La cooperacion parlamentaria internacional en la era de la gobernanza global/International parliamentary cooperation in the global governance age.
| Autor | Chourio, Jose Guillermo Garcia |
| Cargo | Report |
Introduccion
El movimiento de internacionalizacion de los organos legislativos a nivel mundial no solo ha consistido en el despliegue de una actividad diplomatica sui generis de los legisladores. (1) La otra gran manifestation ha sido la cooperacion parlamentaria internacional. Dada la enorme interdependencia que existe entre ambos fenomenos es muy comun que la literatura sobre el tema se refiera a ellos como uno solo. Sin embargo, son notables las caracteristicas que distinguen a la cooperacion exterior de los organos legislativos frente a las actividades de dialogo y contacto internacional entre diputados o senadores que encierra el parlamentarismo internacional, mejor conocido, en terminos figurativos, como diplomacia parlamentaria. (2)
La cooperacion como actividad actual de los organos legislativos puede ser perfectamente definida desde la doctrina sobre cooperacion internacional para el desarrollo. En primer lugar, porque el concepto, del mismo modo que:
l concepto de cooperacion para el desarrollo no tiene una definicion unica, ajustada y completa, valida para todo tiempo y lugar. La cooperacion al desarrollo se ha ido cargando y descargando de contenidos a lo largo del tiempo, de acuerdo al pensamiento y los valores dominantes sobre el desarrollo y al sentido de corresponsabilidad de los paises ricos con la situacion de otros pueblos (...). (3) En segundo lugar, porque la cooperacion parlamentaria internacional es una actividad que con el tiempo ha alcanzado un cierto contenido tecnico y especializado, lo que permite distinguirla como una labor especifica del resto de tareas (principales y de apoyo) que realizan los organos legislativos. (4)
Sin entrar a valorar si la cooperacion internacional al desarrollo, en general, o la cooperacion parlamentaria internacional, en particular, han sido actividades que han respondido en cada coyuntura a los fines que declaran perseguir, lo que interesa de ellas en esta ocasion son sus rasgos especificos. Con independencia de las formas en que ha sido empleada la cooperacion internacional al desarrollo, lo importante a destacar de ella es que se trata de un recurso concreto con unas caracteristicas basicas muy puntuales. Pese a que sus rasgos particulares hayan permitido diferenciar a este instrumento de otras tantas actividades internacionales, el mismo parece haber perdido su identidad en el ambito de los parlamentos. Ello se ha debido en gran medida a que el discurso academico y politico que privilegia el uso recurrente del termino "diplomacia parlamentaria" dentro del universo de los organos compuestos por legisladores ha hecho cada vez mas difuso lo caracteristico de la cooperacion parlamentaria internacional.
En este trabajo se describen los elementos esenciales que definen la cooperacion exterior de los organos legislativos como un conjunto diferenciado y especifico de actividades dentro de lo que ha sido el fenomeno de internationalization de la institution parlamentaria. Con el proposito de f jar los limites fisicos de este tipo de cooperacion, se intentara distinguirla de otras actividades parlamentarias de perfil internacional, como son, por ejemplo, las conferencias parlamentarias internacionales, las reuniones interparlamentarias y los llamados grupos de amistad. Siguiendo un conjunto de criterios teoricos extraidos de la doctrina sobre la cooperacion internacional al desarrollo asi como de otros, elaborados con arreglo a las teorias del neoinstitucionalismo y de la gobernanza, el analisis conlleva diferenciar dentro del propio genero de la cooperacion parlamentaria sus diversas modalidades, asi como los sectores y ambitos en los que se desarrolla.
Los antecedentes teoricos de la cooperacion parlamentaria internacional
Desde el punto de vista teorico, el concepto de cooperacion parlamentaria (internacional) es una categoria de vieja data en comparacion con la terminologia que vendria decadas despues para intentar hacer referencia a la faceta internacional de los cuerpos parlamentarios. Mucho tiempo antes de que se idearan conceptos como el del parlamentarismo internacional (5) o se reutilizaran terminos como "diplomacia parlamentaria", toda la actividad de naturaleza internacional de los organos compuestos por diputados y senadores era definido como cooperacion parlamentaria, (6) siendo necesario, solo en algunos casos, agregar el prefijo "inter" o el adjetivo "internacional", ya que a la vista de las respectivas tareas del Poder Legislativo, de alcance domestico, se daba muchas veces por sobrentendido en la literatura y en documentos oficiales que esta actividad no habitual del parlamento era, por lo general, de caracter exterior.
