Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente del M.J. de J.G.P..

El martes diecisiete de febrero de dos mil cuatro el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió por mayoría de nueve votos el sobreseimiento de la controversia constitucional 46/2003, promovida por el Municipio de Ensenada, Estado de Baja California, en razón de que los actos impugnados carecen de definitividad, y no por las causales que invoqué en un primer proyecto. A pesar de esto último manifesté mi disposición para realizar el engrose correspondiente a fin de plasmar el criterio de la mayoría.

En el proyecto de resolución que originalmente puse a consideración del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte sostuve el criterio de la que la controversia constitucional 46/2003 es improcedente y, por tanto, debe sobreseerse, bajo el argumento de que las resoluciones dictadas dentro de un juicio político son inatacables, en este caso el instaurado en el Estado de Baja California, y por la falta de interés legítimo del demandante.

En razón de lo anterior, a continuación explico los razonamientos que me llevaron a votar de forma concurrente en la controversia en comento, para lo cual analizaré, en primer término, el tema de la responsabilidad de los servidores públicos y demás aspectos relacionados con los mismos y, en segundo lugar, lo concerniente a la falta de interés legítimo del demandante.

I. Responsabilidad de los servidores públicos.

1. Responsabilidad de los servidores públicos y evolución histórica.

Es un principio generalmente aceptado por el derecho constitucional que los servidores públicos, esto es, aquellas personas que ejercen o desempeñan cargos, comisiones o empleos en las instituciones gubernamentales, estén sujetos a un sistema de responsabilidades a través del cual deban responder ante la colectividad por sus conductas. Esta obligación de responder tiene sus motivos, no es arbitraria.

En efecto, los servidores públicos son susceptibles de responder cuando no han cumplido debidamente las tareas que la colectividad les ha confiado y también cuando han afectado los intereses de la sociedad que en ellos depositó su confianza.

En el derecho mexicano, el tema de la responsabilidad de los servidores públicos no es nuevo, tiene un largo historial legislativo que se ha enriquecido no sólo con las vivencias castellanas de la época colonial, sino también con la cultura federalista y republicana que hemos tomado de los norteamericanos y, por supuesto, con nuestra propia experiencia.

1.1 Del juicio de residencia.

Nuestro sistema de responsabilidades de funcionarios públicos tuvo origen con la instauración en México, durante la época colonial, del juicio de residencia, el cual tenía como propósito depurar las conductas de las autoridades superiores gubernativas de América, y eran auténticos juicios de responsabilidad al determinar si los servidores actuaron bien o mal durante el periodo en que ejercieron autoridad.

Los juicios de residencia se practicaban acto seguido de la terminación del cargo ya sea por cese, abandono o conclusión del término para el que habían sido designados y eran sujetos del mismo los más altos funcionarios de la monarquía, incluyendo a los propios virreyes y gobernadores. En cada caso, el rey o el Consejo de Indias hacía nombramiento del J., cuando el residenciado era un virrey o un gobernador; cuando se trataba de funcionarios de inferior categoría, entonces el nombramiento era hecho por el virrey, por la audiencia o por el gobernador, según la autoridad superior de que dependiera el residenciado, y se constituían como tribunales especiales creados ad hoc para ejecutar ese solo juicio, pues una vez finiquitado los tribunales de residencia eran disueltos.

El juicio de residencia constaba de dos partes: la primera se llevaba de oficio en todos los casos de terminación de cargos y, por otra parte, se otorgaba acción popular a los gobernados de manera que cualquier gobernado que estimare que la gestión de dicho funcionario le había perjudicado, en ese momento podía presentar su demanda y era el mismo tribunal o J. de residencia quien determinaba si era o no responsable de dichas conductas. Los juicios terminaban con la declaración de libertad de responsabilidad o de fincamiento de responsabilidad y era indispensable la obtención de una resolución favorable para volver a desempeñar cargos de autoridad.

A través del juicio de residencia, primera forma que toma la responsabilidad de los funcionarios públicos en México, la Corona ejercía un especial control y vigilancia sobre las personas en quienes confiaba el ejercicio de la autoridad en el nuevo continente. La monarquía les recordaba que la autoridad que ejercía era delegada y no propia y que siempre tenían a quién dar cuenta y a quién responder por su propia conducta. Por supuesto, la figura de la residencia obedecía a la concepción que en ese momento se tenía de la autoridad, que era delegada de la Corona y ante la representación de la Corona se rendía cuenta en el juicio de responsabilidad.

1.2 Del juicio de residencia a la consumación de la Independencia.

Durante la época colonial de la historia de México, el derecho era dictado en España a través de diversos actos como fueron las Cédulas Reales y también hubo otras formas de derecho que imponía la monarquía. Entre ellas, y como primer antecedente constitucional (si bien no es mexicano) tenemos la promulgación de la Constitución Política de la Monarquía Española, dictada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, que estuvo vigente desde septiembre de 1812 y permaneció así por un año.

Esta Constitución mantenía el concepto de juicios de residencia y reguló también la responsabilidad penal de los funcionarios públicos. En el caso de la responsabilidad penal de los secretarios de despacho se requería para proceder en contra de los mismos una declaración previa por parte de las Cortes en la cual ésta indicara que había lugar a la formación de la causa. El Tribunal Supremo de Justicia resolvía en definitiva sobre la responsabilidad penal imputable a los secretarios del despacho y demás empleados públicos. En el caso de los juicios de residencia, también el Tribunal Supremo de Justicia hacía efectivo este tipo de responsabilidades.

Un par de años después y ya permeado el movimiento independentista se sancionó el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, que declaraba la disolución del vínculo español, y que si bien no constituyó en sí un documento constitucional, sí fue un documento que contenía y proponía los principios según los cuales habría de realizarse la Constitución del Estado. Este documento sugería dos tipos de responsabilidades de empleados públicos: la penal y la derivada del ejercicio de cargos públicos. En el sistema de responsabilidades participarían órganos legislativos y judiciales así como órganos especiales para los casos de residencias.

1.3 De la independencia al régimen central.

Años después, el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba, ambos de 1821, se pronunciaron respecto de la temática de la responsabilidad de los funcionarios públicos, y si bien estos documentos tampoco fueron documentos constitutivos ni aspiraban a serlo, sí contenían una descripción de la forma de gobierno que proponían se adoptara en la consecuente Constitución. En la materia de responsabilidades se indicaba que se continuaría aplicando la Constitución Española.

Las fuerzas que se inclinaban por el "imperialismo" lograron en 1822 promulgar el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, y pese a su "provisionalidad" y efímera vigencia, reguló la responsabilidad de los servidores públicos en sus aspectos penal, civil y de residencia.

Consumada la Independencia, el federalismo llegó a México imponiéndose así en el Acta Constitutiva y la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 4 de octubre de 1824. Esta Constitución representa el primer documento constitucional auténticamente mexicano, pues además de que sigue a la consumación de la Independencia es redactado por un Congreso Constituyente mexicano. En esta Constitución se modifica en gran medida el esquema general con que se había consagrado el sistema de responsabilidades de los servidores públicos, consecuentemente, con la gran influencia que cobró durante su confeccionamiento y aprobación la Constitución de los Estados Unidos de América en muchos de los aspectos de este texto, por supuesto, sin desconocer las influencias que también heredó del sistema español.

1.4 El régimen unitario de 1835-1846.

La Constitución Federal de 1824 reguló un sistema de responsabilidades de los servidores públicos en el cual, al igual que su modelo a seguir (el estadounidense), depositaba el ejercicio de dichas facultades en el Poder Legislativo bicameralista; sin embargo, con gran novedad introduce la intervención del Poder Judicial para lo relativo al enjuiciamiento. Esto es, depositaba en las Cámaras la facultad exclusiva de erigirse como acusadores de altos funcionarios y requería la declaración de procedencia de la causa para que se juzgara en los tribunales competentes. Igualmente, de gran novedad es el hecho de que se deja de considerar al juicio de residencia que desde siglos atrás había sido consagrado como el sistema que por excelencia revisaba la conducta de los servidores públicos, lo que implica abandonar el sistema de revisar la conductas de estas personas a la terminación de sus cargos y realizar dicha revisión sólo cuando se ejerciera la facultad de acusación por el órgano competente.

Respecto del tema de la responsabilidad de los funcionarios públicos, la Constitución de 1836 introdujo un vocabulario y sistematización (o pretensión de) que persistió aún hasta hace poco menos de quince años, me refiero a la división entre "delitos comunes" y "delitos oficiales". Esta Constitución, pese a que fue redactada para un sistema centralista (en oposición a uno federal), impuso un sistema de responsabilidades muy parecido al norteamericano y muy similar al que sostuvo años después la Constitución de 1917.

Para el caso de los delitos comunes, lo que hoy llamamos responsabilidad penal se establecía, como hasta hoy, el requerimiento de la declaración de procedencia por alguna de las Cámaras del Poder Legislativo (también conocido como declaración de "desafuero") para que se pudiera proceder ante el Poder Judicial por dichas causas. Para el caso de los delitos oficiales establecía que las acusaciones se formularan ante la Cámara de Diputados y si ésta declaraba que "ha lugar a la causa" se procedía a realizar la acusación ante el Senado, el que resolvería pudiendo sólo imponer la destitución y/o inhabilitación temporal o definitiva para ejercer cargos públicos a dicha persona. Si en el curso de los procedimientos anteriores se encontraban otras conductas susceptibles de responsabilidad, se podía exigir ésta a través de diversas acciones según la naturaleza de la conducta.

De igual modo se regulan constitucionalmente ciertos aspectos de las acciones de responsabilidad civil que se enderezaran contra los funcionarios públicos de alto rango, estableciendo al efecto que su J. sería el más alto tribunal (y no los que de manera ordinaria les hubieran correspondido).

Posteriormente surgieron las bases orgánicas de 1843. Respecto a la responsabilidad de los servidores públicos se siguió un sistema muy similar al anterior aunque con características peculiares. Al igual que su antecedente, esta Constitución establecía un sistema de responsabilidades en el que se mantenía la división entre "delitos oficiales" y "delitos comunes", distribuía las competencias entre el Poder Legislativo y el Judicial, imponía el fuero a favor de los funcionarios de alto rango y, en consecuencia, exigía la declaración de procedencia; sin embargo, se distingue en que ya no se imponía como acusador a una Cámara del Legislativo y juzgadora a la otra, sino que sólo se requería la declaración de procedencia por cualesquiera de las Cámaras Legislativas y, una vez decretada, la causa era conocida por la Suprema Corte. La Suprema Corte volvía a ser una especie de tribunal especial para los casos de los funcionarios de alto rango, tanto para las causas penales como para las civiles, aunado a que para estas últimas, en apariencia, también exigía la susodicha declaración de procedencia.

1.5 De la restauración del federalismo a la revolución de Ayutla.

Posteriormente se restauró el Acta Constitutiva y la Constitución de 1824 junto con el Acta de Reformas de 1847. En lo que concierne al sistema de responsabilidades de los funcionarios públicos, la Constitución de 1824 fue reformada en 1847, tomando algunos elementos que ya habían aparecido en la Constitución de Las Siete Leyes, a saber, la competencia de la Cámara Baja como acusadora y la Cámara Alta como sentenciadora en los casos de delitos oficiales.

En síntesis, este régimen consagró de nuevo la división entre delitos oficiales y delitos comunes, e igualmente la distribución de competencias entre el Poder Legislativo y el Judicial. Así, para el caso de los delitos comunes la Cámara de Diputados se erigía como Gran Jurado, y una vez que decretaba que había lugar a formación de causa si el delito era común, entonces conocería la Suprema Corte, y si se trataba de un delito "de oficio", el Senado sería el jurado de sentencia aun cuando la Suprema Corte era la que imponía la pena.

