Convenios intermunicipales: el efecto de la Policia Metropolitana del area conurbada Almatam.
| Autor | de Jes |
| Cargo | Report |
Intermunicipal Cooperation: The Effect of the Metropolitan Police in the Almatam Metropolitan Area
INTRODUCCIÓN
Ante la preocupación de la sociedad por la evolución de las actividades criminales en México, la búsqueda de nuevos esquemas institucionales, entre otras medidas para reducir el crimen, reviste especial importancia. Como ha sido puntualizado en la literatura teórica y demostrado en estudios empíricos, si bien los aspectos institucionales pueden ser importantes para reducir el crimen, también las características socioeconómicas, y la buena determinación y asignación presupuestal en materia de seguridad deben cuidarse para que en forma integral haya congruencia entre las diferentes vías para reducir el crimen. Diferentes medidas pueden ser implementadas para reducir los delitos. Incrementar la presencia de las fuerzas del orden, mejorar el equipo e infraestructura, profesionalizar los recursos humanos, y otros que aumenten la probabilidad de aprehensión, sentencia y cumplimiento de las penas marcadas por la ley. En particular, el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad (düf 25-08-2008) tiene como una de sus premisas la coordinación, la cooperación y el intercambio de información entre los poderes de la Unión y los tres órdenes de gobierno como condición indispensable para garantizar la seguridad pública. También se menciona que este acuerdo "es parte de un proceso de construcción de una nueva institucionalidad [...]" y que involucra a los tres órdenes de gobierno. El artículo sexto del acuerdo indica los compromisos del ámbito municipal de gobierno a través de las asociaciones de alcaldes. En ninguna cláusula, sin embargo, se considera la coordinación intermunicipal. El acuerdo más bien parece enfocarse en la coordinación vertical entre los diferentes ámbitos de gobierno, sin incluir la coordinación horizontal entre los gobiernos estatales o municipales.
Las reformas de 1983 y 1999 (1) al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorgaron la facultad a los municipios mexicanos para coordinarse y asociarse en la prestación de servicios públicos de su competencia. (2) La reforma más reciente ha tenido como objeto otorgar mayor autonomía a los municipios. (3) Santana y Sedas (1999) y Santana (2000) exponen los aspectos incluidos en dicha reforma: la facultad de los municipios para asociarse entre ellos (aun perteneciendo a diferentes estados) para la prestación más eficaz de los servicios públicos y el mejor ejercicio de sus funciones, incluyendo aquellas en materia hacendaría; la autorización a los municipios para participar en la elaboración de planes de desarrollo regional. Si bien la facultad de asociación está consignada en la ley, Nickson (1995) anota que no existe tradición de cooperación entre los municipios mexicanos. Argumenta que esto ha sido resultado del centralismo político y de que los gobiernos estatales han desmotivado a los municipios a asociarse para ejercer el poder sobre ellos.
Respecto de los convenios intermunicipales en el estado de Tamaulipas, el artículo 132 de la Constitución Política de ese estado establece que:
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de este estado y otro u otros de uno o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio. En este estudio exploramos el efecto de la coordinación intermunicipal en el ámbito de la seguridad pública. Estudiamos el caso de la Policía Metropolitana (pm) de la zona conurbada de Altamira -Ciudad MaderoTampico (Almatam). Con fundamento en la literatura sobre economía del crimen, definimos un modelo empírico que es estimado usando una base de datos en serie de tiempo mensual (de septiembre de 2003 a junio de 2007). Encontramos evidencia de que la pm ha incidido favorablemente en los indicadores de criminalidad en el municipio de Tampico. Este resultado coincide con lo señalado por Pardo (2008) quien, partiendo de los resultados de una encuesta realizada por Confirma Marketing Consulting y entrevistas, señala que el programa ha significado un impacto favorable en términos de la reducción de los índices oficiales delictivos en la zona, igualmente menciona que "la característica destacable del programa es, sin duda, la capacidad de llegar a acuerdos para enfrentar de manera conjunta problemas comunes" (Pardo, 2008, 196).
