Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del M.J.N.S.M., en contra de la ejecutoria pronunciada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 12/2002, en relación con la descalificación de la causa de improcedencia que hizo valer el jefe de Gobierno del Distrito Federal.

No se comparte el considerando y el resolutivo de la ejecutoria aprobada por la mayoría, en la que se descalifica la causa de improcedencia que hizo valer el jefe de Gobierno del Distrito Federal y que se hizo a su vez consistir, esencialmente, en que la vía propuesta es improcedente para analizar la constitucionalidad de los artículos que se combaten de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, porque lo que realmente se plantea es un problema de invasión de esferas de competencia en términos de los artículos 73 y 122 de la Constitución Federal, siendo que este tema debió plantearse por vía de controversia constitucional, ya que este medio de control fue creado ex profeso para que las autoridades defiendan su ámbito de competencia.

Dicho argumento se contesta en el sentido de que es inexacto que en el caso se trate de una controversia surgida entre poderes u órganos del Estado por invasión de sus atribuciones, ya que quien promueve la acción de inconstitucionalidad lo es el procurador general de la República, quien plantea que las disposiciones legales impugnadas transgreden los artículos 16 y 122, apartado A, fracción V, en relación con el 73, fracción X, todos de la Constitución Federal, siendo que el artículo 105, fracción II, inciso c), de la propia Carta Magna, autoriza expresamente al procurador para promover la acción de inconstitucionalidad contra normas generales del Distrito Federal que considere que contravengan las disposiciones de la N.F..

Asimismo, se aduce que no es obstáculo a lo anterior, que el planteamiento de inconstitucionalidad hecho valer por el procurador general de la República se haga consistir en la incompetencia de la Asamblea Legislativa para expedir las normas generales impugnadas, por considerar que en ellas se regulan aspectos relativos a las medidas de seguridad de las instituciones de banca múltiple, siendo que es atribución del Congreso de la Unión legislar en materia de intermediación y servicios financieros, que incluye lo relacionado con la organización de las instituciones de crédito, dentro de lo que se comprende el aspecto de su seguridad y protección.

Se arriba a tal conclusión, al considerarse que con independencia de que ese planteamiento de inconstitucionalidad pudiera ser materia de una controversia constitucional hecha valer por el órgano u órganos de Estado que consideren invadida la esfera de atribuciones que les reserva la Ley Suprema, lo cierto es que conforme a lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal, el procurador está facultado para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de disposiciones legales del Distrito Federal, sin resentir agravio directo alguno y con el solo propósito de hacer imperar el orden constitucional, así como que en dicha acción ese funcionario legalmente puede plantear la contravención por las disposiciones generales que impugna a una norma de la Ley Suprema, ya sea que ésta se refiera a su parte dogmática o a la orgánica, así como que el planteamiento relativo puede versar sobre una violación directa o una violación indirecta a la Carta Magna, de suerte que el concepto de invalidez que el procurador hace valer en la presente acción de inconstitucionalidad, es procedente aun cuando plantee la incompetencia de la Asamblea Legislativa para expedir las normas impugnadas por considerarla incompetente al regular la materia que la Carta Magna reserva expresamente al Congreso de la Unión, máxime si tal incompetencia se hace derivar de lo dispuesto por los artículos 73, fracción X y 122, apartado A, fracción V, de la N.F..

Se citan en apoyo a lo anterior, las tesis de jurisprudencia de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES.", "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA PUEDEN PLANTEAR LA CONTRADICCIÓN DE LAS NORMAS GENERALES FRENTE A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, YA SEA EN RELACIÓN CON SU PARTE DOGMÁTICA U ORGÁNICA.".

Para estar en posibilidades de razonar y justificar este voto particular, es conveniente hacer una distinción entre la materia de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad, pues sólo así queda en claro porqué, en este caso, no obstante que se hace valer la violación indirecta a la Constitución (artículo 16, por emitirse la ley reclamada por un órgano legislativo incompetente), la problemática planteada no debe ser materia de estudio del medio de control constitucional señalado en segundo lugar.

Al respecto tenemos que, en general, el control constitucional persigue preservar la regularidad en el ejercicio de las funciones competenciales y evitar que las autoridades rebasen el límite de éstas en perjuicio de los gobernados, así como dar unidad y cohesión a los diferentes órdenes jurídicos parciales en las relaciones entre los órganos o poderes que los conforman, a fin de que se respete en todo momento la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En lo particular, el cometido de la Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales, consiste en preservar los dos principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los diferentes órdenes jurídicos parciales: El federalismo y la supremacía constitucional.