1.6 De la Revolución de Ayutla al triunfo de la República.

Tiempo después se promulgó el Estatuto Orgánico Provisional de la República mexicana el 15 de mayo de 1856, que tenía por objeto ser un documento provisional que estuviera en vigor en tanto se aprobase una nueva Constitución, y si bien este estatuto no rigió, es conveniente señalar que en él se reguló la responsabilidad de los funcionarios públicos y en él permanece la distinción entre delitos oficiales y comunes, la declaración de procedencia y la competencia de la Suprema Corte una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad exigidos.

Fue en el proyecto de Constitución de 1856 en el que por primera vez se establece un apartado denominado "juicio político". Este proyecto, a diferencia de sus antecesores, no proponía una distinción entre los delitos oficiales y los delitos comunes, sino que hablaba de un juicio político a través del cual se revisaría la conducta de los funcionarios de alto rango por un grupo compuesto por un individuo por cada Estado, como jurado de acusación, y que si llegare a declarar que procedía la acusación (lo cual acarreaba la suspensión del cargo), resolvería el Congreso de la Unión la causa, debiéndose limitar a la destitución y a la inhabilitación.

El espíritu del proyecto es un tanto contradictorio, pues si bien implícitamente reconoce la distinción entre responsabilidades de diversa naturaleza, cuando señala que las demás responsabilidades a que haya dado lugar con su conducta el funcionario público serán juzgadas conforme a las leyes ordinarias, también implícitamente confunde la responsabilidad penal con la política cuando sugiere que las responsabilidades penales del presidente de la República serán juzgadas en el mismo procedimiento político. Esto último probablemente se deba en gran parte a la traducción de los dispositivos que respecto del impeachment señala la Constitución de los Estados Unidos de América, que de nuevo volvió a ser de gran influencia en las mentes de los Constituyentes; además, esta influencia anglosajona se observa con claridad cuando propone que en los casos en que el juicio político se enderece en contra del propio presidente de la República, el presidente de la Suprema Corte participe en el procedimiento, tal como se impone en el caso de nuestros vecinos del norte.

Sin embargo, el proyecto no prosperó en el seno del Constituyente. Fue objeto de amplio debate sobre todo en la parte relativa a quiénes fungirían como órgano de acusación y órgano de sentencia, y aquí es pertinente destacar (por aquello de la influencia norteamericana) que se llegó a comentar en el Constituyente que esos problemas se habían suscitado porque, al no existir el Senado como segunda Cámara del Poder Legislativo, era difícil determinar quiénes debían hacer las veces de acusador y de juzgador.

El título IV de este proyecto de Constitución fue objeto de mucho debate. Fueron varios días en que se discutió la inconveniencia de los términos en que venía el proyecto y en lo sucesivo, por resaltar de mucho interés, aquellas partes de la discusión que ilustran los motivos que tuvo el Constituyente para no consagrar el "juicio político" y reiterar, en términos generales, lo que sus antecedentes establecían a este respecto, lo que entendían como los fines del juicio político y sus caracteres distintivos (en relación con las demás formas de responsabilidad a que son sujetos los funcionarios públicos).

El 3 de diciembre de 1856 se discutieron cuestiones relativas al juicio político que conviene, para el propósito de esta resolución, destacar:

"Sesión de 3 de diciembre de 1856. ... Siendo la Corte el primer tribunal de la nación, parece propio y natural que haga la aplicación de la pena como jurado de sentencia.

"El Sr. G. declara que es inadmisible la idea del señor preopinante. Es menester distinguir la diferencia que hay entre la separación del cargo y un verdadero juicio. La comisión no consulta un juicio que corresponda a los tribunales sino un procedimiento político, para separar de los puestos públicos a los funcionarios que hayan desmerecido la confianza del país.

"....

"El Sr. C. quiere que no se confunda lo judicial con el juicio político, confusión que entre otros inconvenientes presenta el muy grave de que todo el Congreso se convierta en acusador, y descienda ante la Suprema Corte hasta la categoría de simple litigante, lo cual no puede ser decoroso para la representación nacional.

"El Sr. C. expone que no es exacta esta última idea, pues siendo el Congreso el jurado de acusación, no es acusador, sino que declara la culpabilidad del acusado, y así no se convierte en litigante, sino que envía al reo a la Corte para que le aplique la pena que corresponda. No hay confusión de poderes, ni degradación del Congreso en seguir el método propuesto por su señoría.

"El Sr. O. dice que el sistema aconsejado por el Sr. C., es enteramente distinto del que consulta la comisión. El Sr. C. desea que el Congreso diga si hay o no delito, y que la Corte aplique la pena. La comisión quiere que de la resolución del jurado resulte que se sepa si se puede o no proceder contra el acusado. El primer jurado es acusador, y el segundo no es de sentencia, pues ni siquiera hay pena que aplicar. Sólo se suspende al funcionario y se le exonera después, si para ello hay motivo. No hay pena; no hay más que degradación del funcionario al fuero común, para que quede igual al cualquier otro ciudadano, y el juicio es meramente político.

"Si la comisión desecha la idea del juicio político, la comisión estudiará detenidamente el sistema propuesto por el Sr. C..

"El Sr. A. declara que votó el artículo anterior, porque establece las bases del procedimiento; cree necesario que todo el capítulo de responsabilidades se discuta en lo general, y entrando en la cuestión nota que de un mismo cuerpo se van a formar dos tribunales, siendo difícil que haya la debida imparcialidad. En esta clase de juicios debe darse garantías a la sociedad, y éstas se logran haciendo que cada jurado sea de distinto origen. No hay garantía en que la suspensión y la reparación dependa del voto de ocho personas. Puede, si queda un número tan reducido, haber lugar a grandes abusos, y abrirse ancho campo a las pasiones. Opina que deben desecharse todos los artículos, y discutirse el voto particular del Sr. O., que ofrece más garantías para los individuos. Los funcionarios de cuya responsabilidad se trata, han de ser electos por el pueblo, y no es de creer que el pueblo se equivoque al elegir sus mandatarios, y cuando éstos merecen la confianza pública, sea seguro el fallo que en su contra pronuncien ocho personas.

"El Sr. O. extraña, que habiendo declarado el señor preopinante que se deben buscar garantías para la sociedad, se decida en favor del voto particular porque da más garantías a los individuos.

"El antiguo sistema de responsabilidades no abraza los casos de juicio político o de impeachment, como le llaman en Inglaterra. La comisión se propuso mejorar este sistema, facilitando el medio de destituir al funcionario cuando ya no merece la confianza pública, evitando así los males inmensos que origina, por ejemplo, un Ministro que tiene en su contra a la opinión. Pero en este caso, la Corte de Justicia no puede ser el jurado de sentencia encargado de aplicar la pena, porque no hay ni puede haber ley escrita que determine los grados de confianzas que pierda el funcionario.

"...

"El Sr. O. opina que el juicio político es una peligrosa arma de partido y se apoya en el parecer de los publicistas que más profundamente han estudiado las instituciones inglesas y americanas.

"Sin embargo, en los Estados Unidos hay la garantía de estar el Legislativo dividido en dos Cámaras y de radicarse en el Senado el jurado de acusación.

"...

"Se declara en favor de la idea del Sr. C., es decir, de que el Congreso sea jurado de acusación y la Corte jurado de sentencia, limitándose a aplicar la pena. Pero como para que haya pena es menester que la fije una ley preexistente, quiere que una ley orgánica determine cuáles han de ser las penas que se impongan a los que abusan del poder, a los que infringen la Constitución, a los que roban al país. A la falta de una ley semejante atribuye la impunidad de que han gozado los funcionarios culpables.

"Cree que las dificultades que esta materia presenta se deben a la supresión del Senado, aunque esta palabra parezca ya desacato en el seno de la asamblea.

"En cuanto a si un Ministro merece o no la confianza pública, para saberlo no se necesita recurrir al juicio político. Las derrotas parlamentarias y las crisis ministeriales son el medio único de resolver estas cuestiones donde se comprende el sistema representativo.

"Examinando el artículo en todas sus partes, repite las objeciones de los Sres. R. y O., y presenta algunas nuevas.

"El Sr. G. anuncia que la comisión reformará el artículo en vista de las observaciones de los impugnadores, y se levanta la sesión, quedando pendiente el debate."

Cierto es, como se señala en la cita anterior, que los integrantes de la comisión redactora no entendían con claridad el concepto de juicio político y así se aprecia en sus intervenciones, no hay consenso ni claridad entre la distinción de responsabilidad penal y política, y al parecer en gran parte eso se debió a las lecturas que hicieron (como mencionan) de la interpretación que hace T. respecto del impeachment norteamericano y el inglés, y a la traducción al español de las reglas constitucionales de dicha figura de la Constitución estadounidense.

No obstante, hay una intervención de un miembro de la comisión que ilustra su opinión sobre las características del juicio político con la que coincide este Alto Tribunal:

"En el juicio político que la comisión propone, se trata pura y simplemente del fallo de la opinión, de si los funcionarios merecen o no la confianza pública. Si el gobierno ha de poder remover libremente a los empleados, parece que el mismo derecho ha de tener el pueblo para alejar del poder a los ciudadanos que merezcan su desconfianza, ni es delito, ni caso de responsabilidad. No es posible fijar los casos del juicio político, la vaguedad es indispensable; pero el artículo de ningún modo se refiere a los delitos comunes que quedan sometidos a los tribunales ordinarios."

Promulgada la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1857, finalmente se dispuso que para hacer efectiva la responsabilidad política el Congreso (unicameral) haría las veces de jurado de acusación y la Suprema Corte de jurado de sentencia.

Años después, tras una larga gestación legislativa, se restaura la Cámara de Senadores al Poder Legislativo Federal, en virtud de reforma constitucional de fecha 13 de noviembre de 1874. Con motivo de esta reforma y la reinstalación de la Cámara de Senadores se traspasó a ésta la facultad de la Suprema Corte de fungir como jurado de sentencia para hacer efectiva la responsabilidad política. Esta reforma se aprobó así, sin discusión, por lo que queda sólo inferir una intención: que se quiso acercar al modelo norteamericano de Senado y a la vez al modelo norteamericano de responsabilidades de funcionarios públicos, un tanto regresando al esquema consagrado en el antecedente del Acta de Reformas de 1847, en lo anterior comentado.

Desde entonces ningún texto constitucional federal ha vuelto a otorgar competencia, jurisdicción o intervención a la Suprema Corte o al Poder Judicial en general en materia de responsabilidad política.

1.7 La Constitución de 1917.

El proyecto de Constitución presentado en 1917 por V.C. incluyó un título dedicado a regular la responsabilidad de los funcionarios públicos. En los debates se dijo lo siguiente:

"El procedimiento para juzgar a los altos funcionarios y las autoridades competentes para ellos, son distintos, según se trate de delitos del orden común o delitos oficiales. Respecto de los primeros, el principio de igualdad ante la ley y la prohibición de tribunales especiales, somete a los funcionarios a los J. del orden común, como a cualquiera otro ciudadano. Solamente que para poner a cubierto a estos funcionarios de ataques infundados por parte de enemigos políticos, ataques que pudieran perjudicar la buena marcha de la administración, separando constantemente a los jefes de los departamentos, se ha establecido que, para quedar un alto funcionario a disposición del J. común, debe hacerse antes una declaratoria por la Cámara de Diputados."

La Constitución de 1917, vigente hoy en día (si bien en términos muy distintos que aquellos que contenía en su promulgación), reguló en el título IV la responsabilidad de los funcionarios públicos. En su texto original, siguiendo el ejemplo histórico, distinguió de nuevo entre delitos comunes y delitos oficiales y se refirió a la procedibilidad de las demandas de responsabilidad civil que se enderezaran contra ellos; de destacar resulta el hecho de que en esta Constitución, por primera vez en la historia constitucional de México, se consagró expresamente la definitividad de las resoluciones dictadas por las Cámaras en estos procedimientos al establecerse que eran "inatacables", la expresión directa de la acción popular que tienen los ciudadanos para presentar una demanda de juicio político y se agregó a la lista de altos funcionarios sujetos a responsabilidad por delitos oficiales al procurador general de la República y a los diputados de las Legislaturas de los Estados, esto último en comparación con su antecedente constitucional inmediato.

