es la ?ley del presupuesto?, sino el presupuesto de egresos.

"En cambio, la doctrina mexicana, si bien se refiere al Presupuesto de Egresos de la Federación, ha sido uniforme al convenir que el presupuesto de egresos es un acto formalmente legislativo (porque emana de un órgano legislativo) y materialmente administrativo (acto administrativo condición).

"En efecto, el Maestro G.F. (Derecho Administrativo, Ed. P., 1985, páginas 334 y 335) señala, al referirse a la naturaleza jurídica del presupuesto de gasto, que: ?No puede, por tanto, decirse que la cámara por medio del presupuesto, dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en tanto que sí debe afirmarse, que como determina la aplicación de una regla general a un caso especial en cuanto al concepto, al monto, al tiempo, está realizando un acto administrativo con todos los caracteres que reconocimos en su lugar oportuno.?

"En el mismo sentido, S.F. de la Garza (Derecho Financiero Mexicano, Ed. P., 1986, página 122) expresa: ?Consideramos que la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos, en el derecho mexicano, es la de un acto legislativo, en su aspecto formal, y la de un acto administrativo en su aspecto material.?.

"De igual forma, A.C.G.(. de Política de Finanzas Públicas de México. Ed. P.. 1987. Página 71) afirma, respecto del presupuesto de egresos, que: ?... es un acto administrativo y no una ley ... no va más allá de la autorización, para que una de las dos ramas del Congreso (la de diputados) otorgue a los tres Poderes de la Unión la facultad de pagar los gastos previstos ...?

"De la misma opinión es el maestro A.S.R., quien considera que ?... nuestra Constitución sigue la corriente doctrinal que considera al presupuesto como una previsión de ingresos y de egresos ... formalmente es un acto legislativo y materialmente un acto administrativo.? (S.R.A.. Derecho Administrativo. Ed. P.. México 1968. P. 765).

"Es ésta, también, la interpretación que la Suprema Corte de Justicia hizo sobre la naturaleza jurídica de esta figura, como más adelante se detallará.

"Ahora bien, para justificar esta conclusión se hace necesario precisar los efectos jurídicos que produce el presupuesto de egresos:

"a) Constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos.

"b) Es la base para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo debe hacer frente al Legislativo.

"c) Es, a su vez, la base y medida para determinar responsabilidad cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene el presupuesto.

"El primero de estos efectos es el que marca la pauta para adoptar la postura indicada: Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia, que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior.

"Esto es tan evidente que la Asamblea Legislativa no podrá dar su autorización a otro órgano que no sea el Ejecutivo, que es el competente para el manejo de los fondos del Distrito Federal.

"No puede decirse, por tanto, que la Asamblea Legislativa por medio del presupuesto de egresos dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto materialmente legislativo.

"En cambio, puede afirmarse que como determina la aplicación de una regla general a un caso especial, en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto administrativo. Acto que se extingue en cuanto es aplicado ...

"En consecuencia, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, atendiendo a las disposiciones legales que lo rigen, a su contenido, a la doctrina aplicable y a la interpretación jurisdiccional, es un acto administrativo y no una norma de carácter general.

En este orden de ideas, si el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es un acto materialmente administrativo y no una norma de carácter general, y si las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, entonces en el caso concreto la acción de inconstitucionalidad es improcedente.

Las consideraciones que anteceden cobran aplicación al caso concreto respecto del artículo cuarto del decreto impugnado, por medio del cual se reforman los artículos 5o., 12, 16, 19 y 21 del Presupuesto de Egresos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil tres.

En efecto, dichos preceptos del Presupuesto de Egresos disponen:

"Artículo 5o. El gasto total del Gobierno del Estado, previsto en el presente decreto, importa la cantidad de $37,747'552,439.00 (treinta y siete mil setecientos cuarenta y siete millones quinientos cincuenta y dos mil cuatrocientos treinta y nueve pesos 00/100 M.N.); dicha cantidad se distribuye conforme a lo que establece este capítulo."

"Artículo 12. El gasto de operación previsto para las dependencias del Poder Ejecutivo, importa la cantidad de $22,605'377,836.00 (veintidós mil seiscientos cinco millones trescientos setenta y siete mil ochocientos treinta y seis pesos 00/100 M.N.), y se distribuye de la siguiente manera:

"Dependencia Importe (pesos)

"...

"Secretaría de Salud y Asistencia 2,699'180,378.00

"... Total 22,605'377,836.00

"Artículo 16. El gasto de capital, importa la cantidad de $5,982'798,215.00 (cinco mil novecientos ochenta y dos millones setecientos noventa y ocho mil doscientos quince pesos 00/100 M.N.). Dicho monto incluye la aportación al fideicomiso del impuesto sobre nóminas para la realización de obras de infraestructura, así como la cantidad que se obtenga por la emisión bursátil que el Estado efectúe sobre un porcentaje de la recaudación de dicho Impuesto, cuyo importe se destinará exclusivamente para financiar el gasto público en el rubro de obra pública, una vez cubiertos los gastos directos e indirectos y constituidas las reservas correspondientes.

"Artículo 19. ... El Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, vigilará que, a través del Fideicomiso Emisor que se constituya para la bursatilización de un porcentaje de la recaudación del Impuesto sobre N., se cumpla puntualmente con el pago de todas y cada una de las obligaciones financieras asumidas como consecuencia de la emisión de los valores, incluyendo el pago del principal intereses, reservas y demás gastos inherentes a este proceso.

"Artículo 21. ...

"Concepto Importe (pesos)

"?...

"Infraestructura para el Desarrollo 5,932'198,215.00

"Suma Gasto de Capital 5,932'198,215.00

"...

Total 37,747'552,439.00

Como deriva de la transcripción anterior, las disposiciones del Presupuesto de Egresos del Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal de dos mil tres, impugnadas en la acción de inconstitucionalidad a que este expediente se refiere, contemplan y autorizan las erogaciones necesarias para la realización de las actividades y obras de infraestructura para el desarrollo en el ramo de salud y asistencia social en esa entidad federativa.

En mérito de las razones expuestas y atendiendo al criterio sustentado por el Pleno de este Alto Tribunal, en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, en relación con los artículos 105, fracción II, constitucional y 1o. de la ley reglamentaria en cita y, en consecuencia, lo que procede es sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad respecto del artículo cuarto del decreto impugnado, por el que se reformaron los artículos 5o., 12, 16 y 21; y se adiciona un segundo párrafo al artículo 19, todos del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil tres, tal como lo dispone el artículo 20, fracción II, de la propia ley reglamentaria.

QUINTO

A continuación se procede al análisis de las diversas causas de improcedencia que hace valer el procurador general de la República respecto a la impugnación de la autorización al gobernador para emitir valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado de Veracruz contenido en los artículos primero (por medio del cual se reforman los artículos 105, tercer párrafo, 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundo párrafos, 339 y 344, primer párrafo; y se adicionan un cuarto y quinto párrafo al artículo 105, un segundo y tercer párrafos a la fracción XIX apartado A del artículo 140 y un título quinto al libro quinto, que contiene los artículos 347 y 348, todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave) y artículo segundo (relativo a la autorización conferida al gobernador del Estado de Veracruz), ambos del decreto impugnado toda vez que éste es un acto de autoridad de naturaleza administrativa y no una norma de carácter general.

