Un desastre organizacional anunciado: Dinamica organizacional e institucional en el diseno e implementacion de la linea 12 del Metro en la Ciudad de Mexico. Cuatro ejes explicativos.
| Autor | Blancas Ramirez, Silvia |
| Cargo | Ensayo |
An Expected Organizational Disaster: Institutional and Organizational Dynamics in the Implementation of Line 12 of Subway in Mexico City. Four Explanatory Axes
INTRODUCCION
En 1967 se inicio en la ciudad de Mexico la construccion de la red del Metro.
El sistema de Transporte Colectivo (STC) es el organismo publico que crea el gobierno federal como centro de las decisiones para el desarrollo de esa infraestructura. Durante tres decadas el STC y un conjunto de organizaciones gubernamentales y privadas establecieron, mas alla de las normas que les otorgan funciones instrumentales, vinculos de confianza y reputacion. Mediante practicas aceptadas y codigos compartidos, generaron una cierta socialidad (Arellano, 2010; PMMTL, 1996: 71) que les permitio acunar y dominar un proceso tecnico, politico y financiero de construccion (Navarro y Cadena, 1990).
En marzo de 2014, cuando se cierran once de las 20 estaciones de la recien construida linea 12 (inaugurada en octubre de 2012), sorprende la decision tomando en cuenta que en el proyecto participaron actores con reconocida autoridad tecnica. Por ejemplo, prestigiadas empresas como Ingenieros civiles asociados, SA, (ICA), y la francesa Alstom (proveedora de trenes para las lineas 1, 2 y 3). Ademas estuvieron decanos de la construccion del Metro como servando Delgado (1) y Luis Canut. (2) esta aparente contradiccion nos condujo a explorar los posibles factores que hicieron que el Metro y las diversas organizaciones publicas y privadas desarrollaran un proceso que arrojo un resultado negativo.
En 1997, el cambio de regimen politico, de Departamento del Distrito Federal (DDF) a Gobierno del Distrito Federal (GDF), impone nuevas reglas, estructuras formales y jerarquias que inciden en la dinamica organizacional que le habia dado certidumbre, desde su origen en 1967, al proceso de toma de decisiones para la construccion del Metro. En este largo periodo, se consolido un proceso de gobernanza o "estructuracion de un proceso de toma de decisiones entre diversos actores, grupos u organizaciones" (Arellano et al., 2014: 121), que respaldaba la compleja accion interorganizacional que exigia el desarrollar una linea de Metro.
En 2007, por el contrario, la realizacion de la linea 12 (L12) sucede en un contexto diferente. Se observa un vacio institucional y una ausencia de expertise en las organizaciones gubernamentales y empresariales responsables del proyecto.
Para dar cuenta de tal desastre organizacional, se desarrollo inicialmente un estudio diacronico (3) del cambio en la toma de decisiones e implementacion durante el desarrollo de las primeras once lineas. De ahi, se delinean cuatro ejes caracteristicos del modelo de construccion de la red de Metro.
En el presente ensayo, se explora la presencia de esos cuatro ejes como contexto particular al inicio de la Linea del Bicentenario, y se senalan las consecuencias observables desde los condicionamientos que impusieron esos mismos ejes.
En el estudio diacronico referido, se constato que el modelo de gestion de proyectos generado a traves de cerca de tres decadas (1967-1997) empieza a arrojar resultados fragmentados e inesperados a partir de la decimoprimera linea, la B, de alcance metropolitano (Buenavista-Ciudad Azteca). A tres anos de iniciada su construccion, se atraviesa el cambio antes senalado de DDF a GDF, y se propicia la aparicion de diversos actores interesados y con capacidad para intervenir (stakeholders) en la politica de transporte, ya sea desde el contexto o dentro del proceso formal de decisiones (Arellano, 2000). Aparecen, asi, novedosas conductas estrategicas que trastocan la socialidad construida entre actores gubernamentales y privados responsables de la ampliacion de la red de Metro.
En medio del cambio de contexto que rodea el desarrollo de la linea B, surgen esos cuatro factores que aqui se exploraran como posibles ejes explicativos de lo sucedido en la L12: a) ICA declina como corporacion especializada en disenar y construir el sistema Metro a partir de la decimoprimera linea; b) el Plan Maestro del Metro (PMM) es un referente de planeacion tecnicamente fragil y politicamente influible; c) la transicion del DDF al GDF no lleva implicito un rediseno institucional y organizacional para hacer frente a una nueva gobernanza, que se torna compleja e impredecible; d) el modelo de toma de decisiones e implementacion tecnica generado durante las anteriores lineas de Metro (vease diagrama 1) enfrentara en el caso de L12 un contexto radicalmente diferente. A ello se agregaran presiones politicas de tiempo y riesgosas decisiones sobre innovaciones contractuales y de financiamiento.