A la fecha, el título IV ha sido objeto de varias reformas destacando, entre ellas, la llamada reforma de la "renovación moral" del gobierno, misma que tuvo lugar en 1982. Fuera de la reforma en referencia las demás modificaciones constitucionales que sufrió este artículo tuvieron por objeto hacer cambios no muy relevantes en materia de responsabilidades y en la mayoría de los casos agregar funcionarios al listado de funcionarios responsables.

Es en la reforma de 1982 cuando el régimen constitucional de responsabilidades de los servidores públicos se sistematiza, creándose al mismo tiempo categorías de responsabilidades y para cada una de ellas su respectivo procedimiento, así como las autoridades encargadas de aplicar dichas disposiciones y las sanciones a las que pueden resultar acreedores. Si bien es cierto que a partir de esa fecha los numerales incorporados a este título IV han seguido sufriendo reformas, éstas han sido básicamente para incluir a nuevos servidores públicos y por lo general han sido motivadas por una diversa reforma constitucional, el texto actual de dicho título es sustancialmente el mismo que resultó de la reforma constitucional publicada el 28 de diciembre de 1982. El texto vigente del título IV de la Constitución regula ampliamente el sistema de responsabilidad de los servidores públicos y dice:

"Título cuarto

"De las responsabilidades de los servidores públicos

"Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

"El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.

"Los gobernadores de los Estados, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."

"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

"Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.

"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."

"Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y J. de Distrito, los Magistrados y J. del Fuero Común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

"Los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.

"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

"Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.

"Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.

"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables."

"Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República y el procurador general de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

"Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

"Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

"Por lo que toca al presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

"Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y de Senadores son inatacables.

"El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.

"En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.

"Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

"Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados."

"Artículo 112. No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo 111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su encargo.

"Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones propias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto."

"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."

"Artículo 114. El procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se aplicarán en un periodo no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.

"La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley penal, que nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público desempeña alguno de los encargos a que hace referencia el artículo 111.

"La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años."

1.8 Categorías de responsabilidades de los servidores públicos en el sistema vigente.

De conformidad con el título cuarto de la Constitución General existen cuatro tipos de responsabilidad de los servidores públicos, a saber:

a) Responsabilidad penal, cuando la conducta del servidor público se tipifique como delito en términos de la fracción II del artículo 109 constitucional, que dispone que "la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal", en cuyo caso la investigación corresponde al Ministerio Público, Local o Federal, según la conducta delictiva, y cuya resolución está sujeta a los procedimientos judiciales ordinarios, previo desafuero, en su caso lo requiera.

b) Responsabilidad administrativa, a la que ha lugar cuando los actos u omisiones de un servidor público afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, y se encuentra prevista en la fracción III del artículo 109 y en el 113.

c) Responsabilidad civil, prevista en el antepenúltimo párrafo del artículo 111 constitucional, consistente en las demandas de orden civil que se entablen en contra de cualquier servidor público.

d) Responsabilidad política, que tiene lugar cuando los servidores públicos de alto rango, mismos que se mencionan en el título cuarto, en el ejercicio de sus funciones incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; y tratándose de los servidores locales que menciona el segundo párrafo del artículo 110, cuando cometen violaciones graves a la Constitución General y a las leyes federales que de ella emanen y cuando manejen indebidamente fondos federales. La responsabilidad política se hace efectiva a través del llamado juicio político.

El actual sistema de responsabilidades de los servidores públicos sistematiza y aclara cuestiones que desde el siglo pasado habían generado dudas, como a lo largo de la exposición histórica hemos podido observar, sobre todo la relativa a la distinción entre lo que era un "delito común" y un "delito oficial".

La responsabilidad penal quedó regulada, sin duda, para señalar que en materia de responsabilidades de tipo penal, por supuesto, derivadas de la realización de conductas delictivas, los servidores públicos ahí mencionados tienen un régimen especial que consiste básicamente en que para poder proceder contra ellos, y de ahí el nombre de "declaración de procedencia", se requiere que la Cámara de Diputados declare que se puede proceder en contra de dicho servidor público, procedimiento comúnmente conocido como "desafuero", con motivo de que dicha declaración da lugar a eliminar la barrera de inmunidad temporal que el fuero otorga a los servidores públicos de alto rango.

Respecto a la responsabilidad penal cabe abundar en lo siguiente: la declaración de procedencia que se exige para poder proceder penalmente contra ciertos servidores públicos se exige por igual a los servidores públicos que cometen delitos comunes que delitos tipificados de manera tal que sólo pueden ser cometidos por servidores públicos. Debe precisarse que lo que antes se refirió en los diversos antecedentes constitucionales como "delitos comunes" ahora, sin la menor duda, es la responsabilidad penal; igualmente, sin que se considere otro tipo de responsabilidad sino penal, los delitos tipificados de manera tal que sólo los servidores públicos pueden ser sujetos activos no pueden ser llamados ahora "delitos oficiales" sino que caen dentro de la denominación genérica de los delitos. La idea que permeó antaño en el sentido de que la responsabilidad por "delitos oficiales" era de naturaleza penal hacía de la Cámara de Senadores un auténtico J. de lo criminal. Se superó esta idea en razón de que las conductas a que se referían las reglas constitucionales como "delitos oficiales" ahora son delitos, y el procedimiento que concluye en el Senado ahora se ha consagrado como de naturaleza eminentemente política, desentendida ya de cualquier viso de penalidad.

La responsabilidad administrativa establece otro tipo de conductas que si bien son sancionadas no lo son por la vía penal, sino por la administrativa; constituyen infracciones administrativas mas no delitos y están sujetos a este tipo de responsabilidad todos los servidores públicos, independientemente de su nivel jerárquico. Las sanciones administrativas son exigidas por autoridades administrativas y son en relación con conductas que, como se dijo con anterioridad, afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones y no necesariamente conductas que ameriten la construcción de un tipo penal.

La responsabilidad civil no es propiamente una categoría de responsabilidad especial en el sentido de que sea exigible al individuo sólo en atención a su carácter de servidor público, sino que es una responsabilidad que por sí misma es exigible sin importar el carácter de servidor público que ostente el individuo. No obstante la anterior precisión, parece conveniente que el legislador constitucional haya aclarado, para no dejar lugar a dudas, que la responsabilidad civil, a diferencia de la penal, es exigible en todo momento sin requerir la declaración de procedencia o cualquier otro acto similar.

La responsabilidad política se exige no a todos los servidores públicos sino a los servidores públicos de alto rango, mismos que deliberadamente son enlistados en los dispositivos en comento. De conformidad con lo que he señalado, la hoy llamada "responsabilidad política" es lo que los antecedentes constitucionales han calificado como la responsabilidad por "delitos oficiales", aun cuando de penal nada tiene; lo anterior en atención a que, salvo por la denominación de procedimiento por "delitos oficiales", la regulación de dicho procedimiento ha permanecido casi igual aun después de la reforma de 1982, esto es, el procedimiento que la Constitución disponía, antes de 1982, para la sustanciación y juicio de las responsabilidades por "delitos oficiales" que debía llevarse ante la Cámara de Diputados como órgano acusador y la Cámara de Senadores como órgano de sentencia es el mismo ahora, sólo que en vez de referirse a "delitos oficiales" se hace referencia a la "responsabilidad política" y el procedimiento ha sido bautizado como "juicio político".

En apoyo al carácter netamente político de la responsabilidad política y no penal, la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo dirigida al Legislativo señala:

"La iniciativa propone reordenar el título cuarto, estableciendo los sujetos a las responsabilidades por el servicio público (artículo 108); la naturaleza de dichas responsabilidades y las bases de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito (artículo 109); el juicio para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes (artículo 110); la sujeción de los servidores públicos a las sanciones penales y las bases para que no se confunda su aplicación con represalias políticas (artículos 111 y 112); la naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas (artículo 113); y, finalmente, los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos (artículo 114).

"...

"En lo que hace a la naturaleza de las responsabilidades la iniciativa propone eliminar la confusión derivada de una terminología que tendía a otorgar un fuero de hecho al distinguir entre ‘delitos y faltas oficiales’ y ‘delitos comunes’. Establece con claridad que corresponde a la legislación penal determinar las sanciones y procedimientos para aplicarlas por cualquier delito cometido por servidores públicos, sea con motivo de su empleo, cargo o comisión o no. Con ello se propone acabar cualquier forma de tratamiento discriminatorio entre el régimen penal aplicable a los gobernantes y a los gobernados. Esto no implica que la legislación penal no deba atender la demanda popular de establecer un régimen adecuado para prevenir y sancionar la corrupción de servidores públicos, tal y como se propone el artículo 111.

"Por otra parte, se propone el establecimiento de vías políticas y administrativas distintas, y autónomas entre sí para exigir las responsabilidades mediante juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, y mediante procedimiento administrativo para sancionar el incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia a cargo de los servidores públicos.

"La iniciativa recoge la necesidad de contar con procedimientos políticos penales y administrativos adecuados para prevenir la corrupción pública, pero evita la confusión entre ellas estableciendo la autonomía de los procedimientos respectivos. Al mismo tiempo, ofrece la garantía de que no podrán imponerse dos veces a una misma conducta sanciones de una misma naturaleza por los procedimientos autónomos facultados para aplicarlas."

En consecuencia a partir de 1982 se regularon tres diversas categorías de responsabilidad de servidores públicos, cada una en relación con diversas conductas, cada una con sus propios procedimientos, autónomos el uno del otro, con su propia autoridad resolutoria y además se estableció en lo constitucional que los servidores públicos incurren en responsabilidad civil en términos lisos y llanos como los del ciudadano común.

2. El juicio político.

Como ya he adelantado, el juicio político es el medio para hacer efectiva la responsabilidad política de los servidores públicos sujetos al mismo, también es el medio jurídico por el cual se puede destituir a los servidores públicos respecto a los cuales se considere indignos de la confianza pública. Este juicio es regulado por los artículos 109, fracción I y 110 constitucionales, mismos que regulan las causas y los procedimientos a través de los cuales los servidores públicos pueden ser sujetos de responsabilidad política.

2.1 El juicio político de competencia federal respecto a los servidores públicos de la federación.

De conformidad con lo que señalan las disposiciones aplicables son sujetos de juicio político de competencia federal, esto es, ante el Congreso de la Unión, tanto servidores públicos federales como servidores públicos de las entidades federativas, aun cuando lo son por diferentes tipos de conductas. En el caso de los servidores públicos federales son sujetos a juicio político de competencia federal los siguientes:

• Los senadores y diputados al Congreso de la Unión

• Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

• Los consejeros de la Judicatura Federal

• Los secretarios de despacho

• Los jefes de departamento administrativo

• Los diputados a la Asamblea del Distrito Federal

• El jefe de Gobierno del Distrito Federal

• El procurador general de la República

• El procurador general de Justicia del Distrito Federal

• Los Magistrados de Circuito y J. de Distrito

• Los Magistrados y J. del Fuero Común del Distrito Federal

• Los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal

• El consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral

• Los Magistrados del Tribunal Electoral

• Los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

El juicio político de competencia federal procede respecto a servidores públicos de la Federación cuando en el ejercicio de sus funciones incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

El juicio político no procede oficiosamente ni por iniciativa de las Cámaras sino que debe mediar denuncia escrita que formule cualquier ciudadano en los términos del último párrafo del artículo 109 constitucional.

Un requisito de procedencia del juicio político es que se presente dentro de los términos que la Constitución impone, a saber, durante la gestión del servidor público y hasta dentro de un año después.

A nivel federal el juicio político se efectúa por dos órganos, uno como instructor y acusador y otro como sentenciador, siguiendo el modelo norteamericano. F. como acusadora la Cámara de Diputados y como sentenciadora la Cámara de Senadores.