Por su parte, la acción de inconstitucionalidad es de carácter "abstracto", es decir, que tiene por objeto esencial garantizar la aplicación de la Constitución y la certeza del orden jurídico fundamental, por lo que no se requiere la existencia de un agravio ni de un interés jurídico específico para iniciar el procedimiento.

El Tribunal Pleno destacó las notas distintivas entre estos medios de control constitucional, como se desprende de la tesis que a continuación se reproduce:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 71/2000

"Página: 965

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL. Si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos medios de control de la constitucionalidad, también lo es que cada una tiene características particulares que las diferencian entre sí; a saber: a) en la controversia constitucional, instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución, en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley Fundamental; b) la controversia constitucional sólo puede ser planteada por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal a diferencia de la acción de inconstitucionalidad que puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma; c) tratándose de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma; d) respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento; e) en cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de normas; f) por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales; y, g) los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho Ministros. En consecuencia, tales diferencias determinan que la naturaleza jurídica de ambos medios sea distinta.

"Controversia constitucional 15/98. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 11 de mayo de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: H.R.P.. Secretario: P.A.N.M.."

En el citado precedente se concluyó que si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos garantías constitucionales o medios de control constitucional, por medio de los cuales puede plantearse la contradicción de una norma general con la Constitución Federal, también lo es que cada uno tiene características particulares, como son las siguientes:

a) Mientras que la controversia constitucional puede plantearse por cualquiera de los sujetos previstos por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal (Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal); por su parte, la acción de inconstitucionalidad debe ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma.

b) En tanto que en la controversia constitucional se plantea una invasión de esferas competenciales a la luz de la Constitución Federal, en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y la propia N.F..

c) En la controversia constitucional el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio y en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud, para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, razón por la cual a este medio de control constitucional también se le denomina "acción abstracta de inconstitucionalidad".

d) Respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento.

e) En cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que en la acción de inconstitucionalidad pueden impugnarse cualquier tipo de normas.

f) Por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, y la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales.

g) Los efectos de la sentencia dictada en controversias constitucionales en tratándose de normas generales, serán las de declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados o bien en conflictos de órganos de atribución (Poder Ejecutivo y Legislativo Federales, dos poderes de un mismo Estado, o dos órganos del Distrito Federal), y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando la sentencia fuere aprobada por lo menos por el voto de ocho Ministros.

Es verdad que lo anterior ha sido matizado, en parte, por la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal. Por ejemplo: se determinó que en las acciones de inconstitucionalidad no solamente se pueden combatir las normas de carácter general por violaciones a la parte orgánica de la Constitución, sino también de su parte dogmática, esto es, por violaciones indirectas a la Constitución, como se advierte de las tesis siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 73/2000

"Página: 484

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA PUEDEN PLANTEAR LA CONTRADICCIÓN DE LAS NORMAS GENERALES FRENTE A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, YA SEA EN RELACIÓN CON SU PARTE DOGMÁTICA U ORGÁNICA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se subdivide en dos apartados fundamentales, el dogmático y el orgánico, respecto de los cuales existen procedimientos constitucionales que tutelan su salvaguarda, como son el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad. Por lo que hace a esta última, a diferencia del juicio de garantías que esencialmente protege, en su aspecto dogmático, a la Ley Fundamental, y de la controversia constitucional que protege su parte orgánica y por excepción su parte dogmática, la citada acción de inconstitucionalidad salvaguarda ambos apartados. Ello es así, porque la referida acción es un medio de control abstracto, a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la Carta Magna, sin más limitación que la disposición u ordenamiento normativo de que se trate la contravenga, por lo que las partes legitimadas para ejercer dicha acción pueden plantear la contradicción de las normas combatidas y la Constitución Federal, ya sea en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no existe disposición alguna que establezca limitaciones al respecto ni tampoco se desprende de los antecedentes legislativos de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y cinco y mil novecientos noventa y seis.

"Acción de inconstitucionalidad 4/99. Diputados integrantes de la LXVIII Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León. 11 de mayo de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, febrero de 1999

"Tesis: P./J. 4/99

"Página: 288

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una acción de inconstitucionalidad, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas.

"Acción de inconstitucionalidad 1/98. Diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.N.S.M.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: J.A.G.Á.."

Como se ve, el Tribunal Pleno determinó que en la acción de inconstitucionalidad resulta procedente el planteamiento de invalidez respecto de violaciones indirectas a la Constitución, siempre y cuando dicha violación esté vinculada de modo fundamental con la ley reclamada.