Del contenido de los artículos primero y segundo del decreto a que se refiere la causal de improcedencia que se propone, se advierte que en ellos se establece lo siguiente:

"Artículo primero. Se reforman los artículos 105, tercer párrafo, 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundo párrafos 339 y 344 primer párrafo; y se adicionan un cuarto y quinto párrafo al artículo 105, un segundo y tercer párrafo al inciso p) de la fracción XIX apartado A del artículo 140 y un título quinto al libro quinto, que contiene los artículos 347 y 348; todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, para quedar como sigue: Artículo 105 ... En casos excepcionales, el Ejecutivo del Estado, previa aprobación del Congreso, podrá afectar un porcentaje de la recaudación que se obtenga del impuesto sobre nóminas al pago de obligaciones contraídas de conformidad con el título quinto del libro quinto del presente código, para financiar el gasto público en el rubro de obra pública, obligaciones que incluirán, en su caso, todos los gastos directos o indirectos relacionados con los financiamientos respectivos, durante la vigencia de los mismos y siempre y cuando los recursos derivados de dichos financiamientos, menos, en su caso, las cantidades necesarias para cubrir los gastos de estructuración y ejecución de los financiamientos, así como las reservas correspondientes, se aporten invariablemente al fideicomiso público a que se refiere este artículo y se destinen íntegramente a financiar el gasto público en el rubro de obra pública.-El Congreso podrá autorizar la afectación de un porcentaje de la recaudación del impuesto sobre nóminas al pago de obligaciones contraídas en términos de lo dispuesto por el párrafo anterior, cuando el plazo de vigencia de la afectación no rebase el periodo de ejercicio constitucional del titular del Ejecutivo Estatal que haya solicitado la autorización para implementar este mecanismo.-El Ejecutivo del Estado, al presentar la cuenta pública, exhibirá el informe pormenorizado que deberá rendir el Comité Técnico del Fideicomiso, sobre las metas fiscales y financieras que se alcanzaron en el año respecto de la aplicación de los recursos provenientes de este impuesto.-Artículo 140 ... A ... I. a XIX. ... a) a p) ... La aplicación de las excepciones en el pago de los derechos del Registro Público de la Propiedad a que se refieren los incisos c), d), g), i), j), k), l), m), n) y o) de esta fracción, no requerirán la emisióndel dictamen confirmatorio de la secretaría que se señala en el artículo 32 de este código.-La Dirección General de Registro Público de la Propiedad y del Comercio deberá informar mensualmente a la secretaría, sobre el número y principales características de todas las operaciones registrales que hayan actualizado alguna de las excepciones de pago referidas en el párrafo precedente. XX ... B ... C ... .-Artículo 175 ... El Ejecutivo del Estado o las entidades podrán afectar en fideicomiso bursátil sus bienes, así como las cantidades que perciban por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios.- ... Los bienes, así como las cantidades percibidas por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios afectos a fideicomisos bursátiles, se considerarán desincorporados temporalmente del patrimonio del Estado o de sus entidades, aplicándose los recursos que produzcan a la conservación de los bienes afectos al fideicomiso, al pago de la emisión y a los demás fines previstos en el fideicomiso que resulten conexos a los anteriores.-En los fideicomisos bursátiles cuyas emisiones no generen obligaciones directas o contingentes para el Estado o sus entidades, el riesgo de que dichos bienes o cantidades provenientes de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos o sus respectivos accesorios y los recursos generados no sean suficientes para el pago de la emisión, correrá exclusivamente a cargo de los tenedores de los títulos colocados en el mercado de valores, por lo que no originarán deuda pública y su emisión y pago se regirán por las normas aplicables de derecho mercantil y bursátil. ... .-Artículo 312. El presente libro regula las operaciones de endeudamiento relativas a las bases para la concertación, contratación y reestructuración de las diversas opciones de financiamiento, a los requisitos para emitir valores, tales como bonos, obligaciones de deuda, certificados bursátiles, pagarés y a la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, que se destinen al establecimiento de inversiones públicas productivas o para el desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales ... .-Artículo 313. La deuda pública, en su conjunto, está constituida por las obligaciones directas o indirectas a cargo del Estado, por sí o por sus entidades paraestatales, derivadas de la celebración de financiamientos, reestructuraciones, adquisición de bienes o contratación de obra o servicios cuyo pago se pacte a plazos, así como la emisión de valores, tales como bonos u obligaciones de deuda, certificados bursátiles y pagarés en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, constituidos en términos de lo dispuesto por este código y la celebración de actos jurídicos análogos que, previa autorización del Congreso, se generen a cargo del Estado, por sí o por sus entidades, obligaciones que podrán tener como garantía o fuente de pago o ambas, los ingresos estatales derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios, así como las participaciones federales derivadas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.-Artículo 323. ... I. a IV. ... V. Solicitar al Congreso la autorización para la contratación de deuda, otorgamiento de aval y emisión de valores, tales como bonos, obligaciones de deuda, certificados bursátiles o pagarés en donde el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, en los términos que señalen este código y las disposiciones que le resulten aplicables.-VI. a X ... .-Artículo 325. Corresponde al Congreso autorizar al Ejecutivo Estatal para que éste celebre, de conformidad con lo establecido en este código, las operaciones de endeudamiento sobre el crédito del Estado y otorgue a los Ayuntamientos el aval del Estado; así como autorizar el pago de las obligaciones de deuda contraídas y la emisión de valores, tales como bonos, obligaciones de deuda, certificados bursátiles y pagarés, afectando en caso necesario, las participaciones derivadas del sistema nacional de Coordinación Fiscal y los ingresos derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios que le correspondan a la entidad. Asimismo, autorizará la reestructuración de las obligaciones de deuda que permitan optimizar su manejo o reducir la carga de su servicio.-Artículo 333. Son títulos de deuda pública los valores, tales como los bonos u obligaciones de deuda, los certificados bursátiles, los pagarés y otros títulos de deuda que se emitan en serie o en masa y que estén destinados a circular en el mercado de valores en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, sujetos a los siguientes requisitos y previsiones: I. Su emisión corresponderá al gobernador, por conducto de la secretaría; sin embargo, podrán ser emitidos a través de un fideicomiso bursátil de conformidad con lo establecido en el artículo 175 del presente código.-II. Que el Congreso autorice su emisión.-III. Podrán ser denominados en Unidades de Inversión o en Moneda Nacional.-IV. Serán pagaderos en México, en Moneda Nacional.-V. Sólo podrán ser adquiridos por personas físicas o morales de nacionalidad mexicana o fideicomisos constituidos de conformidad con las leyes mexicanas.-VI. Los recursos captados se destinarán al establecimiento de inversiones públicas productivas.-VII. Se inscribirán en la sección de valores del Registro Nacional de Valores y en la Bolsa Mexicana de Valores.-VIII. Se inscribirán en el Registro de Deuda Pública Estatal y cuando así proceda, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.-XIX. Deberán contener los datos fundamentales de su autorización y la prohibición de su venta a extranjeros. Siempre que se cumpla con las disposiciones del presente código, y demás ordenamientos legales aplicables, el gobernador, a través de la secretaría, estará facultado para resolver definitivamente todos los aspectos relacionados con la emisión de valores que no se encuentren previstos en el presente código.-Artículo 334. El Estado podrá ocurrir al Mercado de Valores para captar, por sí o a través de fideicomisos bursátiles de conformidad con lo establecido en el artículo 175 del presente código y mediante la emisión de valores de deuda pública en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, los recursos que financiarán aquellos proyectos dirigidos a constituir inversiones públicas.-La autorización por parte del Congreso contendrá invariablemente el monto y plazo máximos a los cuales quedará sujeta la emisión de los títulos. ... Artículo 339. El Ejecutivo del Estado, a través de la secretaría, contará con un Registro Público de Deuda Estatal en el cual se inscribirán los documentos en que se hagan constar las operaciones de endeudamiento que efectúe el Estado y sus entidades, por sí o a través de fideicomisos bursátiles de conformidad con lo establecido en el artículo 175 del presente código, así como las operaciones de deuda de los Ayuntamientos o sus entidades que se contraten con el aval del Estado; además, se inscribirán en éste las emisiones de valores tales como bonos, obligaciones de deuda, certificados bursátiles y pagarés que emita el Estado, en los que se hayan requerido de afectación de participaciones federales en pago, en garantía o en ambos.-Artículo 344. Las participaciones que corresponden al Estado y los Municipios son inembargables, no pueden afectarse para fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas con apego a lo dispuesto en este código, a cargo del Estado o Municipios, entidades estatales o municipales o de los fideicomisos bursátiles establecidos de conformidad con el artículo 175 del presente código, que hayan requerido de afectación en pago, en garantía o en ambos, para la emisión de valores tales como bonos, obligaciones de deuda, certificados bursátiles y pagarés y la celebración de actos jurídicos análogos ante personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.-Las operaciones deberán estar debidamente inscritas en el registro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro Público de Deuda Estatal y, en su caso, en el Registro de Deuda Pública Municipal correspondiente, tratándose de adeudos avalados por el Estado.-Título quinto. De la afectación de ingresos estatales.-Capítulo único.-Artículo 347. Los ingresos derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios cuya recaudación corresponde al Estado son inembargables, no pueden afectarse para fines específicos, ni estar sujetos a retención, salvo para financiar rubros específicos del gasto público determinados en la propia ley, así como para el pago de obligaciones contraídas con apego a lo dispuesto en este código a cargo del Estado o de los fideicomisos bursátiles establecidos de conformidad con el artículo 175 del presente código, que hayan requerido de su afectación en pago o en garantía o en ambos, para la emisión de valores, tales como bonos, obligaciones de deuda, certificados bursátiles, pagarés y para la celebración de actos jurídicos análogos ante personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.-Las afectaciones a estos ingresos deberán estar debidamente inscritas en el Registro Público de Deuda Estatal y, en su caso, en el Registro de Deuda Pública Municipal correspondiente o en el registro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.-Artículo 348. El Estado, por conducto del gobernador, a través de la secretaría y previa autorización del Congreso, podrá afectar los ingresos estatales derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y sus respectivos accesorios como fuente o garantía de pago, o ambas, sobre las obligaciones que contraiga por sí o a través de los fideicomisos bursátiles establecidos de conformidad con el artículo 175 del presente código, incluyendo los valores emitidos de conformidad con lo establecido en el presente código.-Tratándose específicamente de los ingresos derivados de la recaudación del impuesto sobre nóminas, su afectación como fuente o garantía de pago, o ambas, sobre obligaciones contraídas en términos de este código, sólo será procedente cuando los recursos netos derivados de los financiamientos se manejen y destinen en los términos que establece el artículo 105 de este código.