Compete a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a través de sus comisiones, sustanciar el procedimiento respectivo, respetando siempre el derecho de audiencia del inculpado. Si esta Cámara llegase a declarar por mayoría absoluta de sus miembros presentes en esa sesión pasará a la Cámara de Senadores.

La Cámara de Senadores se erige en jurado de sentencia y compete a ella aplicar la sanción correspondiente, para lo cual será necesario el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes en esa sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.

Respecto a las sanciones que se pueden imponer en el caso de juicios políticos de competencia federal hechos a servidores públicos federales, el artículo 110 constitucional es muy claro al indicar que las sanciones en una resolución condenatoria derivada de un juicio político consisten en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

2.2 El juicio político de competencia federal respecto a los servidores públicos de las entidades federativas.

El juicio político de competencia federal es procedente respecto a ciertos servidores públicos de las entidades federativas, a saber:

• Los gobernadores de los Estados

• Los diputados locales

• Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales

• Los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, en su caso.

En estos casos no se requiere que se "afecten los intereses públicos fundamentales o su buen despacho" sino que se aplican las siguientes reglas específicas. Sólo se surte la competencia federal para exigir este tipo de responsabilidad por:

i) Violaciones graves a la Constitución General y a las leyes federales que de ella emanen; y por

ii) El manejo indebido de fondos y recursos federales.

Otra seria distinción que en estos casos se hace en relación con el juicio político a servidores públicos de la Federación, es que en estos casos no procede la sanción de destitución y/o inhabilitación, sino que en estos casos la resolución que dicte el Senado será únicamente declarativa y los órganos federales se limitarán a comunicarlo a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.

La inclusión de servidores públicos locales tiene como primer antecedente la Constitución de 1857, en la cual se consideró que los gobernadores debían responder ante la Federación en atención a que eran agentes de la misma, pues representaban la voluntad de las entidades federativas que concurrían al Pacto Federal y tenían encomiendas específicas que la Constitución General les otorgaba para el ejercicio de sus cargos; la adición de los diputados de las Legislaturas Locales y los funcionarios judiciales fueron hechas en diversos momentos consecuentes con dicho concepto y con el equilibrio de poderes; la responsabilidad por el manejo de recursos federales sí es una adición de las reformas de 1982.

Respecto a este último punto, la responsabilidad a que son acreedores los servidores públicos locales por el manejo de recursos federales obedece ya no a que los gobernadores sean considerados como "agentes del gobierno federal", sino como se expresó en la exposición de motivos:

"También se propone, junto con la propuesta de reforma, del artículo 134, cubrir un vacío sobre las responsabilidades por el manejo indebido de fondos y recursos federales, sujetándolos al mismo principio. Se trata de que nadie que maneje recursos económicos de la Federación quede inmune de las obligaciones de aplicarlos como es debido.

"Debemos descentralizar la vida nacional con base en una responsabilidad eficiente de los Gobiernos Estatales y Municipales para gobernar democráticamente el destino de sus comunidades. Hemos sometido las iniciativas de reformas constitucionales consecuentes. Pero es inaceptable, tanto para la renovación moral la sociedad nacional, como para el fortalecimiento de las responsabilidades gubernamentales estatales, confundir descentralización con una excusa que inmunice de responsabilidad por el manejo de fondos y recursos federales."

Sobre el matiz especial que tienen las resoluciones de juicio político federal respecto a los servidores públicos locales, la historia de los debates de nuestros Congresos ilustra al señalar:

a) En el Congreso Constituyente de 1917 se dijo:

"El C. Ibarra: Suplico a la honorable comisión tenga la bondad de decirnos por qué a los gobernadores de los Estados y diputados a las Legislaturas Locales no se les hace responsables de los delitos del orden común como al presidente de la República.

"El C. Jara, miembro de la comisión: La legislatura de cada Estado determinará la forma de castigar a los diputados de la propia legislatura. Nosotros no hemos querido que la Federación invada la soberanía de los Estados, sino que el espíritu de la comisión ha sido respetar esa soberanía en todo lo que ha sido posible."

b) Esta misma intención se palpó en los debates del Constituyente Permanente cuando se reformó casi de modo integral el sistema de responsabilidades de los servidores públicos en 1982. En la exposición de motivos se dijo:

"Artículo 109.

"La Constitución consagra la soberanía de los Estados y la libertad de los Municipios para gobernar sobre los asuntos de sus comunidades locales. De acuerdo con ella, corresponde a los Gobiernos Estatales y Municipales, dentro de sus respectivas competencias, hacer propias las demandas de sus comunidades que exigen prevenir y sancionar la corrupción de sus malos servidores públicos, así como preservar los valores nacionales en sus vidas comunitarias.

"En consecuencia con el más estricto respeto a la soberanía de los Estados que integran nuestro Pacto Federal, pero reflejando, de acuerdo a los principios de nuestra democracia, las demandas de nuestro pueblo, la iniciativa propone que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos sus respectivas competencias, establezcan las responsabilidades exigibles política, penal y administrativamente por el incumplimiento ..."

c) De igual modo, en el dictamen de la Cámara de Senadores, la cual fungió como Cámara de Origen, se señaló:

"En los mismos términos, estas comisiones unidas estimaron de particular importancia, incluir a los gobernadores de los Estados, diputados locales y Magistrados de los tribunales locales, como sujetos de juicio político, pero deslindando, con especial cuidado, que únicamente podrán ser sometidos a tales juicios por violaciones graves a la Constitución General de la República, a las leyes federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

"En efecto, el espíritu de la iniciativa tiende a igualar en responsabilidad a todos los gobernantes, pero resulta necesario que en el propio texto constitucional se especifique que el juicio político, por lo que toca a las autoridades locales, únicamente procede por violaciones graves a la Constitución y leyes federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales, toda vez que el propósito de reformar la Constitución, de ninguna manera pretende lesionar, sino por el contrario, preservar y tutelar la autonomía de los Estados.

"Las propias comisiones, con el mismo objetivo, determinaron necesario que, por lo que toca a las autoridades locales, la resolución que en su caso dicte la Cámara de Senadores como jurado de sentencia, tenga únicamente efectos declarativos, a fin de que las Legislaturas de los Estados, en ejercicio de sus atribuciones, determinen lo pertinente.

"En los términos de las adiciones propuestas por estas comisiones, se cumple con el doble propósito de abarcar la responsabilidad política de las autoridades locales, y al propio tiempo, preservar, respetar y tutelar la autonomía de los Estados, cumpliendo cabalmente con la finalidad de fortalecer el federalismo."

En esta última línea se refiere a la "adición" que proponen las comisiones del Senado a la iniciativa en el sentido de que en el caso de la declaración de procedencia en materia penal (llamada comúnmente como "desafuero") y tratándose de servidores públicos locales, la declaración de procedencia de la Cámara de Diputados sea también de efectos declarativos, dejando a las Legislaturas Locales actuar de conformidad con su competencia.

El dictamen de la Cámara de Diputados, que fungió como Cámara Revisora, se congratuló del espíritu "profundamente federalista y respetuoso de las soberanías de los Estados" que mostró el Ejecutivo en su iniciativa de ley, e igualmente de las modificaciones introducidas por el Senado en lo relativo a los efectos de la declaración de procedencia para los casos de responsabilidad penal de los servidores públicos locales.

Sin duda, con lo anterior queda demostrada con claridad la intención y el espíritu federalista que en el proceso legislativo de dichas reformas constitucionales se hizo presente: exigir responsabilidad al servidor local sin desconocer ni olvidarse de las autonomías de los Estados. Así, queda expresada la distinción, en cuanto a sus efectos, del alcance y obligatoriedad de las resoluciones dictadas en juicios políticos federales según hayan juzgado la actuación de un servidor público federal o uno del ámbito local.

2.3 El juicio político como un acto esencialmente político.

El legislador constitucional creó el juicio político con independencia total de la responsabilidad penal y de la responsabilidad administrativa; la iniciativa de ley lo propuso como un procedimiento autónomo para hacer efectiva la obligación de responder en el aspecto político por la conducta del servidor público, así lo aprobó el Congreso, así se promulgó y así está vigente el derecho. La actualidad de la Constitución otorga al juicio político una naturaleza eminentemente política que no se identifica con cualquier otra obligación de responder que tienen los servidores públicos, éste es su origen, de estas particularidades lo dotó su creador.

Ahora bien, en el juicio político se revisan las conductas de los servidores públicos que, se estima, afectan o perjudican las instituciones políticas de la República y las decisiones políticas que se consagran de modo constitucional como valores protegidos por la Constitución con el fin de determinar, en su caso, si la persona que fungió como servidor público es o no indigno de permanecer en el cargo o de volver a ocupar cargos públicos, si es digno o no de confianza no prejuzga sobre la responsabilidad penal o sanción penal que pudiera exigírsele y tampoco de cualquier otro tipo de responsabilidad. Se pretende, con el juicio político, determinar si un funcionario ha lesionado de tal manera ciertos valores constitucionalmente consagrados que amerita su destitución y quizás también su inhabilitación; por ello, las preguntas elementales que deben formularse en el juicio político son: ¿Hubo o no afectación? ¿Merece o no la confianza de la soberanía nacional para ejercer cargos públicos?

Reiterando para reafirmar, la resolución del Senado en los juicios políticos se limita a la consideración de si una persona es o no digna de continuar en el ejercicio de un cargo público o volver a ejercer un cargo público en razón de los efectos perjuiciosos y lesivos a que ha dado lugar con su conducta. Las consecuencias a que puede dar lugar dicha resolución son la destitución y, en su caso, la inhabilitación de un servidor público motivado por la consideración de que es indigno de ejercer el cargo, lo que no es sino privar al individuo enjuiciado de su derecho político de ejercer cargos públicos. El Senado se limita a imponer una sanción política sin prejuzgar sobre otras responsabilidades que, en su caso, corresponde fincar a otras autoridades, como son los tribunales en materia penal y civil y las autoridades administrativas.

Sin embargo, hay otras características del juicio político que abundan sobre su "politicidad". Esta "politicidad" deviene también como consecuencia del tipo de juicio (no como proceso sino como acto mental) que debe formular el Senado, como juzgador: ese juicio es un juicio "político".

Para responder conviene primero hacer la siguiente distinción: en el caso de procedimientos penales o civiles el juicio que hace el juzgador valga la redundancia, es algo así como: i) éstos son los hechos, ii) este es el supuesto normativo, iii) los hechos se adecuan al supuesto normativo, iv) luego entonces, procede la aplicación de la sanción o consecuencia de derecho que impone ese supuesto normativo.

En el caso del juicio político, el razonamiento que hace el órgano juzgador es muy diverso, sus consideraciones tienen que encaminarse a determinar si existe o no una afectación a los "intereses públicos fundamentales", que si bien pueden figurar en las diversas legislaciones en materia de responsabilidades de servidores públicos, se trata de un concepto sumamente relativo que se politiza en el instante en que se hace el ejercicio de ponderación por un órgano político (el Congreso de la Unión) y constitucionalmente politizado, porque tampoco podemos olvidar que tanto el órgano acusador como el órgano sentenciador están integrados bajo el principio de democracia partidista.

3. La definitividad de las resoluciones del juicio político de competencia federal.

Independientemente del tipo de efectos, vinculatorios o declarativos, que puede tener la resolución con que se da fin a un juicio político federal, ya sea en contra de servidores públicos federales o locales, el último párrafo del artículo 110 de la Constitución General de la República les otorga una característica común: consagra de manera expresa la inatacabilidad de las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores en juicios políticos en el ámbito federal, inatacabilidad que se traduce en definitividad absoluta. Dicha definitividad no es caprichosa, sino que se justifica por varios motivos, mismos que se exponen a continuación.

3.1 El significado de la inatacabilidad.

El artículo 110 de la Constitución concluye de modo contundente: "Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables". Sobre el particular, cuando la Constitución señala que cierto acto es inatacable o definitivo, indica con claridad la irrecurribilidad de dicho acto. La inatacabilidad significa que contra dicho acto no procede recurso alguno, ni ordinario ni extraordinario. El lenguaje es contundente y no hace distinciones. Se debe entender que el acto al que se le otorga constitucionalmente esa característica es definitivo y no está sujeto a revisión y, por ende, modificación por parte de otro órgano, ya sea en vía de amparo o de controversia constitucional o por cualquier otra vía.