De lo anterior podría pensarse que esta Suprema Corte ha adoptado un concepto totalitario de control de la Constitución, con base en el principio de que como órgano de control de la constitucionalidad de las leyes, tiene el deber de salvaguardarlo cuando se ejerzan los medios de control constitucional, en especial la acción de inconstitucionalidad, por lo que procede el estudio tanto de la parte orgánica como de la dogmática de la Constitución, sin que se admita ninguna limitación al examen de los conceptos de invalidez.

Esa tendencia provoca en algunos casos, a mi juicio, que se desnaturalicen los medios de control de constitucionalidad que, como se dijo con anterioridad, tienen sus particularidades, destacando para el punto de vista que expongo, la materia de control de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad.

Las controversias constitucionales tutelan, como se dijo, principalmente la esfera de competencia de los órganos y entidades que enumera la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que quien ejerza dicha acción deberá acreditar tener legitimación activa para ello. Por su parte, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control "abstracto", en tanto que no se requiere de un agravio para ejercer dicha acción, y tutela tanto la parte orgánica como la dogmática de la Constitución, partiendo principalmente de que la norma impugnada está en contradicción con un artículo de la Carta Magna.

Las controversias constitucionales sólo pueden interponerse por las entidades que limitativamente señala la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, dentro de las que no se encuentra el procurador general de la República.

Por el contrario, en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo que dispone la fracción II del dispositivo constitucional indicado, el procurador general de la República podrá, en todos los casos, ejercer dicha acción para impugnar leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.

Ahora bien, el hecho de que esta Suprema Corte resuelva las acciones de inconstitucionalidad en las que el procurador general de la República plantee una invasión de esferas competenciales, como en el caso concreto, por el solo hecho de que alegue violaciones indirectas a la Constitución, implicaría resolver en forma abstracta cuestiones jurídicas (violación a las esferas de competencia) respecto de las cuales el Constituyente Permanente exigió la existencia de un agravio o interés, lo cual evidentemente desnaturaliza estos medios de control constitucional, lo que en mi concepto no se justifica ni siquiera con el argumento de que a este órgano colegiado corresponde velar por el respeto a la Constitución, porque no hay que perder de vista que dicha encomienda se debe cumplir con base en el principio de legalidad, que consiste en que la autoridad haga exactamente lo que la ley dispone, de ahí que el ejercer esa facultad tuteladora en forma indiscriminada, evidentemente constituye unexceso de poder.

Aunado a ello, la vía de controversia constitucional está expedita para que la autoridad que considere vulnerada su competencia constitucional en determinada materia, solicite la anulación de la norma general que considere le causa tal agravio, de ahí que no se justifica que venga un tercero en su nombre, en el caso el procurador, a defender un ámbito de atribuciones que sólo a aquélla corresponde.

Insisto en que este tipo de conflictos sólo debe promoverse por la propia autoridad que considere transgredido su ámbito competencial, ya que esto se corrobora con el hecho de que el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, y su correlativo 10 de la ley reglamentaria de dicho precepto fundamental, disponen limitativamente quiénes tienen legitimación activa para hacer valer la controversia constitucional, como se advierte del criterio jurisprudencial siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, agosto de 1997

"Tesis: 1a. XV/97

"Página: 468

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción, y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter procesal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento el texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario.

"Reclamación 23/97. Diputados integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional de la LIX Legislatura del Estado de Chiapas. 23 de abril de 1997. Cinco votos. Ponente: O.M.d.C.S.C. de G.V.. Secretario: O.A.C.Q.."

Lo anterior revela que el propio legislador quiso limitar el estudio de la distribución de competencias que establece la Constitución Federal, al ejercicio de aquellos entes o poderes que estimen limitada su competencia, exigiendo además un interés jurídico concreto, y de haber sido su intención que también se ejerciera un control abstracto cuando el problema fuera planteado por el procurador general de la República, con ese interés social que le asiste, entonces hubiera señalado a ese funcionario como sujeto activo en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

Pensar lo contrario, esto es, que procede en la vía de acción de inconstitucionalidad el estudio de invasión de competencias en la acción de inconstitucionalidad, con la justificación de que ésta tiene la característica de ser un medio de control abstracto y, por ende, procede el estudio de cualquier alegato de inconstitucionalidad, nos llevaría a concluir que todos los medios de justicia constitucional tienen por objeto salvaguardar toda la Constitución y que no existen limitantes ni inconveniente alguno para darle entrada a los medios de justicia constitucional que el Constituyente creó para salvaguardar una parte específica de la Constitución, y que sólo basta con que el medio en cuestión tenga por objeto reparar una violación constitucional, para que pueda considerarse un instrumento de justicia constitucional.