Artículo segundo. Se autoriza al gobernador del Estado para que, en el ejercicio fiscal 2003 y por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, emita a través (sic) un fideicomiso bursátil constituido en términos del artículo 175 del Código Financiero para el Estado, valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado Libre y Soberano de Veracruz (sic) I. de la Llave hasta por la cantidad de $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 Moneda Nacional), al que se afectarán en fuente de pago, el porcentaje necesario y suficiente de los ingresos derivados de la recaudación del impuesto sobre nóminas, lo anterior motivado en el planteamiento avalado por el Comité Técnico del Fideicomiso de Administración del Impuesto sobre N. y con el afán de lograr la oportuna ejecución de las obras públicas que se pretenden realizar con los recursos derivados de la recaudación.-La emisión bursátil comprenderá un periodo de gracia en el pago del principal de seis meses, contados a partir de la fecha en que los valores salgan al mercado.-Una vez concluido el periodo de gracia referido en el párrafo precedente, la recaudación del impuesto sobre nóminas deberá cubrir el importe principal de la bursatilización, así como todos sus intereses y gastos correspondientes.-La emisión de valores que se autoriza en el presente artículo tendrá las siguientes características.-1. Podrá estar denominada en moneda nacional o en unidades de inversión (UDI?s), según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de abril de 1995, pero en cualquier caso, los valores deberán ser pagaderos en moneda nacional y dentro de los Estados Unidos Mexicanos.-2. Los valores serán emitidos por el Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave a través de un fideicomiso bursátil, en términos del artículo 175 del Código Financiero para el Estado.-3. Los valores podrán ser certificados bursátiles, certificados de participación ordinaria o cualquier otro valores que se encuentren plenamente autorizados y reconocidos por las disposiciones legales aplicables.-4. Podrán llevarse a cabo una o varias emisiones de valores, cada una con diferentes características, siempre que la suma a de dichas emisiones no exceda el monto y plazo máximo autorizado en el presente artículo y se cumpla con los demás requisitos establecidos en la presente autorización.-5. Las emisiones de los valores tendrán un plazo máximo que no excederá del periodo de ejercicio constitucional del actual titular del Ejecutivo del Estado y pagarán intereses a la tasa que determine la Secretaría de Finanzas y Planeación, tomando en cuenta las condiciones del mercado al momento de la emisión y la colocación.-6. Los valores serán colocados en el mercado de valores por un agente colocador, entre inversionistas mexicanos dentro del territorio nacional, a través de la Bolsa Mexicana de Valores.-7. En los valores deberán citarse los datos fundamentales de la presente autorización y deberán inscribirse en el Registro Público de Deuda Estatal. Asimismo, los valores deberán contener la prohibición de su venta a extranjeros sean éstos gobiernos, entidades gubernamentales, sociedades o particulares u organismos internacionales.-8. La totalidad de los recursos obtenidos por la emisión de los certificados bursátiles, menos las cantidades necesarias para cubrir los gastos relacionados con la estructuración y colocación de dicha emisión, así como las reservas que dicha emisión establezca, serán transmitidos íntegramente al Fideicomiso Público de Administración del Impuesto sobre N., para destinarse a financiar gasto público en el rubro de obra pública, de conformidad con el artículo 105 del Código Financiero para el Estado.-9. El gobernador del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, determinará los montos y demás términos y condiciones para la amortización de los valores.-10. El Gobierno del Estado afectará el porcentaje necesario y suficiente de los ingresos que perciba por concepto de la recaudación del impuesto sobre nóminas y sus accesorios, para el pago de todas las obligaciones derivadas o relacionadas con la emisión de los valores a que se refiere la presente autorización, incluyendo todos los gastos directos o indirectos relacionados con dicha emisión, afectación que permanecerá vigente hasta que dichas obligaciones sean cubiertas en su totalidad.-Para los efectos señalados en el párrafo anterior, El gobernador del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, deberá cumplir con lo siguiente: a) Conforme al numeral 2 de la presente autorización, constituirá un fideicomiso emisor, de administración y pago al que se afectará irrevocablemente el porcentaje necesario y suficiente de los ingresos que perciba el Estado por concepto del impuesto sobre nóminas y sus accesorios, así como las cuentas donde se reciban los ingresos que perciba el Estado por concepto del cobro del impuesto sobre nóminas.-b) Se llevarán a cabo las modificaciones o adecuaciones que sean necesarias tanto al decreto que establece las Bases para la Creación del Fideicomiso Público de Administración del Impuesto sobre N., así como al Contrato de Fideicomiso de Administración de Impuesto sobre N..-c) El Estado avalará el pago de los valores, para el caso de que los ingresos del impuesto sobre nóminas y sus accesorios afectos al pago de la emisión no sean suficientes para cubrir todas las cantidades derivadas o relacionadas con al emisión de los valores.-d) El fideicomiso emisor, de administración y pago deberá establecer que, cuando el Estado se encuentre en cumplimiento de sus obligaciones derivadas o relacionadas con al emisión, incluyendo sin limitar el pago de principal, intereses, gastos, constitución de reservas y aforos, las cantidades remanentes se transferirán, de inmediato, al Fideicomiso Público de Administración del Impuesto sobre N..-e) El fideicomiso emisor, de Administración y pago deberá contener los demás términos y condiciones que aseguren la viabilidad financiera y legal de la emisión.-f) La afectación irrevocable del porcentaje necesario y suficiente de los ingresos que perciba el Estado por concepto del impuesto sobre nóminas y sus accesorios al fideicomiso emisor de administración y pago permanecerá vigente independientemente de que: (i) Se modifique la denominación de dicho impuesto; o (ii) Se sustituya el impuesto por uno o varios nuevos impuestos que graven situaciones jurídicas o de hecho iguales o similares a las previstas en el impuesto sobre nóminas, por lo que en caso de que esto ocurra, los ingresos derivados de los nuevos impuestos y sus accesorios quedarán automáticamente afectos al pago de la emisión de los valores, en los mismos términos que los ingresos derivados del impuesto sobre nóminas.-11. Con el fin de asegurar la viabilidad financiera y legal de la emisión de valores y hasta que se paguen todas las cantidades derivadas o relacionadas con dicha emisión, el gobernador del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación: a) Afectará irrevocablemente al fideicomiso emisor de administración y pago, los ingresos que capten las cuentas bancarias donde se realicen pagos del impuesto sobre nóminas y sus accesorios.-b) De igual manera, afectará irrevocablemente al fideicomiso emisor, de administración y pago los ingresos que capten las cuentas bancarias donde se concentren los pagos del Impuesto sobre N. y sus accesorios recibidos en las oficinas de Hacienda de la Secretaría de Finanzas y Planeación.-12. El gobernador del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, estará facultado para determinar todos los términos y condiciones relacionados con la emisión de valores que no estén previstos en la presente autorización y para llevar a cabo todos los actos que sean necesarios para su emisión, en los términos del artículo 333 del Código Financiero para el Estado.-13. El Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, vigilará que, a través del fideicomiso emisor, se cumpla puntualmente con el pago de todas y cada una de las obligaciones financieras asumidas como consecuencia de la emisión de los valores materia de esta autorización, incluyendo el pago del principal, intereses, reservas y demás gastos adherentes a este proceso.-14. Una vez cubierto el importe de todas las obligaciones de pago asumidas por la emisión bursátil, el Gobierno del Estado podrá extinguir el fideicomiso emisor, desafectando íntegramente la recaudación del impuesto sobre nóminas, que seguirá destinándose al financiamiento del gasto público en el rubro de obra pública.