Pero la inatacabilidad no es un capricho legislativo o una arbitrariedad constitucional. Dicha definitividad o inatacabilidad es impuesta en atención a la naturaleza del juicio político que se desprende de su construcción y evolución histórica, y a ciertos intereses políticos (valga la redundancia) que el Constituyente Permanente tiene especial interés en salvaguardar en lo constitucional. No se debe perder de vista que la Constitución es la manifestación jurídica de las decisiones políticas fundamentales del Estado. La inatacabilidad o definitividad de las decisiones y resoluciones tomadas en juicio político tiene un sustento muy claro y eso es lo que en lo sucesivo se debe dejar por sentado.

3.2 Los motivos de la definitividad.

Es menester reconocer que las decisiones y resoluciones tomadas en juicio político son en extremo delicadas, y tan lo son que es ésta la única vía por la cual se puede, en el aspecto jurídico, lograr la destitución de los servidores públicos de alto rango.

La Constitución es contundente al expresar que la responsabilidad de este tipo de actos debe recaer única y exclusivamente en un órgano y éste no puede trasladar la responsabilidad a otro, como sería la Suprema Corte. Es latente la sana intención de salvaguardar el sentido de la resolución y limitar la responsabilidad de dicha decisión al propio Poder Legislativo, en concreto a la Cámara de Senadores.

Con el establecimiento de la definitividad de dichas resoluciones se ha vedado la intervención de otros órganos y de otros poderes en la emisión, contenido y sentido del acto con que se define la situación jurídica de cierta persona respecto del ejercicio de un cargo público, que se resumen en su permanencia o destitución. El Constituyente ha estimado que la responsabilidad de dicha resolución debe recaer única y exclusivamente en el órgano emisor como órgano terminal y, en consecuencia, no justifica ni permite la existencia de órganos revisores que puedan alterar una resolución emitida por una representación nacional directa (como lo son los órganos del legislativo) en un procedimiento de esta naturaleza. Sería muy lamentable que los diputados o senadores encargados de resolver estos procedimientos los desatendieran en razón de que supieran de antemano que cualquier decisión que ellos tomaran es revisable y modificable por otra institución o realizaran sus funciones con menor diligencia pensando en la posibilidad de transmitir los costos políticos y la definitividad de una decisión que puede ser bastante impopular o políticamente espinosa a otro poder público, esto es, al Poder Judicial.

La definitividad de las resoluciones dictadas en juicio político también obedece a que en materia política no hay mayor autoridad que la emisora; la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, con la representación política que ostentan, son las autoridades superiores en dicha materia; así como para el caso del juicio de amparo existe la regla (contenida en la ley reglamentaria) de que contra actos de la Suprema Corte no procede recurso alguno porque es el órgano superior en la materia y no puede estar sujeta a revisión la palabra de la última autoridad, así en el caso del juicio político, el sistema normativo constitucional nos permite inferir que cuando señala que las resoluciones de las Cámaras son inatacables y, en consecuencia, definitivas es porque además de que la materia de juicio político está de manera exclusiva y excluyente establecida en favor de la Cámara de Diputados y la de Senadores, en virtud de los artículos 74, 76 y 110 constitucionales, se considera que dichos órganos son la máxima autoridad en materia política, como lo es el juicio político y, por tanto, sus actos no deben estar sujetos a revisión.

Conviene destacar que en la Constitución de los Estados Unidos de América, de la cual nuestros constituyentes recibieron amplia influencia, la responsabilidad de los servidores públicos se consagró por ellos como impeachment, y aun cuando la definitividad de las resoluciones tomadas por el Senado y la Cámara de Representantes no se estableció de manera expresa, los comentaristas de dicha Carta no han vacilado en reconocerlo.

Dichos comentaristas reconocen la cualidad de definitivas e inatacables de dichas resoluciones en atención a la naturaleza propia de la institución del juicio político y a la desnaturalización del mismo que, de lo contrario, se realizaría. Para concluir en la definitividad de las resoluciones en mención señalan:

i) Que cuando se estaba confeccionado esa Constitución, la Convención Constituyente que se reunió en Filadelfia con ese propósito de inicio consideró, y así obran los proyectos que se manejaron, que las responsabilidades a que diera lugar el ejercicio de cargos públicos, es decir, el impeachment fueran conocidas por la Suprema Corte. Sin embargo, las discusiones de la Convención Constituyente los llevaron a la estimación de que en esas decisiones la Corte no debía involucrarse y que dichas resoluciones debían corresponder al Poder Legislativo. Si hubiese sido la intención del Constituyente legitimar a la Corte para conocer en apelación o segunda instancia de dichas resoluciones, así lo habría expresado dada la trascendencia del asunto. Para ilustrar lo anterior, conviene hacer cita de los manuscritos del constituyente y comentarista A.H.:

"Del correo de Nueva York, viernes 7 de marzo de 1788

"El federalista, LXV

"(H.)

"Al pueblo del Estado de Nueva York:

"Los restantes poderes que el plan de la convención asigna al Senado, independientemente de la otra Cámara, abarcan su participación con el Ejecutivo en el nombramiento de funcionarios, y su carácter judicial como tribunal encargado de juzgar las acusaciones oficiales. Como en el asunto de los nombramientos el Ejecutivo es quien hace el papel de principal, las disposiciones relacionadas con él serán discutidas con mayor propiedad al examinar este departamento. Por lo tanto, concluiremos esta parte asomándonos al carácter judicial del Senado ... .

"¿Dónde sino en el Senado se hubiera podido encontrar un tribunal con bastante dignidad y la necesaria independencia? ¿Qué otro cuerpo sería capaz de tener suficiente confianza en su propia situación para conservar libre de temores e influencias la imparcialidad requerida entre un individuo acusado y los representantes del pueblo, que son sus acusadores?

"¿Se podía esperar que la Suprema Corte respondiera a estas exigencias? Es muy dudoso que los miembros de este tribunal poseerán siempre la gran dosis de fortaleza necesaria para desempeñar una tarea tan difícil; y todavía más dudas deben abrigarse de que posean el grado de ascendiente y autoridad que racionalmente serán indispensables en ciertas ocasiones para reconciliar al pueblo con una decisión de chocara con la acusación presentada por sus propios representantes. La deficiencia en lo primero resultaría fatal para el acusado, y en lo segundo peligrosa para la tranquilidad pública. En ambos casos, el azar sólo podría eludirse constituyendo un tribunal más numeroso de lo que es compatible con las consideraciones económicas. La necesidad de un tribunal numeroso para juzgar en los casos de acusación por delitos oficiales la impone, asimismo, la naturaleza de sus actuaciones. Éstas nunca pueden conformarse a reglas tan estrictas, ni en lo que se refiere a la definición del delito por parte de los acusadores, ni a su interpretación por los J., como las que sirven en casos ordinarios para limitar el arbitrio de los tribunales en favor de la seguridad personal. No habrá un jurado que se interponga entre los J. que deben pronunciar la sentencia y el sujeto que tiene que sufrirla. El tremendo poder discrecional que necesariamente han de poseer esos tribunales, para destinar al honor o al oprobio a los personajes en quienes más se confía y más distinguidos de la comunidad, impide que esta misión se encomiende a un número reducido de personas.

"Parece que estas consideraciones bastan por sí solas para llevarnos a la conclusión de que la Suprema Corte no hubiera sido el sustituto oportuno del Senado como tribunal de responsabilidades oficiales. Pero queda otra que confirmará no poco esta conclusión: con el castigo que puede ser la consecuencia de estas acusaciones, no terminará la expiación del delincuente.

"Después de ser sentenciado a ostracismo perpetuo, perdiendo la confianza y la estimación así como los honores y los emolumentos que le concedía su país, estará aún sujeto a proceso y a la pena que le corresponda según las leyes ordinarias. ¿Sería debido que las personas que han dispuesto en un proceso de su fama y de sus derechos más valiosos como ciudadanos, dispusieran también en otro, y por la misma ofensa, de su vida y su fortuna? ¿No hay razones de sobra para temer que el error cometido en la primera sentencia suscitaría idéntico error en la segunda? ¿Que la intensa influencia de una decisión inclinaría a ahogar la de cualesquiera nuevos informes que se aportaran sobre el asunto con el objeto de hacer variar el sentido de una nueva decisión? Los que saben algo de la naturaleza humana no vacilan en contestar afirmativamente a estas preguntas; y no les costará trabajo advertir que si las mismas personas juzgan ambos casos, los que sean objeto de acusación se verán privados de la doble garantía que se pretende proporcionarles mediante ese doble juicio. La pérdida de la vida y de la propiedad estaría incluida virtualmente a menudo en una sentencia que, según sus términos, no va más allá de la destitución del cargo que se desempeña y la inhabilitación para ocupar otro en el futuro. Tal vez se diga que en el segundo caso la intervención de un jurado apartaría el peligro. Pero los jurados se guían frecuentemente por las opiniones de los J.. A veces se ven inducidos a pronunciar veredictos especiales, que remiten la cuestión principal a la decisión del tribunal. ¿Quién estará dispuesto a arriesgar su vida y sus bienes a lo que resuelva el veredicto de un jurado que actuase bajo los auspicios de unos J. que lo han declarado culpable con anterioridad?

"¿Habría ganado el proyecto si se hubiera unido la Suprema Corte con el Senado, para formar el tribunal de responsabilidades? Esta unión ofrecería sin duda algunas ventajas, ¿Pero no las contrarrestaría el grave inconveniente, ya señalado, que procedería de la intervención de los mismos J. en el doble proceso al que estaría sujeto el culpable? Hasta cierto punto, los beneficios de esa unión se obtendrán como consecuencia de hacer presidente del tribunal acusatorio al presidente de la Suprema Corte, como se propone en el plan de la convención; en tanto que se evitarán los inconvenientes de una incorporación completa de la última al primero. Éste era quizá el sistema más prudente. Me abstengo de comentar el nuevo pretexto de protesta contra el departamento judicial a que habría dado lugar un aumento considerable de su autoridad."

ii) Que de conformidad con lo que señala la Constitución, las leyes expedidas por el Congreso y la interpretación que la propia Corte ha hecho de la facultad que tiene de conocer en vía de apelación (appellate jurisdiction, sería en nuestro sistema segunda o ulterior instancia) de los diversos asuntos planteados y resueltos por otros tribunales, la Corte sólo puede conocer en apelación o como ulterior instancia cuando expresamente le sea concedida esta facultad por algún ordenamiento, lo cual no se actualiza en el caso del impeachment.

iii) Que sería en verdad una insensatez admitir que la Corte revisara las resoluciones dictadas en un procedimiento de esta naturaleza, pues:

"Imaginemos, por ejemplo, un presidente cuya conducta ha merecido un juicio tan desfavorable que se promueve una investigación completa a cargo de la Comisión Judicial de la Cámara de Representantes. El resultado de esta investigación ha sido una recomendación formal a toda la Cámara con el fin de que vote los artículos de juicio político. Después de un debate integral del asunto, con la atención del país concentrada en el problema, la Cámara llega a la conclusión de que en efecto debe promoverse juicio político al presidente por ‘traición, soborno u otros graves delitos e inconductas’. Todos los problemas legales y concretos ya han sido plenamente examinados en una Cámara, con resultado adverso para el presidente. Luego, los artículos de juicio político pasan al Senado, que presta juramento solemne, y examina el asunto bajo la presidencia del jefe de la Suprema Corte. Después de un proceso con asistencia plenaria y de escuchar las exposiciones de las partes, y una vez que los senadores han debatido las cuestiones concretas y jurídicas, el Senado vota por una mayoría de dos tercios la condena y remoción del presidente.