Al respecto, se conviene con lo que el señor M.G.P. adujo respecto a la materia de las controversias constitucionales, específicamente en la promovida por el Municipio de Temixco, en el sentido siguiente:

"En otras palabras, para que un medio de justicia constitucional pueda tomarse como tal, es suficiente que a partir del ejercicio de éste se logre reparar una violación al orden jurídico constitucional, mas no al revés; no porque determinada acción, determinado incidente, determinado procedimiento, sea un medio de justicia constitucional, significa que a través del mismo se puedan reparar todo tipo de violaciones a la Constitución. El Constituyente puede crear y diseñar medios de justicia constitucional a través de los cuales pretenda salvaguardar una parte, varias o la totalidad de la Carta Fundamental.

"Adicionalmente, la mayoría parece derivar de su concepto de orden jurídico constitucional un carácter casi omnipotente por parte de la Suprema Corte, cuando ésta actúa en su carácter de Tribunal Constitucional. La mayoría ha entendido que el hecho de que la salvaguarda del orden jurídico constitucional esté depositada en este órgano implica que la Corte esté por encima de los Gobiernos Federales, los Estatales y los del Distrito Federal. Así han entendido que funciona el control constitucional, pero -en mi muy personal opinión- esto no es así. Quizá si la Corte fuera un auténtico Tribunal Constitucional al margen del Gobierno Federal, quizá si la Corte no fuera depositaria del Poder Judicial Federal, quizá si la Corte fuese el Supremo Poder Conservador que existió en 1836 (periodo en el que la República era centralista), eso pudiera ser cierto, pero no con el sistema actual de división del poder público.

"Ese poder todopoderoso -valga la redundancia- no es válido en nuestro sistema constitucional. No hay poder que todo lo pueda, no hay poder que esté sobre todos los demás, no hay poder que se pueda pronunciar respecto a todo. Los poderes ilimitados quedaron enterrados mucho tiempo atrás en la historia y en la actualidad no podemos interpretar que la Corte, ni ningún otro poder u órgano, detente el poder sin límites, menos so pretexto de la salvaguarda de la supremacía del orden jurídico constitucional. Eso atenta incluso contra los principios fundamentales que abraza la propia Constitución.

"Me pregunto ¿acaso significa que los demás órganos legitimados para conocer de otros medios de justicia constitucional, cuando la ejercen, también están autorizados para sentirse ilimitables, para fallar como si estuvieran por encima del orden jurídico al que pertenecen en virtud de que tienen la encomienda de salvaguardar el orden constitucional?

"Ahora bien, a partir de la concepción bienestarista que la mayoría tiene respecto a lo que implica tener encomendada la resolución de diversos mecanismos de justicia constitucional (y hay que notar, no conoce de todos), han concluido que ello no permite a esta Suprema Corte admitir limitación alguna respecto de su jurisdicción, pues eso -dicen- iría en contra del pueblo soberano.

"Entonces ¿la competencia de la Corte o de cualquier otro órgano deriva de que pretenda, a través del acto a emitir, la realización del bienestar? ¿El bienestar de pueblo según quién? ¿Según los Ministros de la Suprema Corte? ¿Acaso no se supone que el sistema jurídico abraza ya los valores esenciales en determinada nación?

"Si finalmente la competencia o el alcance de la competencia de un órgano se definirá en tanto se produzca o no un ‘bienestar’ con el acto que se pretende emitir, qué caso tendría la existencia de un régimen de distribución de competencias, qué caso tendría la existencia de diferentes órdenes jurídicos parciales, qué caso tendría la existencia de un derecho escrito que limite el poder de los poderes, si finalmente éste se puede ensanchar so pretexto de lograr un bienestar, si finalmente tener o no competencia para algo dependerá de que el órgano pretenda realizar el bienestar del pueblo.

"Este argumento parece más el continente de algo que en su interior parece una objeción de conciencia. Da a pensar que la competencia que la Constitución ha otorgado a este órgano al resolver las controversias que se presenten entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales no le parece suficiente al órgano resolutor y entonces se ve en la necesidad de recurrir a argumentos moralizantes o sociológicos (pero no jurídicos) para justificar el por qué se aparta de lo que la Constitución le indica.

