Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros José Ramón Cossío Díaz y Genaro David Góngora Pimentel. |
| Número de registro | 20662 |
| Fecha | 01 Septiembre 2006 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2006 |
| Número de resolución | 1a./J. 1/2008 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIV, Septiembre de 2006, 481 |
| Emisor | Pleno |
Voto minoritario de los Ministros J.R.C.D. y G.D.G.P..
No se comparte el sentido de la resolución del Tribunal Pleno del proyecto que se propone, en atención a las siguientes consideraciones:
A) En primer lugar, si bien el análisis del contenido de la fracción II del artículo 105 constitucional, no constituye el tema central de discusión en el proyecto que se propone, en virtud de que ya existe un precedente resuelto por el Pleno de este Alto Tribunal al respecto, queremos manifestar que con base en los argumentos que se exponen en el presente voto, no compartimos el criterio sostenido con anterioridad, en relación con que la única vía para controvertir las leyes electorales sea la prevista en la fracción II del artículo 105 de la Constitución. En este sentido, no es posible compartir el sentido de la presente resolución si no se asumen las consideraciones en que se funda el precedente que es utilizado para declarar que no hay materia en la presente contradicción
Desde nuestro punto de vista, este precepto contempla un control concentrado de constitucionalidad, que faculta al Pleno de la Suprema Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad de esas normas generales, pero no de manera única y exclusiva, ello de acuerdo a la distinción que se desarrolla en los siguientes incisos en cuanto al control difuso y concentrado de la constitucionalidad.
B) En la resolución de la mayoría se asume que el artículo 133 de la Constitución no establece un régimen de competencias, sino fundamentalmente la forma en que está jerarquizado el orden jurídico mexicano. Sin embargo, la afirmación anterior no se comparte, toda vez que, en nuestra opinión, esta disposición constitucional contempla un sistema de control difuso de las normas constitucionales.
Esto es así, en virtud de que, precisamente, el problema acerca de lo que debe ser denominado control difuso o control concentrado deriva de las interpretaciones que se han dado al artículo 133 constitucional y al juicio de amparo. Como se sabe, esta disposición determina que: "... Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.". Atendiendo al sentido de esta disposición, la Constitución ordena a los Jueces locales que si una norma (general) local es contraria a cualquiera de los tres ordenamientos apuntados, deben preferir la aplicación de cualquiera de estos tres, frente a las que componen su propio orden jurídico.
En una primera etapa de la interpretación constitucional, este Alto Tribunal sostuvo que, en efecto, esa era la interpretación correcta en los siguientes términos:
"De conformidad con el artículo 133 de la Constitución Federal, todos los Jueces de la República tienen la obligación de sujetar sus fallos a los dictados de la misma a pesar de las disposiciones que en contrario pudieran existir en las otras leyes secundarias, y siendo así, resultaría ilógico y antijurídico pretender que cumplieran con esa obligación si no tuvieran a la vez la facultad correlativa de discernir si las leyes que rigen los actos, materia de la contienda, se ajustan o no, al Código Supremo de la República, cuando esa cuestión forma parte del debate, ya que de aceptarse la tesis contraria, sería imponer a los Jueces una obligación, sin darles los medios necesarios para que pudieran cumplirla." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLI, página 645, 23 de mayo de 1934).
Como puede apreciarse, en este caso se permitió que los Jueces locales consideraran la constitucionalidad de las disposiciones generales que debieran aplicar. Sin embargo, lo que no quedó muy claro en la tesis transcrita, fue la determinación de la conducta que debieran llevar a cabo esos mismos Jueces, lo que más adelante fue precisado, estableciendo que esa conducta debía consistir en "... desacatar las disposiciones en contrario de las leyes locales de cualquier categoría que fueren; ..." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXXIX, página 597, 16 de julio de 1946).