"Entonces, el presidente apela a la Suprema Corte. La jurisdicción de la Corte sobre la apelación es, por lo menos, poco clara pero de todos modos acepta su propia jurisdicción en el asunto. De acuerdo con los méritos del caso, la Corte discrepa con la Cámara y con el Senado en cierto punto, por ejemplo, acerca del sentido de la expresión, ‘graves delitos e inconductas’, o de cierta importante cuestión del procedimiento (quizá dividiéndose en una votación por 5 a 4, o quizá con nueve opiniones negativas, cinco de las cuales adoptan el mismo razonamiento). De modo que el presidente juzgado y condenado vuelve a ocupar el cargo por el resto de su periodo. Y todos felices y contentos.

"No creo poseer los recursos retóricos adecuados para caracterizar lo absurdo de esta posición. ¿Cuál será la aureola de legitimidad del primer Magistrado que fue reinstalado de este modo? ¿Quién le prestaría acatamiento? Cuando un londinense de apariencia respetable se aproximó al duque de W., y le dijo: ‘Creo que usted es el señor S.’, el duque replicó: ‘Si usted cree eso, es capaz de creer cualquier cosa’. ‘Yo diría lo mismo de quien cree que en los silencios intersticiales de una Constitución redactada por hombre de saber práctico está oculto un mandato que puede determinar un resultado tan absurdo como la reinstalación judicial de un presidente condenado solemnemente, con arreglo a las formas constitucionales, por traición, soborno u otros graves delitos e inconducta’. (Puedo decir, entre paréntesis, que si el lector es de los que creen que el buen derecho constitucional no puede originar insensateces, o en general absurdos, puede contentarse con esa acertada convicción y omitir el resto de este capítulo).

"Si tal resultado pareciese determinado por el lenguaje explícito de la Constitución, creo que la Suprema Corte trataría desesperadamente de hallar una escapatoria que le permitiese omitir el ejercicio de esta absurda función. Pero la Constitución no impone nada por el estilo. Ese mandato debe elaborarse, en todo caso, sobre la base de una complicada inferencia tras otra.

"Ahora bien, desde el punto de vista práctico ningún tribunal logrará jamás restablecer en su cargo a un presidente sometido a juicio político y condenado; y es muy improbable que ningún tribunal lo intente. Lo único que podría resultar de un intento judicial en ese sentido seria una terrible crisis constitucional. Pues la debilidad latente y definitiva del Poder Judicial (que se mantiene latente sólo por el respeto de los tribunales a la ley que los crea) es que el deber de obedecer a un mandato judicial existe sólo cuando el tribunal que emite el mandamiento actúa en su jurisdicción. Esta regla se suaviza sensiblemente mediante cierta concesión a los tribunales del derecho de determinar su propia jurisdicción. Pero un tribunal que excede ampliamente su jurisdicción no puede pretender que se le obedezca. Si la Suprema Corte o cualquier otro tribunal federal ordenara la reinstalación de un presidente sometido a juicio político y condenado, existiría, por lo menos, una duda muy grave y absolutamente legítima acerca del derecho de dicho mandato a reclamar obediencia; o cabría preguntarse si no se trata de un mandato que exceda la jurisdicción judicial tanto como una orden judicial al Congreso en el sentido de elevar la pena aplicada a la falsificación. Para citar la consecuencia más temible, diremos que los comandantes militares norteamericanos tendrían que decidir por sí mismos a qué presidente deben obedecer, si al que fue establecido en el cargo o a su sucesor. Por mi parte, les aconsejaría obediencia al sucesor; y es indudable que otros ofrecerían el consejo contrario. ¿Es posible que la Constitución norteamericana haya creado una situación semejante?"

Continua diciendo el autor en cita que:

"... no puedo concebir que un tribunal haya perdido a tal extremo su criterio que trate de anular una sentencia del Senado que establece la remoción como consecuencia del juicio político, creo perfectamente verosímil que en la medida de lo posible se acepte públicamente la fundamental inconstitucionalidad de dicho acto, precisamente porque, como señalé brevemente más arriba, la amplia difusión de este concepto -a saber, que los tribunales nada tienen que hacer aquí- destaca muy claramente a los ojos de todos la responsabilidad final del Senado, en relación con los hechos y la ley. Sería muy lamentable que se difundiese la idea de que el veredicto del Senado es más o menos provisorio."

Así como en el Constituyente norteamericano se llegó a considerar la posibilidad de dejar este tipo de facultades al conocimiento del más Alto Tribunal, en nuestra historia legislativa se ha recorrido una opción tras otra.

En efecto, en el juicio de residencia no se otorgaba la facultad de juzgar al "residenciado" sino a tribunales de residencia que no eran permanentes, pues sólo se constituían con el propósito de juzgar el desempeño de determinada persona una vez terminada su gestión en un cargo público. No se atribuyó esta facultad a los tribunales previamente establecidos, sino a un tribunal creado ad hoc para esa particular ocasión. Después, a lo largo del constitucionalismo mexicano, en ocasiones el legislador constitucional otorgó la facultad de revisar la conducta de los servidores públicos al más Alto Tribunal, la Suprema Corte de Justicia o los Tribunales Superiores de Justicia y también hubo ocasiones en que optó por dejar íntegro el proceso de determinación de responsabilidad de servidores públicos al Poder Legislativo o compartir las atribuciones entre el Poder Legislativo y el Judicial.

Sin embargo, en el desarrollo del sistema de competencias en materia de responsabilidades de los funcionarios públicos no es posible soslayar ciertas realidades históricas respecto a la experiencia nuestra en cuanto a la interferencia del Poder Judicial Federal. Aquí es pertinente mencionar aquella época difícil en la historia de este Alto Tribunal cuando le fue encomendado por vía de decreto resolver en definitiva los juicios de responsabilidad en contra del santanismo.

Por decreto de fecha 9 de enero de 1856 el presidente Comonfort decretó que S.A. sería juzgado por la Suprema Corte de Justicia por los delitos cometidos durante el tiempo de su dictadura al igual que sus ministros de despacho, los gobernadores y comandantes generales que sirvieron durante esa época.

"El decreto tuvo enormes consecuencias para el Poder Judicial Federal. Ante la Suprema Corte se incoaron muchos juicios de responsabilidad y surgieron como consecuencia multitud de problemas. En enero de 1856, la impopularidad del gobierno de S.A. era enorme y el decreto fue bien recibido; pero al poco tiempo los juicios contra los gobernadores, comandantes generales y los antiguos miembros del gabinete tropezaron con graves obstáculos. Esta labor fue un factor de desprestigio para la Suprema Corte, pues mientras para los liberales la justicia no era expedita y por eso no estaban en la cárcel los culpables (sobre todo S.A. que había huido del territorio nacional) para los conservadores los procesos carecían de la deseable objetividad y, por lo menos, estaban viciados de ilegalidades. La situación se hizo cada vez más grave, sobre todo después de aprobada la Constitución Federal de 5 de febrero de 1857, que entraría en vigor para el Poder Judicial el 16 de septiembre de ese mismo año.

"Las críticas que el Congreso Constituyente hizo a la Corte en octubre de 1856 -al discutir la inamovilidad de los Ministros y el requisito de que fueran letrados- indudablemente estuvieron inspiradas en los acontecimientos recientes. Por un lado, los diputados eran liberales, conocían la actuación del tribunal durante la dictadura de S.A. y rechazaban el conservadurismo de sus miembros que habían manifestado tanta amistad y afecto hacia T.L.. Además, tenían entonces la impresión de que la justicia era lenta en las causas de responsabilidad incoadas contra el dictador y sus Ministros, sin meditar, tal vez, en que los procedimientos judiciales resultaban ser inevitablemente largos. Los diputados constituyentes -como Z. y A.- hablaron en el Congreso arrastrados por la pasión que habían desatado los debates y los acontecimientos inmediatos, sin hacer un balance equilibrado del papel de la Suprema Corte durante sus años de existencia, desde 1825."

A pesar de lo anterior, en la Constitución de 1857, en virtud del unicameral Congreso, no le quedó mayor alternativa que la de desahogarse frente al Judicial eliminando la inamovilidad de los Ministros de la Suprema Corte, aun cuando lo volvió a imponer como órgano sentenciador en los procedimientos de responsabilidad política de funcionarios públicos.

Posteriormente, en 1874 una vez reinstaurada la Cámara de Senadores en el ordenamiento mexicano en virtud de reforma constitucional, las atribuciones del órgano sentenciador en materia de responsabilidad por delitos oficiales se transfirieron de la Suprema Corte a la Cámara de Senadores con el auténtico propósito de seguir el modelo norteamericano y con apoyo en la experiencia histórica. Quedaba así consagrada definitivamente la no intervención de la Suprema Corte en este tipo de procedimientos, situación que hasta la fecha ha mantenido el legislador constitucional.

Nunca más ha vuelto a tener un derecho constitucional la Suprema Corte para determinar la responsabilidad política de los funcionarios públicos. Así se acogió por la Constitución de 1917 y con todo y sus consecuentes y múltiples reformas este punto no se ha modificado.

Desde entonces todo el peso de la responsabilidad que implica resolver un juicio político sólo recae en el Poder Legislativo como órgano terminal realizando un auténtico juicio político en todos los sentidos que antes argumento. La jurisdicción de los tribunales federales o comunes queda expedita para las responsabilidades de otra naturaleza que su conducta haya generado, tal como lo había considerado H. en 1788.

De conformidad, la disposición contenida en la Constitución que impone la definitividad de las declaraciones y resoluciones de las Cámaras en juicios políticos federales, ya sean éstos en contra de servidores públicos locales o federales, no sólo se impone por disposición de la Ley Suprema, sino que además existen razones de orden histórico, práctico y político que lo justifican, como son: la experiencia de la Corte en la resolución de juicios en contra del santanismo; la pretensión de seguir el modelo norteamericano en el que si bien no hay disposición expresa en cuanto a la definitividad, por cuestiones de orden práctico e imbuidos de un espíritu republicano, la definitividad se ha aceptado por la doctrina; y la consideración de que en materia política como lo es, esencialmente, el juicio político, la autoridad máxima es el Congreso de la Unión y, en consecuencia, las Cámaras de éste adquieren el carácter de órganos terminales.

De acuerdo con lo anterior queda plenamente explicado porqué en los juicios políticos de competencia federal las declaraciones y las resoluciones emitidas por las Cámaras son definitivas y no procede contra ellas recurso ni acción alguna. Ahora bien ¿Qué pasa en el caso de los juicios políticos de competencia local y, particularmente, en el Estado de Baja California?, ya que precisamente en esta controversia constitucional se pretende invalidar ciertas resoluciones del Congreso Local emitidas en relación con un juicio político también local.

Sobre el tema conviene transcribir el artículo 93 de la Constitución Política del Estado de Baja California y los preceptos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la misma entidad federativa, estos últimos vigentes al veintinueve de agosto de dos mil tres, aplicables al juicio en términos de los artículos segundo y tercero transitorios de la ley en vigor que abrogó al dispositivo en mención.

(Reformado primer párrafo, P.O. 6 de octubre de 1995)

"Artículo 93. Podrán ser sujetos de juicio político los diputados del Congreso del Estado, Magistrados del Poder Judicial del Estado, consejeros de la Judicatura del Estado, secretario general de Gobierno, oficial mayor del Gobierno del Estado, titulares de las secretarías del Ejecutivo del Estado, procurador general de Justicia del Estado, procurador de los Derechos Humanos, Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, J., presidentes municipales, regidores, síndicos municipales y demás miembros de los Ayuntamientos de elección popular, C.M., directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

(Reformado, P.O. 31 de diciembre de 1983)

"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

(Reformado, P.O. 31 de diciembre de 1983)

"Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, el Congreso del Estado, a través de una comisión de su seno instruirá el procedimiento respectivo que concluirá en proposiciones concretas sobre la responsabilidad del inculpado previa audiencia de éste.

