La cooperacion internacional subnacional versus diplomacia local: utilizacion de un concepto para la academia mexicana.

AutorAyala Cordero, Jos

Subnational international cooperation versus local diplomacy: using a concept for the Mexican academy

Introduccion

En 1961, la provincia canadiense de Quebec establecio una representacion en Paris; en 1965 se crearon dos instrumentos juridicos con el gobierno frances: acuerdos de cooperacion en educacion y cultura que involucraban el intercambio de profesores. Dicha actividad en el exterior, llevada a cabo por una parte integrante de un Estado, se presentaba como una anomalia bajo el derecho internacional.

A partir de entonces el problema academico y teorico de este fenomeno ha girado alrededor de la siguiente cuestion: ?como nombrar a esta accion? Bajo la premisa tradicional de que la politica exterior, la diplomacia y las relaciones internacionales pertenecen al Estado soberano, ?como explicar que un gobierno subnacional ejecute una actividad internacional?

Esta contradiccion crea una serie de propuestas para denominar al fenomeno. En 1988 se acuna el termino "paradiplomacia"; sin embargo, la critica principal en este articulo es que no se le puede denominar de tal forma a un fenomeno que surge como cooperacion internacional.

El trabajo describira, en primer lugar, el origen del termino "paradiplomacia", donde el debate gira en torno a la conceptualizacion del fenomeno en Canada, Estados Unidos y Europa entre las decadas de los setenta y los ochenta; en segundo lugar se plantea que el verdadero debate estaba enfocado en aceptar que frente al Realismo y la Interdependencia han surgido otros actores que ejecutan acciones internacionales que habian sido conducidas tradicionalmente por el Estado soberano; por ultimo, se plantea una propuesta para sustituir la palabra "paradiplomacia" por la de "cooperacion internacional subnacional".

Historia del termino "paradiplomacia"

La conduccion de las negociaciones diplomaticas, las relaciones internacionales y la politica exterior despues de la Segunda Guerra Mundial estuvo dirigida por los ministerios y secretarias de Relaciones Exteriores de los Estados soberanos. Estos organos centrales controlaban en forma exclusiva la toma de decisiones, bajo los principios de la carta de la Organizacion de las Naciones Unidas: mantener la paz y seguridad internacional, fomentar las relaciones de igualdad y amistad entre las naciones y consolidar la cooperacion internacional:

Realizar la cooperacion internacional en la solucion de problemas internacionales de caracter economico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estimulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos. (1) Asi, los Estados soberanos promovian la cooperacion internacional para dar respuesta a necesidades economicas, culturales y sociales. Para ello contaban con embajadas, consulados, tratados y acuerdos, un lugar en los principales organismos internacionales, una comunicacion constante entre los ministerios de Asuntos Exteriores pero, sobre todo, podian establecer de forma unanime y en consenso una sola politica exterior que daba respuesta a sus objetivos.

Bajo los paradigmas clasicos (Realismo, Liberalismo y Marxismo) se explica a la cooperacion internacional desde la optica del Estado soberano bajo las siguientes caracteristicas:

1) Realismo: "Bajo este paradigma los objetivos de la cooperacion para el desarrollo estan disenados en funcion de la conveniencia politica o economica dictada por los estadistas de la esfera politico-militar y geoestrategica"; (2)

2) Liberalismo: "La cooperacion entre entes internacionales o Estados nacionales es concebible en la medida que se favorezcan las condiciones generales del mercado con una orientacion netamente capitalista". "De esta forma la logica de este paradigma tiende mas a poner acento en la cooperacion que el conflicto, en la busqueda de la conveniencia mutua"; (3) y

3) Marxismo: "Desde este enfoque, la cooperacion para el desarrollo es un instrumento mas para la propagacion de las condiciones impuestas por la clase dominante mundial". (4)

Robert O. Keohane se convirtio en uno de los principales exponentes del Liberalismo a traves de la Interdependencia Compleja, y explica como la cooperacion deja de ser aplicada en exclusiva para los Estados soberanos y se convierte en parte de las acciones internacionales de otros actores:

Los Estados como unidades coherentes son los actores dominantes en la politica internacional (...) segundo (...) el empleo (o la amenaza del empleo), de la fuerza es el medio mas eficaz para manej ar el poder. Tercero (...) los realistas presuponen una jerarquia de problemas en la politica mundial que es encabezada por las cuestiones de seguridad militar: la alta politica de la seguridad militar predomina sobre la baja politica, de los asuntos economicos y sociales. (5) La identificacion que hace Keohane de alta y baja politica es el argumento mas solido para reconocer el surgimiento de nuevos actores, ya que desde los anos setenta se empezaron a consolidar redes multiples de contactos entre gobiernos no centrales, agencias, bancos, empresas, pues tiene problemas comunes que desean resolver a traves de encuentros, negociaciones o visitas mutuas. Algunas areas como la cultura, la educacion, la cooperacion tecnologica y las redes comerciales tienen un interes local y regional importante.

