Contradicciones de la descentralizacion fiscal en Mexico: El caso de Chiapas.

AutorSovilla, Bruno

Contradictions of Fiscal Decentralization in Mexico: The Case of Chiapas

INTRODUCCION

El debate sobre el federalismo fiscal sigue abierto. Los paises estan buscando la combinacion que consideran mas adecuada entre centralizacion y descentralizacion en el aprovechamiento y administracion de los recursos publicos. No existen reglas universales, aunque la amplia literatura sobre el tema nos da resultados que podemos considerar generales y aplicables en diferentes contextos. Sin embargo, cada pais tiene su propia historia; si comparamos el proceso de creacion de dos Estados federales colindantes, Mexico y Estados Unidos, resaltan evidentes diferencias. En The Federalist, texto basico para la tematica que abordamos, Hamilton, Madison y Jay (1961) explican con gran claridad la genesis del sistema politico norteamericano y de su carta constitucional, como a partir de un conflicto entre las trece colonias y Gran Bretana surge el sistema de organizacion federal, que a traves de un pacto entre iguales consolidaria poderes locales paritarios. El caso de Mexico es distinto, pues Espana le transfirio su estructura centralista. La historia del federalismo mexicano desde la formacion del Estado nacional, a diferencia de Estados Unidos, es la de una confrontacion constante entre fuerzas centripetas y centrifugas.

En 1980, con la ley de coordinacion Fiscal (LCF), se trato de enfrentar el verdadero problema que cualquier estructura federal necesita resolver: la definicion de un pacto fiscal federal que determine competencias tributarias y mecanismos de redistribucion aceptados tanto por el gobierno central como por las jurisdicciones, basandose este en un sistema compartido de responsabilidades definidas y mecanismos de rendicion de cuentas participativos y efectivos que den legitimidad y transparencia al manejo de los recursos publicos. En la LCF (camara de Diputados del H. Congreso de la Union, 1978) se incorporo el razonamiento segun el cual el gobierno federal es mas eficiente en el cobro de impuestos sobre factores moviles, tales como el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto sobre la renta (ISR), los que provienen del comercio exterior y el impuesto especial sobre produccion y servicios (IEPS). El monto de estos confluye a la Recaudacion Federal Participable (RFP), fondo administrado por el gobierno federal. Los estados cobran solo impuestos menores (hospedaje, nominas, tenencia y sobre automoviles nuevos) y el predial en los municipios. Se creo asi el ramo 28 (participaciones federales), con el objetivo de devolver a los gobiernos subnacionales (GSN) parte de la recaudacion tributaria enviada a la RFP (principio resarcitorio). Con estas transferencias se pretende corregir los desequilibrios verticales entre el gobierno central y los GSN y con ello cubrir las necesidades de gasto en la provision de bienes y servicios publicos.

En 1982 con el programa "descentralizacion de la vida nacional" (SHCP, 1983) comenzo la primera etapa de descentralizacion de los servicios de salud, extendiendose en 1996 a todos los estados del pais. En 1992, con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacion de la Educacion Basica (ANMEB), la funcion de educacion basica se transfirio a los estados en aras de una mayor calidad (Ornelas 1997, 1998; Fierro, Tapia y Rojo, 2009). En este mismo ano se instituyo el ramo 25 para el financiamiento de la educacion basica, que en 1998 paso a integrar el Fondo de Aportaciones para la Educacion Basica (FAEB) (Fierro, Tapia y Rojo, 2009). El proceso descentralizador en el programa del nuevo federalismo desemboco en 1998 en la creacion del Fondo de Aportaciones Federales a Estados y Municipios o ramo 33, con el fin de compensar a las entidades de menor desarrollo economico.

A raiz de estas reformas, Mexico evoluciono hacia una forma de gobierno mas descentralizada. Sin embargo, el gobierno central mantuvo el cobro de impuestos generados por los factores productivos de mayor movilidad (IVA e ISR) siendo en eso mas eficiente (Tiebout, 1956; Musgrave, 1959; McLure, 1993) y se descentralizo la mayor parte del gasto publico. No obstante, el ejercicio del gasto subnacional descentralizado muestra resultados incongruentes, lo cual lleva a cuestionar en terminos de analisis de costo-beneficio la pertinencia de mantener esta forma de organizacion fiscal descentralizada.

El estado de Chiapas, beneficiado por el proceso de descentralizacion fiscal, sigue siendo fiscalmente debil y dependiente, al mismo tiempo sus indicadores sociales y economicos no mejoran. A partir de esta realidad, la hipotesis general que guia la investigacion es que la entidad ha sido fuertemente subsidiada a traves de las finanzas publicas. Sin embargo, la gestion del gasto publico estatal se ha realizado en un marco de restriccion presupuestaria blanda; situacion que ha permitido elevar los niveles del mismo, sin lograr un efecto apreciable sobre la actividad economica.