Con posterioridad, esta Suprema Corte modificó los criterios apuntados, determinando que si bien existían algunos precedentes que permitían a los tribunales locales analizar la constitucionalidad de las normas locales, éstos fueron aislados, y que en realidad, únicamente corresponderá esa determinación al Poder Judicial de la Federación (Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen CXXXV, Cuarta Parte, página 37, 30 de septiembre de 1968). El sentido de este último criterio se ha visto confirmado recientemente:
"CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.-El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que ‘Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.". En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto." (Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo X, agosto 1999, tesis P./J. 74/99, página 5).
De este modo, la Suprema Corte entendió que el único medio de llevar a cabo el control de la constitucionalidad de las leyes es a través de los procesos (amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad), de los cuales corresponde conocer a los órganos pertenecientes al Poder Judicial de la Federación.
Con independencia de que en los precedentes de este Alto Tribunal se haya establecido una indebida interpretación del artículo 133 en el sentido de limitar la posibilidad de control constitucional, éste puede adoptar al menos dos sentidos. En primer término, el que podemos denominar "concentrado", en el que los órganos del Estado analizan las posibles contradicciones de una norma general frente a la Constitución para declarar, en la parte resolutiva del fallo, la nulidad de aquélla. En segundo término, el control de tipo "difuso", donde el órgano que controla la constitucionalidad aprecia la posible contradicción entre ley y Constitución en la parte considerativa del fallo, para inaplicar en el caso concreto sin hacer una declaración general de nulidad de la misma.
La diferencia entre los dos tipos de control tiene, entonces, tres aspectos fundamentales: 1) el que se refiere a los órganos específicos que pueden llevar a cabo el control; 2) el que alude a los procedimientos concretos; y, 3) el que se refiere a los efectos de las actuaciones que esos órganos realicen en esos procedimientos. Por lo que se refiere al control concentrado, se requiere que sea realizado por los órganos del Poder Judicial de la Federación; que los procesos sean el amparo, las controversias constitucionales o las acciones de inconstitucionalidad; y que los efectos posibles sean la declaración de inconstitucionalidad, ya sea de manera general o de efectos relativos. En cuanto al control difuso, los órganos pueden ser cualquier J. o tribunal, ya sea éste federal o local; pueden realizar el contraste entre norma general y la Constitución en los procesos de los que les competa conocer sin que se requiera un proceso especial; y, finalmente, sus efectos, la inaplicación de las normas sin pronunciamiento general sobre la inconstitucionalidad.
C) Asimismo, contrario a lo expresado en el proyecto, consideramos que de la interpretación de los artículos 99 y 41, fracción IV, constitucionales, se desprende la facultad que permite a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de llevar a cabo un control difuso de las normas electorales, es decir, que pueda hacer consideraciones sobre la constitucionalidad de los preceptos en la parte considerativa de la sentencia, pero no así en la parte de los resolutivos, pues esto claramente implicaría invadir las competencias de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es decir, el hecho de que el artículo 105 disponga en su fracción II, que las acciones de inconstitucionalidad son la única vía para lograr el control de las normas electorales, en modo alguno puede confundirse con la posibilidad de llevar a cabo un control difuso de las mismas, cuyo efecto no implicaría la anulación de la norma general sino, simplemente, su inaplicación al caso concreto.
De este modo, de la interpretación sistemática de los artículos 41, fracción IV y 105, fracción II, de la Constitución, se infiere que le confieren, desde un punto de vista orgánico, facultades de control constitucional a la Suprema Corte y al Tribunal Electoral para llevar a cabo el control de constitucionalidad. Desde un punto de vista funcional, también lo hacen por los siguientes motivos: primero, porque la posibilidad de ejercicio del control debe fundarse en lo dispuesto en el artículo 133 constitucional; segundo, en el caso de que se ejerciera, el Tribunal Electoral tendría las facultades para revisar la adecuación de la norma que se pretende aplicar en el caso concreto; tercero, en caso de que el Tribunal Electoral no sostuviera la posibilidad del control difuso, el asunto terminaría allí; cuarto, en caso que sostuviera esa modalidad de control, e inaplicara la norma en cuestión, podría presentarse una contradicción entre su interpretación y aquella sostenida por la Suprema Corte, la cual sería resuelta por esta última (párrafo quinto, artículo 99 constitucional).
En cuanto a la determinación del tipo de control que ejerce el Tribunal Electoral, se debe señalar que la fracción IV del artículo 41 constitucional, dispone que: "Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley.". Como se desprende del texto constitucional, el Tribunal Electoral cuenta con facultades para llevar a cabo el control de la constitucionalidad de los actos en materia electoral, por lo que aun cuando es claro que este órgano no cuenta con la facultad para controlar la constitucionalidad de las normas generales en materia electoral, esto no obsta para que el tribunal pueda realizar un control cuyo resultado tenga como efecto la inaplicación y no la anulación de la norma electoral aplicada. Lo anterior respetando en todo caso lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 constitucional, que es la única vía expresa para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución.
Asimismo, el artículo 99 constitucional establece en sus diversas fracciones que ese órgano debe revisar que los actos y resoluciones en materia electoral se adecuen a lo previsto en la Constitución. De este modo, en materia federal, el tribunal es competente para conocer de las impugnaciones que se den con motivo de las elecciones a diputados, senadores y presidente de la República, así como de la autoridad electoral federal que "violen normas constitucionales o legales". Igualmente, y respecto de las autoridades locales, los actos o resoluciones definitivos de las autoridades electorales de las entidades federativas que "puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones". Finalmente, y con independencia del carácter de la autoridad emisora de "las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país". Por lo anterior, es evidente que el Tribunal Electoral sí tiene facultades para conocer de la regularidad constitucional de lo actos y resoluciones en materia electoral, siempre dentro de los límites ya apuntados.
En este sentido, esta Suprema Corte afirmó en un párrafo de la sentencia de la contradicción de tesis 2/2000, resuelta en mayo de dos mil dos por unanimidad de votos, lo siguiente: "Al respecto debe señalarse que no existe duda alguna para esta Suprema Corte de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene la elevada encomienda constitucional de salvaguardar el respeto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con actos y resoluciones en materia electoral, y que en esa función tiene carácter de órgano terminal; ...". Esta encomienda no puede llevarse a cabo si, como afirma la mayoría, el Tribunal Electoral no puede analizar la conformidad de las normas electorales con la Constitución.
Por lo anterior, nos parece que el Tribunal Electoral sí puede llevar a cabo un control de tipo difuso, cuyas características esenciales consisten en que el órgano u órganos de control sean diversos a los del Poder Judicial de la Federación; que los procesos de control sean distintos al amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad y que los efectos consistan en la mera inaplicación de la norma estimada contraria al Texto Constitucional.
En este sentido, el primer elemento sí se satisface, pues aun cuando el Tribunal Electoral forma parte del Poder Judicial de la Federación (artículo 94, párrafo primero), los criterios jurisprudenciales se refieren fundamentalmente a los órganos del mismo que conocen del amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. En segundo lugar, sí se satisface el requisito de los procesos, en tanto que el Tribunal Electoral no conoce de ninguno de los tres acabados de mencionar. Finalmente, también se satisface el tercero, pues las resoluciones que dicte este órgano tienen como único propósito lograr la desaplicación de las normas impugnadas, ello como consecuencia de las consideraciones de la sentencia, pero nunca en los resolutivos de la misma.
En conclusión, consideramos que el sistema de control de la constitucionalidad en materia electoral se divide en los siguientes niveles: primero, el de tipo concentrado, que es aquel que ejerce la Suprema Corte de Justicia al conocer de las acciones de inconstitucionalidad que se promuevan en contra de las leyes en esa misma materia en términos de la fracción II del artículo 105 constitucional; segundo, el de un control difuso ejercido por el Tribunal Electoral, cuando en los procesos en los cuales se impugne la validez de los actos o resoluciones de carácter electoral, tenga que dejar de aplicar una norma por estimarla contraria a la Constitución.