Uno de los problemas principales que presentaba el realismo politico es que las politicas domesticas no existian en la integracion de una politica exterior basada en los consensos de los diferentes niveles de gobierno, todo pasaba solo por el Estado central, de ahi que los intereses locales y regionales tenian que estar supeditados al control federal.

A partir del surgimiento de nuevos actores, Keohane propone un primer concepto para nombrar este fenomeno en 1974: "Nosotros definimos relaciones transgubernamentales como aquellas interacciones directas entre sub-unidades de diferentes gobiernos que no son controlados o totalmente dirigidas por las politicas de un jefe ejecutivo del gabinete central de esos gobiernos". (6)

Esta premisa plantea tres aspectos clave que legitiman la presencia de los gobiernos subnacionales y su actividad internacional: 1) la negociacion para poder establecer contactos con otros gobiernos que comparten los mismos intereses; 2) un deseo de cooperacion regional o local que de soluciones a problemas comunes; y 3) el desarrollo de politicas y estrategias para llevar a cabo objetivos internacionales.

La interdependencia complej a dio respuesta y explicaba el surgimiento de nuevos actores, lo cual no se limitaba a la percepcion realista que prevalecio despues de la Segunda Guerra Mundial y que reforzaba un sistema westfaliano sin la posibilidad de una nueva vision teorica y del papel que los gobiernos subnacionales tenian. (7)

Canada

Despues de la Segunda Guerra Mundial, la provincia de Quebec fue el primer gobierno subnacional con una importante cooperacion internacional, de ahi que el primer debate academico respecto al tema haya surgido en Canada.

Al primer intercambio de profesores entre Quebec y Francia en 1965, ya mencionado, se le nombra "Acuerdo de cooperacion en educacion y cultura". Claude Morin, en su obra El arte de lo imposible: la diplomacia quebequense despues de 1960, (8) utiliza el termino "diplomacia" y se pregunta acerca sobre el "?Porque de las relaciones internacionales de Quebec?", y en el mismo texto explica que la actividad internacional de la provincia es una "perturbacion" a la categoria reservada exclusivamente para el gobierno federal canadiense, que es la politica exterior.

Se percibe que el principal problema es considerar que estos tres elementos no se pueden adaptar de manera correcta a la actividad de un gobierno subnacional que no es soberano: politica exterior, relaciones internacionales y diplomacia, a partir del cual surge el debate "paradiplomatico", dejando a un lado al concepto "cooperacion" como parte integrante del mismo.

El debate busca incluso establecer una relacion con el federalismo y como dentro de este sistema los gobiernos subnacionales tienen derecho a tener una actividad internacional por ser parte de un Estado que integra su politica exterior por intereses comunes, pero al mismo tiempo por necesidades locales especificas.

Los primeros trabajos academicos consideran que esta actividad es politica exterior; una propuesta importante sobre esto es la del profesor en Ciencia Politica de la Universidad de Laval, Paul Painchaud, en 1974:

La politica exterior de toda entidad politica es un mecanismo de adaptacion, en la medida que los regimenes federales son permeables en el sistema internacional, los estados federados que son miembros participan de esta funcion, tanto por ellos mismos, como en conjunto integrantes del estado federal. En este sentido ellos poseen una politica exterior. Su actividad en este dominio consiste en defender sus intereses mas cercanos en el sistema internacional, de tal forma que hasta recibir y trasmitir los intereses que se expresan en el sistema internacional. (9) Este analisis contempla una relacion estrecha entre el federalismo y la politica exterior, donde las partes integrantes, los gobiernos subnacionales, tienen autonomia para proyectar hacia el exterior sus necesidades internas.

Sin embargo, se continua en el error conceptual, ya que la politica exterior solo pertenece al Estado soberano, por lo cual si bien el gobierno subnacional si ejecuta acciones similares a las del gobierno central, lo realiza dentro de un marco federal; el error radica en afirmar que los gobiernos subnacionales poseen una politica exterior.

Otro analisis importante es el de Annemarie Jacomy-Millette, quien tambien considera dicha accion como politica exterior y parte de las relaciones internacionales: "El gobierno federal ha considerado en 1970 el principio de que la politica exterior de Canada debe ser el prolongamiento de la politica nacional sobre la escena internacional. Las provincias en su mayoria tienen una orientacion...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR