Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 97/2004. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.

MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..

SECRETARIOS: B.J.J.R., H.P. REYES Y EMMANUEL G. ROSALES GUERRERO.

México, Distrito Federal. Acuerdo del P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de enero de dos mil siete.

VISTOS; Para resolver los autos de la controversia constitucional 97/2004 promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión contra actos del titular del Ejecutivo Federal y otras autoridades consistentes en la emisión del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el tres de noviembre de dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión -por conducto del presidente de su mesa directiva, M.F.B.R.- presentó demanda de controversia constitucional en contra de las autoridades que a continuación se mencionarán:

1. Presidente de la República;

2. Secretario de Gobernación; y,

3. Secretario de Hacienda y Crédito Público.

De las autoridades antes señaladas, se reclamaron los actos que a continuación se transcribirán:

"N. general o acto cuya invalidez se demanda y medio oficial en que fue publicado. 1. Se demanda la invalidez constitucional del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedido por el titular del Poder Ejecutivo Federal, refrendado por los secretarios de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de septiembre del año en curso, en razón a que tiene por objeto el reglamentar los juegos con apuestas, los cuales están prohibidos por la Ley Federal de Juegos y Sorteos aprobada por el Congreso de la Unión, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1947; por consiguiente, se invade la facultad constitucional que tiene esta Cámara de Diputados para legislar en la citada materia, prevista en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Más adelante, en el capítulo denominado ‘conceptos de invalidez’ se vierten los argumentos jurídicos que demuestran que, entre otros, los artículos 1o., 2o., párrafo segundo, 3o., 7o., 8o., 43 a 90, 91, fracción III, 112 y 117, todos del reglamento que ahora se impugna, invaden la esfera constitucional de competencia de mi representada. 2. También se demanda la declaratoria de invalidez constitucional de todos los actos que emita el Poder Ejecutivo, que sean efecto o consecuencia del reglamento que se impugna, en lo particular, los actos a los que se refieren sus artículos transitorios tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo, que consisten en lo siguiente: a) La sustitución de autorizaciones vigentes por nuevos permisos, que otorgará la Dirección General Adjunta de Juegos y Sorteos de la Secretaría de Gobernación. b) Las modificaciones a los estatutos, instrumentos u órganos de dirección que tengan que realizar los permisionarios y la obligación de notificar estas adecuaciones a la Secretaría de Gobernación. c) Las obligaciones de hacer que la Secretaría de Gobernación impone a los permisionarios de hipódromos, galgódromos, frontones, salas de sorteos de números y centros de apuestas remotas, a partir de la entrada en vigor de la norma impugnada. d) La obligación de que la información y los formatos que contempla el reglamento para los permisionarios, deben estar disponibles vía Internet, así como el hecho de que las solicitudes de permiso se presenten por escrito, de acuerdo a los lineamientos dispuestos por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. e) La formación, integración y creación del (sic) el Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos, así como las disposiciones administrativas que emita la Secretaría de Gobernación, una vez que sea instalado dicho órgano."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron los antecedentes que a continuación se resumen:

1. El Congreso de la Unión expidió la Ley Federal de Juegos y Sorteos, misma que se publicó en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete.

2. En el artículo segundo transitorio de dicha ley se facultó al Ejecutivo Federal para expedir el reglamento de dicha ley.

3. Dicho reglamento no fue expedido, sino hasta 57 años después, esto es, el veintisiete de septiembre de dos mil cuatro, fecha en que se hizo la publicación correspondiente en el Diario Oficial de la Federación.

4. En el artículo primero transitorio de dicho Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se precisó que dicha ley entraría en vigor a los 20 días hábiles siguientes a su publicación.

5. El veintiocho de octubre de dos mil cuatro, el P. de la Cámara de Diputados acordó promover controversia constitucional en contra de actos del Ejecutivo con motivo del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

TERCERO. En su demanda, la parte actora expuso los siguientes conceptos de invalidez:

"Primero. El Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos vulnera los artículos 49 y 73, fracción X, de la Constitución Federal. Para apreciar nítidamente la invasión del Ejecutivo Federal a la esfera constitucional de competencia de mi representada, basta con precisar: 1) El reglamento que se impugna vulnera el artículo 49 de la Constitución Política. La división de poderes consagrada en el artículo 49 de nuestra Constitución Política, es uno de los puntos cardinales del gobierno democrático. Su implantación en el país ha acompañado siempre nuestra evolución constitucional y está directamente vinculada con la idea misma de la independencia y la libertad de México. Inspirada originalmente en las ideas de L. y Montesquieu, fue adoptada desde la precursora Constitución de Apatzingán, luego ratificada en la Carta Constitucional de 1824 y ha estado presente desde entonces en todas nuestras Cartas Fundamentales. La división de poderes nunca ha sido concebida en nuestra práctica constitucional como una mera división del trabajo, sino como una técnica al servicio de la libertad de los habitantes del país. Se trata de hacer realidad el principio de que los Poderes Constituidos por la Constitución deben limitarse mutuamente entre sí, mediante un sistema de pesos y contrapesos que den seguridad, certidumbre y legalidad a todos los actos de gobierno. La práctica de otorgar al Ejecutivo Federal facultades extraordinarias para legislar, se encuentra hasta la fecha prohibida por la Constitución y sólo por excepción se le autoriza hacerlo en dos casos, pues su práctica vulnera, precisamente, un principio que está asociado a la convivencia democrática, la que debe estar sujeta al control de los Poderes Constituidos. En este sentido, el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estatuye lo siguiente: ‘Artículo 49’ (se transcribe el artículo referido). Es claro que el numeral transcrito consagra el principio de división de poderes, que el Constituyente originario concibió como el mecanismo más idóneo para lograr el peso y contrapeso que requiere el buen funcionamiento del Estado mexicano, y en razón de ello, determinó la competencia de cada uno de los Poderes de la Federación, atribuyendo al Poder Legislativo, que se deposita en el Congreso de la Unión, la facultad de expedir leyes. De lo expuesto, resulta que el Ejecutivo Federal al emitir el reglamento impugnado, va más allá de sus atribuciones, pues al legislar materialmente en áreas y ramos que constitucionalmente no le son permisibles, como en el rubro de juegos y sorteos, invade la esfera competencial de mi representada, a quien de suyo le corresponde constitucionalmente esta facultad y viola en su perjuicio la división de poderes consagrada en nuestra Constitución Política. Cabe señalar que la facultad de expedir las leyes, es para el Estado mexicano de tal trascendencia que el Constituyente al confiar esa función al Congreso de la Unión, no sólo detalló la estructura y funcionamiento de este poder, sino que estableció cuidadosamente cuáles eran las facultades que se le otorgaban, así como las personas que las puedan iniciar, el mecanismo a seguir desde la iniciativa de ley hasta la formación de la norma, el proceso de discusión y votación y la interacción con el órgano ejecutivo. Es por ello, que la función legislativa está investida de una amplia variedad de principios constitucionales que robustecen la idea de que la expedición de la ley es una de las manifestaciones más relevantes de la soberanía nacional; por tal razón, nuestra Constitución Política prohíbe que dos poderes se reúnan en una sola persona. Así, vista la facultad del Congreso de la Unión para expedir normas jurídicas de carácter general, es exclusiva, estructural, discursiva, sistemática, plural y multivolitiva por las personas que en ella intervienen. Por su propia naturaleza, esta facultad del Legislativo no puede, ordinariamente, ser asumida por ningún otro Poder de la Federación, pues esto implicaría la ruptura del principio representativo y democrático de la división de poderes e incidiría negativamente en las funciones que la Constitución tiene reservadas al legislador. Basados en el imperativo constitucional que prohíbe que dos poderes se reúnan en una sola persona, en nuestro devenir histórico, la actividad legislativa ha sido exclusiva del Congreso de la Unión. Por lo anterior, los casos de excepción, en los cuales ante determinadas circunstancias, ciertos rubros o materias, esta atribución ha sido delegada al Ejecutivo, ha merecido que la N.F. se enmiende. Luego, no resulta al arbitrio del Ejecutivo Federal el determinar qué casos, cuáles materias o rubros puede atraer para dictar normas de carácter general en torno a ello. Este tema será abordado más adelante, bajo el rubro: 3) Las facultades del presidente de la República para emitir actos legislativos están previstos en la Constitución Política y solo son para casos de excepción, no para reformar la Ley Federal de Juegos y Sorteos. Concluyendo, las violaciones en que incurre el Ejecutivo Federal, al legislar en materias que le son constitucionalmente vedadas, invaden la esfera constitucional de competencia del Congreso de la Unión, y con ello, la de mi representada, por las siguientes razones: Primero. Rompe con el principio de división de poderes en agravio del Poder Legislativo, al asumir atribuciones legislativas de las cuales no es constitucionalmente depositario. Segundo. Altera el orden constitucional al adjudicarse atribuciones que son potestad constitucional del Poder Legislativo. Tercero. Menoscaba conjuntamente el principio de división de poderes y las facultades del Congreso de la Unión y con ello las de mi representada, al modificar de un plumazo una ley federal, sin antes haber seguido el trámite constitucional correspondiente. 2) El reglamento impugnado vulnera el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política. A mayor abundamiento, resulta que el reglamento cuya invalidez se demanda, violenta en perjuicio de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política, que a la letra dice: ‘Artículo 73.’ (se transcribe el artículo mencionado). Con fundamento en el precepto constitucional citado, el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedida y promulgada por el Ejecutivo Federal y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1947. Es notorio que el reglamento impugnado de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedido por el titular del Ejecutivo Federal, invade las facultades constitucionales del Congreso de la Unión, al pretender legislar en materias que no son de su competencia. Pues es de explorado derecho que para modificar una ley expedida por el Congreso, como lo es la Ley Federal de Juegos y Sorteos, es menester se agote el procedimiento previsto por los artículos 71 y 72 de nuestra N.F.. Prueba de lo anterior lo constituyen las cinco iniciativas que se encuentran en dictamen para luego ser sometidas a su votación y aprobación y que tienen por objeto, precisamente, adicionar y reformar la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicada el 31 de diciembre de 1947. Estas iniciativas demuestran que la única vía para reformar una ley, en este caso la Ley Federal de Juegos y Sorteos, es la que dispone el artículo 72 constitucional y no otra, como lo pretende el Ejecutivo al intentar reformar esta ley mediante la expedición de un reglamento que la contraría y va más allá de la misma. Precisamente, el artículo 72, inciso f), de la Constitución Política, corrobora el principio de autoridad formal de la ley, que consiste en que en la interpretación, reforma, derogación de leyes y decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación, a continuación las referidas iniciativas: A) Iniciativa de Reformas a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicada el 1o. de abril de 1996 en el Diario de los Debates de esta Cámara de Diputados. El día 1o. de abril de 1996, el diputado J.R.R.G. del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó una iniciativa de reforma al artículo 6o. y adición de los artículos 4o. bis, 5o. bis, 7o. bis, 8o. bis, 9o. bis, 10 bis y 11 bis de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, debido a que con la reforma al artículo 49, inciso 11), subinciso c), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que entró en vigor el pasado 25 de septiembre de 1993, se estableció el régimen de financiamiento de los partidos políticos en su modalidad de autofinanciamiento, la cual contempla los ingresos obtenidos de sus actividades promocionales como son las rifas y sorteos. Entre los principales objetivos que pretende esta iniciativa de reforma y adiciones, se destacan: Permitir que los partidos políticos puedan llevar a cabo las rifas y sorteos para obtener los ingresos correspondientes y, en consecuencia, consolidar su organización interna. Establecer una regulación que se aplique a los partidos políticos con lo que se evitaría la discrecionalidad que la actual ley otorga a la Secretaría de Gobernación para la autorización de estos eventos. Que los partidos políticos nacionales no sean sujetos de impuestos y derechos que se deriven de estas actividades, ampliándose esta exención a los agraciados de los premios respectivos. Que no sean entregados a la Secretaría de Gobernación los premios no reclamados, ya sea por falta de boleto, por extravío o porque no se haya vendido, en virtud de que esta práctica resulta violatoria del derecho de propiedad, previsto en la Constitución Federal; es decir, que el premio quede en poder de la persona moral organizadora del evento, notificando tales circunstancias a la Secretaría de Gobernación y dando fe el interventor designado de tales eventualidades. La citada iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su dictaminación, misma que a la fecha está en proceso legislativo, tal como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo cuatro, y a la cual se hace referencia en el ‘capítulo de pruebas’ que se incluye más adelante. B) Iniciativa de reformas a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicada el 28 de abril de 1997 en el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados. El día 28 de abril de 2003, el diputado J.O.E., del Partido Acción Nacional presentó una iniciativa de reformas a los artículos 3o., 4o., 5o. y 11, a los cuales se adiciona un segundo párrafo; se adiciona y se reforman los artículos 6o., 7o. y 11 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, toda vez que dentro de los juegos con apuestas permitidos en la citada ley, se contemplan las carreras de caballos; y debido a que resulta altamente complicada la obtención de permisos para la realización de este tipo de juegos se ha favorecido la clandestinidad y prácticas de corrupción, razón que motivó dicha iniciativa que entre los principales objetivos destaca: A la Secretaría de Gobernación sólo le corresponde su reglamentación respecto a las carreras de caballos, con excepción de los hipódromos. La autorización, control y vigilancia, son facultades de los Gobiernos Municipales dentro de sus respectivas jurisdicciones. Obtener beneficios para fortalecer el federalismo y el espíritu del Municipio Libre, en el Gobierno del Distrito Federal y municipales del país donde se realice la práctica de carreras de caballos, aumentando así sus ingresos, para destinarlos a obras y servicios públicos prioritarios en sus jurisdicciones, por lo cual se propone que los permisos los autoricen dichas entidades, señalen tarifas o la participación que de los productos obtenidos por el permisionario deba corresponder. Eliminación de los trámites burocráticos para la obtención de permisos en la Ciudad de México; con lo que se eliminarían ciertas prácticas de corrupción. La referida iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su dictaminación, misma que a la fecha está en proceso legislativo, tal como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo cinco, y a la cual se hace referencia más adelante en el ‘capítulo de pruebas’. C) Iniciativa de reformas a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicada en el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados el 4 de febrero de 2003, presentada por el Estado Libre y Soberano de Baja California. El día 4 de febrero de 2003, la XVII Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California, presentó iniciativa de reforma a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, mediante la cual, envía proyecto de iniciativa que adiciona la fracción XXXI y reforma la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Únicos Mexicanos. Dicha reforma tiene por objeto establecer: Que las entidades federativas tengan facultades para legislar en la creación y administración de loterías estatales, sin perjuicio de las atribuciones que en materia de juegos con apuestas y sorteos le confiere la Constitución Federal al Congreso de la Unión. Asimismo, se propone la adición de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Federal, en la que se faculta a las entidades federativas para legislar en la creación y administración de loterías estatales siempre y cuando los ingresos netos de éstas sean destinados a un fondo de la hacienda pública estatal, el cual se utilizaría únicamente para el apoyo a la educación que proporcione el citado Estado federado. Lo anterior, con el objeto de que éste sea un mecanismo a través del cual los Estados puedan acceder a mayores recursos, es decir, puedan obtener ingresos adicionales que les permitan impulsar y fortalecer programas en materia de educación pública, a fin de asegurar las condiciones indispensables de infraestructura y materiales de apoyo para la educación como instrumento de desarrollo de capacidades que los jóvenes que el país necesita (sic). La mencionada iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su dictaminación, la cual a la fecha está en proceso legislativo, tal como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo seis. D) Iniciativa de reforma al artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el diario de los debates de la Cámara de Diputados el 22 de abril del 2003. El día 22 de abril de 2003, el diputado S.C.G., del Partido Revolucionario Institucional, presentó una iniciativa de reforma al artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la competencia para legislar en materia de juegos y sorteos con apuestas. El citado legislador propone que sean regulados por la legislación federal cuando se desarrollen u ofrezcan de manera simultánea en más de una entidad federativa, pero cuando éstos sólo impliquen a un Estado de la República, propone que deben ser regulados por los Congresos Locales, conforme a lo dispuesto en el artículo 124 de nuestra Constitución Federal. Dicho artículo a la letra dice: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 12.’. Se propone quedar como sigue: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos con cobertura nacional y los que se ofrezcan y concreten a través de comunicaciones cibernéticas, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 12.’. Esta iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su dictaminación, misma que a la fecha está en proceso legislativo, como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo siete, a la cual se hace referencia más adelante en el ‘capítulo de pruebas’. E) Iniciativa de reforma a los artículos 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 27, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 3o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicada el 15 de abril del 2004 en el Diario de los Debates de esta Cámara de Diputados. El día 15 de abril de 2004, el diputado A.F.A.G., presentó una iniciativa de reforma a los artículos 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 3o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, con el objeto de que los Estados de la República compartan con la Federación, la facultad de organizar, legislar y crear loterías estatales que les permitan el fortalecimiento de sus finanzas públicas y del Estado mexicano. La citada iniciativa se turnó a las Comisiones de Gobernación, Puntos Constitucionales y Turismo, para su dictaminación, la cual a la fecha está en proceso legislativo, tal como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo ocho, a la cual se hace referencia más adelante en el ‘capítulo de pruebas’. Es importante mencionar que de acuerdo con el artículo 71 de nuestra Carta Magna, las iniciativas que anteriormente se mencionan han sido turnadas a la comisión legislativa correspondiente, para la elaboración del dictamen; una vez elaborado, se someterá a consideración del P. de este órgano legislativo para su votación y aprobación. 3) Las facultades del presidente de la República para emitir actos legislativos están previstas en la Constitución Política y sólo son para casos de excepción, no para reformar la Ley Federal de Juegos y Sorteos. La facultad para expedir normas generales del Ejecutivo Federal es taxativa, por lo que no puede desbordarse de los supuestos que constitucionalmente le han sido delimitados, esta facultad se prevé sólo para los casos señalados en los artículos 29 y 131 de nuestra Carta Magna. En las situaciones de grave peligro o emergencia y previa suspensión de las garantías individuales, con objeto de poder superar la emergencia causa de la mencionada suspensión (artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). En materia de regulación económica y comercio exterior (artículo 131, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Sobre las facultades legislativas del presidente de la República para los casos de excepción, la Segunda Sala de ese Máximo Tribunal al resolver el amparo en revisión 1162/96, promovido por X.M., S.A. de C.V., determinó claramente que el titular del Poder Ejecutivo, sólo podrá emitir actos materialmente legislativos en los casos de excepción establecidos en la propia Constitución, como puede verse en la cita que a continuación se hace de dicha sentencia, en la parte que nos interesa: ‘... mediante decreto publicado el doce de agosto de mil novecientos treinta y ocho, el artículo 49 de la Constitución General de la República fue adicionado, para precisar que salvo lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, en ningún otro caso se otorgaría al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. El texto aprobado quedó en los siguientes términos: «Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.». Para conocer cuáles fueron los motivos que llevaron al Poder Revisor de la Constitución a realizar esta relevante modificación constitucional, conviene transcribir la respectiva exposición de motivos, así como lo expresado por uno de los legisladores que participaron en el proceso de aprobación correspondiente. Exposición de motivos de la reforma al artículo 49 constitucional (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto de 1938). «Cámara de Origen: Senadores. Exposición de motivos. México, D.F., a 10 de diciembre de 1937. Iniciativa del Ejecutivo. CC. Secretarios de la Cámara de Senadores. Presentes. Muy atentamente ruego a ustedes sean servidos de dar cuenta a esa H. Cámara la siguiente iniciativa de adición al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el Ejecutivo de mi cargo somete a la ilustrada consideración del H. Congreso Federal. Ha sido práctica veterana que el presidente de la República solicite del H. Congreso la concesión de facultades extraordinarias para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitándose así la expedición de leyes que se han estimado inaplazables para regular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera desenvolverse en concordancia con las necesidades del país. La administración que presido estima que la continuación indefinida de esa práctica produce el lamentable resultado de menoscabar las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser grave el sistema de gobierno representativo y popular establecido por la Constitución, puesto que reúne, aunque transitoria e incompletamente, las facultades de dos poderes en un solo individuo, lo cual, independientemente de crear una situación jurídica irregular dentro del Estado mexicano, en el que la división en el ejercicio del poder es una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrático y federal. Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto mencionados en el artículo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesión de facultades extraordinarias, y consecuente con este gobierno que presido se propone no solicitarlas en lo sucesivo, pero a fin de que un punto de innegable importancia no quede sólo como simple propósito de una administración, sino como norma orgánica y permanente a fin de evitar los vicios de gobierno señalados y fortalecer el régimen político en el que se sustente el Estado mexicano y que se consigna en el artículo 49 de la Carta Constitucional, vengo a iniciar la adición a este precepto en los siguientes términos ...». «Cámara de Senadores. Dictamen y discusión. México, D.F., a 14 de diciembre de 1937. H. Asamblea: A las Primeras Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales que suscriben, fue turnada para su estudio y dictamen, la iniciativa que presenta el Poder Ejecutivo para reformar el artículo 49 de la Constitución, agregando al final de dicho precepto la siguiente frase: . Estimamos plausible por todos conceptos la actitud del C.P. de la República al iniciar esa reforma a nuestra Carta Fundamental, porque con ella se pretende que el Congreso de la Unión conserve siempre incólumes sus altas funciones de legislador de la República, pensamiento que seguramente existe en la conciencia de todos los que integramos el Poder Legislativo Federal. Creemos que si a partir de 1917, todos los Congresos han otorgado facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar en determinadas materias, ha sido porque, integrados por elementos revolucionarios ansiosos de realizar los principios de sus banderas en bien del país no han titubeado en aceptar la colaboración revolucionaria y patriótica del Poder Ejecutivo para satisfacer cuanto antes las necesidades del pueblo. Esta aseveración nos la confirma el hecho innegable de que hasta hoy, los encargados del Poder Ejecutivo que han legislado en uso de facultades, jamás han expedido ley alguna que pugne con los principios avanzados de nuestra Revolución. Creemos asimismo, que la labor legislativa por lo que se refiere a los puntos medulares de nuestro movimiento social, casi está terminada; así es que la reforma que se propone no entorpecerá la marcha ascendente de nuestras instituciones, cuyo primer paso han dado ya, en terreno firme y fecundo. Por las consideraciones anteriores, y sin tocar la cuestión de si ha sido constitucional la delegación esporádica de facultades, por ser materia resuelta por la Suprema Corte de Justicia, única capacitada para interpretar la constitucionalidad de las leyes, nos permitimos someter a vuestra ilustrada deliberación el siguiente: Proyecto de ley de reformas al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. constitución política los estados unidos mexicanos, en siguientes términos: 49. supremo poder federación divide para su ejercicio legislativo, ejecutivo y judicial. no podrán reunirse dos o más estos poderes una sola persona corporación, ni depositarse legislativo un individuo salvo caso facultades extraordinarias al unión, conforme a lo dispuesto 29. ningún otro otorgarán legislar.>-Sala de Comisiones del Senado. México, D.F., a 14 de diciembre de 1937. Primera Comisión de Gobernación. L.M.T.. L.R.. Primera Comisión de Puntos Constitucionales. M.F.O.. N.S.O.G..». «Cámara de Diputados. Dictamen y discusión. México, D.F., a 27 de diciembre de 1937. H. Asamblea: A la Segunda Comisión de Puntos Constitucionales que suscribe fue turnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa que presentó el Poder Ejecutivo para reformar el artículo 49 de la Constitución, adicionándolo con la siguiente frase: . Después de haber efectuado un análisis de las razones que sirven de base a la iniciativa anterior, la estimamos aceptable y merecedora de todo encomio, ya que se encamina directamente a que el Congreso de la Unión conserve incólumes las altas funciones que, como Poder Legislativo Federal, le encomienda la Constitución vigente. Si bien es cierto que a partir de 1917, todos los Congresos han otorgado al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar en determinadas materias, ha sido con el objeto de aceptar la colaboración revolucionaria y patriótica del Ejecutivo, a fin de satisfacer a la brevedad posible las aspiraciones del pueblo, cristalizando en disposiciones legales los principios y postulados del movimiento social mexicano. El uso que de dichas facultades ha hecho el Ejecutivo, se ha desenvuelto invariablemente dentro de las normas de nuestra Carta Fundamental, las tendencias sociales y de la Revolución, por lo que puede afirmarse que han sido, en todo caso, para bien del país. Por otra parte, esa delegación esporádica de facultades ha sido constitucional, según lo ha resuelto en jurisprudencia constante la Suprema Corte de Justicia, a quien corresponde la interpretación de nuestras leyes. Pero dejando a un lado esta consideración, es incuestionable que dentro de una mecánica democrática perfecta, es procedente que ya no se deleguen dichas facultades, si no es el caso extraordinario que menciona el artículo 29 constitucional, por lo cual nos permitimos someter a vuestra ilustre consideración el siguiente proyecto de ley. Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. México, D.F., a 27 de diciembre de 1937. A.F.R.. J.M.C.. A.G.G.. Está a discusión el dictamen. El C.F.V.: Pido la palabra. El C.P.: tiene usted la palabra. El C.F.V.M.: Honorable asamblea: Vengo a proponer a ustedes que al aceptar la modificación o la ampliación al artículo cuarenta y nueve que nos ha mandado el Ejecutivo, se tome en cuenta también la modificación a otros artículos, de una iniciativa que presenté en esta asamblea, porque está una cosa en concordancia con la otra. El Ejecutivo renuncia a las facultades extraordinarias que antes se la habían venido concediendo, y va a suceder esto: que si seguimos sólo trabajando los cuatro meses de sesiones no va a haber en los ocho meses restantes del año quién legisle. De manera que pido a la asamblea que a la vez que tome en cuenta esta proposición, también se tome en cuenta la mía, pues tengo entendido que también aprobó el Senado una semejante, con el objeto de abreviar tiempo. Bien sabemos que las reformas a la Constitución requieren un tiempo más o menos largo para que todos los Congresos Locales las aprueben. De manera que sería oportuno que simultáneamente, así como se manda este proyecto para que sea ratificado por las Legislaturas de los Estados, se mandara también el proyecto de ley que propuse en esta asamblea, que consiste en que tengamos dos periodos de sesiones en el año: uno por tres meses, que comenzará el mes de septiembre y terminará en noviembre; y el otro, de abril a junio, y el resto del año en receso. Creo de vital importancia que se tome en cuenta esto, porque de lo contrario vamos a tener ocho meses al país sin que nadie legisle ...». Como se advierte de la exposición de motivos, el objeto de la reforma constitucional que se proponía era evitar que se continuaran menoscabando las actividades del Poder Legislativo, pues el otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar al Ejecutivo de la Unión provocaba que transitoria y parcialmente se reunieran las dos facultades en un solo individuo. En ese sentido, resulta inconcuso que la reforma en comento buscó evitar que el presidente de la República continuara expidiendo actos formalmente legislativos, es decir, las leyes que constitucionalmente correspondía emitir al Congreso de la Unión; de ahí que, si en ningún precepto constitucional se reservaba al referido Congreso emitir disposiciones de observancia general, sino las leyes que por su naturaleza de actos formalmente legislativos constituyen las normas ordinarias de mayor jerarquía, no existe motivo alguno para sostener que con la referida reforma se pretendía impedir que una autoridad administrativa emitiera normas subordinadas jerárquicamente a las leyes, pues este acto no implica reunir dos poderes en un mismo individuo, ni depositar transitoriamente el Poder Legislativo en el titular del Ejecutivo de la Unión. Incluso destaca que mediante decreto publicado el veintiuno de abril de mil novecientos cuarenta y cinco, se reformó el artículo 27, párrafo quinto, constitucional, facultándose al presidente de la República para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo, así como el establecimiento de zonas vedadas, sin que del análisis del respectivo proceso de reforma constitucional se advierta que con ello se otorgaban facultades extraordinarias para legislar, sino una potestad meramente reglamentaria para expedir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, lo que se corrobora por el hecho de que el Poder Revisor de la Constitución no estimara conveniente reformar el diverso 49 constitucional para establecer una excepción más al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, numeral que en la reforma realizada seis años más tarde, que a continuación se comenta, al agregarse el párrafo segundo del artículo 131 constitucional sí se estimó necesario modificar, pues las potestades que en este último numeral se permitió delegar al Congreso de la Unión en materia de comercio exterior, sí implican la emisión de actos formalmente legislativos. En efecto, al agregarse un segundo párrafo al artículo 131 de la propia N.F. en el año de mil novecientos cincuenta y uno, el Poder Revisor de la Constitución estimó conveniente adicionar el referido artículo 49 constitucional, pues al crearse una segunda excepción al principio establecido en este último numeral, se estimó conveniente precisarlo en el propio precepto constitucional. El decreto de reformas respectivo fue publicado el veintiocho de marzo de mil novecientos cincuenta y uno. El texto aprobado, el vigente a la fecha, es del siguiente tenor: «Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.». Como quedó precisado al analizar el alcance de esta reforma constitucional, con el objeto de interpretar lo previsto en el párrafo segundo del artículo 131 constitucional, en virtud de la reforma en comento se estableció en el artículo 49 de la norma fundamental una segunda excepción al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, señalándose que además de la hipótesis prevista en el artículo 29 de la Carta Magna, para el caso de suspensión de garantías, el presidente de la República se tornaría en depositario del Poder Legislativo cuando el Congreso de la Unión lo facultara para emitir disposiciones de carácter general en materia arancelaria y no arancelaria. Entonces debe tomarse en cuenta que al adicionarse el artículo 49 con motivo de la incorporación del segundo párrafo del artículo 131 constitucional, en el que se permitió al Congreso de la Unión delegar su facultad para emitir actos formalmente legislativos en los aspectos arancelario y no arancelario, se precisó que este último numeral constituía una nueva y segunda excepción al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un solo individuo, por lo que al señalar el párrafo segundo del artículo 49 constitucional que este último principio tendría como únicas excepciones las previstas en los artículos 29 y 131, párrafo segundo, de la propia Constitución, resulta indudable que al referirse el Constituyente a la acción de depositar el Legislativo en un individuo, tampoco hizo referencia a la función legislativa entendida como la emisión de cualquier disposición de observancia general, sino a las facultades legislativas que constitucionalmente le están reservadas al Poder Legislativo, en específico, la expedición de actos formalmente legislativos que tienen el rango de leyes.».’. Tesis 2a. CXXVIII/2001. Página 227. ‘DIVISIÓN DE PODERES, INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO. De la interpretación sistemática del texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, se advierte que el principio de división de poderes previsto en su artículo 49, párrafo primero, no se estableció atendiendo a un criterio material, precisando en forma abstracta que el Supremo Poder se divide, para su ejercicio, en tres funciones, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, sino que a la vez que se consagró ese principio, al fijar las atribuciones de los tres poderes, se les confirieron, indistintamente, atribuciones que materialmente corresponden a un diverso poder, reservándose a los Poderes Legislativo y Judicial la potestad para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y judiciales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, circunstancia que se explica por el hecho de que históricamente se había buscado fortalecer a estos dos poderes con el fin de establecer un equilibrio entre ellos y el presidente de la República, jefe de Estado y de Gobierno en nuestro sistema constitucional. En esos términos, el Constituyente otorgó al Poder Legislativo la potestad para emitir los actos materialmente legislativos de mayor jerarquía, por un lado, respecto de la legislación interna emitida por éste, se reconoció su especial jerarquía al incorporarse en el inciso f) del artículo 72 de la Ley Fundamental, el principio de autoridad formal de las leyes y, por otro, en relación con los tratados internacionales celebrados por el titular del Ejecutivo Federal, su validez en el orden jurídico nacional se condicionó a su ratificación por parte del Senado de la República. Además, tratándose del Poder Judicial, en los artículos 105 y 107 se confirió al órgano de mayor jerarquía dentro del mismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución para emitir las resoluciones judiciales de mayor rango en el orden jurídico nacional. Por otra parte, en la propia Constitución se establecieron excepciones al principio general consistente en que a cada uno de esos dos poderes les correspondería emitir los actos propios de su función, de mayor jerarquía; así, en el caso de la facultad para emitir actos formalmente legislativos, como única excepción se determinó que el presidente de la República podría expedirlos en los casos previstos por el artículo 29 constitucional, en tanto que tratándose de la función judicial, en el diverso 111 se dispuso que tanto a la Cámara de Diputados como al Senado, correspondería emitir resoluciones materialmente jurisdiccionales inatacables, tratándose de declaraciones en las que se determinara privar de su puesto o inhabilitar a un alto funcionario de la Federación por la comisión de un delito oficial. En complemento a ese sistema, en virtud de que no fue intención del Constituyente reservar a cada uno de los tres poderes la emisión de actos propios de sus respectivas funciones, en aras de permitir el funcionamiento de los propios órganos y a la vez lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantizara la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano, se estableció un mecanismo de colaboración basado en dos medios; por un lado, se exigió la participación de dos de los poderes para la validez de un acto y, por otro, se otorgó a los poderes facultades para emitir actos que materialmente no les corresponde, pero que no por ello tendrían el mismo rango que los actos formalmente legislativos o judiciales; por lo que ve al primero de esos medios destaca que, conforme a lo previsto en el artículo 73, fracción XXX, de la N.F., la Cámara de Diputados debía examinar la cuenta que anualmente le presentara el Ejecutivo, en cuanto al segundo, en los diversos 89, fracción I y 73, fracción XVI, base 1a., al presidente de la República se le dotaba en la propia Constitución de la facultad para emitir reglamentos y al Consejo General de Salubridad, subordinado al titular del Ejecutivo, para emitir disposiciones generales en materia de salubridad, atribuciones materialmente legislativas que no constituyen una excepción a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 49 en cita, dado que en ambos casos se trata del otorgamiento en la propia sede constitucional de la facultad para expedir disposiciones generales sujetas al principio de supremacía de la ley; en tanto que, tratándose de la facultad materialmente jurisdiccional, en el artículo 123, fracción XX, se dotó de facultades de esta naturaleza a las Juntas de Conciliación y Arbitraje, cuyas determinaciones podrían sujetarse por los gobernados al tamiz del Poder Judicial de la Federación. En tal virtud, debe estimarse que el Constituyente de 1917 al establecer el principio de división de Poderes buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco y, además, atribuir a los respectivos poderes, especialmente al Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que materialmente les correspondan, de mayor jerarquía, por lo que si al realizarse la división de poderes el Constituyente, en ninguna disposición reservó al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos materialmente administrativos, o al judicial, los materialmente jurisdiccionales, no existe sustento alguno para sostener que se transgrede el principio en comento por el hecho de que en un acto formalmente legislativo se confiera a una autoridad administrativa o judicial, la facultad de emitir disposiciones de observancia general, pues ello no implica, ni transitoriamente, que las facultades reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo se depositen en un individuo o que se reúnan dos o más de los poderes en una sola persona o corporación.’. De los criterios jurisprudenciales transcritos se desprende claramente que la facultad legislativa no puede recaer ordinariamente en el Ejecutivo, pues en nuestro sistema democrático y representativo, no es dable que dos poderes radiquen en una misma persona. Únicamente procede en los casos excepcionalmente previstos para garantizar la paz, la seguridad y la salud pública de la nación, pues de no ser así, la actividad del Congreso de la Unión se vería menoscabada. De todo lo expuesto en el presente concepto de invalidez, se desprende que el reglamento que se combate, que fuera emitido por el Ejecutivo Federal y publicado el 17 de septiembre del año en curso, invade la esfera constitucional de competencias de esta Cámara de Diputados, violentando lo dispuesto en los artículos 49 y 73, fracción X, de nuestra Constitución Política, por lo que esa Suprema Corte de Justicia deberá declarar la invalidez constitucional que se reclama. Segundo. El reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, vulnera el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La función de reglamentar las leyes que expide el Congreso de la Unión, corresponde al presidente de la República, de conformidad con lo que dispone la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal como puede verse en la cita textual del numeral: ‘Artículo 89.’ (se transcribe). Del artículo transcrito, se desprenden tres obligaciones para el presidente de la República: a) Promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión. b) Ejecutar dichas leyes. c) Proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que autoriza al Ejecutivo Federal para expedir disposiciones generales y abstractas, que tienen por objeto la ejecución de la ley; desarrollando en dichos ordenamientos los detalles que permitan la eficacia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, sólo en cuanto a que ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Por lo anterior, se puede decir que son dos características las que distinguen a la ley del reglamento, en estricto sentido: a) Que este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, por tal razón es una norma subalterna, que tiene su justificación en la ley que le da origen. b) Lo que parece común en los dos ordenamientos (que es su carácter general y abstracto), se ve distinto cuando se analiza la finalidad que persigue cada uno, ya que el reglamento sólo determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos. Es decir, el reglamento sólo va a definir el cómo se debe de cumplimentar la ley. En conclusión, la actividad legislativa se concreta en la elaboración de normas jurídicas, es la función propia desarrollada por el Poder Legislativo; mientras que la facultad reglamentaria del titular del Poder Ejecutivo tiene por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. La facultad reglamentaria del presidente de la República constituye una excepción al principio de la separación de poderes; pues, siendo los reglamentos normas abstractas, generales e impersonales, son actos materialmente legislativos y formalmente administrativos. La facultad reglamentaria corresponde al titular del Poder Ejecutivo en razón de que la función de los reglamentos es facilitar y hacer posible la ejecución de la ley, lo cual es función típica y natural del Ejecutivo. Es decir, sólo debe desarrollar y precisar los preceptos contenidos en las leyes, pero no puede contrariar ni exceder los alcances de ellas. Por consiguiente, las únicas leyes que puede reglamentar el Ejecutivo son las leyes del Congreso de la Unión, tal como lo declara la fracción I del artículo 89; esto es, los reglamentos que expide el presidente de la República deben estar necesariamente subordinados a leyes expedidas por el Poder Legislativo Federal. Es decir, en ejercicio de la facultad reglamentaria el titular del Ejecutivo Federal, para mejor proveer en la esfera administrativa de su competencia, puede dictar ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia de las leyes, a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas que detallen sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación. Sin embargo, tal facultad por útil y necesaria que sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del Poder Ejecutivo; esto es, la norma reglamentaria sólo tiene como objetivo el dar eficacia a la ley. El reglamento desenvuelve su obligación a partir de un principio definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos, ni mucho menos contradecirla; luego, la facultad reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar lagunas de la ley, ni para reformarla o, tampoco, para remediar el olvido o la omisión en que hubiese caído el legislador permanente. La facultad reglamentaria se rige por dos principios fundamentales: a) El de reserva de ley; y b) El de subordinación jerárquica a la ley. El principio de reserva de ley, prohíbe al reglamento abordar materias reservadas a las leyes que expide el Congreso de la Unión; mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley y que sus disposiciones únicamente desarrollen, complementen o pormenoricen la ley expedida por el Poder Legislativo. Corroboran los anteriores argumentos, los siguientes criterios de jurisprudencia: Tesis 2a./J. 29/99. ‘FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.’ (se transcribe dicha tesis). Resulta obvio, que el titular del Poder Ejecutivo Federal al incluir en el reglamento que se impugna, los juegos y sorteos con apuestas, las cuales están prohibidas por la ley que le da origen, transgrede en perjuicio de mi representada lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución, en virtud de que vulnera los principios jurídicos de reserva de ley y de subordinación jerárquica a los que nos hemos referido anteriormente. Consecuentemente, puede afirmarse que el referido reglamento aborda materias reservadas a las leyes que debe expedir el Congreso de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal. El reglamento en cuestión al rebasar los límites y prohibiciones que establece la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en realidad no está creando una normatividad que desarrolle, complemente o pormenorice a la ley que le da origen y justificación, sino por el contrario, está realizando un acto legislativo que contraría a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, pues pretende regular los juegos y sorteos con apuestas y crea el consejo consultivo que ésta no prevé. De acuerdo a los argumentos anteriores, puede afirmarse que el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, emitido por el titular del Poder Ejecutivo Federal, publicado el día 17 de septiembre pasado en el Diario Oficial de la Federación, va más allá de los alcances de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1947, puesto que pretende regular los juegos y sorteos con apuestas, que se encuentran expresamente prohibidos en los artículos 1o. y 2o. de la citada ley, dichos numerales a la letra dicen: ‘Artículo 1o. Quedan prohibidos en todo el territorio nacional, en los términos de esta ley, los juegos de azar y los juegos con apuestas.’. ‘Artículo 2o. Sólo podrán permitirse: I. El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, de boliche, de bolos y de billar; el de pelota en todas sus formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes; II. Los sorteos. Los juegos no señalados se considerarán como prohibidos para los efectos de esta ley.’. Para tener una mejor apreciación del por qué se afirma que el reglamento impugnado va más allá de la ley que le da origen y justificación, se citan a continuación los diversos artículos de la norma reglamentaria en los que se hace alusión a los juegos y sorteos con apuesta que pretende regular:

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"Como puede apreciarse en el cuadro anterior, el reglamento impugnado prevé los juegos y sorteos con apuestas, lo que excede y contradice la Ley de Juegos y Sorteos que le da origen y justificación, por lo que sin lugar a dudas puede afirmarse que la facultad reglamentaria ejercida por el titular del Poder Ejecutivo Federal, se excedió de los límites que constitucionalmente se le reconocen, puesto que sólo puede crear normas reglamentarias que desarrollen y complementen a la ley que les da origen sin que pueda contrariarla o alterar sus disposiciones, por ser ella su medida y justificación. Acorde con los argumentos anteriores, es aplicable la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se cita: ‘FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES.’ (se transcribe dicha tesis). Sin duda el Ejecutivo Federal debió haberse ceñido a la Ley Federal de Juegos y Sorteos vigente y limitarse exclusivamente a desarrollar, complementar o pormenorizar los mecanismos que permitieran su eficacia, en este caso, a reglamentar los juegos sin apuesta que señala la ley, mas no establecer disposiciones generales con las cuales pretende reformarla; por ello, se afirma que el citado reglamento contraviene el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal. En esta tesitura, es evidente el agravio que sufre mi representada, pues se restringe su esfera constitucional de competencia, de tal manera que es sólo a través de la controversia constitucional es como puede lograrse que se respeten sus facultades constitucionales y se hagan efectivas las normas que expide. Por tanto, al resultar fundado el concepto de invalidez que se hace valer ante esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, se deberá declarar la invalidez constitucional del reglamento que se impugna. Tercero. El Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos vulnera el artículo 16 de la Constitución Federal. 1. Al expedir el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, el Poder Ejecutivo conculcó lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, toda vez que si bien es cierto que el artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Juegos y Sorteos señala que el Ejecutivo Federal está facultado para expedir disposiciones reglamentarias de dicha ley, en el sistema jurídico mexicano, deben mantenerse dentro de los límites de la norma expedida por el Congreso de la Unión, y en el presente caso, el Ejecutivo Federal va más allá de la ley arrogándose facultades de competencia sobre actividades expresamente prohibidas por la ley. Estatuye la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el miércoles 31 de diciembre de 1947: ‘Artículo 1o. Quedan prohibidos en todo el territorio nacional, en los términos de esta ley, los juegos de azar y los juegos con apuestas.’. Sin embargo y en abierta contravención al límite restrictivo que estatuyó el legislador, el Ejecutivo desconoció ese límite conceptual, prohibitivo, absoluto, y en el reglamento crea, indebidamente, los juegos y sorteos con apuestas, arrogándose facultades permisivas, con lo que se transgredió la coherencia del sistema jurídico y constitucional expresado en el artículo 16 de la Constitución Federal. El Ejecutivo violentó dicha coherencia al disponer lo siguiente: ‘Artículo 2o. ... Las actividades relativas a juegos con apuestas y sorteos que no estén expresamente contempladas en la ley y el presente reglamento, serán resueltas, en cada caso, por la Secretaría de Gobernación conforme a lo dispuesto por dichos ordenamientos y demás dispositivos aplicables.’. El artículo transitorio del reglamento que se impugna, de manera ilegal otorga facultades a la Secretaría de Gobernación, que no están previstas en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, por consiguiente, el titular del Ejecutivo Federal se arrogó facultades sin existir una ley que lo autorice para ello. En ese sentido, el artículo 2o. de la ley establece las únicas excepciones a la regla general. ‘Artículo 2o. Sólo podrán permitirse: I. El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, de boliche, de bolos y de billar; el de pelota en todas sus formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes; II. Los sorteos. Los juegos no señalados se considerarán como prohibidos para los efectos de esta ley.’. Al pretender el reglamento combatido, atribuirle a la Secretaría de Gobernación facultades que no le otorga la ley, el titular del Ejecutivo Federal contraviene los principios de legalidad y validez, que son exigencia de racionalidad en los sistemas jurídicos liberales modernos. Dichos principios son definidos por la doctrina como aquellos en virtud de los cuales los poderes públicos están sujetos a la ley, de tal manera que todos sus actos deben ser emitidos conforme a ella, de no ser así resultan inválidos. El contenido del artículo 16 de la Constitución, analizado dentro del contexto de nuestro marco jurídico, obliga a toda autoridad a ceñirse a los elementos de validez que le están establecidos, en otras palabras, solamente puede hacer lo que el orden jurídico les autoriza, y en el caso concreto que nos ocupa, la Secretaría de Gobernación únicamente puede hacer lo señalado en la ley, de tal manera que los juegos y sorteos que no están previstos en ella, de conformidad con el último párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se deben entender como prohibidos y nunca podrá autorizarlos, pues implicaría una ilegalidad que redundaría en una violación indirecta a nuestra Constitución Política. Son acordes con las argumentaciones anteriores, las jurisprudencias emitidas por ese Máximo Tribunal, que se citan a continuación: Tesis P./J. 23/97. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS.’ (se transcribe dicha tesis). Asimismo, en la sentencia que resolvió la controversia constitucional 34/97, promovida por el Poder Judicial del Estado de Guanajuato, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que los actos emitidos entre autoridades deben cumplir también con la garantía de legalidad; este cumplimiento tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras, como puede verse en la sentencia que se cita en su parte conducente: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS.’ (se transcribe la tesis que se menciona). 2. Por otra parte, el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos emitido por el titular del Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de septiembre pasado, violenta el artículo 16 constitucional, en razón a que sus artículos 91, fracción III y 112 ordenan que la Secretaría de Gobernación actúe con la opinión del Consejo Consultivo para Juegos y Sorteos para autorizar y establecer las reglas bajo las cuales deben realizarse los sorteos instantáneos, lo cual resulta ilegal, ya que no existe alguna norma que le otorgue tal competencia. Cabe señalar que los sorteos instantáneos se encuentran registrados en el Instituto Nacional de la Propiedad Intelectual bajo el dominio de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, por lo que resulta evidente que dichos sorteos se deben regir por lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública y no por la Ley Federal de Juegos y Sorteos, ni mucho menos por el reglamento que ahora se impugna. De conformidad con los artículos 4o., 5o. y 6o. de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, y 12, 16 y 17 de su Reglamento Interior, es competencia de su junta directiva el aprobar las bases, autorizaciones, controles y vigilancia de los sorteos a cargo de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, entre los cuales se encuentran los sorteos instantáneos. Por lo tanto, los artículos 91, fracción III y 112 del reglamento impugnado, vulneran lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, ya que no existe norma legal que atribuya a favor de la Secretaría de Gobernación y del Consejo Consultivo para Juegos y Sorteos, la facultad de regular los juegos instantáneos registrados en el Instituto Nacional de la Propiedad Intelectual bajo el dominio de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública; por consiguiente, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe declarar la invalidez constitucional del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos que se combate. De todo lo expuesto en el presente apartado, se desprende que el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos conculca lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, toda vez que rebasa los límites de la norma expedida por el Congreso de la Unión; esto es, va más allá de la misma, dando origen a un ambiente de incertidumbre jurídica al establecer como nuevas modalidades los juegos y sorteos con apuestas, los cuales no están contemplados en la ley, por lo tanto, los demandados actuaron sin competencia legal alguna en contravención a lo que ordena nuestra Carta Magna, en consecuencia, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe declarar la invalidez constitucional del citado reglamento, emitido por el titular del Ejecutivo Federal, publicado el pasado 17 de septiembre en el Diario Oficial de la Federación. Cuarto. El Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, vulnera el artículo 133 de la Constitución Federal. El reglamento impugnado de igual forma transgrede el artículo 133 de la Constitución Federal, que dispone: ‘Artículo 133.’ (se transcribe el artículo que se invoca). El numeral transcrito consagra el principio de supremacía constitucional, el cual impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma Carta Magna, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de la función pública; este principio salvaguarda tanto el Pacto Federal como la supremacía de la Constitución Federal frente a todas las normas generales que de ella deriven, incluyendo los reglamentos de las leyes federales. Lo anterior significa que toda norma general, de ninguna manera puede contravenir a la N. Suprema, pues implicaría una vulneración al citado principio de supremacía constitucional, del cual está investido nuestro Ordenamiento Supremo. Toda vez que los demandados, con la emisión del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se arrogaron facultades que le competen exclusivamente al Congreso de la Unión, y al hacerlo fueron más allá de lo que la ley reglamentaria establece, es inconcuso que se actualiza la transgresión al artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que invaden la esfera constitucional de competencia de esta Cámara de Diputados, prevista en el artículo 73, fracción X, del propio ordenamiento. En conclusión, con los argumentos vertidos en cada uno de los capítulos anteriores, se demuestra nítidamente que los demandados al emitir el reglamento que se impugna invadieron la esfera constitucional de competencia que corresponde a esta Cámara de Diputados, por lo que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar la invalidez constitucional del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, por contravenir lo dispuesto en los artículos 16, 49, 73, fracción X, 89, fracción I y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

CUARTO. Por auto del presidente de la Suprema Corte de Justicia de cuatro de noviembre de dos mil cuatro se ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 97/2004 designándose por turno a la señora M.O.S.C.D. de G.V., como instructora del procedimiento, pero como en esa fecha se encontraba gozando de licencia por autorización del P., entonces en diverso proveído de la misma fecha, el presidente del Alto Tribunal envió el cuaderno de esta controversia al Ministro J.R.C.D. para que proveyera lo conducente respecto a la tramitación del asunto hasta que la Ministra instructora se reincorporara a sus actividades.

El cinco de noviembre de dos mil cuatro, el Ministro J.R.C.D. dictó auto de admisión, en el cual además se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación y se dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

QUINTO. El presidente de la República contestó la demanda por conducto del consejero jurídico de la presidencia de la República y en dicha contestación se hizo valer lo que a continuación se resume:

1. Que son infundados los conceptos de invalidez en los que se sostiene que el reglamento impugnado transgrede lo dispuesto por los artículos 49 y 73, fracción X, de la Constitución Federal, toda vez que el actor no demostró por qué el Ejecutivo Federal está legislando en materias que no son de su competencia, pues el reglamento impugnado se expidió con apego a lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, constitucional, estableciéndose que su objeto es la reglamentación de las disposiciones de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, esto es, la de desarrollar, complementar y pormenorizar las disposiciones de la ley que reglamenta, por lo que no aborda materias reservadas a las leyes del Congreso de la Unión, ni tampoco invadió su esfera competencial; máxime que fue el propio legislador el que facultó al titular del Ejecutivo Federal para expedir la reglamentación correspondiente a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, por lo que no hay razón para afirmar que debió agotarse el procedimiento previsto en los artículos 71 y 72 constitucionales.

2. Que son inatendibles las manifestaciones relacionadas con las facultades legislativas extraordinarias del presidente de la República previstas en los artículos 29 y 131 de la Constitución Federal, porque el Ejecutivo Federal no ejerció una facultad excepcional para legislar, sino la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, constitucional, por lo que no transgredió el principio de división de poderes ni las facultades del Congreso de la Unión, ya que no asumió atribuciones del Poder Legislativo, pues no legisló en materias reservadas, ni reformó o fue más allá de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, lo que hace inexistente la violación a los artículos 49 y 73, fracción X, de la Constitución Federal.

3. Que no se contravino lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, constitucional, en atención a que si bien es cierto que el artículo 1o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, establece una prohibición general de los juegos de azar y los juegos con apuestas, el legislador previó excepciones a esa prohibición, las que están contempladas en los artículos 2o. y 3o. de la propia ley, motivos por los que el reglamento no va más allá de la ley.

4. Que son infundados los argumentos que atacan al reglamento por crear un consejo consultivo que la ley no prevé; esto es así, porque el artículo 7o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos establece la posibilidad de que la Secretaría de Gobernación pueda crear o constituir los organismos o comisiones que estime convenientes con el fin de ejercer la vigilancia y control de los juegos y sorteos con apuestas, precisándose además que dichos organismos o comisiones deben funcionar de acuerdo a las atribuciones que les señalen las disposiciones reglamentarias de la ley, así como las que dicte la Secretaría de Gobernación, de manera que cuando en el reglamento se crea al Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos y se señalan sus facultades, no se hace sino ejecutar la ley, detallando y complementando sus disposiciones. En apoyo a este argumento se invocó la tesis de rubro: "REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA.", así como la diversa de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY."; posteriormente se concluyó que el reglamento no rebasa la ley que reglamenta, ni viola los principios de reserva de la ley y de subordinación jerárquica; ni tampoco se realiza un acto legislativo, ni pretende regular juegos con apuestas prohibidos.

5. Que los argumentos en los que se alega violación al artículo 16 constitucional, por considerarse que el artículo 2o. del reglamento otorga facultades a la Secretaría de Gobernación, que no están previstas en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, y que se atribuye a dicha secretaría y al Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos, la facultad de regular los juegos y sorteos instantáneos, registrados bajo el dominio de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, son infundados en atención a que, conforme al artículo 3o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, el legislador confirió a la autoridad administrativa las facultades de reglamentar, autorizar, controlar y vigilar, las que son desarrolladas a detalle en el reglamento impugnado y esas facultades se ejercen a través de la interpretación administrativa y la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias en materia de juegos y sorteos, así como con la posibilidad de resolver las actividades relativas a juegos con apuestas y sorteos en cada caso concreto; asimismo, debe considerarse que la disposición contenida en el artículo 2o. del reglamento impugnado obedece a una reserva de carácter relativo, ya que es suficiente un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de delegación de facultades, porque de ese modo se marca un límite de contenido, para que la autoridad aplicadora ejerza esa facultad contemplada en la ley formal, a la que no podrá contravenir, puesto que tales facultades están subordinadas y dependen de la ley de la que derivan; en este sentido, si tanto la ley como el reglamento otorgan a la autoridad aplicadora de la ley el ejercicio de una atribución demarcándole parámetros, características o finalidades para decidir, se trata de una facultad discrecional permitida que no debe confundirse con una facultad arbitraria. Para apoyar este razonamiento se invocaron las jurisprudencias de rubros: "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE ELLAS EN EL JUICIO DE AMPARO.", así como la diversa "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA AUTORIDAD."

6. Que también son infundados los argumentos en los que la actora afirma que no existe norma legal que atribuya a favor de la Secretaría de Gobernación y del Consejo Consultivo para Juegos y Sorteos la facultad de regular los sorteos instantáneos registrados bajo el dominio de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, en virtud de que, por una parte, en términos de los artículos 2o., 3o. y 4o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, a la Secretaría de Gobernación se le confieren facultades para otorgar, reglamentar, autorizar, controlar y vigilar lo concerniente a la materia de sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley. Por otra parte, en términos del artículo 27, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaría de Gobernación regular, autorizar y vigilar las loterías, de tal suerte que conforme a esos ordenamientos, se establece en forma genérica la atribución de la Secretaría de Gobernación de regular todos aquellos sorteos que pueden ser reglamentados, autorizados, controlados y vigilados por esa secretaría, diversos del tradicional de la Lotería Nacional, de ahí que los sorteos a los que se refiere el reglamento impugnado, no entran bajo el imperio de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional, sino de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, pues si bien el artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional, señala que corresponde a la junta directiva de ese organismo, aprobar las bases para la realización de las distintas clases de sorteos, ello no quiere decir que se refiere a los sorteos cuya celebración autoriza la Secretaría de Gobernación, sino que debe interpretarse en el sentido de que se trata de aquellos sorteos que realiza el citado organismo, por tanto, la regulación de los sorteos instantáneos que por el reglamento se combate, no contraviene el texto constitucional ni la ley que reglamenta, pues respeta los principios de reserva de la ley y de subordinación jerárquica a ella.

7. Que no se transgrede el artículo 133 constitucional, porque al expedir el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, el Ejecutivo Federal no legisla en sentido formal ni material, sino que ejerció la facultad prevista en el artículo 89, fracción I, constitucional, por lo que el reglamento no va más allá de la ley que reglamenta, además de que no es el resultado de una invasión de la esfera de competencia de la actora, sino por el contrario detalla y pormenoriza las disposiciones legales que el propio Congreso de la Unión expidió.

SEXTO. El secretario de Gobernación al contestar la demanda, en esencia, manifestó:

a) Que los conceptos de invalidez en los que se señala que se rompe con el principio de división de poderes y se invaden las facultades constitucionales del Congreso de la Unión son infundados, en la medida que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 3o. y segundo transitorio de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se desprende que fue el propio Poder Legislativo quien al expedir la mencionada ley, dotó al Ejecutivo de la Unión de la facultad de expedir el reglamento correspondiente, el cual se ciñe al principio de reserva de ley y de subordinación jerárquica, ya que en sus disposiciones se desarrolla, complementa y pormenoriza la ley que reglamenta, siendo ésta su justificación y medida; ni tampoco se arrogó facultades que no le corresponden, sino que ejerció la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, constitucional, para expedir reglamentos, por lo que es inexacto que el Ejecutivo invada facultades constitucionales del Congreso de la Unión, y que tampoco hay razón jurídica para afirmar que debió agotar el procedimiento previsto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal.

b) Que no se viola el artículo 89, fracción I, constitucional, porque, contrario a lo que se afirma en la demanda, la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en sus artículos 2o., 3o., 4o., 5o., 11 y 15, permite los juegos con apuestas y los sorteos, facultando a la Secretaría de Gobernación a expedir los permisos y autorizaciones, así como se dispone que debe reglamentarlos, controlarlos y vigilarlos. Asimismo, en la propia ley se dispuso la posibilidad de integrar organismos o comisiones que se estimaran convenientes para tales efectos, por lo que al crearse el Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos en el reglamento impugnado, el Ejecutivo Federal no excede los límites que constitucionalmente se le reconocen, ya que sólo emitió una norma reglamentaria que desarrolla y complementa a la ley que le da origen sin contrariarla o alterarla.

c) Que en cuanto a los argumentos en los que se aduce que en el artículo 2o. del reglamento, de manera ilegal se otorgan facultades no previstas en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, como la de regular los juegos instantáneos registrados bajo el dominio de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, también son infundados, porque los sorteos a los que se refiere el reglamento que se impugna no entran bajo la aplicación de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional, sino de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

d) Que tampoco se transgrede lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Federal, porque con la expedición del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, el Ejecutivo Federal sólo ejerció la facultad prevista en el artículo 89, fracción I, constitucional, por lo que el reglamento impugnado no invade la esfera constitucional de competencia del Congreso de la Unión, ya que únicamente detalla y pormenoriza las disposiciones legales, que en ejercicio de esa facultad el Poder Legislativo expidió.

SÉPTIMO. El secretario de Hacienda y Crédito Público, en su contestación de demanda, en síntesis manifestó:

I. Que la controversia constitucional debe sobreseerse por lo que respecta al refrendo del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en virtud de que la parte actora no vierte en su demanda conceptos de invalidez al respecto.

II. Que son infundados los argumentos en los que se aduce que con la expedición del reglamento impugnado, el Ejecutivo rompe con el principio de división de poderes al asumir atribuciones legislativas de las cuales no es constitucionalmente depositario, en la medida que en los conceptos de invalidez no se señala cuáles son las supuestas violaciones al principio de división de poderes o las atribuciones potestad del Poder Legislativo que se adjudicó el Poder Ejecutivo, ni tampoco demuestra la pretendida modificación a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sin que su simple dicho sea suficiente para demostrar las anteriores observaciones.

III. Que no es verdad que se invada la esfera de competencia del Congreso de la Unión, porque en el reglamento se regulen los juegos y sorteos con apuestas y se haya creado un consejo consultivo, ya que el actor, para llegar a esa conclusión, parte de una interpretación incorrecta, parcial y tendenciosa de lo dispuesto por la Ley Federal de Juegos y Sorteos, dado que si bien en el artículo 1o. de la ley se prevé que quedan prohibidos los juegos de azar y los juegos con apuestas, también es verdad que esta prohibición es en los términos que señala la propia ley, dado que en los artículos 3o., 4o., 7o., 8o. y 9o., se establece que corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los sorteos y juegos, cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase, por lo que carece de razón la premisa de que la Ley Federal de Juegos y Sorteos prohíbe los juegos con apuestas.

IV. Que la creación del Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos, tampoco excede a la ley, pues si en términos de la norma legal, la encargada de la regulación y vigilancia de los juegos y sorteos es la Secretaría de Gobernación, es lógico que corresponda a ésta determinar qué órgano u órganos serán los encargados de realizar las tareas específicas relativas a esos encargos, por lo que la creación de dicho consejo en el reglamento resulta constitucional. En este punto se invocaron las jurisprudencias de rubros: "DISTRITO FEDERAL. EL REGLAMENTO INTERIOR DE SU ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL ESTABLECER EN SU ARTÍCULO 38 LAS FACULTADES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE COMUNICACIÓN SOCIAL, NO EXCEDE LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL JEFE DE GOBIERNO.", "FACULTAD REGLAMENTARIA, DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY." y "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. PUEDE CREARSE MEDIANTE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

V. Que los conceptos de invalidez en los que se argumenta que el reglamento combatido es inconstitucional porque se autoriza al secretario de Gobernación a regular lo relativo a sorteos instantáneos a través del consejo consultivo, transgrediéndose con ello la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Federal, son infundados porque contrario a esas afirmaciones, la propia Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, faculta a la Secretaría de Gobernación para regular lo referente a los sorteos instantáneos, como se desprende de sus artículos 4o. y 5o., con lo que se acredita que el reglamento referido no rebasa lo establecido en la ley que reglamenta, ni los demás ordenamientos relativos a esa materia. Este punto se apoya en la jurisprudencia de rubro: "PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA FACULTAD PARA PROVEER EN LA ESFERA ADMINISTRATIVA A LA EXACTA OBSERVANCIA DE LAS LEYES, COMPRENDE, ADEMÁS DE LA EXPEDICIÓN DE REGLAMENTOS, LA EMISIÓN DE ACUERDOS Y DECRETOS, ASÍ COMO LA REALIZACIÓN DE TODOS AQUELLOS ACTOS QUE SEAN NECESARIOS PARA ESE FIN."

OCTAVO. El procurador general de la República manifestó, en síntesis, lo siguiente:

1. Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente.

2. Que la parte actora está legitimada en términos del artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

3. Que la demanda presentada el tres de noviembre de dos mil cuatro fue oportuna.

4. Que deben desestimarse las causas de improcedencia invocadas por las demandadas por el hecho de involucrar aspectos de fondo. Se cita al efecto la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRE EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

5. Que son infundados todos los argumentos de fondo expuestos por la actora:

5. a) Porque el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos no vulnera los principios de reserva de ley ni de subordinación jerárquica, toda vez que es la propia ley la que contempla la posibilidad de que en el territorio nacional se lleven a cabo juegos con el cruce de apuestas;

5. b) Que también es infundado el argumento donde se apunta que el reglamento controvertido excede los límites de la ley al crear el Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos, ya que éste se funda en el artículo 7o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos;

5. c) Que también es infundado el planteamiento de inconstitucionalidad del artículo 2o. del reglamento impugnado, donde se expone que se contraviene el principio de legalidad al otorgar facultades a la Secretaría de Gobernación para resolver las actividades relativas a juegos con apuestas y sorteos que no están expresamente previstos en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, y lo infundado deriva de que esa facultad otorgada a la Secretaría de Gobernación, se encuentra limitada a que dicho conocimiento lo deberá llevar a cabo con apego a lo dispuesto por la Ley Federal de Juegos y Sorteos, su reglamento y demás disposiciones aplicables; y finalmente,

5. d) Por lo que hace a la impugnación de los artículos 91, fracción III y 112 del reglamento que se combate, porque atribuyen a la Secretaría de Gobernación y al Consejo Consultivo para Juegos y Sorteos, la facultad de regular los sorteos instantáneos, cuando éstos se encuentran registrados bajo el dominio de la Lotería Nacional, también es un planteamiento infundado, en virtud de que la reglamentación de la Ley Federal de Juegos y Sorteos excluyó expresamente los que celebre la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, las cuales por disposición expresa de la ley, se regirán por su propia normatividad.

NOVENO. El dos de marzo de dos mil cinco se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

La Ministra instructora y ponente elaboró el proyecto de sentencia respectivo, mismo que fue sometido a la consideración del Tribunal P. en sesión de veinticinco de abril de dos mil cinco, fecha en la cual dicho asunto fue retirado para atender observaciones formuladas por algunos Ministros.

En auto de veintisiete de febrero de dos mil seis, la Ministra instructora y ponente ordenó recabar pruebas para mejor proveer.

Una vez elaborado un nuevo proyecto de sentencia respectivo, el mismo se somete a la consideración del P. en los términos que a continuación se proponen.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. El P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resulta competente para conocer y resolver el presente asunto de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; 4o. y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Plenario 5/2001 publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de junio de dos mil uno; en virtud de que se trata de una controversia constitucional entre Poderes Federales y, específicamente, entre la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal donde se cuestiona una invasión de esferas por parte del segundo en las atribuciones del poder primeramente mencionado.

SEGUNDO. Como cuestión previa y con apoyo en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se procederá a examinar en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver cuál es la cuestión efectivamente planteada y, con base en ello, este Tribunal P. fijará de manera clara y precisa los actos impugnados en la presente controversia constitucional.

Lo anterior se estima indispensable en la presente controversia constitucional, porque el señalamiento de los actos impugnados en el capítulo específico de la demanda provocan confusión que es perceptible después de la lectura completa del escrito inicial.

Lo anterior obedece a que existen incongruencias entre lo expuesto en el capítulo de "actos impugnados" de la demanda y el correspondiente a los "conceptos de invalidez"; tan es así, que a partir de la simple lectura del primero de los apartados referidos hasta se podría llegar a concluir que la actora reclama la totalidad del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, cuando esto no es así, pues un repaso de los conceptos de invalidez pone al descubierto que en realidad sólo se controvierten algunos preceptos específicos de dicho ordenamiento.

La confusión aumenta si se toma en cuenta que en el capítulo de actos impugnados, la parte actora introduce calificativas y razonamientos de inconstitucionalidad, que más bien son manifestaciones propias de los razonamientos de fondo.

Ahora bien, con el objeto de lograr una precisión clara de los actos efectivamente impugnados, conviene tener presente que es criterio reiterado del Alto Tribunal que si a partir del análisis íntegro del escrito de demanda se llega al conocimiento de que existen reclamos específicos dentro de los conceptos de invalidez o en cualquier otra parte de la demanda, aunque no se contengan éstos en el capítulo de la demanda de "actos reclamados", entonces, de cualquier forma, a esos "reclamos específicos" debe tenérseles como actos impugnados y estudiarse su constitucionalidad en la sentencia, toda vez que la demanda debe ser valorada en su totalidad y no en apartados autónomos.

También el propio P. ha sentado el criterio de que con el objeto de identificar los planteamientos verdaderos y efectivos de la demanda, debe atenderse preferentemente a lo que quiso decir el autor del escrito inicial y no a lo que aparentemente dijo, pues de ese modo es posible identificar la intencionalidad y pretensiones del escrito inicial.

Los criterios descritos en los dos párrafos anteriores y sus metodologías, son aplicables al caso por analogía, y son los siguientes:

"ACTOS RECLAMADOS. DEBE ESTUDIARSE ÍNTEGRAMENTE LA DEMANDA DE AMPARO PARA DETERMINARLOS. Si del análisis integral del escrito de demanda se llega al conocimiento de que, aunque no de manera formal, se señala algún acto como lesivo de garantías dentro de los conceptos de violación o en cualquier otra parte de la demanda de amparo, debe tenérsele como acto reclamado y estudiarse su constitucionalidad en la sentencia, pues ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia, considerar la demanda como un todo." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1998, página 227, jurisprudencia 2a./J. 55/98).

"ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto." (Novena Época, P., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2004, página 255, tesis aislada P. VI/2004).

Derivado de lo anterior y con apoyo en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal P. destaca que la intencionalidad de la actora -la cual se desprende del análisis íntegro de la demanda- no es la impugnación de la totalidad del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sino que en realidad se están impugnando artículos específicos, que son los siguientes: 1o., 2o., 3o., fracciones I, IX, XXVI, 4o., 5o., 7o., 8o., 9o., fracción I, 10, fracciones III y IV, 11, 12, 13, 14, 15, fracciones III, IV, V y VI, 16, apartado A, fracciones I, II y III, y apartado B, fracciones I y II, 17, fracciones V, VII y IX, 20, fracciones II y III, 22, fracciones XIII y XIV, 24, fracciones III y IV, 28, 29, 32, fracciones II, III y VII, 33, fracciones I y II, 35, 43, 44, fracción V, 45, 46, 47, 48, 49, 50 a 53, 57, fracción I, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, fracciones I, II, IV y VI, 88, 89, 90, 91, fracción III, 102, 112, 117, 142, fracciones XX, XXXIII, 150, 151, y artículo transitorio quinto, todos del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de diecisiete de septiembre de dos mil cuatro, así como el refrendo, efectos y consecuencias de la aplicación de dicha norma reglamentaria.

Con base en las precisiones anteriores, se continuará en el dictado de esta sentencia, pero considerando exclusivamente como actos reclamados a los artículos antes señalados.

TERCERO. La demanda fue presentada oportunamente.

La parte actora demandó la nulidad de una norma general como es el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al diecisiete de septiembre de dos mil cuatro.

Además, según se desprende del escrito de demanda, el reclamo de ese reglamento no fue con motivo del primer acto de aplicación, sino por su sola entrada en vigor.

Por tanto, para determinar el plazo para la presentación de la demanda debe estarse al artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que establece lo siguiente:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

De lo anterior se sigue que el plazo para la presentación de la demanda en este caso es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma reglamentaria controvertida.

Por tanto, si el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos fue publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al viernes diecisiete de septiembre de dos mil cuatro (ver fojas 77 a 122), resulta entonces que el plazo de treinta días corrió del lunes veinte de septiembre al miércoles tres de noviembre, ambas fechas, de dos mil cuatro, cómputo que se hace con las reglas previstas al efecto en el artículo 3o., fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Deben descontarse del plazo los días veinticinco y veintiséis de septiembre; dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de octubre, todos de dos mil cuatro por ser sábados y domingos, es decir, por ser días inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; con los mismos fundamentos debe descontarse también el día martes 12 de octubre de dos mil cuatro, por haber sido día festivo e inhábil en términos de ley.

Y por último, en términos del artículo 3o., fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, deben descontarse también los días 1o. y 2 de noviembre de dos mil cuatro, en virtud de que en sesión privada del P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al catorce de octubre de dos mil cuatro, los señores Ministros acordaron suspender las labores en el Alto Tribunal en las fechas antes señaladas.

En el orden expuesto y toda vez que la parte actora presentó la demanda de controversia constitucional el día miércoles tres de noviembre de dos mil cuatro, debe concluirse que la misma resultó oportuna por haberse hecho valer justamente el día de término.

CUARTO. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes:

a) Legitimación activa. Por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión compareció el presidente de la mesa directiva, quien acreditó su cargo con copia certificada de la versión estenográfica de la sesión de treinta de agosto de dos mil cuatro, en la que se declara integrada la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, para el segundo año de ejercicio de la Quincuagésima Novena Legislatura (fojas sesenta y tres a sesenta y cinco del expediente), quien está facultado para acudir en representación de la Cámara de Diputados de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que establece lo siguiente:

"Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

Asimismo, la citada Cámara de Diputados cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso c) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

b) Legitimación pasiva. Este aspecto se estudiará por separado dado que en este juicio existen tres autoridades demandadas.

Por lo que toca al Poder Ejecutivo Federal, debe mencionarse que en su representación compareció el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, el que acreditó su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento expedido el diecisiete de noviembre de dos mil cuatro (fojas cuatrocientos ochenta y uno del expediente). Asimismo, dicho funcionario cuenta con la debida legitimación procesal para representar al titular del Ejecutivo Federal en atención al acuerdo del presidente de los Estados Unidos Mexicanos por el que determinó que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación de aquél ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, salvo que se esté en un caso especial en el cual expresamente se otorgue esa representación a algún otro servidor público; lo anterior fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno (ver fojas 482 y 483 del expediente).

Asimismo, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevé:

"Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:

"...

"X.R. al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."

Por otra parte, comparecen los secretarios de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, los que acreditaron su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento (fojas trescientos veinticuatro y cuatrocientos nueve, respectivamente, del expediente), a quienes se les reclama el refrendo del reglamento impugnado, facultad que les confieren los artículos 92 de la Constitución Federal y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y que en su orden señalan:

"Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos."

"Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucional ir firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.

"Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación."

Dichas autoridades cuentan con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia, al ubicarse en el supuesto de la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, ya que, por una parte, el Ejecutivo Federal emitió el reglamento combatido, en tanto que, por otro lado, los secretarios de Estado mencionados lo refrendaron, acto éste que reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, de ahí su legitimación pasiva en la presente controversia constitucional, no obstante su carácter de órganos derivados.

Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 109/2001, publicada en la página mil ciento cuatro, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."

QUINTO. Previo al examen de los conceptos de invalidez, se procede al análisis de las causas de improcedencia o de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.

El secretario de Hacienda y Crédito Público señaló que procede sobreseer en la presente controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que respecto del acto que se le imputa, consistente en el refrendo del reglamento impugnado no se expresaron conceptos de invalidez.

La causa de improcedencia invocada es infundada, porque de la lectura de la demanda, no se advierte que el refrendo se impugne por vicios propios, sino en razón de estimar inconstitucional el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, y en esta tesitura, no había razón para que se expresaran conceptos de invalidez contra el referido refrendo, pues en este caso, ese acto seguirá la suerte del reglamento refrendado.

Es aplicable por analogía, la jurisprudencia 429 publicada en la página 496, Tomo I, Materia Constitucional, P., del A. al Semanario Judicial de la Federación dos mil, que dice:

"REFRENDO DE UNA LEY. CONSTITUCIONALIDAD DEL. Por lo que ve al argumento de que no se invocaron conceptos de violación contra el refrendo de una ley, debe estimarse que es suficiente expresar conceptos de violación contra ésta, para que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda al acto del refrendo. Por lo mismo, sólo habría existido necesidad de invocar conceptos de violación contra el refrendo de la ley, en el caso de que tal refrendo fuera combatido por vicios propios, independientemente de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley refrendada."

No existiendo más causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento por analizar, sea que se expongan por las partes o se adviertan oficiosamente por este Alto Tribunal, se procede al estudio del fondo del asunto.