El documento se divide en cuatro partes, comenzando con la revision de la literatura sobre el federalismo fiscal. La segunda seccion explora la evolucion del gasto estatal en Chiapas en las ultimas tres decadas. En la tercera, se desarrolla un indice de subsidio comparado entre Chiapas y Nuevo Leon contrastando los principales indicadores economicos entre dichos estados. En la ultima parte se discute el problema del ablandamiento de la restriccion presupuestaria, y se presentan al final las conclusiones.

EL FEDERALISMO FISCAL

La teoria de primera generacion del federalismo fiscal (Tiebout, 1956; Oates, 1977; Musgrave y Musgrave, 1992) provee una vision normativa de las funciones del sector publico: estabilizacion, distribucion y asignacion. La literatura sugiere que la estabilizacion y distribucion corresponden al gobierno central, mientras que la asignacion debe ejercerse en funcion de las preferencias de consumo y las condiciones geograficas locales. Es decir, la asignacion de los bienes publicos de consumo local es eficiente a nivel descentralizado, mientras que los servicios nacionales, como la defensa del territorio, el mantenimiento del orden publico, los relacionados con el comercio exterior y las principales vias de comunicacion son eficientemente entregados a nivel central (Tiebout, 1956; Oates, 1977; Musgrave y Musgrave, 1992). Este razonamiento se resume en el teorema de la descentralizacion:

Para un bien publico--cuyo consumo esta definido para subconjuntos geograficos del total de la poblacion y cuyos costos de provision de cada nivel de output del bien en cada jurisdiccion son los mismos para el gobierno central o los respectivos gobiernos locales--sera siempre mas eficiente (o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles de output pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones que la provision por el gobierno central de cualquier nivel fijado y uniforme de output para todas las jurisdicciones (Oates, 1977: 59).

Los GSN mas cercanos a los consumidores, a diferencia del gobierno central, conocen mejor la estructura de gustos, preferencias y necesidades de los ciudadanos locales; lo cual garantiza una asignacion eficiente del bien publico, evitando perdidas de bienestar social (Oates, 1993). Ademas, la cercania entre consumidores y proveedores de bienes publicos locales reduce los costos de transaccion y fomenta la rendicion de cuentas y la responsabilidad fiscal de los funcionarios locales (Cabrero, 2006); "esto implica que si el funcionario popular no cumple, el ciudadano contiguo puede castigarlo con el voto, ya que se asume que la cercania facilita la evaluacion del desempeno del primero. Es decir, existe una auditoria social" (Hernandez e Iturribarria, 2004: 14).

Asimismo, se espera que con la descentralizacion surjan competencias e innovaciones en la prestacion de servicios publicos, ya que esta "promueve la experimentacion con nuevas ideas para las politicas publicas, experimentacion que puede favorecer a las organizaciones politicas para aprender que tipo de politicas funcionan y cuales no" (Oates, 2008: 318), generando asi mecanismos de rendicion de cuentas. Sin embargo, en muchos casos, en los paises en desarrollo, la descentralizacion solo se ha dado por el lado del gasto, mientras la recaudacion se mantiene centralizada. Eso obliga a introducir un programa de transferencias desde el gobierno central a los GSN, lo que determina una fuerte dependencia fiscal de estos ultimos. Resulta asi dificil para la ciudadania monitorear el destino de sus impuestos (recaudados por el gobierno central) y su correspondencia con el gasto publico local. Los GSN no toman en cuenta el costo marginal social del financiamiento de su propio gasto, lo cual afecta la responsabilidad fiscal y la rendicion de cuentas.

La literatura sobre este tema sugiere que la dependencia fiscal de los GSN reduce los incentivos para la prestacion eficiente de servicios publicos y conduce a costos economicos muy bajos para los residentes (Peterson, 1997; Oates, 1999; Pisauro, 2001; Weingast, 2007, 2009), que por lo tanto no controlan la eficacia y eficiencia de la actividad de los funcionarios locales, como harian si fueran ellos quienes pagaran por los servicios recibidos. Esta dependencia socava la responsabilidad fiscal local, sustituyendola con negociaciones politicas, en las cuales no es prioritario medir los costos y beneficios de los bienes publicos, ademas de que limita la autonomia de los gobiernos locales (Castells, 1999). Otra consecuencia, como afirman Buchanan y Faith (1987), es que cuando ciertas jurisdicciones se dan cuenta de que las relaciones fiscales con el centro crean mas perdidas que ganancias, tienen incentivos a la secesion. En otros terminos, cuando algunas jurisdicciones perciben que las transferencias que reciben no corresponden a sus aportes a las finanzas federales, se rebelan y desconocen a la autoridad central. Esto se ha verificado en Italia, Brasil, Argentina y recientemente en Cataluna, Espana, donde las...

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