"Al parecer, la mayoría no tolera la idea de que sus facultades no le permiten incursionar más allá de lo que es estrictamente constitucionalidad y se recurre a este concepto de bienestar para justificar su alternativa.

"Si finalmente el bienestar del pueblo es lo que otorga competencia a los órganos de poder, me pregunto otra vez (porque no entiendo esta concepción del derecho) ¿qué caso tendría el tener un sistema de derecho escrito? Tal vez ese argumento fuera válido en un sistema jurídico de corte anglosajón, en un sistema de equidad, en un sistema en el que no hay normas escritas, pero en el nuestro no hay lugar para esos argumentos.

"La justificación bienestarista de la justicia constitucional hace del sistema jurídico una figura amorfa, sin límites, sin estructura, en la que todo se puede y todo se vale, claro está, bajo la bandera del ‘bien del pueblo’.

"Uno de los ideales más preciados de nuestra tradición jurídica es vivir en un gobierno de leyes y no de hombres, el vivir bajo un sistema en el que las normas jurídicas que rigen la conducta humana no queden al arbitrio de quien va a aplicarlas al caso concreto, sino que el proceder de quien aplica o interpreta la norma, en principio, esté determinado por su autor: por el legislador, quien goza de legitimación democrática para la creación de las mismas.

"En mi opinión, no es válido que el intérprete, so pretexto de interpretar la norma, introduzca su filosofía personal, su propia concepción del mundo y de la jerarquía que en él deben tener determinados valores y principios, para modificar no sólo el contenido de las normas, sino más aún, el propio sistema establecido por el legislador constitucional.

"La justicia constitucional bienestarista parece fundarse en una concepción utilitaria de los actos de autoridad, según la cual la bondad del acto la determina el resultado que con el mismo se obtiene. No creo que haya sido la corriente filosófica utilitaria la que inspiró al Constituyente en 1917 ni al Poder Reformador en 1994, menos aún en tratándose de la creación de un sistema en el que el ejercicio del poder público se divide a través del otorgamiento y la distribución de competencias vía norma constitucional.

"Los otros argumentos de la mayoría consisten básicamente en los conocidos como ‘argumentos por sus consecuencias’, bajo los cuales pretenden justificar su criterio al señalar las consecuencias ‘inadmisibles’ que tendría optar por alguna de las otras alternativas que se presentaron en torno a este caso, mismas que quedaron relacionadas en lo anterior. Por ello, estimo que los mismos quedarán contestados una vez que exponga mi postura y sus fundamentos."

R., si el Constituyente Permanente no legitimó al procurador general de la República para promover la vía de controversia constitucional para los efectos de que se preservara el sistema constitucional de competencias de las autoridades (parte orgánica de la Constitución), y esto fuera considerado irrelevante para esta Suprema Corte bajo la consideración de que por la vía de acción de inconstitucionalidad dicho funcionario podría hacer valer la inconstitucionalidad de cualquier ley, con la simple condición de que argumentara una violación a la Constitución Federal, aunque realmente planteara un problema de invasión de competencias, ello evidentemente conlleva a desnaturalizar la acción de inconstitucionalidad y a la controversia constitucional, con base en que la primera es un control abstracto en el que entran todos los temas jurídicos que impliquen un control de la constitucionalidad.

En el caso concreto, se advierte claramente que la litis se centra en dilucidar si la Asamblea Legislativa del Distrito Federal invadió la esfera competencial del Congreso de la Unión, al reformar y adicionar a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles para la propia entidad federativa, en la que se estableció una serie de medidas de seguridad que deben cubrir las instituciones bancarias, así como las penas a que se hacen acreedoras en caso de no acatarlas, pues a decir del señor procurador, tal competencia recae en exclusiva a favor del Congreso de la Unión, a quien corresponde legislar en relación con el tema de "intermediación y servicios financieros", que también comprende, según criterio de este Alto Tribunal, la seguridad en dichas instituciones crediticias, en términos de la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior debería ser analizado, en su caso, en la vía de controversia constitucional, que es el medio de control constitucional creado ex profeso para salvaguardar el federalismo, pues la violación indirecta que hace valer el procurador general de la República no está vinculada de modo fundamental con las normas combatidas, requisito que se estableció en la tesis de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA.", para que procediera el estudio de violaciones indirectas a la Carta Magna.

El párrafo primero del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

El Tribunal Pleno interpretó que dicha garantía fundamental también es aplicable a los actos legislativos material y formalmente, a fin de que cumplan con la debida fundamentación y motivación que debe cumplir todo acto de autoridad, como se desprende de la tesis que se cita en el proyecto, de contenido siguiente:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Apéndice de 1995

"Tomo: I, Parte SCJN

"Tesis: 146

"Página: 149

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.