(Reformado, P.O. 31 de diciembre de 1983)

"El Congreso del Estado concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros, se erigirá en jurado de sentencia una vez practicadas las diligencias correspondientes con audiencias del acusado, emitirá el fallo correspondiente tomado por acuerdo de las dos terceras partes del número total de diputados. En ese caso no votarán quienes hayan integrado la comisión instructora."

"Título segundo

"Procedimientos ante el Congreso del Estado en materia de juicio político y declaración de procedencia

"Capítulo I

"Sujetos, causas de juicio político y sanciones

"Artículo 5o. En los términos del primer párrafo del artículo 93 de la Constitución Política del Estado son sujetos de juicio político los servidores públicos que en él se mencionan.

"El gobernador del Estado, durante el tiempo de encargo sólo podrá ser acusado por delitos graves del orden común."

"Artículo 6o. Es procedente el juicio político cuando los actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere el artículo anterior, redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho."

"Artículo 7o. Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:

"I. El ataque a las instituciones democráticas cuando cauce perjuicios graves al Estado o motive algún trastorno en el funcionamiento de las mismas;

"II. El ataque a la forma de gobierno republicano representativo y popular del Estado; así como a la organización política y administrativa de los Municipios;

"III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;

"IV. El ataque a la libertad del sufragio;

"V. La usurpación de atribuciones;

"VI. Cualquier infracción a la Constitución Política del Estado o a las leyes estatales cuando cause perjuicios graves al Estado o motive algún trastorno grave en el funcionamiento de las instituciones;

"VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y

"VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública estatal o municipal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos a su cargo;

"IX. Por violación grave a la Ley Orgánica Municipal y sus reglamentos, que altere la estabilidad política y administrativa del Municipio, atenta contra su patrimonio e interfiera la prestación de los servicios públicos municipales;

(Reformada, P.O. 25 de julio de 1997)

"X. Los titulares de los Poderes Legislativo y Judicial, y los miembros de los Ayuntamientos, estarán impedidos para recibir compensaciones por el término de su gestión, cualquiera que sea la denominación que se les dé;

(Adicionada, P.O. 25 de julio de 1997)

"XI.No procede el juicio político por la mera expresión de ideas."

"Artículo 8o. El Congreso del Estado valorará la existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere el artículo anterior. Cuando aquéllos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que alude la presente ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal."

"Artículo 9o. Si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se sancionará al servidor público con destitución. Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en el servicio público desde un año hasta veinte años."

"Capítulo II

"Procedimiento en el juicio político

"Artículo 10. El juicio político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.

"Las sanciones respectivas se aplicarán en un plazo no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento."

"Artículo 11. Corresponde al Congreso del Estado a través de una comisión designada al efecto instruir el juicio político y el mismo Congreso concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros, se erigirá en jurado de sentencia, una vez practicadas las diligencias correspondientes con audiencia del acusado, emitirá el fallo correspondiente tomado por acuerdo de las dos tercias partes del número total de diputados, con exclusión de quienes hayan integrado la comisión instructora."

"Artículo 12. Cualquier ciudadano bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular por escrito denuncia ante el Congreso del Estado por las conductas a que se refiere el artículo 7o. Presentada la denuncia y ratificada dentro de tres días naturales, se turnará de inmediato con la documentación que la acompañe a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales para que dictaminen si la conducta atribuida corresponde a las enumeradas por aquellos preceptos y si el inculpado está comprendido entre los servidores públicos a que se refiere el artículo 2o., así como si la denuncia es procedente y por lo tanto amerita la iniciación del procedimiento, dicho dictamen deberá emitirse dentro de un término de cinco días naturales.

"Una vez acreditados estos elementos, la denuncia se turnará a la Comisión Instructora del Congreso del Estado de Baja California.

"Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto."

"Artículo 13. La comisión instructora practicará todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de aquélla; estableciendo las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado.

"Dentro de los tres días naturales siguientes que se reciba el dictamen a que se refiere el artículo inmediato anterior la comisión informará al denunciado por conducto del secretario del Congreso del Estado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá a su elección, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación."

"Artículo 14. La comisión instructora abrirá un periodo de prueba de 30 días naturales dentro del cual recibirá las pruebas que ofrezcan el denunciante y el servidor público, así como las que la propia comisión estime necesarias.

"Si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible recibir las pruebas ofrecidas oportunamente, o es preciso allegarse otras, la comisión instructora podrá ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesaria.

"En todo caso, la comisión instructora calificará la pertinencia de las pruebas, desechándose las que a su juicio sean improcedentes."

"Artículo 15. Terminada la instrucción del procedimiento, se pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres días naturales, y por otros tantos a la del servidor público y sus defensores, a fin de que tomen los datos que requieran para formular alegatos, que deberán presentar por escrito dentro de los seis días naturales siguientes a la conclusión del segundo plazo mencionado."

"Artículo 16. Transcurrido el plazo para la presentación de alegatos, se hayan o no entregado éstos, la comisión instructora formulará sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento, para este efecto analizará clara y metódicamente la conducta o los hechos imputados y hará las consideraciones jurídicas que procedan para justificar en su caso, la conclusión o la continuación del procedimiento."

"Artículo 17. Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la comisión instructora terminarán proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de la denuncia, que dio origen al procedimiento.

"Si de las constancias aparece la probable responsabilidad del servidor público, las conclusiones terminarán proponiendo la aprobación de lo siguiente:

"I.Q. está legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia;

"II.Q. existe probable responsabilidad del encausado;

"III. La sanción que deba imponerse de acuerdo con el artículo 8o. de esta ley; y

"IV. Que en caso de ser aprobadas estas conclusiones sean sometidas a la consideración del Congreso del Estado, en concepto de acusación para los efectos legales correspondientes."

"Artículo 18. La comisión instructora deberá practicar todas las diligencias y formular sus conclusiones hasta entregarlas al secretario del Congreso del Estado, conforme a los artículos anteriores, dentro del plazo de sesenta días naturales, contados desde el día siguiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia, a no ser que por causa razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. En este caso podrá solicitar al Congreso del Estado que se amplíe el plazo por el tiempo indispensable para perfeccionar la instrucción. El nuevo plazo que se conceda no excederá de quince días.

"Los plazos a que se refiere este artículo se entienden comprendidos dentro del periodo ordinario de sesiones del Congreso del Estado o bien dentro del siguiente ordinario o extraordinario que se convoque."

"Artículo 19. Una vez emitidas las conclusiones a que se refieren los artículos precedentes, la comisión instructora las entregará al secretario del Congreso del Estado para que le dé cuenta al presidente del mismo, quien anunciará que éste debe reunirse dentro de los tres días naturales siguientes para resolver sobre la imputación y avocarse al enjuiciamiento en su caso, lo que hará saber el secretario a la comisión encargada de la acusación, al denunciante y al servidor público denunciado, para que aquéllos se presenten por sí y éste lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos."

"Artículo 20. El día señalado, conforme al artículo 19, la comisión instructora se erigirá en órgano de acusación. Enseguida la secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas así como a las conclusiones de la comisión instructora. Acto continuo se concederá la palabra al órgano de acusación, al denunciante y enseguida al servidor público o a su defensor, o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos.

"El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.

"Retirados los integrantes del órgano de acusación, el denunciante y el servidor público y su defensor se procederá, con alegatos o sin ellos, a formular las propias conclusiones del Congreso en vista de las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados, en su caso, proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse al servidor público y expresando los preceptos legales en que se funde."

"Artículo 21. Si el Congreso del Estado resolviere que no procede la acusación del servidor público, éste continuará en el ejercicio de su cargo. En caso contrario, por conducto de su presidente, anunciará que debe erigirse el propio Congreso en jurado de sentencia, con las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, con excepción de los diputados que formen parte de la comisión instructora, y dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, celebrar la audiencia correspondiente con citación al órgano de acusación, al acusado y a su defensor."

"Artículo 22. A la hora señalada para la audiencia el presidente del Congreso lo declarará erigido en jurado de sentencia y procederá de conformidad con las siguientes normas:

"1. La secretaría dará lectura a las conclusiones formuladas por el Congreso en la audiencia a que se refiere el artículo 19 de esta ley.

"2. Acto continuo, se concederá la palabra al órgano de acusación, al servidor público y a su defensor, o a ambos.

"3. Retirados el servidor público y su defensor, y permaneciendo los diputados en la sesión se procederá a discutir y a votar las conclusiones y aprobar, por las dos terceras partes del número total de los miembros de la legislatura, los que sean los puntos de acuerdo que en aquéllas se contengan y el presidente hará la declaratoria que corresponda.

"4. No integrarán el jurado de sentencia, los diputados que forman parte del órgano de acusación."

"Artículo segundo. Se abroga la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Baja California, publicada en el Periódico Oficial del Estado con fecha 31 de enero de 1984 y todas las disposiciones que se opongan a la presente ley."

"Artículo tercero. Los procedimientos para determinar responsabilidades administrativas que se encuentren en trámite, serán sustanciadas y resueltos de conformidad con la ley de responsabilidades que se abroga."

4. La definitividad de las resoluciones de juicios políticos de competencia local.

La Constitución General impone a las Legislaturas Locales la facultad y obligación de legislar en materia de responsabilidad de servidores públicos, y en forma específica lo hace en torno a los juicios políticos, según dispone el artículo 110 de la Carta Magna. Así, el hecho de que las Constituciones Locales regulen el juicio político no es un simple antojo de las legislaturas de las entidades federativas, sino una obligación que a ellas impone la Constitución General.

De igual modo conviene recordar que lo que hace definitivas las declaraciones y resoluciones tomadas en juicios políticos federales no es la mera disposición que se antoja caprichosa y arbitraria del legislador, sino el resultado de no atentar contra la naturaleza del juicio político, así como no tornar absurda la distribución de facultades exclusivas y trasladar así el costo de la toma de decisiones.

Por tanto, cuando nos trasladamos al plano estatal, es preciso cuestionarse: si la inatacabilidad de las resoluciones dictadas en juicios políticos en el ámbito federal se debe no simplemente a la existencia de una disposición expresa en la Constitución General, sino a los motivos antes expresados ¿Por qué pretender que tratándose de resoluciones dictadas en juicios políticos en el ámbito local no es dable esa misma inatacabilidad, cuando la institución sigue siendo la misma, cuando no cambia ni su naturaleza ni su función ni su finalidad, en fin, su carácter político?

4.1 Los motivos de la definitividad de las resoluciones del juicio político federal y del local.

En mi opinión, los motivos a los que se atribuye dicha definitividad a nivel federal también se actualizan en el caso de los juicios políticos locales y, particularmente, a los tramitados en el Estado de Baja California, y aquí cabe recordar que cuando existe la misma razón debe prevalecer la misma disposición. Los motivos que llevaron al Constituyente Federal a establecer la definitividad de este tipo de resoluciones son los mismos motivos que llevan al Constituyente Local a establecerlos en sus Cartas Locales.

Cabe señalarse, que si bien es cierto en la especie no se establece de manera expresa tal definitividad, lo anterior se desprende de la exposición de motivos del título correspondiente a las responsabilidades de los servidores públicos de la Constitución de Baja California, en virtud de lo siguiente:

"... De significativa importancia es la estructuración de los órganos que deben concurrir en las etapas de acusación, instrucción y sentencia. A este respecto cabe precisar que el juicio político que lleva como sanción ... la separación o inhabilitación del cargo responde al anhelo popular ya expresado también de prevenir conductas deshonestas en detrimento de las tareas de interés colectivo encomendadas a los servidores públicos.

"En esta virtud y siendo el Congreso del Estado la más alta expresión de la soberanía popular ... es única y exclusivamente a ese cuerpo colegiado a quien debe corresponder conocer, incoar y sancionar esas conductas deshonestas o ilícitas

"El legislador federal procedió de igual manera y por ello las etapas mencionadas se inician y agotan en las Cámaras de Diputados y Senadores, sin embargo, como nuestro sistema estatal no es bicamarista, el legislador local ha venido dando intervención al Tribunal Superior de Justicia para que actúe como jurado de sentencia, lo que ... no corresponde a la naturaleza ni del juicio ni de las funciones que competen a ese honorable cuerpo colegiado, pues basta meditar que en un momento determinado la misma conducta que origine un juicio político podría ser constitutivo de delito que el tribunal mencionado se vería impedido de conocer por haber ya actuado en un procedimiento distinto.