SEXTO. Con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se estima conveniente estudiar en su conjunto los argumentos de la parte actora, para lo cual se estima conveniente agruparlos y resumirlos en 3 temas, en los términos siguientes:

1) Exceso a los límites de la facultad reglamentaria y división de poderes con motivo de la emisión del reglamento impugnado. La parte actora se duele de que el reglamento impugnado transgrede el principio de división de poderes y excede los límites de la facultad reglamentaria, principios que, respectivamente, contenidos en los artículos 49 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, porque con la emisión del Reglamento de la Ley de Juegos y Sorteos, el Ejecutivo Federal va más allá de sus atribuciones dado que la facultad de legislar en materia de juegos y sorteos, corresponde al Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracción X, del Pacto Federal, quien en su caso debe desarrollar el procedimiento legislativo a que se refieren los artículos 71 y 72 del Pacto Federal, además, el Ejecutivo no se limitó a pormenorizar la ley que le da origen y justificación, sino que materialmente realizó un acto legislativo con el que pretende regular juegos y sorteos con apuestas expresamente prohibidos por la ley que reglamenta y conforme a la cual están prohibidos los juegos de azar y los juegos con apuestas, y otorga facultades a la Secretaría de Gobernación que exceden los límites de la ley a reglamentar; todo lo cual ocurrió al momento que se previeron modalidades de juegos no autorizados, destacando el juego con apuesta remota. Asimismo, con el objeto de probar que la materia de juegos y sorteos es materia de legislación del Congreso Federal, la actora se refirió a varias iniciativas de ley en dicha materia. Con estos argumentos, aunque no se diga expresamente, la actora pretende evidenciar la inconstitucionalidad de los artículos 1o., 2o., 3o., fracciones I, IX, XXVI, 4o., 5o., 7o., 8o., 9o., fracción I, 10, fracciones III y IV, 11, 12, 13, 14, 15, fracciones III, IV, V y VI, 16, apartado A, fracciones I, II y III, y apartado B, fracciones I y II, 17, fracciones V, VII y IX, 20, fracciones II y III, 22, fracciones XIII y XIV, 24, fracciones III y IV, 28, 29, 32, fracciones II, III y VII, 33, fracciones I y II, 35, 43, 44, fracción V, 45, 46, 47, 48, 49, 50 a 53, 57, fracción I, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, fracciones I, II, IV y VI, 88, 89, 90, 91, fracción III, 102, 112, 117, 142, fracciones XX, XXXIII, 150, 151, y artículo transitorio quinto, todos del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de diecisiete de septiembre de dos mil cuatro; y en vía de consecuencia, el refrendo, así como los efectos y consecuencias de la aplicación de dicha norma reglamentaria, esto último, por tratarse de un señalamiento de preceptos que se desprende implícitamente de los conceptos de invalidez de la demanda. En este orden, cabe destacar que los juegos del reglamento que son motivo de impugnación, son los siguientes: juegos con cruce de apuestas en: hipódromos, galgódromos y frontones (artículos 20, fracción I, y 48 a 58); centros de apuestas remotas (artículos 20, fracción I, y 76 a 90); salas de sorteos de números (artículo 20, fracción I); cruce de apuestas en ferias regionales (artículos 20, fracciones II y III, y 59 a 75) en las siguientes modalidades: carreras de caballos en escenarios temporales, peleas de gallos, naipes, dados, ruleta y sorteos de símbolos y números, incluso máquinas tragamonedas (artículo 9o.); y en general todos los sorteos celebrados por personas físicas y morales constituidas conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 20, fracción IV, y 91 a 137), especialmente en la modalidad de "sorteos instantáneos", respecto de los cuales, además de los planteamientos de invasión de esferas y exceso en la facultad reglamentaria se hicieron valer argumentos adicionales por contravención a las normas de propiedad industrial, mismos que más adelante serán precisados.

2) La institución del Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos constituye una creación indebida de autoridades a través del reglamento controvertido. Se sostiene que se viola el artículo 89, fracción I, constitucional, porque en el reglamento impugnado materialmente se legisló al momento que se creó una autoridad como lo es el consejo consultivo, el cual no se prevé por la ley, vulnerando con ello los principios jurídicos de reserva de ley y de subordinación jerárquica. Con este argumento, implícitamente la actora pretende evidenciar la inconstitucionalidad de los artículos 14, 15, fracciones III, IV, V y VI, 16, apartado A, fracciones I, II y III, y apartado B, fracciones I y II, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

3) Inconstitucionalidad de los "sorteos instantáneos" por contravenir normas en materia de propiedad industrial. Que en los artículos 2o., 3o., fracción XXVI, 91, fracción III y 112 del reglamento combatido, son inconstitucionales, porque en ellos se prevé que la Secretaría de Gobernación -con la opinión del Consejo Consultivo para Juegos y Sorteos- puede autorizar sorteos instantáneos, lo cual es ilegal, porque este tipo de sorteos están registrados en el "Instituto Nacional de la Propiedad Intelectual" (sic) bajo el dominio de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, por lo que no pueden ser materia del reglamento impugnado.

SÉPTIMO. Antes de proceder al estudio particularizado de la litis planteada, se estima conveniente efectuar una interpretación preliminar de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, por tratarse de una premisa necesaria e indispensable para realizar el estudio de constitucionalidad del reglamento controvertido.

Este Tribunal P. considera que tratándose de asuntos como el presente, donde se analiza el ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal respecto de una ley expedida por el Congreso de la Unión, constituye un tema de gran relevancia la definición y descripción de los alcances de la ley que se reglamenta, porque dependiendo de la interpretación que se le asigne a dicho acto legislativo, se podrá realizar el estudio de constitucionalidad correspondiente, pues a partir de ella se podrá establecer cuál es el alcance de la norma principal o superior frente a la cual se contrastará el reglamento que aparece impugnado y la precisión de los alcances interpretativos de dicha ley federal pondrán de manifiesto la existencia de los posibles excesos en el acto de reglamentación.

Asimismo, es pertinente dejar de manifiesto que en la presente controversia constitucional, no se está impugnando la inconstitucionalidad de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sino solamente partes específicas del reglamento de la misma, lo que se estima necesario aclarar en virtud de que la determinación de los alcances de la ley, podrían llevar a la confusión y estimar que dicha ley federal está siendo impugnada cuando esto, en realidad, no es así.

Con el propósito anterior y las salvedades antes precisadas, a continuación se procederá a transcribir la Ley Federal de Juegos y Sorteos:

"Ley Federal de Juegos y Sorteos

"Texto original.

"Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el miércoles 31 de diciembre de 1947.

"Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.

"M.A., Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:

"Que el H. Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente decreto:

"El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:

"Ley Federal de Juegos y Sorteos.

"Artículo 1o. Quedan prohibidos en todo el territorio nacional, en los términos de esta ley, los juegos de azar y los juegos con apuestas."

"Artículo 2o. Sólo podrán permitirse:

"I. El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, de boliche, de bolos y de billar; el de pelota en todas sus formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes;

"II. Los sorteos.

"Los juegos no señalados se considerarán como prohibidos para los efectos de esta ley."

"Artículo 3o Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase; así como de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley."

"Artículo 4o. No podrá establecerse ni funcionar ninguna casa, o lugar abierto o cerrado, en que se practiquen juegos con apuestas ni sorteos, de ninguna clase, sin permiso de la Secretaría de Gobernación. Esta fijará en cada caso los requisitos y condiciones que deberán cumplirse."

"Artículo 5o. En los permisos que conceda, independientemente de los impuestos que al efecto determinen las leyes fiscales correspondientes, la Secretaría de Gobernación señalará la participación que, de los productos obtenidos por el permisionario, deba corresponder al Gobierno Federal. Esta participación será destinada al mejoramiento de los establecimientos de prevención social y de asistencia, dependientes de las Secretarías de Gobernación y de Salubridad y Asistencia, que se expresen en los permisos que se otorguen."

"Artículo 6o. Lo dispuesto en el artículo 5o. se aplicará también en relación con los permisos que se concedan para efectuar sorteos, con excepción de los siguientes:

"I. Los que realicen las autoridades, instituciones educativas y de beneficencia para dedicar íntegramente sus productos a fines de interés general;

"II. Los que se celebren con fines exclusivos de propaganda comercial; y

"III. Los que se verifiquen como sistema de ventas y en los que los participantes reciban íntegramente el valor de sus aportaciones en mercancías, efectos u otros bienes."

"Artículo 7o. La Secretaría de Gobernación ejercerá la vigilancia y control de los juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de esta ley, por medio de los inspectores que designe.

"Con el mismo fin podrá integrar los organismos o comisiones que estime convenientes, y los que funcionarán de acuerdo con las atribuciones que les señalen las disposiciones reglamentarias de esta ley, así como las que dicte la citada secretaría."

"Artículo 8o. Se clausurará, por la Secretaría de Gobernación, todo local abierto o cerrado en el que se efectúen juegos prohibidos o juegos con apuestas y sorteos, que no cuenten con autorización legal, sin perjuicio de que se apliquen las sanciones que según el caso correspondan."

"Artículo 9o. Ningún lugar en que se practiquen juegos con apuestas o se efectúen sorteos, podrá establecerse cerca de escuelas o centros de trabajo."

"Artículo 10. Todas las autoridades federales, las locales y la fuerza pública cooperarán con la Secretaría de Gobernación para hacer cumplir las determinaciones que ésta dicte de acuerdo con esta ley."

"Artículo 11. La Secretaría de Gobernación queda facultada para autorizar, en las ferias regionales, el cruce de apuestas en los espectáculos que determine el reglamento de esta ley."

"Artículo 12. Se impondrá prisión de tres meses a tres años y multa de quinientos a diez mil pesos, y destitución de empleo en su caso:

"I. A los empresarios, gerentes, administradores, encargados y agentes de loterías o sorteos que no cuenten con autorización legal. No quedan incluidos en esta disposición los que hagan rifas sólo entre amigos y parientes;

"II. A los dueños, organizadores, gerentes o administradores de casa o local, abierto o cerrado, en que se efectúen juegos prohibidos o con apuestas, sin autorización de la Secretaría de Gobernación, así como a los que participen en la empresa en cualquier forma;

"III. A los que, sin autorización de la Secretaría de Gobernación, de cualquier modo intervengan en la venta o circulación de billetes o participaciones de lotería o juegos con apuestas que se efectúen en el extranjero.

"IV. A los funcionarios o empleados públicos que autoricen juegos prohibidos, los protejan, o asistan a locales en donde se celebren, siempre que en este último caso no lo hagan en cumplimiento de sus obligaciones."

"Artículo 13. Se aplicará prisión de un mes a dos años y multa de cien a cinco mil pesos:

"I. A los que alquilen a sabiendas un local para juegos prohibidos, o con apuestas, o para efectuar sorteos sin permiso de la Secretaría de Gobernación;

"II. A los jugadores y espectadores que asistan a un local en donde se juegue en forma ilícita."

"Artículo 14. Además de las penas señaladas en los artículos precedentes, se aplicará la pena de decomiso de todos los utensilios y objetos del juego y de todos los bienes o dinero que constituyan el interés del mismo. Podrá decretarse, además, la disolución del negocio o sociedad bajo cuyos auspicios se haya cometido el delito."

"Artículo 15. No quedan comprendidos en las disposiciones precedentes los juegos que se celebren en domicilios particulares con el único propósito de diversión o pasatiempo ocasional, y que en ninguna forma se practiquen habitualmente, siempre que además no se admitan en los mismos a personas que no tengan relaciones de familia o trato social cercano con los dueños o moradores."

"Artículo 16. Son los tribunales federales los competentes para aplicar las penas a que se refiere esta ley."

"Artículo 17. Las infracciones a la presente ley que no constituyan delitos, a sus reglamentos o a las disposiciones que dicte la Secretaría de Gobernación, serán sancionadas por la misma secretaría, con multa de cien a diez mil pesos o arresto hasta por quince días, pudiendo revocarse en su caso el permiso y clausurarse el establecimiento si las infracciones son graves o frecuentes. Cuando la infracción sea cometida por los jugadores, árbitros, corredores de apuestas o por cualquiera otra persona que desempeñe funciones en el espectáculo, juego, establecimiento o sorteo de que se trate; podrá sancionarse, además, con suspensión hasta por un año o inhabilitación definitiva para desempeñar la actividad o función respectiva."

"Transitorios:

"1o. La presente ley entrará en vigor cinco días después de su publicación en el ‘Diario Oficial’ de la Federación."

"2o. Queda facultado el Ejecutivo Federal para expedir las disposiciones reglamentarias de esta ley."

"3o. Quedan derogados (sic) todas las leyes, reglamentos o disposiciones que se opongan a la presente."

"4o. Los hechos sancionados por esta ley, y perpetrados antes de que entre en vigor, se castigarán de acuerdo con las disposiciones legales y por las autoridades del orden común que correspondan; salvo que la pena que este ordenamiento rija sea menor, en cuyo caso el reo o infractor tendrá derecho a solicitar, antes de que se dicte resolución definitiva, que se les aplique esta ley por los tribunales federales."

"5o. Se concede un plazo de diez días a las personas que con autorización legal, tengan en explotación establecimientos o locales en que se practique (sic) los juegos y sorteos a que se refiere esta ley, para que obtengan permiso de la Secretaría de Gobernación en los términos de la misma, sin el cual se considerará ilícito el funcionamiento de tales establecimientos."

"F.M.S.L.D.I., D.G.G., S.J.A.D., D.R..

"En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicación y observancia, expido la presente ley en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los treinta días del mes de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete. M.A.. Rúbrica. El secretario de Gobernación, H.P.M.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, R.B.. Rúbrica. El secretario de Salubridad y Asistencia, R.P.G.. Rúbrica."

Una vez realizada la anterior transcripción, se destaca que a continuación se procederá a realizar la interpretación sistemática e histórica de dicha ley, a partir de la cual se formularán las conclusiones que más adelante se harán.

Interpretación sistemática de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

De acuerdo con la transcripción anterior, este Tribunal P. estima que la Ley Federal de Juegos y Sorteos establece, en principio, una prohibición general en el sentido de que en el territorio nacional están vedados todos los juegos de azar y los juegos con apuestas, en términos de la ley.

Pero no obstante dicha prohibición, la propia ley refiere que solamente se permitirá el juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, de boliche, de bolos y de billar, el de pelota en todas su formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes, así como los sorteos.

Es decir, de lo anterior se puede concluir que la ley establece un criterio en el sentido de que los juegos no señalados por el propio legislador, se considerarán prohibidos en todo el territorio nacional.

Esto es, la Ley Federal de Juegos y Sorteos establece en forma específica y restrictiva e imperativa de qué juegos con apuestas serán permitidos y, residualmente, qué juegos estarán prohibidos por exclusión.

De esta forma, se advierte que en aras de tutelar el interés general, el Congreso de la Unión en ejercicio de sus facultades exclusivas contenidas en la Constitución Federal, determinó a través de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, cuáles juegos con apuestas eran los permitidos en la República, aclarando que los juegos que no se especificaran en la citada ley, estarían prohibidos.

La ley analizada igualmente establece que corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los referidos juegos, cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase.

Corresponde también a la citada secretaría, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley.

Al respecto, conviene señalar que la Ley de la Lotería Nacional también deriva del Congreso de la Unión, lo cual corrobora el hecho de que en materia de juegos con apuestas y sorteos, sólo el Poder Legislativo puede legislar.

La propia ley señala también que no podrá establecerse ni funcionar ninguna casa, lugar abierto o cerrado, en que se practiquen juegos con apuestas ni sorteos, de ninguna clase, sin permiso de la Secretaría de Gobernación, la que fijará los requisitos y condiciones que deberán cumplirse en cada caso.

La Secretaría de Gobernación ejercerá vigilancia y control de tales juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de la ley, por medio de los inspectores que designe, y con el mismo fin integrará los organismos o comisiones que estime convenientes, pero en el entendido de que todas las autoridades federales, locales y municipales deberán cooperar para que se cumplan las determinaciones que la referida secretaría dicte de acuerdo a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, dependencia federal que además estará facultada para autorizar en las ferias regionales el cruce de apuestas en los espectáculos determinados en el reglamento de la ley.

Por otra parte, la ley también instituyó una facultad del Ejecutivo Federal para expedir las disposiciones reglamentarias necesarias para lograr el cumplimiento de la ley.

Luego, si en la referida ley se ordena que quedan prohibidos en todo el territorio nacional los juegos de azar y los juegos con apuestas, tal prohibición está acotada a los términos de la propia ley, según lo dispuesto en el citado artículo 1o. de ese ordenamiento, es decir, no existe una prohibición absoluta y total, puesto que el artículo 3o., permite la celebración de los juegos, que el propio artículo 2o. señala, cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase y encomienda su reglamentación, autorización, control y vigilancia al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación.

Lo anterior revela que fue el propio legislador, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, el que confió al Ejecutivo Federal la reglamentación y autorización de los juegos (permitidos) con apuestas, así como de los sorteos (excepción hecha de los que celebre la Lotería Nacional), por tanto, es precisamente el presidente de la República, a través de un reglamento, el que debe regular ese aspecto; reglamento que necesariamente debe estar subordinado a la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

La interpretación sistemática anterior, se corrobora con la histórica, misma que se realiza en los términos que a continuación se detallarán.

Interpretación histórica de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

En la Constitución Federal de mil novecientos diecisiete no se previó la facultad del Congreso de legislar en materia de juegos con apuestas y sorteos; fue hasta la reforma al artículo 73, fracción X, constitucional, del nueve de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete, cuando se instituye dicha atribución del Legislativo Federal.

La exposición de motivos de dicha reforma constitucional fue la siguiente:

"El poder público tiene obligación de velar por que las energías y los recursos económicos de la colectividad se encaucen hacia fines de producción útil, evitando su despilfarro en actividades que tradicionalmente se han considerado nocivas para el individuo y para la sociedad, tales como los juegos de azar, las apuestas y los sorteos o rifas en donde muchas veces con el aliciente de una ganancia fácil se explota al público y se corrompe a la juventud.

"La experiencia obtenida durante la vigencia de la Ley Federal de Emergencia sobre Juegos y Apuestas demuestra que se obtienen los mejores resultados en la represión del juego y en la reglamentación y vigilancia de los que deban considerarse permitidos, si la materia es de competencia federal y no simplemente local, tanto desde el punto de vista de la uniformidad de los conceptos generales que deban presidir las disposiciones legales que para el efecto se dicten, como en lo que se refiere a la mayor eficacia en la labor represiva y vigilante de las autoridades.

"Con ese propósito, consideramos conveniente se dé competencia al Congreso de la Unión para legislar en toda la República en material de juegos con apuestas, sorteos y rifas de todas clases, para que sea la Federación la que dicte las leyes y reglamentos que deben regir y, con el auxilio de las autoridades locales organice y mantenga la vigilancia y control de los juegos y rifas que se considere pertinente permitir."

De lo anterior se desprende que la reforma del artículo 73, fracción X, se sustentó en la obligación del poder público para encauzar a la colectividad en actividades útiles que, a su vez, evitaran corromper a la juventud.

De esta forma, y dada la importancia del objeto de la reforma constitucional, se consideró conveniente que fuera el Congreso de la Unión el responsable exclusivo de legislar en materia juegos con apuestas y sorteos, para que las normas en dicha materia tuvieran efectos generales y aplicación en toda la República, además de que con esto se lograría el auxilio de las autoridades locales para lograr una efectiva vigilancia y control de los juegos con apuestas y sorteos que se consideran permitidos.

Por otra parte, la Ley Federal de Juegos y Sorteos fue publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete; y fue emitida por el Congreso de la Unión en ejercicio de sus facultades especiales para legislar en la materia de "juegos con apuesta y sorteos", atribución federal prevista en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal.

Cabe señalar que mientras la reforma constitucional del artículo 73, fracción X, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete; la Ley Federal de Juegos y Sorteos fue expedida dos días después, de ello se sigue que la voluntad del Poder Reformador de la Constitución, sin duda, se contiene en dicha ley dada la participación del Congreso de la Unión en el proceso de reforma constitucional referido, lo que se infiere dada la proximidad de la fechas de las publicaciones oficiales.

Ahora bien, con respecto al proceso legislativo que culminó con la Ley Federal de Juegos y Sorteos, cabe mencionar que éste comenzó por iniciativa del presidente de la República presentada ante el Congreso de la Unión, justamente el veintinueve de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete, es decir, el mismo día en que se publicó y entró en vigor la reforma constitucional que instituyó la facultad del Congreso para legislar en materia de juegos y sorteos.

El texto de la iniciativa del Ejecutivo Federal fue el siguiente:

"Cámara de Origen: Senadores

"Exposición de motivos

"México, D.F. a 29 de diciembre de 1947

"Iniciativa del Ejecutivo

"CC. Secretarios de la H. Cámara de Senadores

"Al Congreso de la Unión

"Presente

"En uso de las facultades que me concede la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para que el H. Congreso Federal, esté en aptitud de cumplir con lo que se preceptúa la fracción III del artículo 65 de la propia Constitución, tengo el honor de iniciar la ley que establece en toda la República la intervención del Ejecutivo Federal en materia de juegos y sorteos, como consecuencia de la reciente reforma a la fracción X del artículo 73 constitucional que da competencia al Congreso Federal para legislar en dicha materia. La iniciativa de ley que elevó a la consideración del H. Congreso de la Unión, contiene sustancialmente las mismas disposiciones restrictivas sobre juegos de azar y juegos con apuestas del Reglamento de Juegos hasta ahora en vigor en el Distrito y Territorios Federales, y señala además, una serie de sanciones a los dueños y participantes en cualquier forma, en empresas de juegos y sorteos que no cuenten con autorización legal, así como a los jugadores y espectadores que concurren a tales centros. Esto se hace con el propósito de combatir el juego no reglamentado, y que en el que permita de forma excepcional, produzca sustanciales rendimientos destinados a beneficiar establecimientos de prevención y asistencia social. Por lo expuesto, ruego a ustedes CC. Secretarios que para su digno conducto se le de cuenta al H. Cámara de Senadores, para los efectos legales correspondientes con la presente iniciativa de Ley Federal de juegos y Sorteos considerando de urgente resolución se le dispensan los trámites. A discusión en lo general y en lo particular. Aprobado por unanimidad de 47 votos."

De la anterior transcripción se advierte que una vez presentada la iniciativa de la Ley de Juegos y Sorteos, la misma fue aprobada inmediatamente y sin discusión alguna por la Cámara de Senadores, como Cámara de Origen, y lo mismo ocurrió en la Cámara de Diputados, la que actuó como R., publicándose posterior e inmediatamente bajo el nombre de "Ley Federal de Juegos y Sorteos" en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete.

Del texto de la iniciativa del Ejecutivo antes transcrita -que fue la "exposición de motivos"-, se desprende lo siguiente:

a) Que antes de la reforma constitucional a la fracción X del numeral 73 y hasta el momento en que se presentó la iniciativa de la Ley de Juegos y Sorteos, las materias de juegos de azar y la diversa de juegos con apuestas se regulaba en un "Reglamento de Juegos" aplicable no en toda la República, sino solamente en el Distrito y Territorios Federales. De donde se sigue que la finalidad implícita -tanto de la reforma constitucional como de la iniciativa de la Ley Federal de Juegos y Sorteos- fue la de crear un sistema normativo de juegos y sorteos federal, único y que se aplicara uniformemente en toda la República mexicana, así como combatir e inhibir todo juego no reglamentado. Esta aseveración se confirma con la parte del texto de la iniciativa que refiere que el Ejecutivo inicia la "... ley que establece en toda la República la intervención del Ejecutivo Federal en materia de juegos y sorteos, como consecuencia de la reciente reforma a la fracción X del artículo 73 constitucional ..."

b) En la iniciativa también se precisó, en esencia, que la iniciativa de ley contiene sustancialmente las mismas disposiciones restrictivas en materia de juegos de azar y juegos con apuestas del "Reglamento de Juegos" anteriormente aplicable sólo al Distrito y Territorios Federales.

c) También se precisó que la teleología de la ley era: (I) retomar sustancialmente las mismas disposiciones del otrora "Reglamento de Juegos"; (II) establecer sanciones a los dueños y participantes en cualquier forma en empresas de juegos y sorteos que funcionen sin autorización; (III) regular el comportamiento de jugadores y espectadores que acudan a los negocios de juego; (IV) combatir el juego no reglamentado; y, (V) aprovechar el juego como instrumento que excepcionalmente sirva para producir sustanciales rendimientos que se destinen a beneficiar establecimientos de prevención y asistencia social.

En este orden de ideas, siendo evidente que la Ley Federal de Juegos y Sorteos retomó el contenido de los artículos 1o. y 2o. del Reglamento de Juegos para el Distrito y Territorios Federales, modificado el veinticuatro de junio de mil novecientos treinta y seis, vigente en la fecha de emisión de la ley que nos ocupa, que regulaba:

"Artículo 1o. En el Distrito y Territorios Federales: Se declaran permitidos, únicamente, los siguientes juegos:

"I.A., damas y otros semejantes; dominó, boliche, bolos, billar y pelota, ésta en todas sus formas y denominaciones; tiro al blanco, carreras de personas a pie, carreras de caballos, de perros y de vehículos, luchas y boxeo.

"II. Rifas y sorteos de toda clase de objetos y de dinero, previo permiso y con la supervisión de la Secretaría de Gobernación; salvo lo que se prevenga en las reglamentaciones del artículo 28 del Pacto Federal.

"III. La Lotería Nacional, exclusivamente, por cuanto sus productos se destinan a un servicio social y el Estado controla y garantiza su funcionamiento."

"Artículo 2o. Para establecer casas o lugares especiales en que se practiquen los anteriores juegos con apuesta, se necesita permiso de la Secretaría de Gobernación, el cual se comunicará al Departamento del Distrito Federal o a los Gobiernos de los territorios, en su caso. La misma secretaría ejercerá la vigilancia de tales juegos por medio de supervisores, que designará especialmente, a los cuales estarán subordinados los que, a su vez, designen el jefe del Departamento del Distrito Federal y los Gobiernos de los Territorios."

De esta transcripción se advierte que los únicos juegos previstos por la norma reglamentaria que antecedió a la vigente Ley Federal de Juegos y Sorteos, eran los enunciados en el artículo 1o. del reglamento en comento, y conforme al artículo 2o., también eran los únicos respecto de los cuales se podían otorgar permisos para practicar apuestas.

Otro ordenamiento que debe ser tomado en consideración para la realización de la interpretación histórica y que se encuentra en la misma tónica que el precepto antes transcrito, es el artículo tercero de la Ley Federal de Emergencia sobre Juegos y Apuestas, publicada en el Diario Oficial el seis de marzo de mil novecientos cuarenta y tres, también vigente en la fecha de emisión de la actual Ley Federal de Juegos y Sorteos. Dicho precepto indicaba:

"Artículo tercero. Los juegos a que se refiere la fracción I del artículo precedente, requieren permiso de la autoridad municipal del lugar o de quien haga sus veces, la que está obligada a remitir un tanto de la comunicación en que se concede el permiso a la Secretaría de Gobernación.