Como concepto tradicional de la actividad internacional de los organos parlamentarios, el termino "cooperacion parlamentaria" respondia en un principio a una realidad muy distinta a la actual, de promocion de lineas y programas de cooperacion propios de los organos legislativos y de mayor amplitud de actores en el desarrollo de las actividades de cooperacion internacional de los parlamentos. Hace mas de 100 anos, en aquellos regmenes politicos donde existia una institution colegiada que cumplia la funcion de Poder Legislativo, su actividad internacional se circunscribia basicamente a formar parte de la Union Interparlamentaria (UIP), siendo no pocas veces la asistencia regular de legisladores a las conferencias de este organo la unica muestra de supuesta cooperacion parlamentaria internacional. (7)
La existencia de una organization internacional de composition parlamentaria con mas de un siglo de historia revela, a primera vista, que la participation de los legisladores en el plano internacional no es un fenomeno reciente y que la conceptualizacion de dicha actividad internacional tambien es un hecho con cierta tradition. Tomando en cuenta dicha realidad, en este apartado se aborda el origen y la trayectoria inicial de la cooperacion parlamentaria internacional como concepto basico que vino a englobar las primeras actividades desarrolladas por los legisladores mas alla de las fronteras nacionales. Se sostiene que la actual sustitucion que sufre este clasico concepto por empleo creciente en los ultimos anos de la categoria "diplomacia parlamentaria" es una de las consecuencias del escaso desarrollo teorico que ha tenido la cooperacion parlamentaria internacional como objeto de estudio dentro de la doctrina de las relaciones internacionales.
La aparicion y el desarrollo inicial de la cooperacion parlamentaria internacional
El surgimiento de la cooperacion parlamentaria internacional estuvo intimamente ligado a la creacion de la UIP en 1889. La aparicion de esta organizacion fue lo que otorgo una dimension internacional a las acciones desarrolladas por sus fundadores y miembros, que no eran otros que legisladores pertenecientes a distintos paises europeos. La cooperacion parlamentaria internacional nacio como una iniciativa privada con una orientation publica. Fue un grupo de legisladores el que a finales del siglo XIX establecio una asociacion internacional sin el apoyo directo de los respectivos Estados. Dicha asociacion de composition parlamentaria surgio mucho antes que la Sociedad de las Naciones y funciono, en la practica, de forma autonoma durante los primeros anos de existencia.
Hasta mas o menos la segunda mitad del siglo XX, la cooperacion parlamentaria fue una actividad cuya ejecucion estaba totalmente en manos de legisladores, que la ejercian en el marco de la UIP. (8) No obstante, a partir de un mayor desarrollo organizativo de los organos legislativos (no todos siempre constituidos de forma democratica), en la realization de las actividades internacionales se sumarian otros funcionarios parlamentarios, como letrados y personal de las areas de documentation y archivo. (9) Con la venia de los organos de direccion de las camaras y, por ende, bajo orden o supervision de los legisladores, entre las primeras actividades de cooperacion internacional no realizadas en primera persona por diputados y senadores fue en muchos casos el intercambio de informacion y documentacion legislativa entre bibliotecas parlamentarias. (10)
Tambien las actividades dialogo de diputados y senadores en el plano exterior, a las que en la actualidad se les intentan dar otras categorizaciones, eran entendidas como cooperacion parlamentaria internacional. Hace 100 anos esta "cooperacion" no pasaba de ser en su esencia simples encuentros politicos en el extranjero. Bajo el lema "la cooperacion y la paz", el desarrollo de algunas reuniones y contactos entre legisladores con vocation de internacionalistas de ciertos paises europeos fue incluso un fenomeno que antecedio en decadas a la creation de la UIP. (11) Estos encuentros parlamentarios fueron los primeros pasos hacia el desarrollo e institutionalization del arbitraje internacional como mecanismo para la resolucion de conflictos, campo de actividad en el que basaria su labor principal la UIP en sus initios. (12)
En cuanto fenomeno primario, de lo que se convertiria muchas decadas despues en una realidad universal llamada "parlamentarismo internacional", durante el siglo XIX, los viajes de algunos legisladores ingleses al extranjero a reuniones y encuentros con sus homologos de otras potencias e imperios europeos estuvieron entre las primeras actividades de dialogo parlamentario que sentaron las bases iniciales de las actividades de cooperacion exterior de los cuerpos legislativos y la creation de las primeras instituciones internacionales compuestas por diputados y senadores de diversos paises. (13) Sin embargo, ambos tipos de actividades, que en la actualidad pueden ser diferenciadas gracias a su notable desarrollo, fueron asumidas desde aquel entonces dentro de los circulos politicos y por la doctrina como cooperacion (inter)parlamentaria.
Durante casi todo el siglo XX, y sin la comparecencia o peso en la literatura de otros terminos que pudieran disputarle su position como...
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