Como resultado de esa exploracion, observamos que la L12 se concibio como una infraestructura que integra grandes adelantos tecnologicos, como por ejemplo optar por prescindir del conductor de trenes (Revista Mexicana de la Construccion, 2013: 28). Sin embargo, los decisores politicos y administrativos pasaron por alto la necesidad de una red organizacional y de politica publica (arellano et al., 2002), igualmente moderna y actualizada, que sustentara un complejo proyecto pensado para realizarse en un corto plazo, y mediante innovadoras estrategias de diseno, construccion y financiamiento, por lo tanto, con la participacion de diversos actores con capacidad de veto.
Las razones de tales carencias son tanto politicas y de coyuntura como institucionales y de larga data. Politicamente, se toman riesgos importantes al confiar en un innovador contrato para asegurar el cumplimiento de un "proyecto integral". (4) su logica permite la existencia de diversas y numerosas empresas subcontratadas que tienen responsabilidades parciales y que pueden ser controladas, a su vez, por empresas supervisoras y certificadoras. Todo ello dentro de un sistema de ingenieria de contratos cuyo objetivo es cumplir con los tiempos de entrega. (5)
Esta compleja forma de contratacion y regulacion se enlaza, a la vez, con la presencia de cambios institucionales debidos a la transicion del DDF a GDF los cuales pasan desapercibidos. Pero, sobre todo, se ignora la historia organizacional --publica y privada--de la construccion de la red de Metro hasta ese entonces.
En ese marco, la primera decision clave, la del trazo, se desarrolla bajo una apreciacion digamos trivial del diseno de la Linea Dorada. (6) Primero, se determina como un trazo politicamente correcto. Enseguida, se cree que es tecnicamente sencillo sacarlo adelante: se trataria de hacer otra linea a (con la coincidencia de la participacion de ICA y CAF, quienes estuvieron 20 anos atras). A esta linea solo habria que agregarle un tramo mas con curvas menores de 300 metros de radio en la zona de tlahuac; la ventaja es que--continuan los supuestos de diseno--ese tramo puede indiferentemente ser subterraneo o superficial. Y, finalmente, en terminos de la gestion de proyectos, se asume que no hay riesgo al cambiar el tipo de tren despues de iniciada la construccion. (7)
PRIMERA PARTE: PRESENCIA DE CUATRO VERTIENTES CONDICIONANTES DE LA LINEA 12
ICA declina como consorcio especializado en Metro
En el ano 2000 se puso en marcha, por completo, la linea B correspondiente a la sexta etapa (1994-2000) de la ampliacion de la red de Metro. En su desarrollo se observaron una serie de eventos que indican el declive de ICA en cuanto a su predominio en la gestion de este tipo de proyectos. Este reacomodo de ICA en las formas de participar e intervenir, marcara el tipo de estrategias decididas para la construccion de la L12.
Escision del monolitismo cientifico-tecnico de ICA
El diseno de linea B se inicia en 1993, durante la administracion del DDF, la construccion en 1994 y se preveia que comenzara operaciones en 1997 (Banco Mundial, 2000: 4). Ademas de abarcar la transicion politica de DDF a GDF, mostrara el cambio institucional respecto al proceso consensuado en las etapas previas.
El modo predominante en el desarrollo de la red de Metro se basaba, en general, en el establecimiento de vasos comunicantes entre el holding de empresas especializadas en Metro de ICA y las diversas instancias de decision gubernamental mediante el flujo de personal de una entidad hacia las otras. Es el caso de la comision de Vialidad y Transporte Urbano (covitur), "superorganismo" gubernamental responsable, a partir de 1977, de todo el proceso constructivo (Gonzalez, 1988: 71) y dirigido en diferentes momentos por el Ing. Servando Delgado y el Ing. Francisco Norena, ambos del grupo fundador de ICA.
Asi, la efectividad en el entendimiento sobre la complejidad tecnica permite que covitur pueda llevar a cabo las fases de la gestion del proyecto: a) los proyectos conceptual y basico (vease diagrama 1)--saber pedirselos y contratarlos con ica y consultores internacionales--necesarios para presupuestar una nueva linea de Metro; b) solicitarle la construccion tambien a ICA (no licitarla, necesariamente (8)), y c) obtener los trenes (que con asesoria francesa, desde 1975, fabrica la empresa paraestatal concarril (Ferrando et al., 1990: 31).
Durante el desarrollo de la linea B se transitara de la presencia de un sistema presidencialista (carpizo, 1987) que refuerza los acuerdos necesarios entre ICA y covitur para darle viabilidad al proyecto, (9) hacia una dispersion del proceso tecnico y autonomia de los actores responsables. (10)
En 1993, covitur disena, construye, supervisa, y provee los estudios especificos para la licitacion, ademas tiene a su cargo actualizar el Plan Maestro del Metro (PMM, version 1985). Dos anos despues, en 1995, se transformara en Direccion General de construccion del Sistema de Transporte Colectivo (DGCOSTC), y el PMM terminara siendo responsabilidad del STC-Metro (castrejon, 2000: 158).
Covitur/DGCOSTC contratara la consultoria para el desarrollo integral (project management) de la linea B: Diseno basico (un unico contrato), diseno final (un contrato por cada seccion: subterranea, elevada y superficial), y asesoramiento...
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