"Amparo en revisión 6731/68. Lechera Guadalajara, S.A. 6 de mayo de 1975. Unanimidad de diecinueve votos.

"Amparo en revisión 3812/70. Inmobiliaria Cali, S.A. y coags. 24 de junio de 1975. Unanimidad de dieciséis votos.

"Amparo en revisión 5220/80. Teatro P.C., S.A. 15 de junio de 1982. Unanimidad de quince votos.

"Amparo en revisión 8993/82. L.B.L.. 22 de mayo de 1984. Unanimidad de veinte votos.

"Amparo en revisión 5983/79. F.B.G. y coags. 23 de septiembre de 1986. Unanimidad de diecisiete votos."

En el caso concreto se aduce la violación al mencionado principio constitucional, en tanto que la norma impugnada fue emitida por un órgano legislativo incompetente.

La violación indirecta que se plantea no está vinculada directamente con la ley reclamada de manera que proceda su estudio, pues para ello tendría que acontecer que del simple análisis de lo estipulado por el artículo 16 constitucional, confrontándolo con el contenido de la ley reclamada, surgiera la inconstitucionalidad de ésta, lo que no ocurre en la especie, porque para arribar a tal conclusión se debe analizar el contenido de los artículos 73 y 122 de la Carta Magna, y así vislumbrar a qué autoridad corresponde legislar en materia de seguridad bancaria, lo que en esencia se trata de un problema de invasión de competencias, cuyo tema únicamente está vinculado con las atribuciones que tiene el Congreso de la Unión y que se aduce son vulneradas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal al emitir una ley que, según el procurador general de la República, regulan la materia de seguridad en las instituciones bancarias, sobre las cuales únicamente puede legislar el Congreso Federal.

Aunado a ello, no hay que perder de vista que la garantía que tutela el artículo 16 constitucional es la de legalidad, y tiene como finalidad proteger a los particulares de los actos que emiten las autoridades y que afectan la esfera jurídica de aquéllos, control que se realiza a través del juicio constitucional denominado amparo, en el cual se requiere necesariamente un interés jurídico, de ahí que el respeto a dicha tutela no puede abordarse en la acción de inconstitucionalidad por la propia naturaleza de dicho medio de control abstracto de constitucionalidad, pues la finalidad de ésta es la de que se respete la Constitución, es decir, que las normas que se emitan sean acordes con los postulados o principios de la Carta Magna, lo que no puede llevar al extremo que admitir violaciones a garantías individuales en esta vía, porque ello implicaría aceptar el planteamiento de inconstitucionalidad de normas generales por cualquier motivo, incluso como reparador de garantías individuales, so pretexto de que al ser un medio de control abstracto, tiene como finalidad el que se preserve la Constitución en su totalidad, sin importar si la materia debe ser materia de otro medio de control constitucional.

Por último, tampoco puede pensarse que la acción de inconstitucionalidad resulta procedente bajo el argumento de que el procurador general de la República combate la inconstitucionalidad de las normas referidas al confrontarlas con el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, siendo el requisito de procedencia de la vía que únicamente se confronte la ley reclamada con la Carta Magna; pues para arribar a esa conclusión tendríamos que sostener que el artículo 122 del Ordenamiento Fundamental, que sirvió de base a la Asamblea Legislativa para fijar su competencia para legislar en la materia de seguridad en las instituciones de crédito, es contraria al mencionado artículo 73, fracción X, de la propia Constitución.

Lo anterior no es posible atendiendo al criterio que al respecto asume esta Suprema Corte, en el sentido de que la Constitución Federal no es contradictoria en sí misma y, por ende, no se puede alegar violación de un precepto constitucional por otro de la misma jerarquía (artículos 73, fracción X y 122).

Por las razones anteriores, disiento de la ejecutoria pronunciada por el Tribunal Pleno respecto de la procedencia de la acción, ya que considero que en el caso sí se actualiza la causa de improcedencia que hizo valer el jefe de Gobierno del Distrito Federal y, por ende, lo procedente sería sobreseer la acción de inconstitucionalidad planteada por el procurador general de la República.

Nota: Las tesis de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLOESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN.", citadas en este voto, aparecen publicadas con los números P./J. 98/2001 y P./J. 129/99, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2001, página 823 y Tomo X, noviembre de 1999, página 791, respectivamente.