Del contenido de los numerales primero y segundo del decreto impugnado se advierte que:

  1. En el artículo primero se establece a través de la reforma a los artículos 105, tercer párrafo, 175, 312, 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundo párrafos, 339 y 344, primer párrafo; cuarto y quinto párrafos al artículo 105 del título quinto al libro quinto, que contiene los artículos 347 y 348, todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz; la regla general de que en casos excepcionales, el Ejecutivo del Estado, previa aprobación del Congreso, podrá afectar un porcentaje de la recaudación que se obtenga del impuesto sobre nóminas al pago de obligaciones contraídas para financiar el gasto público en el rubro de obra pública, obligaciones que incluirán en su caso, todoslos gastos directos o indirectos relacionados con los financiamientos respectivos, durante la vigencia de los mismos y siempre y cuando los recursos derivados de dichos financiamientos, menos, en su caso, las cantidades necesarias para cubrir los gastos de estructuración y ejecución de los financiamientos, así como las reservas correspondientes, se aportan invariablemente al fideicomiso público a que se refiere este artículo y se destinen íntegramente a financiar el gasto público en el rubro de obra pública.

  2. En el artículo segundo, se establece la autorización al Poder Ejecutivo Local para que en el ejercicio fiscal de dos mil tres y por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo primero, emita a través de un fideicomiso bursátil constituido en términos del artículo 175 del Código Financiero para el Estado, valores representativos de un pasivo contingente a cargo de esa entidad federativa hasta por la cantidad de $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 Moneda Nacional), al que se afectarán en fuente de pago, el porcentaje necesario y suficiente de los ingresos derivados de la recaudación del impuesto sobre nóminas, lo anterior motivado en el planteamiento avalado por el Comité Técnico del Fideicomiso de Administración del Impuesto sobre N. y con el afán de lograr la oportuna ejecución de las obras públicas que se pretenden realizar con los recursos derivados de la recaudación, así como las características de esos títulos y las reglas que deben observar.

Ahora bien, conforme al precedente plenario transcrito a fojas 81 a 93, otorgar una autorización como la que establece el artículo segundo, no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia.

Esto es, el Congreso del Estado de Veracruz, no podrá otorgar su autorización a otro órgano que no sea el Ejecutivo que es el competente conforme a dicho decreto para emitir valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado de Veracruz hasta por la cantidad de $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 moneda nacional), al que se afectarán en fuente de pago, el porcentaje necesario y suficiente de los ingresos derivados de la recaudación del impuesto sobre nóminas, con el propósito de lograr la ejecución de obras públicas con los recursos derivados de la recaudación, para el ejercicio fiscal de dos mil tres.

En tales condiciones, resulta que en el artículo segundo del decreto impugnado, el Congreso del Estado de Veracruz no da nacimiento a una situación jurídica general, de tal manera que el contenido de dicho artículo no es un acto materialmente legislativo porque una vez ejercida la facultad del titular del Ejecutivo Estatal, se extingue, toda vez que se refiere al ejercicio fiscal de dos mil tres y únicamente respecto de las obras públicas por las que justifique el ejercicio de la solicitud de autorización respectiva.

Puede afirmarse por tanto, que el referido artículo segundo del decreto que se combate, determina la aplicación de una regla general contenida en el diverso artículo primero a un ejercicio fiscal concreto, por lo que en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto administrativo. Acto que se extingue en cuanto es aplicado.

Lo anterior es así, tomando en cuenta la naturaleza de los actos administrativos pues como ya se ha visto, la distinción entre los actos administrativos y actos legislativos estriba en que el acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales, se refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. En tanto que el acto administrativo crea situaciones jurídicas particulares y concretas, por lo que no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de que goza la ley.

Por otra parte, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, comúnmente aceptada por la doctrina, en cuanto a su aspecto material, es que mientras que la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales.

En mérito de lo expuesto, resulta fundada la causa de improcedencia que hace valer el procurador general de la República, únicamente por lo que atañe al artículo segundo del decreto impugnado, toda vez que como se ha puesto de manifiesto, el contenido de dicho numeral se contrae a la autorización otorgada por parte del Congreso del Estado de Veracruz, al gobernador de esa entidad federativa, para que emita valores representativos de un pasivo contingente en los términos que han sido reseñados, por el ejercicio fiscal de dos mil tres, lo que evidencia que se trata de un acto materialmente administrativo que carece de las características de generalidad, impersonalidad y obligatoriedad que distinguen al acto legislativo.

Sin embargo, la anterior consideración no opera por lo que respecta al artículo primero del propio decreto, pues en él se establece de manera genérica que el titular del Poder Ejecutivo Estatal podrá, en casos excepcionales, poner en marcha el mecanismo de emisión de títulos de deuda pública con el fin de financiar obras de la misma naturaleza, sin que el contenido de los preceptos reformados a que se refiere dicho numeral, quede extinguido cuando se ejerza esa atribución por parte del gobernador, por lo que respecto de dicho precepto no es factible jurídicamente, decretar el sobreseimiento por constituir normas de carácter general cuya observancia es obligatoria en el Estado de Veracruz.

En mérito de lo expuesto, debe sobreseerse en la presente acción de inconstitucionalidad por lo que atañe al artículo segundo del decreto impugnado, con fundamento en el artículo 59, en relación con los artículos 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción II, ésta a contrario sensu, de la Constitución Federal.

SEXTO

Al no proponerse la actualización de otra causa de improcedencia, este Alto Tribunal advierte oficiosamente que respecto del artículo tercero del decreto impugnado, debe sobreseerse en la presente acción de inconstitucionalidad por cesación de efectos del acto reclamado.

En efecto, el tenor del referido artículo tercero es el siguiente:

"Artículo tercero. Se adiciona el artículo 1 de la Ley de Ingresos para el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, correspondiente al ejercicio fiscal 2003, para quedar como sigue:

"Artículo 1 ...

"1 ... a 8 ...

"9 ...

"...

"Ingresos derivados de la bursatilización

de un porcentaje de la recaudación

del impuesto sobre nóminas $500'000,000.00

Total de ingresos más disponibilidades

de ejercicios anteriores $37,747'552,439.00.

Como se advierte de la transcripción anterior, mediante el artículo tercero del decreto impugnado se adicionó el artículo primero de la Ley de Ingresos para el Gobierno del Estado de Veracruz, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil tres.

Ahora bien, este Tribunal Pleno ha sentado el criterio de que de lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar el Estado durante un ejercicio fiscal, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el Ejecutivo tiene la obligación de enviar al Congreso la iniciativa de Ley de Ingresos en la cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente, aunado a que en la propia Ley de Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto.

En consecuencia, si la Ley de Ingresos tiene vigencia anual y ésta concluyó, resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad en relación con el artículo tercero del decreto impugnado, porque el mismo se refiere a un ordenamiento normativo correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil tres, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio de control constitucional no tienen efectos retroactivos. Por tanto, procede sobreseer respecto de dicho acto en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos de la mencionada ley reglamentaria.

Cobra aplicación al caso concreto, por analogía, la tesis de jurisprudencia que se cita a continuación:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIX, marzo de 2004

"Tesis: P./J. 9/2004

"Página: 957

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS.-De lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos y con el Presupuesto de Egresos de la Federación rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que aquéllos han de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación, en la cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente, para cubrir el presupuesto de egresos, aunado a que en la propia Ley de Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto. En consecuencia, si la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos tienen vigencia anual y ésta concluyó, resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Por tanto, procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos de la mencionada ley reglamentaria.

SÉPTIMO

Este Tribunal Pleno advierte oficiosamente que en el caso procede sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 312 del Código Financiero del Estado de Veracruz, en virtud de que dicho numeral fue reformado mediante decreto de fecha diez de agosto de dos mil cuatro, de tal manera que ha dejado de causar perjuicio a la parte actora con fundamento en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, consistente en que cesaron los efectos de la norma impugnada, en relación con los numerales 20, fracción II, 59 y 65 del citado ordenamiento legal.

Los preceptos invocados son del tenor siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

De los numerales reproducidos se advierte, en esencia, que en las acciones de inconstitucionalidad se podrán aplicar las causas de improcedencia a que alude el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, referidas a las controversias constitucionales, con excepción del supuesto contenido en la fracción II de dicho numeral y que, por tanto, estos juicios devendrán improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general materia de la acción, por lo que en tales casos deberá decretarse el sobreseimiento en el asunto.

En relación con esta causal de improcedencia, el Tribunal Pleno ha sostenido el criterio contenido en la tesis jurisprudencial P./J. 54/2001, consultable en la página ochocientos ochenta y dos, Tomo XIII, abril de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indica:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.-La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

Controversia constitucional 6/97. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de febrero de 2001. Once votos. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M..

De la jurisprudencia precedente se desprende, en lo medular, que para que se actualice la causa de improcedencia de que se trata en materia de controversias constitucionales, basta con que dejen de producirse los efectos de la norma impugnada, sin que sea necesario que, como en el juicio de amparo, éstos queden destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo al quejoso, restituyéndolo en el pleno goce de la garantía individual violada y restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, en tanto que la declaración de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal.

Tomando en consideración lo expuesto, debe concluirse que si el criterio en cita es aplicable a las controversias constitucionales, con mayor razón lo es a las acciones de inconstitucionalidad, pues como lo ha sostenido esta Suprema Corte en reiteradas ocasiones, éstas constituyen medios de control constitucional abstracto que se promueven con el interés genérico e impersonal de preservar, de modo directo y único, la supremacía de la Constitución Federal, a efecto de que este Alto Tribunal someta a revisión la disposición general combatida y establezca si se adecua o no a los lineamientos fundamentales establecidos por la Constitución.

Por tal virtud, en estos juicios no es necesario que las partes legitimadas puedan resultar agraviadas con la ley en contra de la cual promueven su acción, ni que estén vinculadas con la resolución que llegue a dictarse, para encontrarse en aptitud de acudir al presente juicio constitucional, pues como ya se dijo, éste se promueve con el único interés general, abstracto e impersonal de preservar la supremacía constitucional; por consiguiente, para que se surta la cesación de efectos en este tipo especial de medios de impugnación, basta con que la norma cuestionada deje de producir efectos, esto es, que pierda su eficacia jurídica, ya que como se ha reiterado, ésta constituye el único objeto de análisis de estas acciones.

Apoya lo considerado la tesis jurisprudencial P./J. 8/2004, publicada en la página novecientos cincuenta y ocho, Tomo XIX, marzo de dos mil cuatro, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.-Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

"Acción de inconstitucionalidad 6/2003 y su acumulada 8/2003. Diputados Federales integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión y Procurador General de la República. 6 de enero de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: P.A.N.M.."

OCTAVO

Al no advertir diversa causal de improcedencia, procede el análisis de los argumentos de fondo respecto de los preceptos sobre los que no se decretó el sobreseimiento en la presente acción, esto es, únicamente por lo que atañe al artículo primero del decreto (a través del cual se reforman los artículos 105, tercer párrafo, 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundo párrafos; 339 y 344, primer párrafo; se adiciona un cuarto y quinto párrafos al artículo 105, unsegundo y tercer párrafos a la fracción XIX, apartado A del artículo 140 y un título quinto al libro quinto que contiene los artículos 347 y 348, todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave).

Como se estableció en la parte conducente, la parte actora formula sobre el particular los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:

  1. Que el decreto impugnado viola los numerales 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, porque tanto el Poder Ejecutivo Federal como los Gobiernos de los Estados y los Ayuntamientos tienen expresamente prohibido contraer adeudos cuyo importe no sea destinado a inversiones públicas productivas; que tienen el carácter de inversiones públicas productivas solamente aquellas que directamente generen un aumento en los ingresos públicos como sería, por ejemplo, que con el importe de un empréstito el Gobierno del Estado de Veracruz construyera un puente y cobrara determinada cantidad por concepto de peaje a todos los vehículos que transitaran por el mismo; que a contrario sensu, si el monto del préstamo se va a aplicar a la Secretaría de Salud y Asistencia, aunque fuera para construir sanatorios o clínicas, lo que es incierto, puesto que ni en la iniciativa del gobernador del Estado ni en el dictamen aprobado por los diputados locales se especifica qué se hará con la porción asignada a la Secretaría de Salud y Asistencia de los $500'000,000.00 que se obtendrán a través de la bursatilización del 2% a la nómina, dicha inversión pública no es productiva ya que no originará ningún aumento en los ingresos estatales; que lo mismo ocurre con el dinero que supuestamente se dedicará a infraestructura, pues si ésta es el conjunto de servicios considerados esenciales en la creación de una economía moderna, dentro de este concepto se pueden incluir, por ejemplo, los conceptos de energía eléctrica a una colonia, pavimentación de calles, construcción de drenaje para un asentamiento humano irregular y muchas cosas más, que no pueden considerarse, y desde luego, no son inversiones públicas productivas habida cuenta que no generarán incremento en los ingresos públicos; que en el decreto que se combate no se señala cuál es la infraestructura que se hará con el numerario obtenido mediante bursatilización del 2% a la nómina; que los artículos 312 y 333, fracción VI, del Código Financiero son contradictorios toda vez que el primero se reformó para permitir que el producto de empréstitos se pueda destinar tanto a inversiones públicas productivas como al desarrollo de acciones encaminadas a la obtención de beneficios sociales, y el segundo se modificó para establecer que lo obtenido a través de deuda pública se aplique exclusivamente a inversiones públicas productivas.

En este punto, el proyecto proponía en esencia que atendiendo a los antecedentes de la reforma al artículo 117 constitucional, la regulación del ámbito competencial de los órganos de poder no se encuentra prevista, únicamente, en lo dispuesto en las normas constitucionales que otorgan determinadas facultades a las autoridades federales, locales o municipales, sino también en las prescripciones fundamentales que acotan o limitan tales facultades, respecto de materias o actividades específicas; que asimismo, se advertía que el propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del precepto constitucional, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por el Estado y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades, en tal virtud, se proponía que el destino del crédito público estatal y municipal es no sólo la realización de inversiones públicas productivas, sino también el financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma directa o mediata se generen recursos públicos, así como para la realización de inversiones prioritarias que exijan un desembolso inmediato, con lo que se logrará por consecuencia, la ampliación de su capacidad de realización de los programas de gobierno.

Por otro lado, se establecía que las inversiones públicas productivas que se realizan impulsan la actividad económica regional y urbana; favorecen el crecimiento de la economía y permiten la generación de ingresos fiscales con los que se amorticen los créditos en los plazos en que se haya diferido el pago.

Tomando en consideración que de la votación del proyecto en el aspecto referido, aparece que el resultado de la misma fue de siete votos en contra de la propuesta de los Ministros A.A., G.P., O.M., S.C., S.M. y presidente A.G., procede desestimar la acción por las siguientes razones:

El artículo 59 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución, previene que: "En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II.". El artículo 73 de este título señala: "Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley.". El artículo 41, en sus fracciones III y V, dispone: "Las sentencias deberán contener: ... III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados; ... V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen.". Por otra parte, el artículo 72 del propio ordenamiento, establece: "Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercida y ordenará el archivo del asunto.". Esta disposición reproduce lo establecido por el párrafo quinto del artículo 105, fracción II, de la Constitución, en el mismo sentido.

Del análisis concatenado de los dispositivos transcritos se sigue que al presentarse en el caso a estudio la hipótesis descrita de una resolución mayoritaria, en el sentido de la inconstitucionalidad del precepto, pero que no alcanzó la mayoría exigida debe hacerse, en un punto resolutivo de la sentencia, la declaración plenaria de la desestimación de la acción, sirviendo estas consideraciones como sustento.

Debe añadirse que la disposición que se aplica tiene un claro apoyo constitucional derivado de los artículos 40, 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 105, fracción II, y 122 de la propia Carta Fundamental.

El artículo 40, en la parte que interesa, señala que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República ... democrática.". El artículo 133 consagra el principio de supremacía constitucional al determinar que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión."

El 135 regula lo relativo a las reformas de la Constitución, al prever que: "La presente Constitución puede ser adicionada o reformada" y añade que "para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados.", así como que "El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones y reformas".

Por otra parte, el artículo 105 de la propia Carta Fundamental, establece como un mecanismo de defensa de la supremacía constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, las acciones de inconstitucionalidad que podrá oponer, entre otras hipótesis, el procurador general de la República en contra de "leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

Finalmente, el artículo 122 citado regula el sistema jurídico-constitucional del Distrito Federal, especificando como una de las autoridades locales del mismo a la "Asamblea Legislativa" (párrafo segundo) la que estará integrada con el número de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal "en los términos que señalen esta Constitución y el Estatuto de gobierno".

De las diversas disposiciones mencionadas se pueden establecer las siguientes conclusiones:

  1. El sistema jurídico mexicano reconoce como norma suprema del mismo a la Constitución. Todas las autoridades de los Poderes Federales, Estatales y del Distrito Federal deben ajustar sus actos a ellas.

  2. La Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la responsabilidad de velar por la constitucionalidad de todo acto de autoridad, entre otros procesos, en la acción de inconstitucionalidad.

  3. La función de la Suprema Corte, en el supuesto señalado, radica en cotejar el acto de la autoridad legislativa local, en el supuesto que se plantea, con las disposiciones constitucionales aplicables, para determinar si se ajusta a ellas.

  4. La Suprema Corte, en el ejercicio de su función de control constitucional, debe ajustarse a lo establecido en las disposiciones vigentes de la Constitución. Apartarse de la Constitución implicaría atentar contra su propia naturaleza. Si la Constitución establece algún principio que por el transcurso del tiempo resulta anacrónico, no toca a la Suprema Corte introducir su modificación, sino al órgano legislativo correspondiente (Poder Constituyente Permanente, también identificado como Órgano Reformador de la Constitución).

  5. Los órganos legislativos, entre ellos la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al emitir sus leyes deben ajustarse a la Constitución.

  6. Si el procurador general de la República considera que una ley aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal es violatoria de la Constitución, puede acudir a la Suprema Corte en vía de acción de inconstitucionalidad.

  7. La Suprema Corte de Justicia, al resolver la cuestión, con la mayor amplitud en el análisis del tema, pues cabe la más amplia suplencia de la queja (salvo en acciones de inconstitucionalidad en materia electoral), deberá determinar si se dio la violación pretendida.

Conforme a lo anterior, debe concluirse que el principio consagrado en la Constitución en cuanto a la necesidad de que cuando menos sean ocho Ministros los que voten en el sentido de que se da la inconstitucionalidad de la norma, responde con claridad al sistema constitucional descrito. Por una parte, la aprobación de la norma deriva de una votación unánime o mayoritaria del cuerpo legislativo respectivo. Si el principio de supremacía constitucional, establecido en el artículo 133 de la Constitución, obliga a los legisladores a que las normas que aprueban sean conformes con la misma, resulta lógico que, ante toda disposición emanada de un cuerpo legislativo, se presuma su constitucionalidad. Ahora bien, si el procurador general de la República considera que se violentó la Constitución por el cuerpo legislativo, podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad ante el órgano supremo del Poder Judicial de la Federación, encargado de velar por el respeto al orden constitucional. Se trata, por consiguiente, de someter a un órgano de carácter técnico-profesional, lo decidido por un órgano de carácter político, emanado de una elección popular. El procurador general de la República tiene la atribución constitucional, prevista en el artículo 105 de la Carta Fundamental, de acudir ante la Suprema Corte para promover la acción. Pero con la misma coherencia del sistema, serán necesarios ocho votos para que se haga la declaración respectiva. De no alcanzarse ese número en el sentido de la inconstitucionalidad, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercida y ordenará el archivo del expediente, con una clara diferencia a los casos en que, por mayoría simple (mitad más uno), se considere constitucional la norma o cuando se estime inconstitucional, cumpliéndose el requisito de la votación calificada descrita, pues en estos supuestos, en la parte considerativa del proyecto, habrá un pronunciamiento sobre la constitucionalidad establecida, dándose lugar a tesis aislada, si no se alcanzaron los ocho votos declarando la constitucionalidad, o a tesis jurisprudencial cuando la votación llega a ser de ocho o más votos en uno u otro sentido, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, de que "las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunales Militares, Agrarios y Judiciales del orden común, de los Estados, del Distrito Federal y Administrativos y del Trabajo, sean éstos federales o locales". Como se ve, la lógica del sistema no se limita a la declaración de constitucionalidad por simple mayoría, de inconstitucionalidad por mayoría calificada o de insubsistencia de la acción cuando no se llega a la misma, sino que ello comprende las consideraciones en que se sustenten las conclusiones. Si se coincide con la constitucionalidad a que llegó la mayoría del cuerpo legislativo, y según sea la votación, simple o calificada, habrá el respaldo jurídico al mismo en una tesis aislada o jurisprudencial del órgano supremo técnico-jurídico, encargado constitucionalmente de velar por el respeto al orden emanado de la Constitución.

En cambio si, existiendo mayoría, pero menos de ocho votos, en el sentido de que la norma es inconstitucional, sólo se dará la declaración plenaria de la insubsistencia de la acción sin ningún respaldo de tesis jurídica puesto que ningún pronunciamiento jurídico se hará por el Pleno por aplicación de una regla técnica que salvaguarda la presunción de validez de la norma respectiva en cuanto a que el órgano legislativo se ajustó a la Constitución. El que a ello se haya llegado por falta de la votación calificada se refleja en la ausencia de argumentos jurídicos de la Suprema Corte, que respalden y fortalezcan lo establecido por la legislatura lo que no puede derivar de una votación minoritaria cuyo alcance se limita a impedir la declaración de inconstitucionalidad a la que arribó la mayoría no calificada. De acuerdo con el sistema judicial resulta también lógico que en el supuesto de declaración de desestimación de la acción de inconstitucionalidad, si bien no existirá por parte de la Suprema Corte un pronunciamiento sobre el tema relativo, sí podrán redactarse votos de los Ministros de la mayoría no calificada y de los de minoría que den los argumentos que respaldaron su opinión.

Por todo lo expuesto, debe concluirse que en este aspecto procede desestimar la acción de inconstitucionalidad en que se actúa.

NOVENO

Por lo que atañe al resto de los conceptos de invalidez, en relación con la autorización que el Congreso Local le concedió al gobernador para emitir los valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado se emiten las siguientes consideraciones:

El artículo 333 del Código Financiero para el Estado de Veracruz establece:

Artículo 333. Son títulos de deuda pública los valores, tales como los bonos u obligaciones de deuda, los certificados bursátiles, los pagarés y otros títulos de deuda que se emitan en serie o en masa y que estén destinados a circular en el mercado de valores en los que el Estado asuma obligaciones directas o contingentes, sujetos a los siguientes requisitos y previsiones: ... VI. Los recursos captados se destinarán el establecimiento de inversiones públicas productivas ...

Por su parte, de la autorización que el Congreso Local le concede al gobernador para emitir los valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado, contenido en el artículo segundo del decreto impugnado, se destaca lo siguiente:

8. La totalidad de los recursos obtenidos por la emisión de los certificados bursátiles, menos las cantidades necesarias para cubrir los gastos relacionados con la estructuración y colocación de dicha emisión, así como las reservas que dicha emisión establezca, serán transmitidos íntegramente al Fideicomiso Público de Administración del Impuesto sobre N., para destinarse a financiar gasto público en el rubro de obra pública, de conformidad con el artículo 105 del Código Financiero para el Estado.

Ahora bien, este Tribunal Pleno considera que el Congreso del Estado de Veracruz actuó dentro de los límites competenciales que le confieren tanto la Ley Fundamental como la Constitución de esa entidad federativa, en tanto que conforme a lo dispuesto en el artículo 33, fracción XXX, de la Constitución Local, dicho órgano colegiado se encuentra facultado para establecer las bases para reconocer y mandar pagar los adeudos contraídos por el Poder Ejecutivo con cargo al crédito del Estado, así como señalar los lineamientos conforme a los cuales deberán pagarse.

El citado precepto dispone:

"Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:

"...

XXX. Dar las bases para reconocer y mandar pagar los adeudos contraídos por el Poder Ejecutivo, con cargo al crédito del Estado, así como señalar los fondos con que deberán pagarse.

Como se advierte del numeral transcrito, compete al Poder Legislativo del Estado de Veracruz expedir normas tendentes a regular la materia de empréstitos en esa entidad federativa, lo que lleva a concluir que el decreto impugnado en su artículo primero, no transgrede el texto de la Constitución Federal.

En mérito de lo hasta aquí expuesto, procede declarar infundados los conceptos de invalidez relativos al artículo primero (por medio del cual se reforman los artículos 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundos, párrafo 339 y 344, primer párrafo; y se adicionan un cuarto y quinto párrafos al artículo 105, del título quinto al libro quinto, que contiene los artículos 347 y 348, todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave) del decreto impugnado toda vez que éste es un acto de autoridad de naturaleza administrativa y no una norma de carácter general.

Finalmente, en el tercer concepto de invalidez, la parte actora argumenta que a través del decreto impugnado se vulneraron los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin verter consideraciones de derecho que acrediten tal afirmación, concretándose a transcribir el contenido de dichos numerales, motivo por el que el concepto de invalidez que se analiza resulta inatendible.

Únicamente, a mayor abundamiento debe decirse que los requisitos de fundamentación y motivación de los actos de autoridad legislativa se satisfacen cuando ésta actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere, lo que sucedió en el caso concreto toda vez que como se hizo notar en su oportunidad, las facultades del Congreso del Estado de Veracruz para emitir el decreto impugnado, derivan de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución Local.

Apoya la anterior conclusión, la tesis plenaria que se transcribe a continuación:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 181-186, Primera Parte

"Página:239

FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.-Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.

Asimismo, cobra aplicación al caso la siguiente tesis:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 193-198, Primera Parte

"Página: 100

FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES.-Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental.

En mérito de lo expuesto y fundado y ante lo infundado de los conceptos de invalidez, se resuelve:

PRIMERO

Es parcialmente procedente la acción de inconstitucionalidad a que este toca corresponde.

SEGUNDO

Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos primero (en cuanto reforma el artículo 312 del Código Financiero), segundo (por el que se autoriza al gobernador del Estado de Veracruz para que, en el ejercicio fiscal dos mil tres, y por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, emita a través de un fideicomiso bursátil, valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado Libre y Soberano de Veracruz (sic) I. de la Llave hasta por la cantidad de $500'000,000.00), tercero (por el que se adicionó el artículo primero de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal dos mil tres) y cuarto (por el que se reforman los artículos 5o., 12, 16 y 21 y se adiciona un segundo párrafo al artículo 19 del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz), del Decreto 567 que reformó y adicionó diversas disposiciones del Código Financiero, de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil tres, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave emitido por el Congreso de esa entidad federativa, publicado en la Gaceta Oficial Número 147, de veinticuatro de julio de dos mil tres.

TERCERO

Se desestima la acción de inconstitucionalidad respecto de la reforma del párrafo tercero y la adición de los párrafos cuarto y quinto del artículo 105 del Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave contenidas en el artículo primero del Decreto 567 emitido por el Congreso de esa entidad federativa, publicado en la Gaceta Oficial Número 147, de veinticuatro de julio de dos mil tres.

CUARTO

Se reconoce la validez del artículo primero (por medio del cual se reforman los artículos 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundo párrafos, 339 y 344, primer párrafo; y se adicionan un segundo y tercer párrafos a la fracción XIX apartado A del artículo 140 y un título quinto al libro quinto, que contiene los artículos 347 y 348, todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave y se adiciona el artículo primero de la Ley de Ingresos de esa entidad federativa para el ejercicio fiscal de dos mil tres), del Decreto Número 567 que reformó y adicionó diversas disposiciones del Código Financiero, de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil tres, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave emitido por el Congreso de esa entidad federativa, publicado en la Gaceta Oficial Número 147, de veinticuatro de julio de dos mil tres.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día veintiuno de noviembre de dos mil cinco, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y A.G., se resolvió tener como impugnado el artículo 312 del Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave y decretar el sobreseimiento respectivo. Por mayoría de siete votos de los señores Ministros: A.A., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G. votaron porque se declarara la invalidez de la reforma del párrafo tercero y la adicción de los párrafos cuarto y quinto del artículo 105 del Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave; los señores M.C.D., L.R., D.R. y G.P. votaron en contra y a favor del proyecto; los señores Ministros: C.D. y G.P. formularon salvedades respecto de las consideraciones correspondientes. El señor M.O.M. razonó el sentido de su voto.

En virtud de que la declaración de invalidez no obtuvo la mayoría calificada de ocho votos a que se refieren los artículos 105, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó la acción de inconstitucionalidad respecto del artículo primero del decreto impugnado en cuanto reformó el párrafo tercero y adicionó los párrafos cuarto y quinto del artículo 105, párrafo tercero, del Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Por mayoría de diez votos de los señores Ministros: C.D., L.R., D.R., G.P., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G. se aprobó el resolutivo tercero, excepto por lo que hace al artículo 105 del Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave; el señor M.A.A. votó en contra, y reservó su derecho de formular voto particular y la señora M.O.S.C. de G.V. manifestó su adhesión a éste; el señor M.C.D. reservó su derecho de formular voto concurrente y la señora Ministra L.R. manifestó su adhesión a éste.

En consecuencia, el asunto se resolvió en los siguientes términos: PRIMERO.-Es parcialmente procedente la acción de inconstitucionalidad a que este toca corresponde.-SEGUNDO.-Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos primero (en cuanto reforma el artículo 312 del Código Financiero), segundo (por el que se autoriza al gobernador del Estado de Veracruz para que, en el ejercicio fiscal dos mil tres, y por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, emita a través de un fideicomiso bursátil, valores representativos de un pasivo contingente a cargo del Estado Libre y Soberano de Veracruz (sic) I. de la Llave hasta por la cantidad de $500'000,000.00), tercero (por el que se adicionó el artículo primero de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal dos mil tres) y cuarto (por el que se reforman los artículos 5o., 12, 16 y 21 y se adiciona un segundo párrafo al artículo 19 del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz), del Decreto 567 que reformó y adicionó diversas disposiciones del Código Financiero, de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil tres, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave emitido por el Congreso de esa entidad federativa, publicado en la Gaceta Oficial Número 147, de veinticuatro de julio de dos mil tres.-TERCERO.-Se desestima la acción de inconstitucionalidad respecto de la reforma del párrafo tercero y la adición de los párrafos cuarto y quinto del artículo 105 del Código Financiero del Estado de Veracruz de I. de la Llave contenidas en el artículo primero del Decreto 567 emitido por el Congreso de esa entidad federativa, publicado en la Gaceta Oficial Número 147, de veinticuatro de julio de dos mil tres.-CUARTO.-Se reconoce la validez del artículo primero (por medio del cual se reforman los artículos 313, 323, fracción V, 325, 333, 334, primero y segundo párrafos, 339 y 344, primer párrafo; y se adicionan un segundo y tercer párrafos a la fracción XIX apartado A del artículo 140 y un título quinto al libro quinto, que contiene los artículos 347 y 348, todos del Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave y se adiciona el artículo primero de la Ley de Ingresos de esa entidad federativa para el ejercicio fiscal de dos mil tres), del Decreto Número 567 que reformó y adicionó diversas disposiciones del Código Financiero, de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil tres, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, emitido por el Congreso de esa entidad federativa, publicado en la Gaceta Oficial Número 147, de veinticuatro de julio de dos mil tres.

El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

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