"Sin embargo, cuando en los juegos a que se refiere el párrafo que antecede, medien apuestas o se otorguen premios, la concesión del permiso será de la competencia exclusiva de la Secretaría de Gobernación, pero tratándose de frontón, del denominado Jai-Alai o Pelota Vasca, la autorización no se concederá sin previa opinión favorable de la Secretaría de Salubridad y Asistencia.

"También será la misma Secretaría de Gobernación, la única capacitada para conceder permisos para el establecimiento de lugares especiales, en los que se practiquen los juegos en la forma señalada por el párrafo anterior."

Del artículo antes referido se desprende que previamente a considerar esta materia como federal, correspondía el otorgamiento del permiso a la autoridad municipal en los juegos permitidos, que era lo regulado por el artículo 2o.; sin embargo, si en éstos mediaren apuestas o se otorgaren permisos, entonces la concesión del permiso sería competencia exclusiva de la Secretaría de Gobernación, quien también sería la única capacitada para otorgar permisos para el establecimiento de lugares especiales para la práctica de los juegos permitidos por la ley cuando mediaran apuestas.

Adicionalmente a lo anterior, la parte expositiva de la Ley Federal de Emergencia, hace resaltar la circunstancia de que tratándose de deportes, el resultado del juego que se practique no depende fundamentalmente del azar, sino de la destreza y preparación deportiva de quienes toman parte en el evento, por lo que es permisible autorizar que en ellos se crucen apuestas.

De este modo, una interpretación histórica de las disposiciones antes indicadas, lleva a concluir, en relación con la Ley Federal de Juegos y Apuestas, que el artículo 1o. de la actual ley, al igual que las normas que le antecedieron, establece una prohibición general en el sentido de que en el territorio nacional están vedados los juegos de azar y los juegos con apuestas; dicha prohibición admite las excepciones, las que en el caso están señaladas en el artículo 2o. de la vigente Ley Federal de Juegos y Sorteos, mismas excepciones que serán consideradas como los únicos juegos permitidos por la ley, adicionalmente a los sorteos, mismos que también se encuentran permitidos; por tanto, los juegos no comprendidos en el listado de dicho artículo 2o., deben considerarse prohibidos; asimismo, es claro que la reglamentación, autorización, control y vigilancia correspondiente, ha sido conferida al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la que sólo otorgará los permisos, autorizaciones o licencias correspondientes cuando en los juegos permitidos (o sea los señalados en el artículo 2o.) medien apuestas, así como cuando se trate de sorteos.

De las interpretaciones anteriores, se desprenden las siguientes:

Conclusiones:

De la interpretación de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10 y 11 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se desprende:

I. Que la ley prevé una prohibición general de los juegos de azar y los juegos con apuestas.

II. Que de acuerdo con el artículo 2o., fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sólo se permiten los siguientes juegos:

• Ajedrez, damas y otros semejantes;

• Dominó, dados, boliche, bolos y billar, el de pelota en todas su formas y denominaciones; y,

•Carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes, así como los sorteos en todas sus formas.

III. Así, cuando se indica en el artículo 3o. de la ley que para la: "... autorización, control y vigilancia de los juegos cuando en ellos medien apuestas ..." evidentemente se refiere a los juegos permitidos, que son señalados en el artículo 2o., fracción I, de Ley Federal de Juegos y Sorteos.

IV. En este orden, los "juegos de azar" no señalados en el artículo 2o., fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se consideran prohibidos en todo el territorio nacional.

V. Por otra parte, corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos permitidos (que son los mencionados en el artículo 2o., fracción I), cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase; y corresponde también a la citada secretaría, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley.

VI. No podrá establecerse ni funcionar ninguna casa, lugar abierto o cerrado, en que se practiquen juegos con apuestas ni sorteos de ninguna clase, sino sólo en el caso de que cuenten con permiso de la Secretaría de Gobernación, la que según lo dispone expresamente el artículo 4o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, fijará los requisitos y condiciones que en cada caso concreto deberán cumplirse.

VII. La Secretaría de Gobernación ejercerá vigilancia y control de tales juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de la ley, por medio de los inspectores que designe y con el mismo fin integrará los organismos o comisiones que estime convenientes.

VIII. La Secretaría de Gobernación estará facultada para autorizar en ferias regionales el cruce de apuestas en los espectáculos determinados en el reglamento de la ley.

Una vez determinados los alcances de la Ley Federal de Juegos y Sorteos en los términos anteriores, a continuación se procederá al estudio particularizado de los conceptos de invalidez.

OCTAVO. Por razón de método se procede, en primer lugar, al estudio de los argumentos sintetizados en el inciso 1) del considerando sexto y que esencialmente se refieren a que el Ejecutivo excedió los límites de la facultad reglamentaria e invadió la esfera de atribuciones constitucionales del Congreso al expedir el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, al regular juegos con apuestas no previstos en la ley y especialmente los centros de apuestas remotas.

Con el propósito de analizar los planteamientos anteriores, es necesario referir los alcances del principio de división funcional de poderes o atribuciones; así como precisar los alcances de la facultad reglamentaria del presidente de la República a la luz de la jurisprudencia del Alto Tribunal.

Alcances del principio de división funcional de poderes o atribuciones.

El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

Del anterior precepto se obtiene que en el Estado mexicano, la división del Supremo Poder de la Federación (representado principalmente por la función legislativa, ejecutiva y judicial) se asigna a un órgano o grupo de órganos distinto e independiente de los otros, de manera que aquéllas no se concentren en un solo individuo o corporación; sin embargo, la división funcional de poderes que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de atribuciones y funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, por el contrario, entre ellos se puede presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado.

Lo anterior encuentra sustento en la tesis P. CLVIII/2000, publicada en la página treinta y tres, Tomo XII, septiembre de dos mil, Novena Época, P., del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES QUE A ELLA SE AJUSTAN. Del análisis de la Constitución Política del los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del gobierno mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que ‘El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de Fiscalización Superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 103, 104, 105, 106 y 107, facultades de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de ‘... expedir la ley que regule la organización de la entidad de Fiscalización Superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión ...’; y la de ‘... expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.’, deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios."

Como se advierte, la división de poderes no opera en nuestro país de manera tajante y rígida sino ha sido modulada con numerosas excepciones con el fin de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, características que se traducen en el establecimiento de un régimen de cooperación y coordinación entre ellos y que, en muchas ocasiones, funcionan como medios de control recíproco evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando la unidad del Estado y asegurando la voluntad de éste para establecer y preservar el derecho.

Por otra parte, el artículo 133 de la Constitución Federal, consagra la supremacía de ésta, génesis del principio que impone un orden jurídico al que deban sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo cual, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos ordenados, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder.

Así, para que un poder ejerza funciones propias de otro poder es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectiva las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia.

Al respecto resulta aplicable la siguiente jurisprudencia del P.:

"Novena Época

"Instancia: P.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXII, julio de 2005

"Tesis: P./J. 52/2005

"Página: 954

"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los Poderes Constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos Poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías."

De igual manera se considera conveniente tener presentes los siguientes criterios:

"Novena Época

"Instancia: P.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, febrero de 2006

"Tesis: P./J. 10/2006

"Página: 1528

"ÓRGANOS LEGISLATIVOS. TIPOS DE FACULTADES O COMPETENCIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. En atención al citado principio los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio. Las primeras son aquellas en las que dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no y el momento en que lo harán; de manera que esta competencia en sentido estricto no implica una obligación, sino la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear, modificar o suprimir normas generales, es decir, los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir libremente si crean determinada norma jurídica y el momento en que lo harán. Por su parte, las segundas son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de hacer por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones; de ahí que si no se realizan, el incumplimiento trae aparejada una sanción; en este tipo de competencias el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedirla o crearla, que puede encontrarse expresa o implícitamente en el texto de las propias normas constitucionales, o en el de sus disposiciones transitorias."

"Novena Época

"Instancia: P.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, febrero de 2006

"Tesis: P./J. 9/2006

"Página: 1533

"PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS. El citado principio se desarrolla constitucionalmente mediante la atribución de competencias expresas conferidas a los órganos superiores del Estado; en ese sentido, el principio limita la actuación de las autoridades, lo que significa que todo aquello para lo que no están expresamente facultadas se encuentra prohibido y que sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé y, en particular, sobre las bases que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por otra parte, este sistema competencial puede ser de diferentes formas, pues existen: a) prohibiciones expresas que funcionan como excepciones o modalidades de ejercicio de otras competencias concedidas; b) competencias o facultades de ejercicio potestativo, en donde el órgano del Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida; y, c) competencias o facultades de ejercicio obligatorio, en las que el órgano del Estado al que le fueron constitucionalmente conferidas está obligado a ejercerlas."

Precisión de los alcances de la facultad reglamentaria del presidente de la República.

En otro aspecto, en relación con la facultad reglamentaria del presidente de la República el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:

"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."

En relación con la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, este Alto Tribunal ha establecido que no puede desempeñarse en relación con leyes que no sean de contenido materialmente administrativo, es decir, que no se refieran a los diferentes ramos de la administración pública, puesto que el Ejecutivo carece de capacidad constitucional para proveer a la observancia de leyes que no corresponden a este ámbito como la esfera de los Poderes Legislativo y Judicial, es decir, la facultad reglamentaria permite que el Ejecutivo provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, pero no puede proveer en los mismos términos sobre esferas que escapan a su mando como la esfera judicial o la legislativa, todo esto, porque evidentemente la naturaleza de un reglamento no es igual a la de la ley, por tratarse técnicamente de un acto administrativo de carácter general.

Así, en el orden federal, el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad legislativa del presidente de la República, que lo habilita para emitir ordenamientos que se traduzcan en una pormenorización de las leyes expedidas por el citado Congreso, donde sin rebasar la previsión legislativa se pueda proveer a la exacta observancia de la ley en el contexto de la esfera administrativa, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución.

Dicha facultad reglamentaria del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que se desarrollan o pormenorizan y que son emitidos por el órgano legislativo en cita.

Así, esta Suprema Corte ha sostenido, en reiterados criterios, que la facultad reglamentaria se entiende como aquella relativa a proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias, que tienden a la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo; de manera que esas disposiciones reglamentarias aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión, en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de estas últimas, básicamente, por dos razones, la primera, porque provienen de un órgano que desde el punto de vista constitucional no expresa la voluntad general, sino la de un órgano instituido para acatarla, como es el Poder Ejecutivo; y la segunda, porque son, por definición, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son en realidad leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se acotan por la ley.

Además, este Alto Tribunal ha considerado que las razones precisadas explican, en lo general, que la Constitución Federal imponga ciertas limitaciones a la facultad reglamentaria, como son: (I) la prohibición de que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión, conocida como el principio de reserva de la ley; y por otra (II), la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida.

En efecto, el aludido principio de reserva de ley forma parte de uno de carácter general, como es el de legalidad, que impide que el reglamento invada materias que la Constitución Federal reserva a la ley formal y, en cambio, el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley constriñe al titular del Ejecutivo Federal a expedir sólo aquellas reglas de tipo normativo que tiendan a hacer efectiva o a pormenorizar la aplicación del mandato legal, pero sin contrariarlo, modificarlo o excederlo.

Así se ha considerado en las siguientes tesis y jurisprudencias, cuyo tenor es:

"FACULTAD REGLAMENTARIA. Sus límites. Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación." (Jurisprudencia 2a./J. 47/95, publicada en la página doscientos noventa y tres, Tomo II, septiembre de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida." (Tesis 2a./J. 29/99, publicada en la página setenta, Tomo IX, abril de 1999, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO. El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal ha establecido a favor del presidente de la República, la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, según lo han reconocido la jurisprudencia y la doctrina mexicanas; en la inteligencia de que al ejercitar la función reglamentaria, el Ejecutivo realiza materialmente una función legislativa, aunque formalmente debe considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Por lo mismo, es inexacto que la función legislativa esté reservada de modo exclusivo al Congreso de la Unión ya que, constitucionalmente, el Ejecutivo está facultado para ejercitarla, al hacer uso de la facultad reglamentaria, y dentro de los límites propios de ésta, que por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentaria, no puede contrariar éstas, pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas." (Tesis publicada en la página mil setecientos sesenta y dos, Tomo CXXV, Cuarta Sala, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación).

De lo anterior se obtiene que la facultad reglamentaria concedida al Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas.

En este sentido, es claro que el reglamento depende de la ley, ello, porque el primero actúa en observancia de la segunda. Así, es competencia exclusiva de la ley, la determinación de qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, a diferencia del reglamento, el cual sólo podrá operar dentro del límite de la ley.

De esta forma, el reglamento no puede ir más allá de la ley, ni extenderla a supuestos distintos, ni mucho menos, contradecirla.

De igual forma, el reglamento no debe violentar el principio de reserva de ley, porque esta figura tiene el objeto de proteger el ámbito de regulación que corresponde a los ciudadanos, el cual se ejerce a través de sus representantes democráticos (Congreso de la Unión), lo cual no sucede con el reglamento, ya que éste tiene la naturaleza de ejecutar a las primeras.

Asimismo, el reglamento del Poder Ejecutivo no puede invadir la esfera del Poder Legislativo, debido a que las leyes emanadas del órgano legislativo se ubican en un plano superior del reglamento. Ello, de conformidad con el artículo 133 de la Constitución Federal, el cual establece que las leyes emitidas por el Congreso de la Unión serán Ley Suprema en toda la Unión.

De todo lo expuesto en esta parte, se concluye lo siguiente:

a) Derivado del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Poder Ejecutivo Federal está facultado para expedir reglamentos para proveer a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión. Lo anterior obedece principalmente al principio de jerarquía de normas.

b) Existen limitaciones a la facultad reglamentaria que se concede al Ejecutivo Federal, ya que se le constriñe a expedir normas generales, abstractas e impersonales que tengan por objeto la ejecución de la ley emitida por el Congreso de la Unión desarrollando y completando en detalle sus disposiciones, sin exceder el alcance de sus mandatos o alterar sus disposiciones, ya que es la ley la que lo justifica.

c) El Ejecutivo sólo puede hacer uso de esta facultad, cuando así expresamente lo disponga la Constitución y dentro de los límites y atribuciones que la misma autoriza.

Hechas las anteriores precisiones se pasa al estudio de los conceptos de invalidez sintetizados en el considerando sexto, inciso 1).

Estudio de los conceptos de invalidez sobre violación en el ejercicio de la facultad reglamentaria y violación al principio de división de poderes por el hecho de que en el reglamento impugnado se regulan algunos juegos aparentemente prohibidos por la ley federal de la materia.

La promovente Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cuando aduce que el reglamento impugnado es inconstitucional porque en él se prevén los juegos con apuestas y sorteos que sólo pueden ser creados por una ley del Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracción X, constitucional, incluyendo los juegos con apuestas remotas, los cuales, a su juicio, están prohibidos por la ley que le da origen.

Asimismo, la parte actora, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión estima que los juegos que se encuentran regulados en el reglamento controvertido, son excesivos al ejercicio de la facultad reglamentaria y violatorios del principio de división de poderes por tratarse de modalidades que no se identifican con los juegos permitidos por la propia Ley Federal de Juegos y Sorteos.

Cabe señalar que las modalidades de juegos previstos en el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, que se impugnan por la promovente de la controversia, exclusivamente son los siguientes:

1. Juegos con cruce de apuestas en:

1.1 Hipódromos.

1.2 Galgódromos.

1.3 Frontones (artículos 20, fracción I, y 48 a 58).

2. Operación de centros de apuestas remotas (artículos 20, fracción I, y 76 a 90).

3. Salas de sorteos de números (artículo 20, fracción I).

4. Cruce de apuestas en ferias (artículos 20, fracciones II y III, y 59 a 75), en las siguientes modalidades:

4.1 Carreras de caballos en escenarios temporales;

4.2 Peleas de gallos;

4.3 Naipes;

4.4 Dados;

4.5 Ruleta; y,

4.6 Sorteos de símbolos y números.

5. Sorteos celebrados por personas físicas y morales constituidas conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 20, fracción IV, y 91 a 137), en las siguientes modalidades:

5.1 Sorteos con venta de boletos;

5.2 Sorteos sin venta de boletos;

5.3 Sorteos instantáneos;

5.4 Sorteos en sistemas de comercialización;

5.5 Sorteos de símbolos o números; y,

5.6 Sorteos transmitidos por medios de comunicación masiva.

Con el objeto de informar el contenido de esta sentencia, a continuación se transcriben los artículos 20, 48 a 137 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, que contienen las modalidades de juegos controvertidos en la demanda.

"Artículo 20. La secretaría podrá otorgar permisos para celebrar los juegos con apuestas y sorteos a que se refiere la ley y el presente reglamento a los solicitantes conforme a lo siguiente:

"I. Para la apertura y operación del cruce de apuestas en hipódromos, galgódromos, frontones, así como para la instalación de centros de apuestas remotas y de salas de sorteos de números, sólo a sociedades mercantiles que estén debidamente constituidas conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. Para la apertura y operación del cruce de apuestas en ferias, a personas morales mexicanas;

"III. Para la apertura y operación del cruce de apuestas en carreras de caballos en escenarios temporales y en peleas de gallos, a sociedades mercantiles que estén debidamente constituidas conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos y a personas físicas, y

"IV. Para organizar sorteos, a personas físicas y morales constituidas conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos."

"Capítulo II

"De los hipódromos, galgódromos, y frontones

"Sección I

"Disposiciones comunes

"Artículo 48. En los permisos que otorgue la secretaría se fijarán los términos y condiciones a que se sujetará la operación y explotación del cruce de apuestas en los establecimientos materia de este capítulo, de conformidad con la ley y este reglamento.

"Cuando un establecimiento de los regulados por el presente capítulo se encuentre en un inmueble del patrimonio federal, serán aplicables las disposiciones relativas a la concesión correspondiente, sin perjuicio de lo que establezcan la ley, el reglamento y el permiso en lo que hace a la materia de juegos con apuestas y sorteos."

"Artículo 49. Una vez recibida la solicitud de permiso, la dirección remitirá un tanto de la misma al órgano técnico de consulta correspondiente y otro tanto al Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos, a efecto de que, dentro de un plazo de 60 días hábiles, emitan su opinión al respecto.

"Durante el plazo a que se refiere el párrafo anterior, la secretaría, con la colaboración del órgano técnico de consulta, verificará que el solicitante cumple las condiciones técnicas para la realización del espectáculo de que se trate.

"La secretaría podrá otorgar o negar el permiso atendiendo al cumplimiento de los requisitos que establece la ley y el presente reglamento, así como al resultado de la verificación técnica a que se refiere el párrafo anterior, tomando en consideración la opinión del consejo consultivo y del órgano técnico de consulta.

"En el permiso se señalará un plazo razonable para el inicio de operaciones del hipódromo, galgódromo o frontón. El incumplimiento de los plazos y condiciones establecidos en el permiso dará lugar a la revocación del mismo.

"Sección II

"De los hipódromos

"Artículo 50. Hipódromo es el escenario o lugar en el que de manera permanente o temporal se realizan carreras de caballos. Comprende la pista, gradas y todas las demás instalaciones que, directa o indirectamente, integran la unidad física mediante la cual se proporcionan los elementos muebles e inmuebles para la preparación, desarrollo y evaluación de las carreras así como las áreas donde se realicen actividades complementarias del espectáculo.

"Los hipódromos en su operación, independientemente de las disposiciones de este reglamento, estarán sujetos a los usos y costumbres de la industria a nivel nacional e internacional y aceptados por los participantes."

"Artículo 51. El permisionario está obligado a solicitar a la secretaría la autorización para celebrar su temporada anual. En la solicitud de autorización deberá incluirse el número y modalidad de las carreras a celebrar por temporada, los mecanismos de apoyo y fomento a la industria hípica, así como la enumeración de los elementos técnicos necesarios, para dar certeza al público de los resultados de las competencias.

"Para emitir la autorización, la secretaría solicitará la opinión de un órgano técnico de consulta respecto de las condiciones técnicas necesarias para la realización de la temporada anual solicitada."

"Artículo 52. El permisionario requerirá de la autorización de la secretaría para la celebración de carreras fuera de temporada o que no hayan sido incluidas en la autorización de la temporada. Para la autorización, la secretaría considerará la opinión y, en su caso, la información que resulte de la verificación técnica que realice el órgano técnico de consulta correspondiente."

"Sección III

"De los galgódromos

"Artículo 53. Galgódromo es el escenario en el que de manera permanente o temporal se realizan carreras de galgos. Comprende la pista, gradas y todas las demás instalaciones que, directa o indirectamente, integran la unidad física mediante la cual se proporcionan los elementos muebles e inmuebles para la preparación, desarrollo y evaluación de las carreras, así como las áreas donde se realicen actividades complementarias del espectáculo.

"Los galgódromos en su operación, independientemente de las disposiciones de este reglamento, estarán sujetos a los usos y costumbres de la industria a nivel nacional e internacional y aceptados por los participantes."

"Artículo 54. El permisionario autorizado para organizar y realizar el cruce de apuestas en un galgódromo estará sujeto, en lo conducente, a las obligaciones señaladas en las secciones I y II de este capítulo."

"Sección IV

"De los frontones

"Artículo 55. Frontón es el local abierto o cerrado en donde habitualmente y de manera formal tiene lugar el juego de frontón en cualquiera de sus modalidades, practicado por pelotaris o jugadores profesionales; comprende también las instalaciones que se requieren para las actividades y servicios complementarios del espectáculo."

"Artículo 56. El permisionario notificará a la secretaría, con al menos 20 días hábiles de anticipación, acerca del inicio de cada temporada que lleve a cabo. En dicha notificación señalará detalladamente el número de juegos a celebrar y la duración de la temporada."

"Artículo 57. El permisionario en todo momento deberá:

"I. Contar con un sistema continuo de grabación de video y voz durante la celebración de todos los juegos con apuestas incluidos en el programa;

"II. Conservar dichas grabaciones por lo menos noventa días hábiles después de celebrada la competencia, a fin de que constituyan un soporte adicional para los casos de reclamación;

"III. Contar con los lineamientos de operación del cruce de apuestas, que incluya la descripción de los sistemas de apuestas aceptadas en el establecimiento, los nombres de los corredores de apuestas y los supervisores de éstos, así como el nombre del J. y del intendente responsable del local;

"IV. Publicar el programa de partidos a jugar en el cual se incluya el nombre de los jugadores y la hora aproximada de juego, así como el récord de juegos de cada pelotari durante el año en curso y el año anterior;

"V. Contar con un libro de reclamaciones abierto al público que deberá hacer del conocimiento de la secretaría a través del inspector, y

"VI. Contar con un J. calificado que sancione los juegos con imparcialidad y apego a la reglamentación aplicable, y solucione cualquier conflicto que se presente durante la realización de éstos."

"Artículo 58. El permisionario podrá designar al intendente del frontón, quien deberá contar con la aprobación previa y por escrito de la secretaría para recibir su designación."

"Capítulo III

"De las ferias, carreras de caballos en escenarios temporales y peleas de gallos

"Sección I

"De las ferias

"Artículo 59. Las ferias son eventos regionales temporales que tienen como objetivo la promoción de la actividad económica, turística, agropecuaria o de otra naturaleza, autorizados expresamente por el gobierno de la entidad federativa y por la autoridad municipal o delegacional correspondiente, realizados una sola vez al año con duración mínima de 21 y máxima de 28 días naturales.

"No se consideran ferias las celebraciones locales temporales que realice una población con objeto de festejar eventos cívicos, sociales o religiosos de la localidad, aunque cuenten con la aprobación de las autoridades competentes para su instalación y que se realicen anualmente en cada plaza o comunidad por un plazo menor o igual a 28 días."

"Artículo 60. La secretaría otorgará permiso para la operación del cruce de apuestas en ferias, considerando la opinión del titular del poder u órgano ejecutivo de la entidad federativa de que se trate, así como de la autoridad municipal o delegacional que corresponda, para que el solicitante pueda operar el cruce de apuestas."

"Artículo 61. Para que la secretaría otorgue un permiso para realizar juegos con apuestas, será necesario que el número mínimo de visitantes certificados a la feria haya sido de al menos 250,000 durante el año inmediato anterior a la fecha de la solicitud. Si en la celebración de la feria del año inmediato anterior a la fecha de la solicitud, ésta no registró un ingreso de 250,000 visitantes anuales, la secretaría no otorgará el permiso."

"Artículo 62. En un año calendario, la secretaría podrá autorizar permisos para la operación del cruce de apuestas en un máximo de cuatro ferias por entidad federativa."

"Artículo 63. La secretaría podrá permitir el cruce de apuestas en ferias, únicamente en los siguientes espectáculos:

"I. Carreras de caballos en escenarios temporales;

"II. Peleas de gallos;

"III. Juegos de naipes y dados;

"IV. Ruleta, y

"V. Sorteos de símbolos y números en las modalidades que autoriza el presente reglamento. Estos últimos podrán realizarse exclusivamente en las instalaciones en que se celebren las peleas de gallos, antes, durante y después de éstas, mientras que dicha instalación se encuentre abierta al público.

"En las ferias está prohibida la realización de cualquier otro espectáculo con cruce de apuestas."

"Artículo 64. Para que en una feria se lleve a cabo el cruce de apuestas a que se refiere el artículo anterior, deberá contarse con las instalaciones adecuadas para el correcto funcionamiento y conducción de los juegos correspondientes."

"Artículo 65. Las disposiciones del presente reglamento no menoscaban ni relevan las atribuciones de las autoridades estatales, locales y municipales o delegacionales, en materia de seguridad pública, por lo que hace al desarrollo de las ferias."

"Sección II

"De las carreras de caballos en escenarios temporales

"Artículo 66. Los permisos para organizar el cruce de apuestas en carreras de caballos en escenarios temporales serán otorgados por un plazo igual o menor a 28 días."

"Artículo 67. Las instalaciones de los carriles y la realización de las carreras a que se refiere esta sección, deberán sujetarse a lo dispuesto en el reglamento de operación del establecimiento y a los lineamientos de operación del cruce de apuestas, los que deberán ser acordes con los usos y costumbres de la industria a nivel nacional y generalmente aceptados por los participantes."

"Artículo 68. El permiso otorgado para realizar apuestas deberá establecer con precisión el número de carreras autorizado."

"Artículo 69. La secretaría podrá otorgar el permiso para operar el cruce de apuestas en carreras de caballos en escenarios temporales, cuando el solicitante cumpla los requisitos establecidos en el capítulo I del título segundo de este reglamento, así como los siguientes:

"I. Presentar el programa de carreras que se pretenda celebrar, y

"II. Presentar comunicación escrita del órgano técnico de consulta que certifique que el escenario temporal en que se pretende celebrar las carreras cumple con los requisitos técnicos necesarios."

"Sección III

"De las peleas de gallos

"Artículo 70. La secretaría podrá otorgar permiso para operar el cruce de apuestas en peleas de gallos, cuando el solicitante cumpla los requisitos establecidos en el capítulo I del título segundo de este reglamento, así como los siguientes:

"I. Presentar el programa de peleas que se pretenda celebrar, y

"II. Señalar el nombre e identidad de las personas que fungirán como jueces durante la celebración de las peleas de gallos."

"Artículo 71. Los lineamientos de operación del cruce de apuestas deberán incluir las modalidades de apuesta.

"Las personas que funjan como jueces en el palenque deberán contar con reconocimiento y amplia experiencia en la materia, así como actuar de manera imparcial y en estricto apego a los usos y costumbres a nivel nacional y aceptados por los partidos participantes, los cuales deberán ser divulgados al público asistente. Al final de las peleas programadas por día, los jueces del palenque deberán suscribir un acta en la que especifiquen la existencia o inexistencia de irregularidades a lo largo de aquéllas.

"Los permisionarios deberán conservar el acta señalada al menos por un periodo de noventa días hábiles posteriores a la celebración del evento. El permisionario deberá revelar al público asistente la información relevante que permita mantener la equidad en el cruce de apuestas y que, a juicio del juez que corresponda, sea conveniente hacer del conocimiento del público asistente."

"Artículo 72. El permisionario deberá exhibir en el sitio autorizado para efectuar las peleas una copia del permiso, así como del reglamento de operación del establecimiento y de los lineamientos de operación del cruce de apuestas, para ser consultados por el inspector, el juez correspondiente y el público asistente."

"Artículo 73. Las apuestas que se crucen en el escenario temporal autorizado por el permiso correspondiente deberán ser concertadas exclusivamente por los corredores de apuestas autorizados por el permisionario. Ninguna otra persona, sea o no empleado del permisionario, estará facultada para concertar o ayudar al corretaje de apuestas dentro del establecimiento. El pago de las apuestas concertadas por los corredores entre el público asistente será responsabilidad del permisionario, quien deberá asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de ello."

"Artículo 74. Para el caso de los palenques en cuyas instalaciones tenga cabida un público asistente superior a 300 personas, los permisionarios tendrán la obligación de contar con un sistema continuo de grabación de video y voz durante la celebración de todas las peleas. Las grabaciones deberán ser resguardadas por el permisionario los siguientes 30 días hábiles posteriores al día del evento, a fin de que se constituyan en un soporte adicional para los casos de reclamación."

"Artículo 75. En los palenques podrá organizarse el cruce de apuestas en juegos de números y símbolos, siempre que se autorice expresamente en el permiso otorgado por la secretaría."

"Capítulo IV

"De los centros de apuestas remotas

"Artículo 76. Se entiende por centro de apuestas remotas, también conocidos como libros foráneos, el establecimiento autorizado por la secretaría para captar y operar cruces de apuestas en eventos, competencias deportivas y juegos permitidos por la ley realizados en el extranjero o en territorio nacional, transmitidos en tiempo real y de forma simultánea en video y audio, así como para la práctica del sorteo de números señalado en la fracción IV del artículo 124 de este reglamento."

"Artículo 77. Los centros de apuestas remotas podrán instalarse en la misma ubicación en que se localicen las salas de sorteos de números."

"Artículo 78. El permisionario deberá solicitar autorización a la secretaría, al menos con 15 días de antelación, para la realización de eventos especiales o promocionales por verificarse en los centros de apuestas remotas."

"Artículo 79. Para aquellos eventos deportivos cuya imagen televisiva no esté disponible para su transmisión, se deberá cumplir con lo dispuesto en el artículo 83 de este reglamento."

"Artículo 80. El permisionario deberá informar a la secretaría cualquier contrato respecto a la captación de señales que adquiera adicionalmente a las que hayan sido motivo del permiso original, a efecto de que pueda transmitir los eventos de que se trate en tiempo real."

"Artículo 81. Los centros de apuestas remotas que operen los permisionarios podrán transmitir y deberán tomar las apuestas de todos los eventos que se verifiquen y cuenten con la señal correspondiente, en hipódromos, galgódromos y frontones ubicados en el territorio nacional, en cuyo caso deberán estar intercomunicados con los sistemas centrales de apuestas de estos establecimientos."

"Artículo 82. En los centros de apuestas remotas se podrán captar y cruzar apuestas y se pagarán los premios respectivos de acuerdo a la descripción de las reglas y límites que el permisionario tenga autorizados por la secretaría. Dicha información deberá estar disponible y a la vista del público. No se permitirá captar o cruzar apuestas que se acumulen en sistemas parimutuales o de centros de apuestas remotas ubicados fuera del territorio nacional."

"Artículo 83. En los centros de apuestas remotas deberán captarse apuestas de acuerdo con los permisos emitidos por la secretaría respecto de los cuales ésta pueda corroborar fecha, hora y resultado de la misma. Los registros de resultados oficiales deberán estar disponibles en el centro de apuestas remotas para que dicha autoridad los pueda verificar. No se captarán ni cruzarán apuestas sobre carreras, deportes o eventos después del cierre para el cruce de apuestas en el sistema central de apuestas.

"El permisionario deberá conservar la información correspondiente al menos durante los noventa días hábiles posteriores a la realización del evento correspondiente.

"En caso de que el evento materia de la apuesta sea suspendido, el permisionario deberá devolver el monto de las apuestas recibidas."

"Artículo 84. No se podrán cruzar o captar apuestas sobre eventos nacionales no profesionales o diferentes a los que se realicen en la liga de mayor nivel profesional del deporte de que se trate."

"Artículo 85. Los establecimientos podrán captar apuestas vía Internet, telefónica o electrónica. Para ello, deberán establecer un sistema de control interno para las transacciones que se efectúen por estas vías, elaborando por escrito la descripción de los procedimientos y reglas que aseguren la inviolabilidad e impidan la manipulación de los sistemas de apuestas. En dicho sistema deberá quedar registrado, al menos:

"I. El número de la cuenta e identidad del apostador, y

"II. La fecha, hora, número de la transacción, cantidad apostada y selección solicitada.

"La mecánica de captación de apuestas deberá ser aprobada previamente por la secretaría."

"Artículo 86. Sólo se captarán o cruzarán apuestas en efectivo, salvo aquellas que se ejecuten vía Internet, telefónica o electrónica, las cuales se entenderán como pagadas cuando por esta misma vía se realice la confirmación de pago por la institución bancaria correspondiente, ya sea al apostador o al permisionario."

"Artículo 87. Los permisionarios a que se refiere este capítulo deberán cumplir con el siguiente procedimiento para la expedición de los comprobantes de apuesta:

"I. Por cada apuesta aceptada se deberá expedir un comprobante original y único que se entregará al apostador, el cual deberá estar impreso con número de serie, código de barras y un número distinto por cada máquina expendedora de boletos, además de la fecha y hora de expedición, monto apostado, tipo de apuesta y selección;

"II. En las apuestas vía Internet, telefónica o electrónica no se emitirá boleto alguno, pero la información de dicha apuesta quedará registrada en el sistema central de apuestas inmediatamente después de haber pagado la apuesta. Tratándose de apuestas vía Internet o electrónica, los participantes deberán tener acceso, para consulta e impresión, a una constancia de su número de folio y de los derechos que les correspondan. Las apuestas vía telefónica, previo consentimiento del apostador, deberán quedar grabadas en un registro de audio;

"III. Las máquinas expendedoras de comprobantes deberán estar conectadas en línea y en tiempo real al sistema central de apuestas;

"IV. Cuando al emitir un comprobante de apuesta se produjera un error en la máquina expendedora de boletos, se procederá a cancelarlo de manera administrativa;

"V. Los comprobantes únicamente podrán ser expedidos en los horarios y sitios designados o autorizados en el permiso, pudiendo expedir el permisionario comprobantes en forma anticipada, y

"VI. Los comprobantes de apuesta deberán ser pagados al momento de que sean solicitados sea en efectivo o a través de medios de pago legalmente aceptados."

"Artículo 88. Los permisionarios deberán cumplir el siguiente procedimiento para el pago de premios:

"I. El comprobante original deberá ser validado en la máquina expendedora para su pago. Una vez realizado lo anterior, el comprobante será retenido por el permisionario;

"II. Los permisionarios efectuarán los pagos de los premios a las personas que presenten los comprobantes originales correspondientes. Una vez validado el comprobante por la máquina expendedora, dicho comprobante no podrá volverse a cobrar;

"III. Los comprobantes ganadores tendrán una vigencia de 60 días hábiles para ser cobrados después de realizado el evento;

"IV. La información oficial mediante la cual se determinen los comprobantes ganadores, deberá ser conservada por el permisionario durante los 90 días hábiles siguientes a la celebración del evento, y

"V. El permisionario no pagará los premios cuando los comprobantes estén alterados o mutilados."

"Artículo 89. El permisionario deberá resguardar el registro de los comprobantes ganadores cobrados durante 90 días hábiles, con el fin de aclarar cualquier duda o inconformidad que sea presentada ante las autoridades correspondientes."

"Artículo 90. El permisionario deberá poner a disposición de la secretaría toda la información relevante para que ésta pueda en cualquier momento consultar el manejo de las apuestas."

"Título cuarto

"De los sorteos

"Capítulo I

"De las modalidades de los sorteos

"Artículo 91. Los sorteos podrán tener las siguientes modalidades:

"I.S.s con venta de boletos;

"II.S.s sin venta de boletos;

"III.S.s instantáneos;

"IV. Sorteos en sistemas de comercialización;

"V. Sorteos de símbolos o números, y

"VI.S.s transmitidos por medios de comunicación masiva."

"Artículo 92. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 20, fracción IV de este reglamento, se podrán otorgar permisos para la celebración de sorteos a:

"I. Las dependencias y entidades de la administración pública federal, de los Estados, del Distrito Federal, de los Municipios y de los órganos político administrativos del Distrito Federal;

"II. Partidos políticos nacionales y agrupaciones políticas nacionales, observando para ello, además de lo dispuesto en la ley y este reglamento, lo previsto en la legislación electoral federal. Tratándose de partidos políticos y agrupaciones políticas que cuenten con registro únicamente ante autoridades de las entidades federativas, deberán sujetarse, además, a lo dispuesto en las leyes electorales locales, y

"III. Asociaciones civiles y religiosas, instituciones educativas, instituciones de investigación e instituciones de beneficencia."

"Artículo 93. En adición a lo establecido en el artículo 32 del presente reglamento, los permisos que se otorguen para la organización de sorteos deberán contener los siguientes datos:

"I. La descripción y el valor de los premios, así como el precio y la cantidad de los boletos emitidos;

"II. El procedimiento y la mecánica bajo los cuales se realizará el sorteo;

"III. El área geográfica que abarcará la promoción del sorteo, en su caso;

"IV. Los medios de comunicación y fechas en los que se publicarán los resultados del sorteo, y

"V. Los medios publicitarios que propongan utilizar los permisionarios."

"Artículo 94. Una vez autorizado el sorteo o, en su caso la prórroga, el permisionario podrá solicitar el incremento del número de boletos, siempre y cuando el monto de los premios se modifique proporcionalmente a dicho incremento y se haga la publicidad respectiva en los medios de difusión aprobados en el permiso. En ningún caso se permitirá el incremento o reducción en el valor de los boletos, ni la reducción del monto de los premios."

"Artículo 95. Al inicio de la realización del evento en que se obtengan los boletos ganadores de un sorteo, el permisionario deberá precisar y hacer del conocimiento del público asistente la siguiente información:

"I. El número del permiso otorgado por la secretaría;

"II. El nombre del inspector;

"III. El número de boletos emitidos y su precio unitario;

"IV. El número de premios a entregar, y

"V. El procedimiento para realizar el sorteo."

"Artículo 96. Con excepción de los casos previstos en los capítulos II y III de este título, los boletos y sus talones para los sorteos serán nominativos."

"Artículo 97. Los talones de los boletos vendidos deberán estar concentrados en el sitio en que vaya a tener lugar la celebración del sorteo.

"En caso de que un premio recaiga en un boleto cuyo talón no haya sido concentrado durante la celebración del sorteo, el permisionario deberá hacer del conocimiento del inspector, en el mismo acto de la celebración del sorteo, la situación que guarde el talón no concentrado. Para tal efecto, el permisionario podrá acreditar que el boleto se encontraba vendido antes de la celebración del sorteo, mediante la exhibición de copia facsimilar del talón, acta notarial, o cualquier otro documento que resulte idóneo para demostrar la causa por la cual no fue concentrado a tiempo. Todo lo anterior deberá constar en el acta correspondiente.

"Si no fuera posible acreditar el estatus del talón del boleto ganador durante la celebración del sorteo, la secretaría, con base en la información proporcionada por el permisionario, el vendedor o el ganador, resolverá lo conducente y, en su caso, procederá conforme al artículo 42 de este reglamento. Si en función de la información recabada se determina que el boleto no fue vendido antes de la celebración del sorteo, el premio deberá ser considerado como un boleto no vendido."

"Artículo 98. Los números premiados podrán obtenerse mediante alguna de las siguientes mecánicas de sorteos:

"I. Por tómbola;

"II. Por formación de números;

"III. De acuerdo a la terminación de los números premiados en un sorteo de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, o

"IV. Mediante sistemas informáticos que, con su adecuada aplicación, determinen al azar los números premiados.

"El sistema señalado en la fracción IV anterior podrá ser utilizado exclusivamente cuando el permisionario dé a conocer a la secretaría, junto con la solicitud del permiso correspondiente, el programa informático mediante el cual se determinarán al azar los números ganadores. En todos los casos en que se aplique dicho sistema, el inspector deberá cerciorarse del correcto funcionamiento y podrá llevar a cabo el manejo de la aplicación del programa en cuestión durante la realización del evento. La secretaría podrá desarrollar un programa informático propio, para que sea aplicado por los permisionarios o por la secretaría."

"Artículo 99. En todos los sorteos a que se refiere este título, excepto en los sorteos instantáneos, se aplicará la mecánica de rifar en el orden del mayor al menor los premios a entregar."

"Artículo 100. Excepto por lo que se refiere a los sorteos instantáneos, el resultado de los sorteos se deberá difundir a costa del permisionario y dentro de los tres días naturales siguientes a su realización, a través de los medios de comunicación que establezca el permiso, dando a conocer en orden progresivo los números premiados, las personas ganadoras y los premios a que se hayan hecho acreedores, así como el número del permiso correspondiente. En dicha difusión deberá expresarse la forma, lugar y plazo en donde se reclamará el premio, así como los datos de la autoridad a quien deberá dirigirse el ganador en caso de queja.

"Para el caso de los sorteos instantáneos, durante el plazo que se mantenga vigente el permiso extendido por la secretaría, el permisionario estará obligado a informar adecuadamente al público, con una periodicidad de 15 días naturales, los premios cobrados y entregados a los tenedores de los boletos premiados. La difusión deberá realizarse por los mismos medios utilizados en la promoción del sorteo referido."

"Artículo 101. No se autorizarán sorteos en los que se promueva el consumo de:

"I. Tabaco;

"II. Bebidas alcohólicas;

"III. Medicamentos, o

"IV. Productos o artículos que atenten contra la salud, en los términos previstos por la Ley General de Salud."

"Artículo 102. En todos los sorteos deberá estar presente un inspector que la secretaría designe, quien certificará la realización del evento. Si por causas de fuerza mayor no acudiera al evento el inspector designado por la secretaría, el permisionario podrá llevar a cabo el sorteo en presencia de un fedatario público, en cuyo caso entregará a la dirección el acta circunstanciada del evento que con tal motivo se haya elaborado.

"La secretaría asegurará la transparencia en la asignación de los inspectores a cargo de la supervisión de un sorteo."

"Artículo 103. El inspector y el permisionario o su representante suscribirán en presencia de dos testigos de asistencia, el acta que se elabore y en la cual se hará constar la relación de boletos ganadores, así como de aquellos números premiados que en el proceso de determinación como tales, hayan presentado una incidencia al momento de la celebración del sorteo. En el acta de referencia se anotarán todas las declaraciones que formule el permisionario."

"Artículo 104. En los sorteos que se celebren en territorio nacional y cuyos participantes sean captados a través de Internet o de la red telefónica, se deberá otorgar un número de folio de participante. En ambos casos, después de haber adquirido la participación, los participantes deberán tener acceso vía Internet, para consulta e impresión, a una constancia de su número de folio y de los derechos que les correspondan en el sorteo."

"Artículo 105. El valor mínimo de cada uno de los premios que deberán ser entregados bajo la presencia del inspector será el equivalente a 1,500 días de salario mínimo."

"Artículo 106. Con excepción de los sorteos instantáneos, al evento en el que haya de determinarse al ganador o ganadores del sorteo deberá tener acceso libre y gratuito el público en general. Dicha información deberá estar especificada en los boletos de participación."

"Artículo 107. La secretaría autorizará la celebración de sorteos con venta de boletos, siempre y cuando en los premios que se entreguen se incluyan los impuestos, derechos y gastos de entrega."

"Artículo 108. Los boletos de sorteos, así como toda clase de difusión o publicidad impresa que realice el permisionario, deberán contener la siguiente información:

"I. El número de boletos emitidos;

"II. El valor nominal del boleto;

"III. El valor total de la emisión;

"IV. El número de premios a entregar;

"V. El valor del premio mayor;

"VI. El número y la vigencia del permiso;

"VII. La fecha, lugar y mecánica del sorteo, y

"VIII. Los medios de difusión y fechas en que aparecerán publicados los resultados del sorteo."

"Artículo 109. Las personas físicas con actividad empresarial y las sociedades mercantiles podrán organizar sorteos sin venta de boletos exclusivamente para promocionar sus actividades."

"Artículo 110. Para que sea autorizado un sorteo sin venta de boletos, se requiere que se establezca en la solicitud y el permiso el número máximo de boletos a distribuir. Esta información deberá ser hecha del conocimiento del público en el texto del comprobante de participación, en su caso, así como en la publicidad o difusión de la promoción comercial o del evento que corresponda."

"Artículo 111. La secretaría deberá señalar en el permiso que expida al permisionario la cantidad de boletos que participarán en un sorteo sin venta de boletos, así como el periodo permitido para su distribución, y ello se señalará en el texto de los comprobantes entregados a los participantes. Una vez agotado dicho periodo, deberá suspenderse la distribución de boletos."

"Capítulo II

"De los sorteos instantáneos

"Artículo 112. Para obtener permiso para organizar sorteos instantáneos con venta de boletos, además de cumplir los requisitos a que se refiere el capítulo I del título segundo del presente reglamento, se deberá:

"I. Señalar el nombre, domicilio y teléfono de los representantes autorizados por el permisionario ante quienes se pueda exigir el pago de premios que no puedan cubrir los distribuidores en el Distrito Federal o en los Estados donde se pretendan distribuir los boletos del sorteo. Esta información deberá imprimirse en el boleto o comprobante de participación, así como el domicilio en que se ubica la dirección, y

"II. Cumplir con los requerimientos que de manera general determine la secretaría, previa opinión del consejo consultivo, sobre los mecanismos de elaboración, control de venta y validación de boletos, para asegurar la total confidencialidad de la información y la posibilidad real de verificación."

"Capítulo III

"De los sorteos en los sistemas de comercialización

"Artículo 113. Para la realización de sorteos en cualquier sistema de comercialización de bienes o servicios legalmente autorizado será necesario solicitar y obtener el permiso de la secretaría, para lo cual, además de los requisitos respectivos del capítulo I del título segundo de este reglamento, deberá presentarse copia de la autorización expedida por la autoridad federal competente para la operación de sistemas de comercialización."

"Artículo 114. En los permisos que en su caso otorgue la secretaría, se deberá especificar una vigencia igual al plazo que comprenda el periodo de tiempo suficiente para asegurar la adjudicación del bien o la prestación del servicio emanado del sistema de comercialización a que se refiere el artículo anterior. Asimismo, deberá indicarse el número de grupos de consumidores y de sorteos. En este caso, el permisionario deberá notificar a la secretaría en los plazos que ésta determine la celebración de cada sorteo por cada grupo de consumidores."

"Artículo 115. La mecánica de los sorteos en sistemas de comercialización será mediante tómbola, en la cual se depositarán las esferas u objetos semejantes que permitan identificar los números con los cuales participen las personas integrantes del grupo de consumidores, de modo que las esferas o sus equivalentes sean extraídas hasta la determinación del ganador."

"Artículo 116. El permisionario se sujetará a lo siguiente:

"I. No podrá modificar las condiciones del sorteo establecidas en el permiso sin previa autorización por escrito de la secretaría, y

"II. Antes de la celebración del primer sorteo de cada grupo de consumidores deberá enviar a la secretaría la integración del grupo, dentro de los 5 días hábiles previos a la fecha en que éste se verifique."

"Capítulo IV

"De las sorteos transmitidos por medios de comunicación masiva

"Artículo 117. Los programas comerciales de concursos, los de preguntas y respuestas y otros semejantes en que se ofrezcan premios, en los que en alguna etapa de su desarrollo intervenga directa o indirectamente el azar, que se transmitan o únicamente se promocionen por medios de comunicación masiva, tales como la radio, la televisión abierta o restringida u otros, sólo podrán llevarse a cabo con autorización y supervisión de la secretaría, por conducto de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, de conformidad con lo dispuesto en la normatividad aplicable y, en lo que no se oponga a ésta, por lo previsto en el presente reglamento. La autorización antes referida, únicamente podrá otorgarse una vez que la unidad de gobierno emita opinión favorable al respecto.

"En su caso, los concesionarios o permisionarios se cerciorarán de que los particulares que sólo pretendan promocionar los concursos a que se refiere este artículo, por los medios de comunicación de que son titulares, cuenten con la autorización previa correspondiente."

"Capítulo V

"De los boletos no vendidos, no distribuidos, extraviados o robados

"Artículo 118. Los premios que recaigan en boletos que no hubiesen sido vendidos o distribuidos antes de la realización del evento, deberán ser sorteados de nueva cuenta, en el momento en que se conozca este hecho durante el sorteo o bien, si se conoce después de celebrado éste, antes del término del plazo que la secretaría fije para la entrega de los premios. La secretaría deberá autorizar el procedimiento conforme al cual sean sorteados de nueva cuenta los números ganadores o permitirá que durante la celebración del sorteo, se obtenga una cantidad excedente de números para la reposición de aquellos que no hayan sido vendidos.

"En el caso de que un premio recaiga en un boleto no vendido y posteriormente, como resultado de su reasignación dicho premio recaiga en un boleto que durante el sorteo ya haya obtenido un premio, al titular del boleto premiado se le otorgará el premio de mayor valor y se sorteará de nuevo el premio de menor valor."

"Artículo 119. En el caso de los boletos que no sean vendidos o distribuidos antes de la realización del evento, se procederá de la siguiente manera:

"I. Si el sorteo se realiza mediante tómbola, los boletos referidos no participarán en el sorteo;

"II. Si el resultado se obtiene conforme a los números premiados en el sorteo de la Lotería Nacional, el boleto premiado se obtendrá de los resultados del sorteo inmediato siguiente de la propia Lotería Nacional, difundiendo en los medios autorizados la nueva fecha del sorteo. Esta mecánica se verificará tantas veces como sea necesario;

"III. Si el sorteo se realiza a través de la formación de números, se deberá obtener un nuevo número conforme a este procedimiento hasta que resulte ganador un número cuyo boleto haya sido vendido o distribuido, y

"IV. En todo caso, los boletos ganadores deberán ser rotulados a nombre del ganador antes de la entrega de los premios."

"Artículo 120. Tratándose de los boletos para sorteos instantáneos que hayan sido utilizados o vendidos total o parcialmente, se deberá comprobar a la secretaría la entrega de premios."

"Capítulo VI

"De la entrega de los premios

"Artículo 121. Sólo se entregarán los premios cuando los boletos ganadores reúnan las características siguientes:

"I.C. de tachaduras, enmendaduras o alguna otra alteración grave que genere duda sobre la identificación del ganador o la autenticidad del boleto, y

"II. Hayan sido llenados adecuadamente por el participante mediante inscripciones que generen certeza sobre los datos de identificación que individualicen al tenedor."

"Artículo 122. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior aquellos casos en que haya errores insustanciales respecto del nombre y apellidos del participante, siempre que sea susceptible de identificarse plenamente mediante documento oficial con fotografía."

"Artículo 123. Se considera premio no reclamado cualquier bien, servicio, dinero en efectivo o derecho de uso, cuya entrega no haya sido exigida por quien legítimamente pueda acreditar su derecho al mismo, dentro de un plazo improrrogable de veinte días hábiles contados a partir de la fecha del sorteo."

"Capítulo VII

"De los sorteos de sorteos de símbolos o números

"Sección I

"Disposiciones comunes

"Artículo 124. Los sorteos de símbolos o números son aquellos en los que los participantes adquieren una dotación de algunos de dichos caracteres y resulta ganador aquel o aquellos participantes que sean los primeros en integrar o completar la secuencia de los símbolos o números sorteados, de acuerdo con la mecánica particular del sorteo.

"Los sorteos a que se refiere el presente artículo podrán ser los siguientes:

"I.S. de símbolos tipo la lotería mexicana tradicional. Consiste en el sorteo de diferentes símbolos o figuras que tradicionalmente han sido definidas y determinadas, en el que se participa a través de la compra de un cartón u objeto similar que contiene impreso una dotación de algunos de dichos símbolos o figuras, donde resulta ganador aquel o aquellos participantes que cumplen o completan primero que los demás participantes la secuencia previamente establecida de los símbolos o figuras sorteadas.

"En la mecánica de este sorteo, el comprador de la tarjeta señala los símbolos que aparecen en el cartón adquirido y que se obtienen mediante un sorteo. Los símbolos sorteados se difunden o ‘cantan’ habitualmente a través de la persona que los extrae uno a uno, para hacerlo del conocimiento de los asistentes. El ganador del sorteo será la primera o primeras personas que completen su cartón con los símbolos anunciados. El premio pagado generalmente es una cantidad proporcional del monto recaudado de entre los participantes en el sorteo;

"II.S. de números tradicionalmente conocido como rifas de números. Consiste en sortear y extraer un número ganador de entre el total de los números participantes en el sorteo, los cuales son generalmente 14. Esta modalidad se efectúa, por lo general, introduciendo en una botella u otro recipiente similar, tantas esferas como números determinados previamente, a efecto de que el organizador extraiga un número en forma aleatoria y a la vista del público.

"El ganador en este sorteo será la persona que posea el boleto o comprobante con el número agraciado o, en su caso, con la terminación del mismo. El premio consiste en una cantidad igual a un número determinado de veces la cantidad aportada, en tanto que el resto de las cantidades aportadas se aplican como la ganancia del organizador.

"Este sorteo exclusivamente podrá practicarse, previo permiso de la secretaría, en las ferias y en los escenarios temporales destinados a palenques para peleas de gallos;

"III.S. de números en tarjetas con números preimpresos. Consiste en el sorteo que se lleva a cabo mediante la venta al público de tarjetas preimpresas en papel o soporte electrónico con números seleccionados en forma aleatoria. El participante señala los números que aparecen en ésta y que son a la vez obtenidos mediante la extracción al azar de esferas numeradas. Los números sorteados se difunden habitualmente a través de un tablero electrónico u otro dispositivo idóneo para hacerlo del conocimiento de los asistentes.

"El ganador del sorteo será la primera o primeras personas que completen su tarjeta con los números publicados en el tablero. Asimismo, recibe un premio la o las personas que bajo el mismo procedimiento sean el primero o primeros en completar los números que aparecen en una de las líneas de la tarjeta adquirida y lo hagan del conocimiento público, según se haya establecido en la mecánica del sorteo. Cabe igualmente la distribución de premios a otras combinaciones ganadoras siempre que lo establezca el reglamento del permisionario aprobado por la secretaría. Los ganadores obtienen un premio en efectivo si coinciden los números necesarios, el cual podrá ser variable con relación al costo de las tarjetas y al número vendido de éstas, y

"IV. Sorteo de números predeterminados por el participante. Consiste en el sorteo que se lleva a cabo en centros de apuestas remotas, mediante la venta de tarjetas o soporte electrónico bajo el mismo principio que la modalidad descrita en la fracción anterior, con la diferencia de que el participante selecciona y anota voluntariamente una combinación de números, y su selección se compara con el resultado del sorteo para determinar si es o no el ganador.

"La modalidad de sorteo señalada en la fracción III de este artículo, exclusivamente podrá practicarse, previa autorización de la secretaría, en salas de sorteos de números."

"Artículo 125. Los permisionarios deberán asegurar la transparencia operativa y el correcto funcionamiento de los sorteos de símbolos y números, así como la correcta difusión entre los participantes de la información sobre los símbolos y números sorteados, el monto y proporción del o los premios y demás operaciones pertinentes."

"Artículo 126. En todos los eventos en donde se celebren los sorteos de símbolos y números en los establecimientos autorizados, podrá estar presente un inspector de la secretaría y un representante responsable por el permisionario, cuya identidad deberá hacerse del conocimiento previo de la secretaría. El representante deberá asegurar que el evento sea realizado con estricto apego al permiso otorgado y a las prácticas que garanticen la imparcialidad e igualdad de oportunidades e información a los participantes. Asimismo, será responsable de mantener el orden dentro del establecimiento autorizado durante la celebración de los sorteos."

"Artículo 127. La secretaría tendrá la facultad de enviar en cualquier momento durante la vigencia del permiso correspondiente a uno o varios inspectores que verifiquen la correcta evolución de los eventos."

"Artículo 128. Los participantes de los sorteos de símbolos y números deberán cubrir su participación con dinero en efectivo y previamente al inicio de éste."

"Artículo 129. Al finalizar cada sorteo, los cartones, tarjetas o comprobantes que hayan sido utilizados, en su caso, deberán quedar a disposición del permisionario."

"Artículo 130. El ganador o ganadores de los sorteos de símbolos y números serán aquellos que primero anuncien o ‘canten’ la o las frases que los identifiquen como tales. El hecho de que se anuncie, ‘cante’ o aparezca al mismo tiempo más de una combinación ganadora, determinará la distribución proporcional de los premios ofrecidos."

"Artículo 131. Si de la comprobación efectuada de los ganadores resultasen fallas, errores o inexactitudes en algunos de los símbolos o números del cartón, tarjeta o comprobante correspondiente, el sorteo se reanudará hasta que se produzca un ganador."

"Artículo 132. Los premios se pagarán a la terminación y cierre de cada sorteo, previa la oportuna comprobación y entrega de los correspondientes cartones, tarjetas o comprobantes que habrán de presentarse íntegros y sin manipulaciones que puedan inducir a error. Los cartones, tarjetas o comprobantes o participantes premiados deberán anunciarse o ‘cantarse’ antes de que se cierre el sorteo y que el jefe de la mesa lo dé por finalizado para otorgar cualquier premio. En caso contrario no habrá lugar a reclamaciones posteriores."

"Artículo 133. Si durante la realización de un sorteo se producen fallas en las instalaciones o incidentes que impidan la continuación del mismo, será suspendido provisionalmente. Si al cabo de 25 minutos no hubiese podido ser resuelta la falla, se procederá a devolver a los participantes el importe íntegro del precio de los cartones, tarjetas o comprobantes de forma simultánea a que éstos sean devueltos a la mesa.

"El retiro voluntario del participante en el curso del sorteo no dará lugar a la devolución del precio de los cartones, tarjetas o comprobantes que hubiere adquirido, aunque éstos podrán ser transferidos a otros participantes si aquél lo desea."

"Artículo 134. En caso de disputas entre el organizador y los participantes, el representante del permisionario deberá tomar conocimiento de la situación y proveer al quejoso la información disponible, incluyendo la contenida en el texto del permiso otorgado por la secretaría, a efecto de que, en su caso, haga valer las acciones que estime conducentes."

"Artículo 135. Las irregularidades que llegaren a ocurrir durante la realización de los eventos, deberán ser informadas a la secretaría por el permisionario o el inspector si estuviere presente, en un plazo máximo de 5 días naturales posteriores a la fecha en que hayan ocurrido."

"Sección II

"Sorteo de símbolos tipo la lotería mexicana tradicional

"Artículo 136. El sorteo de símbolos tipo lotería mexicana tradicional podrá ser autorizado para llevarse a cabo en las instalaciones de una feria o en una celebración local.

"No será necesario el permiso de la secretaría cuando el costo de participación por persona y por juego no exceda la cantidad equivalente al 50% del salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal."

"Sección III

"Sorteo de números conocido como rifas de números

"Artículo 137. El sorteo de números tradicionalmente conocido como rifas de números podrá practicarse exclusivamente en los palenques donde se celebren peleas de gallos con apuestas autorizados por la secretaría, siempre que se cumpla con lo dispuesto en el capítulo correspondiente a peleas de gallos y se obtenga el permiso de la secretaría.

"Los permisionarios deberán cumplir con lo siguiente:

"I.A. de practicar un número mayor de sorteos que los expresamente autorizados en el permiso correspondiente;

"II. No realizar un número mayor a 5 sorteos antes del inicio de la primera pelea;

"III. No realizar un número mayor a 7 sorteos entre cada pelea programada y autorizada;

"IV. No realizar un número mayor a 5 sorteos al final del programa autorizado de peleas, y

"V. Designar a un responsable de la correcta conducción y transparencia del sorteo, cuyo nombre deberá de ser del conocimiento del público."

Ahora bien, en la interpretación preliminar al estudio de fondo se precisó que todos los juegos de azar y juegos con apuestas están prohibidos en territorio nacional, con excepción de los mencionados en el artículo 2o., fracción I, de la propia ley; de tal suerte que todo juego diferente de los permitidos por la ley, se considerará excesivo a la ley superior que se reglamenta; sin embargo, debe señalarse también que la valoración de este aspecto debe ser realizada en forma racional, teniendo presente las circunstancias actuales en materia de juegos y sorteos, así como la fecha de promulgación de la ley, en obvio que muchas situaciones no fueron previstas en su momento por el legislador, además que respecto de otras tantas, es factible jurídicamente una actualización a la realidad mediante interpretación progresiva, conservando las ideas del legislador en lo sustancial y reconociendo el entorno actual.

Con el objeto de proceder al estudio particularizado del reglamento impugnado, se estima conveniente analizar por bloques las modalidades de juegos controvertidos así como los artículos en que las mismas se regulan.

Hipódromos, galgódromos y frontones.

Se procede, en primer lugar, al análisis de los juegos con cruces de apuestas en hipódromos, galgódromos y frontones a que se refieren los artículos 20, fracción I, y 48 a 58 del reglamento controvertido.

Dichos juegos con cruces de apuestas no exceden al ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal ni violan el principio de división de poderes, en virtud de que se trata en todo caso del cruce de apuestas sobre juegos permitidos por el artículo 2o., fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, donde expresamente se admiten las carreras de animales y toda clase de deportes; el cruce de apuestas en hipódromos representa una apuesta en carreras de caballos; en galgódromos será de perros y las apuestas en frontones, entrarían en la clasificación de deportes.

Consecuentemente, son constitucionales los artículos 20, fracción I, y 48 a 58.

Cruce de apuestas en espectáculos públicos en ferias regionales

(carreras de caballos en escenarios temporales, peleas de gallos, naipes, dados, ruleta y lotería de símbolos y números).

A continuación, por razón de método, se procede al estudio de constitucionalidad de los cruces de apuestas en espectáculos públicos en ferias regionales (artículos 20, fracciones II y III, y 59 a 75 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos en las modalidades de carreras de caballos en escenarios temporales (también conocidas como "parejeras"), peleas de gallos, naipes, dados, ruleta y sorteos de símbolos y números.

En virtud de que los cruces de apuestas en ferias regionales, guardan relación con el artículo 11 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se estima conveniente transcribir en esta parte, dicho precepto:

"Artículo 11. La Secretaría de Gobernación queda facultada para autorizar, en las ferias regionales, el cruce de apuestas en los espectáculos que determine el reglamento de esta ley."

El artículo transcrito, establece que la Secretaría de Gobernación, tratándose de ferias regionales, podrá autorizar el cruce de apuestas, no en los juegos, sino en los espectáculos que determine el reglamento de la ley de la materia.

En este sentido, es claro que el artículo 11 antes reproducido, contiene una cláusula habilitante en términos del siguiente criterio de este Tribunal P.:

"Novena Época

"Instancia: P.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, diciembre de 2003

"Tesis: P. XXI/2003

"Página: 9

"CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados "cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley."

Es decir, el Poder Legislativo ha conferido en el artículo 11 de la ley en comento, a la Secretaría de Gobernación, facultades normativas especiales, para que dicha dependencia, tratándose de ferias regionales, pueda autorizar el cruce de apuestas en los espectáculos que determine el reglamento, y esos espectáculos se definen en el artículo 63 del reglamento.

Por ser de importancia para esta parte de la sentencia, se vuelve a transcribir dicho artículo:

"Artículo 63. La secretaría podrá permitir el cruce de apuestas en ferias, únicamente en los siguientes espectáculos:

"I. Carreras de caballos en escenarios temporales;

"II. Peleas de gallos;

"III. Juegos de naipes y dados;

"IV. Ruleta, y

"V. Sorteos de símbolos y números en las modalidades que autoriza el presente reglamento. Estos últimos podrán realizarse exclusivamente en las instalaciones en que se celebren las peleas de gallos, antes, durante y después de éstas, mientras que dicha instalación se encuentre abierta al público. ..."

Sin embargo, a pesar de existir una cláusula habilitante que otorga facultades normativas especiales a la Secretaría de Gobernación ¿Esto significará que el reglamento o que la propia secretaría puedan determinar irrestrictamente cuáles serán los espectáculos públicos en ferias regionales que admitirán el cruce de apuestas?

Es decir, la cláusula habilitante será abierta o se encontrará limitada a lo previsto en el artículo 2o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; esto es, a que se trate además de juegos permitidos por la ley.

O bien, si se tratará de un caso especial donde no es aplicable la limitante del artículo 2o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

Este Tribunal P. considera que el artículo 11 de la ley, al referirse a ferias regionales y a espectáculos en las mismas en los términos del reglamento, trata lo relativo a una tradición, a costumbres mexicanas que datan desde la época de la Colonia y a costumbres ancestrales.

Tan es así, que el artículo 59 del Reglamento de la Ley de Juegos y Sorteos, apunta:

"Artículo 59. Las ferias son eventos regionales temporales que tienen como objetivo la promoción de la actividad económica, turística, agropecuaria o de otra naturaleza, autorizados expresamente por el gobierno de la entidad federativa y por la autoridad municipal o delegacional correspondiente, realizados una sola vez al año con duración mínima de 21 y máxima de 28 días naturales.

"No se consideran ferias las celebraciones locales temporales que realice una población con objeto de festejar eventos cívicos, sociales o religiosos de la localidad, aunque cuenten con la aprobación de las autoridades competentes para su instalación y que se realicen anualmente en cada plaza o comunidad por un plazo menor o igual a 28 días."

Sobre las bases anteriores, se estima que el artículo 11 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, establece que la Secretaría de Gobernación queda facultada para autorizar, en las ferias regionales, el cruce de apuestas en los espectáculos que determine el reglamento de esta ley, pero si se tratara de juegos de azar en las mismas ferias regionales, entonces no cobraría aplicación el régimen de excepción del artículo 11.

Lo anterior deja en claro la existencia de una norma de origen legislativo, con un contenido normativo específico y con aplicación exclusiva en el caso de espectáculos en las ferias regionales; de donde se sigue que hay un régimen de excepción sujeto a una característica de temporalidad (la duración de la feria entre 21 y 28 días); todo lo cual lleva a concluir que tratándose de esta clase de espectáculos, no aplican las prohibiciones o limitantes de los primeros artículos de la Ley Federal de Juegos y Sorteos y, en este caso especial, será facultad de la Secretaría de Gobernación autorizar el cruce de apuestas en estas ferias, y solamente en los espectáculos que precise el reglamento; sin embargo, si en vez de tratarse de espectáculos se tratara de juegos de azar, entonces, por la naturaleza de la actividad con cruce de apuestas, sí cobrarían aplicación las limitantes contenidas en los artículos 1o. y 2o. de la ley.

La situación descrita en el párrafo anterior lleva a establecer que tratándose de ferias regionales temporales, debe determinarse si la actividad sobre la cual se hace el cruce de apuestas es, desde el punto de vista sustancial, un espectáculo o no; si dicha actividad resulta ser un espectáculo, entonces cobrarán aplicación las reglas de excepción a que se refiere el artículo 11 de la ley, pero si en vez de espectáculo se tratara de un juego, entonces serían aplicables las limitantes de los artículos 1o. y 2o. de la misma ley federal, según lo antes dicho.

Sobre las bases anteriores, a continuación se procederá al estudio particularizado de las modalidades con cruce de apuestas en ferias regionales contenidas en el artículo 63 del reglamento controvertido.

Carreras de caballos en escenarios temporales y en ferias regionales.

Sobre las bases anteriores, es evidente que las carreras de caballos en escenarios temporales (parejeras), no son inconstitucionales, porque además de tratarse de un espectáculo determinado en el reglamento que se lleva a cabo en ferias regionales (lo que de suyo es suficiente para reconocer su constitucionalidad), también se trata de un "juego" con cruce de apuestas que se identifica con uno de los "juegos" autorizados por el artículo 2o., fracción II, de la ley, como son las carreras de caballos.

Peleas de gallos en ferias regionales.

Por lo que toca a las peleas de gallos, este Tribunal P. considera que se trata de un espectáculo temporal en ferias regionales al que, por efectos del artículo 11 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, les resulta aplicable el régimen de excepción y, por tanto, no quedan comprendidas dentro de las limitantes aplicables en materias de juegos a que se refiere el artículo 2o. de la misma ley; en consecuencia, no son inconstitucionales.

Juegos de naipes y dados en ferias regionales.

Los anteriores juegos se contienen en la fracción III del artículo 63 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; no obstante lo anterior, por razón de método, se hará su análisis por separado (naipes por un lado y dados por otro).

En lo concerniente a los juegos de naipes, este Tribunal P. consideró que la controversia debe ser desestimada al no haberse alcanzado el mínimo de 8 votos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 42 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, para declarar su inconstitucionalidad con efectos generales.

Por otra parte, los dados, a pesar de no representar desde el punto de vista sustancial un espectáculo, sino meramente un juego de azar, debe considerarse que su regulación en el reglamento controvertido no es excesiva de la facultad reglamentaria ni del principio de división de poderes, pues se trata de un juego de azar expresamente permitido por la fracción I del artículo 2o. de la ley de la materia, por lo que se estima constitucional.

Ruleta en ferias regionales.

La ruleta por sus características puede ser considerada tanto un juego de azar, como también un espectáculo, dada la acepción más amplia de este concepto, e incluso podría considerarse a la misma como un sorteo.

Sin embargo, el Tribunal P. resuelve que, en este aspecto, la controversia constitucional debe desestimarse al no haberse alcanzado la votación mínima prevista en el párrafo segundo del artículo 42 de la ley reglamentaria para declarar la inconstitucionalidad con efectos generales de la norma impugnada.

Lotería, sorteos o rifas de símbolos y números en ferias regionales.

A este respecto, debe mencionarse que los sorteos en todas sus modalidades, están permitidos en términos del artículo 2o., fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, razón por la cual se considera no excesiva de la ley superior esta modalidad de lotería, sorteos o rifas de símbolos o números que se realizan en las instalaciones en que se celebren las peleas de gallos, antes, durante y después de éstas mientras dichas instalaciones estén abiertas al público.

Con independencia de que se trata de sorteos permitidos por la ley, se trata también de una modalidad de espectáculos en ferias regionales de duración temporal para los efectos del artículo 11 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en los mismos términos que los juegos anteriores, pues con independencia de que su naturaleza sea o no la correspondiente a un espectáculo, lo cierto es que el entorno de dichas rifas -que son los palenques, o sea, los lugares en donde podrán realizarse las peleas de gallos- es el de un espectáculo, según la descripción y condiciones en que dichas rifas se llevan a cabo, en los términos del propio artículo 63, fracción V, del reglamento; de todo lo cual se sigue que tampoco es inconstitucional esta modalidad de rifas o sorteos de símbolos y números en las instalaciones en ferias regionales abiertas al público en que se celebren las peleas de gallos, pues no hay exceso a lo previsto en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, ni se advierte que con dicha reglamentación el Ejecutivo esté invadiendo atribuciones propias del Poder Legislativo de la Unión.

El estudio anterior se hace con independencia de que posteriormente, se volverá a tratar el tema relativo a toda clase de sorteos, punto en donde se volverá a tratar lo relativo a la modalidad de rifas de símbolos y números en peleas de gallos efectuadas en ferias regionales.

A continuación se procede al estudio de constitucionalidad de la modalidad de los centros de apuestas remotas regulado por los artículos 20, fracción I, y 76 a 90 del reglamento controvertido.

Centros de apuestas remotas.

El actor también cuestiona que el reglamento va más allá de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, al permitir los centros de apuestas remotas.

En principio recordemos lo que los artículos 2o. y 3o. de Ley Federal de Juegos y Sorteos disponen:

"Artículo 2o. Sólo podrán permitirse:

"I. El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, de boliche, de bolos y de billar; el de pelota en todas sus formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes;

"II. Los sorteos.

"Los juegos no señalados se considerarán como prohibidos para los efectos de esta ley."

"Artículo 3o. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase; así como de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley."

Ahora bien, los artículos que interesan del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos que regulan lo relativo a los centros de apuestas señalan:

"Artículo 76. Se entiende por centro de apuestas remotas, también conocidos como libros foráneos, el establecimiento autorizado por la secretaría para captar y operar cruces de apuestas en eventos, competencias deportivas y juegos permitidos por la ley realizados en el extranjero o en territorio nacional, transmitidos en tiempo real y de forma simultánea en video y audio, así como para la práctica del sorteo de números señalado en la fracción IV del artículo 124 de este reglamento."

"Artículo 77. Los centros de apuestas remotas podrán instalarse en la misma ubicación en que se localicen las salas de sorteos de números."

"Artículo 78. El permisionario deberá solicitar autorización a la secretaría, al menos con 15 días de antelación, para la realización de eventos especiales o promocionales por verificarse en los centros de apuestas remotas."

"Artículo 79. Para aquellos eventos deportivos cuya imagen televisiva no esté disponible para su transmisión, se deberá cumplir con lo dispuesto en el artículo 83 de este reglamento."

"Artículo 80. El permisionario deberá informar a la secretaría cualquier contrato respecto a la captación de señales que adquiera adicionalmente a las que hayan sido motivo del permiso original, a efecto de que pueda transmitir los eventos de que se trate en tiempo real."

"Artículo 81. Los centros de apuestas remotas que operen los permisionarios podrán transmitir y deberán tomar las apuestas de todos los eventos que se verifiquen y cuenten con la señal correspondiente, en hipódromos, galgódromos y frontones ubicados en el territorio nacional, en cuyo caso deberán estar intercomunicados con los sistemas centrales de apuestas de estos establecimientos."

"Artículo 82. En los centros de apuestas remotas se podrán captar y cruzar apuestas y se pagarán los premios respectivos de acuerdo a la descripción de las reglas y límites que el permisionario tenga autorizados por la secretaría. Dicha información deberá estar disponible y a la vista del público. No se permitirá captar o cruzar apuestas que se acumulen en sistemas parimutuales o de centros de apuestas remotas ubicados fuera del territorio nacional."

"Artículo 83. En los centros de apuestas remotas deberán captarse apuestas de acuerdo con los permisos emitidos por la secretaría respecto de los cuales ésta pueda corroborar fecha, hora y resultado de la misma. Los registros de resultados oficiales deberán estar disponibles en el centro de apuestas remotas para que dicha autoridad los pueda verificar. No se captarán ni cruzarán apuestas sobre carreras, deportes o eventos después del cierre para el cruce de apuestas en el sistema central de apuestas.

"El permisionario deberá conservar la información correspondiente al menos durante los noventa días hábiles posteriores a la realización del evento correspondiente.

"En caso de que el evento materia de la apuesta sea suspendido, el permisionario deberá devolver el monto de las apuestas recibidas."

"Artículo 84. No se podrán cruzar o captar apuestas sobre eventos nacionales no profesionales o diferentes a los que se realicen en la liga de mayor nivel profesional del deporte de que se trate."

De lo anterior se desprende que los centros de apuestas remotas son establecimientos autorizados para captar y celebrar cruce de apuestas sobre eventos, competencias deportivas y demás juegos permitidos por la ley.

En este sentido, los referidos establecimientos realizan las mismas actividades pero de manera sofisticada, por cuanto hace al cruce de apuestas, que los hipódromos, galgódromos, frontones, así como todo tipo de eventos y competencias deportivas permitidos por la ley (béisbol, fútbol, soccer y americano, tenis, etcétera), con la diferencia de que, mediante instrumentos tecnológicos, permiten el cruce de apuestas sobre eventos, competencias deportivas y demás juegos permitidos que se efectúan en lugares distintos a donde se cruza la apuesta.

Sin embargo, debe reiterarse que el cruce de apuestas en los centros remotos, aun cuando se realice por medios tecnológicos, no deja de versar sobre juegos expresamente permitidos por la Ley Federal de Juegos y Sorteos y, por ello, resultan aplicables las mismas disposiciones legales que para los establecimientos en donde cruzan apuestas respecto de juegos permitidos que se efectúan en el mismo lugar, sin perjuicio de que en el reglamento se puedan establecer las normas necesarias, precisamente, para ajustar la situación prevista por la ley a la realidad práctica.

En consecuencia, el reglamento, por lo que hace a los centros remotos para el cruce de apuestas, respeta los principios de subordinación jerárquica de los reglamentos a la ley y de reserva de ley, ya que el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos se limita a proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley que le da origen y justificación, toda vez que establece los términos y condiciones conforme a los cuales la Secretaría de Gobernación ejercerá sus atribuciones, así como aquellas obligaciones a que deberán sujetarse los permisionarios en la operación de sus permisos, tal como lo ordena la ley de la materia.

A continuación se procederá al estudio de constitucionalidad de toda clase de sorteos previstos en el reglamento controvertido, bajo el argumento de que los mismos violan los límites del ejercicio de la facultad reglamentaria y el principio de reserva de ley y división de poderes.

Salas de sorteos de números, sorteos de símbolos y números en ferias regionales,

sorteos celebrados por personas físicas y morales constituidas conforme a las leyes de los

Estados Unidos Mexicanos en las modalidades de:

A) Sorteos con venta de boletos;

B) Sorteos sin venta de boletos;

C) Sorteos instantáneos;

D) Sorteos en sistemas de comercialización;

E) Sorteo de símbolos o números; y,

F) Sorteos por medios de comunicación masiva.

Toda vez que todos los sorteos están permitidos por el artículo 2o., fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos y que la propia ley faculta a la Secretaría de Gobernación para expedir los permisos o autorizaciones correspondientes, es claro que toda clase de sorteos o rifas de símbolos y números previstos en el reglamento impugnado, son constitucionales, pues su inclusión en dicha norma subsidiaria no es excesiva al ejercicio de la facultad reglamentaria ni a los principios de reserva de ley ni de división de poderes.

NOVENO. A continuación se procederá al estudio de los conceptos de invalidez sintetizados en el inciso 2) del considerando sexto de esta sentencia, en donde se refiere que el reglamento controvertido es inconstitucional por crear una autoridad a través de una disposición reglamentaria.

Son infundados los conceptos de invalidez relativos.

Si bien es verdad que el Consejo Consultivo para Juegos y Sorteos (autoridad creada a través del reglamento controvertido) no está previsto en la citada ley, también es verdad que el artículo 7o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, autorizó expresamente la creación en reglamentos de los organismos y comisiones "que se estimen convenientes" para que se puedan ejercer las funciones de vigilancia y control de juegos con apuestas y que funcionarán de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que al efecto se expida, así como con las que dicte la Secretaría de Gobernación.

Es decir, en el caso concreto es la propia ley la que autoriza la formación de este tipo de órganos.

En efecto, el artículo 7o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, establece que compete a la Secretaría de Gobernación la vigilancia y control de los juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de la ley, por medio de los inspectores que ésta designe y que, con el mismo fin, se podrán integrar a través de reglamentos los organismos o comisiones "que se estime convenientes" y que funcionarán conforme a las atribuciones que les confieran las disposiciones reglamentarias y las que dicte la propia secretaría; es decir, en dicho precepto se facultó expresamente a la secretaría para crear los organismos o comisiones necesarios a efecto de que ejercieran las atribuciones de vigilancia y control de los juegos con apuestas y de los sorteos. Dicho artículo 7o. a continuación se transcribirá de nueva cuenta con el objeto de informar destacadamente esta parte de la sentencia:

"Artículo 7o. La Secretaría de Gobernación ejercerá la vigilancia y control de los juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de esta ley, por medio de los inspectores que designe.

"Con el mismo fin podrá integrar los organismos o comisiones que estime convenientes, y los que funcionarán de acuerdo con las atribuciones que les señalen las disposiciones reglamentarias de esta ley, así como las que dicte la citada secretaría."

Por su parte, los artículos 2o., 14 y 15 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, establecen lo siguiente:

"Artículo 2o. Corresponde a la Secretaría de Gobernación la interpretación administrativa y la aplicación de las disposiciones de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, así como las de este reglamento.

"Las actividades relativas a juegos con apuestas y sorteos que no estén expresamente contempladas en la ley y el presente reglamento, serán resueltas, en cada caso, por la Secretaría de Gobernación conforme a lo dispuesto por dichos ordenamientos y demás disposiciones aplicables.

"La Dirección General Adjunta de Juegos y Sorteos tiene a su cargo la atención, trámite y despacho de los asuntos relacionados con la supervisión y vigilancia del cumplimiento de la ley y el reglamento; la expedición de permisos, la supervisión y vigilancia del cumplimiento de los términos y condiciones consignados en éstos; el finiquito de los permisos para sorteos; el desahogo de las quejas, reclamaciones y procedimientos administrativos provenientes del desarrollo y resultado de juegos con apuestas y sorteos; imponer sanciones por infracciones a la ley y el presente reglamento, así como las que le confieran las demás disposiciones aplicables.

"La unidad de gobierno tiene a su cargo la atención y despacho de los asuntos en los que sea necesaria la coordinación y colaboración de la Secretaría de Gobernación con otras autoridades en materia de juegos con apuestas y sorteos, así como el combate a actividades prohibidas por la ley.

"La unidad de Asuntos Jurídicos, en el ámbito de su competencia, coadyuvará en coordinación con la unidad de gobierno y la Dirección General Adjunta de Juegos y Sorteos, en el trámite y despacho de los asuntos relacionados con la imposición de las sanciones administrativas que establece la ley y el presente reglamento.

"Las autoridades federales, cooperarán en sus respectivos ámbitos de competencia para hacer cumplir las determinaciones que dicten las autoridades de la Secretaría de Gobernación de conformidad con las leyes y este reglamento, cuando para ello fueren requeridas.

"Las autoridades de las entidades federativas, de los Municipios y de las delegaciones del Distrito Federal cooperarán con la Secretaría de Gobernación, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos."

"Capítulo II

"Del Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos

"Artículo 14. Se crea el Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos con objeto de coadyuvar con la dirección en el cumplimiento de las políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas conforme a la ley y este reglamento."

"Artículo 15. Para el cumplimiento de su objeto, el consejo consultivo tendrá las siguientes facultades:

"I.F. como órgano de consulta de la secretaría respecto del ejercicio de las facultades de la dirección;

"II. Recomendar las medidas que estime convenientes para el buen funcionamiento de la dirección, así como las mejoras regulatorias a los procesos de operación e innovación de servicios, en particular por lo que hace al establecimiento de plazos y al cumplimiento de los requisitos señalados por el presente reglamento para la realización de los trámites respectivos;

"III. Emitir, en su caso, opinión a la dirección respecto de la expedición de los permisos en materia de juegos con apuestas y sorteos;

"IV. Realizar los estudios, investigaciones y análisis que estime necesarios sobre la materia de juegos con apuestas y sorteos;

".C. en la determinación de las personas que cuenten con los conocimientos técnicos y profesionales para prestar sus servicios vinculados al corretaje, cruce de apuestas o intendencia de frontón en un establecimiento autorizado;

"VI. Organizar comités, foros o grupos de trabajo en que participen personas u organizaciones ajenas al mismo, pero que por su actividad relacionada con la materia de juegos con apuestas y sorteos puedan aportar elementos útiles para el ejercicio de sus facultades, y

"VII. Formular las disposiciones relativas a su organización y funcionamiento."

De la transcripción anterior se desprende que corresponde a la Secretaría de Gobernación la interpretación administrativa y aplicación de las disposiciones de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, así como la vigilancia y control de los juegos con apuestas y sorteos.

Por otro lado, conforme a los citados artículos 14 y 15 del reglamento que se analiza, se pone de manifiesto que el consejo consultivo tiene como objeto el coadyuvar con la Dirección General Adjunta de Juegos y Sorteos de la Secretaría de Gobernación, con respecto a las políticas públicas de transparencia y de rendición de cuentas, fungiendo como órgano de consulta encargado de emitir recomendaciones para el buen funcionamiento de la dirección, emitir opiniones respecto de la expedición de permisos, organizar comités, foros o grupos de trabajo, realizar los estudios, investigaciones y análisis relacionados con los juegos con apuestas y sorteos, entre otras funciones, que únicamente tienen carácter consultivo, ya que las atribuciones de carácter ejecutivo están reservadas a las autoridades que se precisan en el artículo 2o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

En esas condiciones, es indudable que el consejo consultivo no es un órgano de control y vigilancia de los juegos con apuestas y sorteos, sino un órgano auxiliar en el desempeño de las funciones encomendadas a la Secretaría de Gobernación, con atribuciones de carácter consultivo, de opinión y para formular recomendaciones y que su creación obedece a la facultad que el Poder Legislativo concedió al Ejecutivo para instituir reglamentariamente los órganos y comisiones que se estimen convenientes.

Es conveniente destacar que la redacción del artículo 7o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, puede provocar la idea de que los "órganos y comisiones convenientes" para cumplir la ley deben ser creados por la Secretaría de Gobernación de la misma manera que se reconoce que esta dependencia puede designar inspectores; sin embargo, a partir de una correcta interpretación de dicho artículo se llega a conclusiones diversas.

En efecto, en el segundo párrafo del artículo 7o. expresamente se reconoce que los "organismos y comisiones convenientes" funcionarán de acuerdo con las atribuciones que les señalen las disposiciones reglamentarias y accesoriamente con las disposiciones que dicte la Secretaría de Gobernación.

De esa parte se obtiene que el funcionamiento de dichos órganos o comisiones se regula, en principio, a través de disposiciones reglamentarias de donde se puede desprender y concluir que la creación de estas autoridades no corresponde a la Secretaría de Gobernación sino al ejercicio de la facultad reglamentaria.

Adicionalmente debe señalarse que, por regla general, las autoridades del Estado que afectan la esfera de los gobernados, deben ser creadas a través de una ley con el objeto de evitar la proliferación de entidades creadas al capricho de una autoridad administrativa instituida legalmente.

De admitirse que una autoridad administrativa pueda crear a otra mediante un acto también de índole administrativo y que la autoridad así creada puede afectar la esfera particular, se reconocería entonces y se justificaría la creación de verdaderas autoridades "de facto", las cuales, desde luego y en principio son inconstitucionales por no gozar de un reconocimiento legislativo; prácticamente se permitiría que la estructura orgánica de la administración pública se mutara con evidentes perjuicios para la seguridad jurídica de los gobernados. Ninguna autoridad que afecte la esfera de particulares puede tener origen en actos administrativos que no estén respaldados por una autorización de la ley.

Sin embargo, esa regla general, admite excepciones y una de ellas es precisamente cuando el propio Poder Legislativo faculta a una autoridad administrativa para crear, a través de un acto también administrativo, a dichas autoridades.

En esos casos, cuando la autoridad administrativa facultada por la ley para crear a otras autoridades actúe, deberá entonces hacer del conocimiento general la creación de dicha entidad, lo que debe publicitar mediante actos administrativos de carácter general (como pueden ser los reglamentos o incluso acuerdos que se publiquen en los medios de difusión oficial).

En la administración pública federal, esta situación se reconoce en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que autoriza la creación de los órganos desconcentrados, los que tendrán las facultades específicas que se les determine en cada caso de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Para demostrar lo anterior, a continuación se transcribe el referido artículo 17 de la ley orgánica:

"Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."

Pero también debe reconocerse que cuando un funcionario no actuará hacia el exterior de la administración pública y únicamente ejercerá funciones de asistencia, asesoría, apoyo técnico o coordinación, entonces la creación de esos puestos no tendrá más límites que la determinación del titular de la dependencia de acuerdo con el presupuesto asignado.

Esta situación se reconoce, en el caso de la presidencia de la República, en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el que a continuación se transcribe:

"Artículo 8o. El presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la presidencia de la República."

Cada secretaría de Estado y cada dependencia tienen facultades similares a la antes descrita en el artículo 8o. que se transcribió, pero debe resaltarse que esos cargos tienen la característica de no trascender al exterior de la administración pública.

Con todo lo anterior, queda claro que la creación del Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos no es inconstitucional, pues se trata de una entidad gestada por el Ejecutivo Federal con fundamento en un acto legislativo como lo es el artículo 7o., segundo párrafo, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, y que con la creación del citado consejo consultivo, de manera alguna se vulneran los principios de reserva de ley y de subordinación, máxime si se toma en cuenta que es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dentro de la facultad reglamentaria otorgada al presidente de la República por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, está la de crear autoridades u organismos que ejerzan las facultades otorgadas por la ley o el reglamento a efecto de hacer posible su cumplimiento.

Lo anterior se encuentra plasmado en las siguientes tesis jurisprudenciales:

"REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de la República tiene la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública; igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad determinar las dependencias u órganos internos especializados a través de los cuales se deben ejercer las facultades concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada. Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la administración pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar los órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta." (Tesis 2a./J. 68/97, publicada en la página trescientos noventa, Tomo VII, enero de 1998, Segunda Sala, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY. De conformidad con los artículos 14, 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el secretario de Estado, para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo; igualmente se establece que para la eficaz atención y eficiente despacho, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán subordinados y que en el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas. Luego, si en el artículo 111 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se señala que las Administraciones Generales de Recaudación, de A.F. y la Jurídica de Ingresos, contarán con administraciones locales, la creación de esta autoridad no contraría a la Constitución, en tanto que de acuerdo con su artículo 89, fracción I, el presidente de la República ejerció debidamente la facultad reglamentaria. Esto es, a través del reglamento creó la mencionada autoridad y determinó sus atribuciones, a fin de que las dependencias que integran la administración pública federal puedan realizar las funciones previstas en la ley, lo que significa precisamente proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley reglamentada." (Tesis 1130, publicada en la página setecientos noventa y seis, Tomo I, Materia Constitucional, P., Novena Época del A. al Semanario Judicial de la Federación de 2000).

Como consecuencia de todo lo anterior, los artículos 14, 15, fracciones III, IV, V y VI, 16, apartado A, fracciones I, II y III, y apartado B, fracciones I y II, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, no son inconstitucionales por crear al Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos.

DÉCIMO. Por último, se procede al estudio de los argumentos que controvierten los "sorteos instantáneos".

El argumento es infundado en un aspecto y parcialmente fundado en otro.

La actora aduce que los artículos 3o., fracción XXVI, 91, fracción III, y 112 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, que regulan los sorteos instantáneos -también llamados "lotería instantánea o raspaditos"-, son violatorios de los artículos 16 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, porque contravienen disposiciones en materia de propiedad industrial al momento que permiten la autorización de una modalidad de sorteos cuya exclusividad corresponde a la Lotería Nacional para la Asistencia Pública.

Los artículos antes mencionados, establecen lo siguiente:

"Artículo 2o. Corresponde a la Secretaría de Gobernación la interpretación administrativa y la aplicación de las disposiciones de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, así como las de este reglamento.

"Las actividades relativas a juegos con apuestas y sorteos que no estén expresamente contempladas en la ley y el presente reglamento, serán resueltas, en cada caso, por la Secretaría de Gobernación conforme a lo dispuesto por dichos ordenamientos y demás disposiciones aplicables.

"La Dirección General Adjunta de Juegos y Sorteos tiene a su cargo la atención, trámite y despacho de los asuntos relacionados con la supervisión y vigilancia del cumplimiento de la ley y el reglamento; la expedición de permisos, la supervisión y vigilancia del cumplimiento de los términos y condiciones consignados en éstos; el finiquito de los permisos para sorteos; el desahogo de las quejas, reclamaciones y procedimientos administrativos provenientes del desarrollo y resultado de juegos con apuestas y sorteos; imponer sanciones por infracciones a la ley y el presente reglamento, así como las que le confieran las demás disposiciones aplicables. ..."

"Artículo 3o. Para los efectos de este reglamento, en lo sucesivo se entenderá por:

"...

"XXVI.S. instantáneo: Modalidad de sorteo en la que se ofertan boletos con el número o símbolo oculto y que al ser adquiridos permiten al poseedor conocer de inmediato el resultado del sorteo con sólo retirar, raspar o descubrir el boleto o parte de éste. El ganador de esta clase de sorteos, también denominados "raspadito" o "lotería instantánea", reclama los premios obtenidos mediante un procedimiento previamente estipulado e impreso en el boleto o comprobante; ..."

"Artículo 91. Los sorteos podrán tener las siguientes modalidades:

"...

"III.S.s instantáneos. ..."

"Artículo 112. Para obtener permiso para organizar sorteos instantáneos con venta de boletos, además de cumplir los requisitos a que se refiere el capítulo I del título segundo del presente reglamento, se deberá:

"I. Señalar el nombre, domicilio y teléfono de los representantes autorizados por el permisionario ante quienes se pueda exigir el pago de premios que no puedan cubrir los distribuidores en el Distrito Federal o en los Estados donde se pretendan distribuir los boletos del sorteo. Esta información deberá imprimirse en el boleto o comprobante de participación, así como el domicilio en que se ubica la dirección, y

"II. Cumplir con los requerimientos que de manera general determine la secretaría, previa opinión del consejo consultivo, sobre los mecanismos de elaboración, control de venta y validación de boletos, para asegurar la total confidencialidad de la información y la posibilidad real de verificación."

En principio no asiste razón a la actora cuando reclama la invalidez de los sorteos instantáneos por contravenir normas de propiedad industrial y la exclusividad de la lotería instantánea por parte de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, toda vez que dicha materia admite la posibilidad de que ciertas marcas o nombres comerciales de determinados productos, artículos o servicios queden protegidos con derechos de exclusividad, y si bien es verdad que la Lotería Nacional para la Asistencia Pública tiene registrados bajo su dominio varios registros como el nombre "lotería instantánea" y el diseño correspondiente, lo cierto es que esto no provoca la inconstitucionalidad de los artículos 3o., fracción XXVI, 91, fracción III y 112 del reglamento impugnado, ni ameritan una declaratoria de invalidez.

Lo anterior, porque si la Ley Federal de Juegos y Sorteos admite la posibilidad de que existan los sorteos, sin restricción alguna; entonces es claro que los "sorteos instantáneos" al ser una especie del género de ellos, se encuentran permitidos por la propia ley.

Correlativamente, cabe señalar que de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, no se desprende que sea facultad exclusiva de dicha institución el llevar a cabo los llamados "sorteos instantáneos", situación que tampoco se advierte en el reglamento de la misma institución.

Consecuentemente, los artículos 3o., fracción XXVI, 91, fracción III, y 112 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, no son violatorios de los artículos 16 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, en los términos que señala la actora.

No obstante lo anterior, debe destacarse que en el artículo 3o., fracción XXVI, del reglamento controvertido, aparece una porción normativa donde se lee lo siguiente: "... El ganador de esta clase de sorteos, también denominados ‘raspadito’ o ‘lotería instantánea’, reclama los premios obtenidos mediante un procedimiento previamente estipulado e impreso en el boleto o comprobante; ..."

La parte anterior, al parecer resulta violatoria de la facultad reglamentaria, sin embargo, la controversia debe desestimarse en este aspecto al no haberse alcanzado la votación mínima de 8 a que se refiere el segundo párrafo del artículo 42 de la ley reglamentaria, para declarar la inconstitucionalidad de dicha porción normativa con efectos generales.

DÉCIMO PRIMERO.-En la especie se advierte la existencia de un argumento no expuesto en la demanda, que está referido a la inconstitucionalidad del artículo 8o. del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, y cuyo estudio se abordará en suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez.

El artículo 8o. antes referido establece lo siguiente:

"Artículo 8o. Las participaciones a que se refiere el artículo 5o. de la ley serán determinadas por la secretaría al momento de la expedición de los permisos, de conformidad con las disposiciones aplicables."

Por la relación con el artículo 5o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se estima necesario incluir el texto de dicho precepto en esta parte:

"Artículo 5o. En los permisos que conceda, independientemente de los impuestos que al efecto determinen las leyes fiscales correspondientes, la Secretaría de Gobernación señalará la participación que, de los productos obtenidos por el permisionario, deba corresponder al Gobierno Federal. Esta participación será destinada al mejoramiento de los establecimientos de prevención social y de asistencia, dependientes de las Secretarías de Gobernación y de Salubridad y Asistencia, que se expresen en los permisos que se otorguen."

Por guardar íntima relación con el tema que se trata, igualmente se estima conveniente transcribir, en las partes que interesan, la exposición de motivos de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, lo que se hace en los términos siguientes:

"La iniciativa de ley que elevo a la consideración del H. Congreso de la Unión, contiene sustancialmente las mismas disposiciones restrictivas sobre juegos de azar y juegos con apuestas del Reglamento de Juegos hasta ahora en vigor en el Distrito y Territorios Federales, y señala además, una serie de sanciones a los dueños y participantes en cualquier forma, en empresas de juegos y sorteos que no cuenten con autorización legal, así como a los jugadores y espectadores que concurren a tales centros. Esto se hace con el propósito de combatir el juego no reglamentado, y que en el que permita de forma excepcional, produzca sustanciales rendimientos destinados a beneficiar establecimientos de prevención y asistencia social."

Con base en los elementos anteriores, se cuestiona la inconstitucionalidad del artículo 8o. del reglamento, toda vez que de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, uno de los propósitos de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, fue que el juego permitido de manera excepcional, produjera rendimientos sustanciales destinados a beneficiar establecimientos de prevención y asistencia social.

Sin embargo, en este aspecto la controversia también debe resolverse en sentido desestimatorio al no alcanzarse por el P. la votación idónea para efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma con efectos generales a que se refiere el artículo 42, segundo párrafo, de la ley reglamentaria.

Por lo anteriormente expuesto, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional a que este expediente se refiere.

SEGUNDO.-Se desestima la controversia constitucional por lo que hace a los artículos 3o., fracción XXVI, en la porción normativa que dice: "... también denominados ‘raspadito’ o ‘lotería instantánea’ ...", 8o, 63, fracciones III, en cuanto se refiere a "juegos de naipes ...", y IV, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de septiembre de dos mil cuatro.

TERCERO.-Con excepción de los preceptos a que se refiere el resolutivo que antecede, se reconoce la constitucionalidad del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de septiembre de dos mil cuatro.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Por mayoría de seis votos de los señores Ministros L.R., F.G.S., G.P., V.H., S.C. y S.M. es inconstitucional el artículo 3o, fracción XXVI, en la porción normativa que dice: "... también denominados ‘raspadito’ o ‘lotería instantánea’ ..."; los señores M.A.A., C.D., G.P. y presidente O.M. votaron en contra y reservaron su derecho de formular votos particulares o, en su caso, voto de minoría.

Dado el resultado de la votación y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, último párrafo, constitucional, y 42, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó al respecto la controversia.

Por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., G.P., S.C., S.M. y presidente O.M. es inconstitucional el artículo 8o, que se refiere a las participaciones; los señores Ministros L.R., F.G.S., G.P. y V.H. votaron en contra, y reservaron su derecho de formular votos particulares o, en su caso, voto de minoría.

Dado el resultado de la votación y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, último párrafo, constitucional, y 42, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó al respecto la controversia.

Por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M. es constitucional la fracción I del artículo 63, que se refiere a las carreras de caballos.

Por mayoría de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M. es constitucional la fracción II del artículo 63, que se refiere a las peleas de gallos; el señor M.A.A. votó en contra y reservó su derecho de formular voto particular.

Por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., F.G.S., G.P., V.H. y presidente O.M. es inconstitucional la fracción III del artículo 63, en cuanto a juego de naipes; los señores Ministros L.R., G.P., S.C. y S.M. votaron en contra, y reservaron su derecho de formular votos particulares o, en su caso, de minoría.

Dado el resultado de la votación y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, último párrafo, constitucional, y 42, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó al respecto la controversia.

Por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M. es constitucional la fracción III del artículo 63, en cuanto al juego de dados.

Por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., F.G.S., G.P., V.H. y presidente O.M., es inconstitucional la fracción IV del artículo 63, que se refiere a la ruleta; los señores Ministros L.R., G.P., S.C. y S.M. votaron en contra, y reservaron su derecho de formular votos particulares o, en su caso, de minoría.

Dado el resultado de la votación y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, último párrafo, constitucional, y 41, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó, al respecto la controversia.

Por mayoría de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M., son constitucionales los artículos 63, fracción V, 91, fracción V, y 124, fracción II, regulatorios de los sorteos de símbolos y números; el señor M.A.A. votó en contra, y reservó su derecho de formular voto particular.

Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., V.H., S.C. y presidente O.M., son constitucionales los artículos 20, fracción I, y del 76 al 90; los señores M.G.P. y S.M. votaron en contra y reservaron su derecho de formular votos particulares o, en su caso, de minoría.

Por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M., es constitucional la fracción IV del artículo 124, que regula los centros de apuestas remotas.

Por mayoría de ocho votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M., se resolvió que no debe expulsarse del reglamento las expresiones "y este reglamento" y "y el presente reglamento"; los señores M.A.A. y G.P. votaron en contra.

En consecuencia, el asunto se resolvió en los siguientes términos, aprobados por unanimidad de los señores Ministros: "PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional a que este expediente se refiere.-SEGUNDO.-Se desestima la controversia constitucional por lo que hace a los artículos 3o., fracción XXVI, en la porción normativa que dice: "... también denominados ‘raspadito’ o ‘lotería instantánea’...", 8o, 63, fracciones III, en cuanto se refiere a "juegos de naipes ...", y IV, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de septiembre de dos mil cuatro.-TERCERO.-Con excepción de los preceptos a que se refiere el resolutivo que antecede, se reconoce la constitucionalidad del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de septiembre de dos mil cuatro."

El señor Ministro presidente O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

El Tribunal P. encargó a la señora M.S.C. la elaboración del engrose correspondiente.

No asistió el señor M.M.A.G. por licencia concedida.