La literatura relacionada con acuerdos horizontales o interjurisdiccionales, así denominados por Park (1997), señala que tales convenios son evidencia de gobiernos consolidados y no fragmentados (Shirley, 2002). Igualmente se reconoce que a pesar de que las labores conjuntas pueden representar economías de escala, no es muy común observar convenios interjurisdiccionales. Cuando arrecia la restricción presupuestal los gobiernos locales recurren a este tipo de cooperación (LeRoux y Carr, 2007; Carr y LeRoux, 2005). En particular, los convenios interjurisdiccionales para el combate al crimen son considerados como poco favorables para las metrópolis. No es muy común encontrar convenios en esta área, ya que el servicio de seguridad es intensivo en mano de obra, el tema de seguridad está muy politizado y cada localidad prefiere diferenciarse de otras localidades (LeRoux y Carr, 2007; Carr y LeRoux, 2005; Shirley, 2002). Por su parte, de acuerdo con LeRoux, Brandenburguer y Pandey (2010), no todos los tipos de acuerdos y redes intermunicipales de servicio público son igualmente efectivos. Estas características realzan el atractivo de esta investigación.
Para el caso de México, Rodríguez-Oreggia y Tuirán (2006) estudian el asunto de la cooperación intermunicipal, si bien no puntualizan en los diferentes tipos de funciones públicas, su estudio identifica aquellas características que distinguen a los municipios y que determinan una mayor o menor probabilidad de que los mismos se involucren en este tipo de acuerdos. Para el caso que ocupa el presente estudio, la disponibilidad de información y asesoría, el bajo nivel de marginación y el nivel de ingreso medio de Tamaulipas, son variables que podrían estar incidiendo favorablemente en la conformación de este convenio de cooperación intermunicipal. Por su parte, el que geográficamente se encuentre al norte del país iría en contra de esta mayor probabilidad. Otro estudio interesante sobre el caso mexicano es el de Martínez (2005), quien utiliza una muestra de estados para analizar el grado en el que los mismos cuentan con una administración pública de nueva generación, donde, entre otros aspectos, la innovación, la gestión estratégica y la descentralización suelen caracterizarla. El autor incluye el caso de Tamaulipas en el grupo de estados con intensidad media. En el contexto del trabajo de Martínez (2005), podría decirse que la Policía Metropolitana es una iniciativa que ilustra elementos nuevos de gestión estratégica, innovación y descentralización.
En otro documento de investigación para el caso mexicano, Sánchez (2009) expone una serie de reflexiones alrededor de la cooperación intermunicipal en el estado de Jalisco. Establece que el origen de la cooperación intermunicipal en esa entidad es inducida o vertical, al ser el gobierno del estado el que motivó en primera instancia tres iniciativas de cooperación entre municipios: el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado en 1978, la Policía Intermunicipal en 1983 (vigente hasta 1989) y el Consejo Metropolitano de Guadalajara en 1989. Las tres iniciativas impactarían geográficamente el área metropolitana de Guadalajara. La cooperación intermunicipal horizontal (no inducida por el nivel estatal o federal de gobierno) se empieza a gestar en el estado en la década de 1990 ante la pérdida de hegemonía del pri en la entidad. Un gran porcentaje de los acuerdos de cooperación en Jalisco abarcan la planeación urbana, el manejo de basura y residuos sólidos, el abastecimiento de agua, el transporte público y la seguridad pública, entre otros.
En la perspectiva de política pública, los resultados de este estudio muestran que la asociación entre municipios para proveer servicios públicos puede influir en los indicadores de impacto de la gestión pública. Igualmente, a través del caso estudiado de asociación intermunicipal se hace patente el resultado de las facultades otorgadas a los municipios mexicanos a través de las reformas al artículo 115 constitucional, que han hecho posible modificaciones institucionales para influir en el bienestar de la población. Las enseñanzas del diseño e implementación de la policía metropolitana son importantes sobre todo porque pueden considerarse como buenas prácticas de gobierno para beneficiar a otras áreas conurbadas de México.
El estudio ofrece cuatro contribuciones: presenta evidencia del efecto de las reformas al artículo 115 constitucional para un grupo de municipios que han ejercido la facultad para coordinarse y asociarse en la provisión de servicios públicos, analiza la importancia que tienen aspectos institucionales sobre indicadores de impacto en el ámbito de la seguridad pública, estudia los resultados de la primera policía metropolitana en México y analiza un aspecto de las finanzas públicas metropolitanas que no había sido explorado anteriormente.
En la siguiente sección presentamos algunas estadísticas oficiales de seguridad en el área conurbada de Altamira-Tampico-Ciudad Madero y describimos la Policía Metropolitana; la tercera sección expone la metodología; la cuarta...
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