"En razón de lo anterior y convencidos de la independencia de criterio, del sentido de responsabilidad y de la honorabilidad de los señores diputados, se propone la formación de una comisión de su seno que sea la encargada de formular proposiciones concretas sobre la responsabilidad del inculpado ante el Congreso erigido en jurado de sentencia, satisfaciéndose fundamentalmente el derecho de ser oído y vencido en juicio.

"Se buscó que el jurado de sentencia se integrara por un quórum especial de las dos terceras partes del número total de sus miembros y no deberán formar parte de él, los que integraren la comisión acusadora, buscando garantizar la imparcialidad del juicio; se estima también necesario que el acuerdo se tome por las dos terceras partes del número total de diputados, con lo que se busca una decisión que no deje lugar a dudas sobre la responsabilidad o inocencia del inculpado ..."

De esta manera nada autoriza a ningún órgano, ni a la Suprema Corte a interferir como revisor en las resoluciones dictadas en juicios políticos estatales, pues la negación de la procedencia de recursos contra las resoluciones de los Congresos Locales no obedece a cuestiones competenciales que deban distribuirse (o entenderse distribuidas) entre la Federación y los Estados, sino que obedece a la naturaleza, al origen, a la función, a la finalidad, en fin, al carácter político del juicio en comento.

Ahora bien, en el caso de las resoluciones dictadas con motivo de juicios políticos locales, existen mayores motivos para sostener y respetar dicha definitividad, pues ella no sólo obedece a la naturaleza del juicio político, sino por elemental respeto al federalismo mexicano y a la autonomía que éste conlleva para los Estados en todo lo concerniente a su régimen interior.

El Constituyente, como se aprecia en las citas contenidas en la parte histórica de esta ejecutoria, se refirió en forma expresa al respeto por las autonomías estatales en materia de responsabilidad de servidores públicos, cuando en la exposición de motivos y los dictámenes de ambas Cámaras Legislativas se señaló que determinados funcionarios locales podrían ser sujetos de juicio político en términos del título cuarto de la Constitución Federal y, en congruencia con lo ya establecido, de manera fundamental en los artículos 40 y 41, sólo facultó a la Cámara de Senadores como jurado de sentencia a emitir una resolución declarativa, la que debe comunicarse a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. Expresamente se manifestó cuando justificó los efectos meramente declarativos de estas resoluciones por respeto a los regímenes estatales.

El Constituyente, por un lado, deja en claro el interés federal en casos de violaciones graves a la Constitución Federal y a las leyes federales, y de manejo indebido de fondos y recursos federales por parte de servidores públicos locales y, por otro, evidencia que ese interés federal no puede llegar al extremo de desconocer la autonomía de los Estados, ni a desconocer que el pueblo también ejerce su soberanía por medio de los Poderes de los Estados. Esto es, ni siquiera en casos de violaciones graves a la Constitución Federal y a las leyes federales y de manejo indebido de fondos y recursos federales el Constituyente permite que un órgano federal pueda llegar al extremo de destituir a un servidor público local. En fin, evidencia que las sanciones que pudiera merecer un servidor público local por responsabilidad política, en todos los casos, sólo es competencia de las autoridades locales y nunca de las federales.

Para que el federalismo pueda ser una realidad debe respetarse, entre otras cosas, la autonomía de los Estados. Si la Corte afirmase por vía de interpretación (porque no está facultada) que tiene facultades revisoras en relación con las resoluciones dictadas en estos juicios locales, la definitividad y validez de dichos actos políticos de los Poderes Locales, que sólo inciden en su ámbito interno y respecto de los cuales están constitucionalmente facultados para resolver en definitiva, sería burlado el federalismo de tal manera que sería nugatorio el establecimiento de todo sistema de responsabilidad de servidores públicos de los Estados. Así las cosas, no tendría sentido que los Estados cumpliesen con el mandato que les impone la Constitución General de regular la responsabilidad de sus servidores públicos, pues cuando esta responsabilidad se hiciera efectiva, esos procesos de modo simultáneo propiciarían que llegase un poder de la Federación, que en nada debe interferir respecto de su fuero interno (en tanto actúen dentro del marco de sus esferas competenciales), a imponer la última palabra.

Por lo anterior, cuando se trata de la intervención de la Suprema Corte en los juicios políticos locales, ante todo y por respeto al orden político y jurídico que impone la Constitución y tomando en consideración que ésta no le otorga a la Corte la facultad de revisar dichos actos y menos aún lo hacen las Constituciones Locales, debe tenerse muy presente que la inatacabilidad en referencia no sólo se ha instaurado por el Constituyente atendiendo a lo señalado antes para el caso de la Constitución General, sino que en forma adicional debe considerarse que dicha definitividad se impone por un elemental respeto al sistema federal.

Así como por interpretación se hizo nugatoria la justicia local y la creación de tribunales estatales con motivo de la amplia extensión que en vía de interpretación se realizó por la Corte el siglo pasado respecto a los artículos 14 y 16 constitucionales, una interpretación que permitiese a la Corte revisar las resoluciones tomadas en juicios políticos estatales terminaría por aniquilar el sistema de responsabilidad política de los Estados. Por ello, se exponen los comentarios de don E.R., que si bien fueron formulados en torno al atropello que se dio a la justicia local a través del juicio de amparo, cobran actualidad para el atropello que con la controversia constitucional se podría llegar a hacer al sistema de responsabilidades políticas:

"El régimen interior de un Estado está constituido por el ejercicio de las atribuciones que competen a los tres poderes que forman el gobierno. Este ejercicio, y, por consiguiente, la amplitud de aquel régimen, tiene las limitaciones que establece la Constitución nacional; pero las restricciones concretas, que son prohibiciones o mandamientos expresos y conocidos por las autoridades que ejercen aquellos poderes, resultan simples reglas de conducta para ellas, que sólo tienen la aplicación en casos especiales, y sobre las cuales se ejerce la acción federal como reguladora en casos de violación, que son casos de excepción aun en los peores tiempos. Tales limitaciones, lejos de ser destructoras del sistema federal, sirven para mantener la comunidad de principios, sin la cual los Estados serían absolutamente disímiles, de tendencias divergentes y aun de intereses antagónicos. Pero si una regla general de la Constitución somete los actos y determinaciones de cualquiera de los tres Poderes Locales a la revisión del poder central, el régimen interior no será ya obra del Estado particular, ni será éste libre para proveer a su prosperidad como él quiera entenderla, ni habrá sistema federal en el gobierno.

"Si el Congreso de la Unión tuviera facultades para examinar las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados, y anularlas en caso de que en su concepto no fueran a propósito para promover la felicidad de los pueblos, la suerte de éstos dependería exclusivamente del Congreso Central, y la libertad del Estado sería irrisoria, por más que él siguiera dándose sus leyes; si el presidente de la República estuviera facultado por la Constitución para revocar los actos administrativos de los gobernadores, siempre que a su juicio no fueran los adecuados para el mantenimiento del orden o para la ejecución de las leyes locales, el ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado estaría invadido por el de la nación, los fines del sistema federal estarían falseados, y el gobierno sería un centralismo franco, por más que se mantuviera a los gobernadores en el mando aparente y nulo. Pues no es menos grave la invasión, ni menos destructora, del sistema que la nación proclamó e hizo vencer, cuando se ejecuta en el campo del Poder Judicial: si todos los actos de las autoridades del ramo en los Estados, son revisables por los J. Federales, y anulables por éstos, cuando a su modo de ver aquéllos no se ajustan exactamente a las leyes del Estado mismo; si con el criterio vago e incierto de la recta aplicación de las leyes y el cumplimiento de la justicia, la Corte Suprema tiene facultad para revocar todos los fallos de los J. locales, la administración de justicia en los Estados es, de hecho, federal, por más que dejen a cargo de aquéllos las primeras instancias de los juicios.

"Así lo entendieron nuestros viejos legisladores de 1824, a quienes nuestra ilustración, un tanto presuntuosa, ha supuesto mucho menos sabios de lo que fueron, y que quizá en muchos respectos eran de espíritu más libre que los de 57, porque se atenían mejor a los principios puros que a enseñanzas prácticas, que conducen a las veces a errores de análisis. La sección I del título IV, tratando del gobierno particular de los Estados, lo divide en el artículo 157 en los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en los artículos 158 y 159, da la forma general de las dos primeras ramas, dejando la organización especial a las Constituciones Locales, y al tratar de la tercera, dice así en el artículo 160, que parece expresa y celosamente escrito para impedir la invasión federal: El Poder Judicial de cada Estado, se ejercerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución (Local); y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellos hasta su última instancia y ejecución de la última sentencia."

Postura que se refuerza si se toma en consideración que al permitir la revisión de los actos del "soberano estatal" emitidos dentro de un procedimiento de juicio político por parte del Poder Judicial Federal, se perdería el sentido y efectividad de la jurisdicción establecida a favor del Legislativo Estatal, puesto que la posible consecuencia de trasladar la decisión final al poder aludido sería anular el procedimiento político en cuestión, lo cual se traduciría en una trasgresión a una facultad conferida por la propia Carta Magna a las Legislaturas Estatales, por ser uno de los órganos representativos de la nación, rompiéndose de esta manera con el equilibrio de poderes.

Por ello, una interpretación que permitiera a la Suprema Corte de Justicia de la Nación revisar las resoluciones que las Legislaturas Locales dictan en materia de juicios políticos, la convertiría en un "superpoder" que tiene como prerrogativas el poder aniquilar los sistemas estatales de responsabilidad y la ensancha a tal grado que la balanza de los poderes se inclina hacia sí misma, previo desconocimiento de lo que es su justa y constitucional dimensión, convirtiéndose en un acto de autoreconocimiento de una cuasi omnipotencia e infalibilidad.

No puede pretenderse que las resoluciones dictadas en un juicio político estatal por la Legislatura Local puedan revisarse por otro órgano federal, y menos aún por la Suprema Corte, porque no debe convertirse ésta en el "suprapoder" que legitima y da definitividad a todos los actos que realizan los Estados.

Sólo con base en las consideraciones anteriores sostengo que resulta improcedente la presente controversia constitucional, con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 Constitucional y, por ende, debe declararse el sobreseimiento con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria antes citada.

II. La falta de interés legítimo.

Por otro lado, la presente controversia constitucional debe sobreseerse por advertirse de oficio la falta de interés legítimo del demandante Municipio de Ensenada, Estado de Baja California. Para explicar lo anterior y así determinar la procedencia o no de la acción intentada, conviene remitirse a otro tema: la despersonalización de los órganos y su desvinculación con respecto de sus titulares.

El Estado, como cualesquier otra persona moral, requiere de seres individualizados, de personas físicas para la exteriorización de su voluntad. Los órganos en los cuales se deposita el Poder del Estado son ocupados por ciertos titulares en quienes recae la tarea de asumir las atribuciones que competen a dicho órgano y realizar cada una de esas funciones. Pero la personalidad de los titulares nunca se confunde con la persona moral del Estado al igual que sucede en el caso de cualquier otra persona moral de derecho privado en la cual no puede confundirse la personalidad de los consejeros o de los accionistas con la personalidad jurídica de la persona moral.

La doctrina sostiene que no es posible desconocer que el órgano es una unidad abstracta, una esfera de competencia que depende directamente de la ley que lo crea y que el titular de ese órgano es un individuo que puede variar sin que se evite o afecte la continuidad del órgano y que tiene, además de la voluntad que dentro de esa esfera de competencia representa al Estado, una voluntad propia dirigida hacia la satisfacción de sus intereses personales. Por tanto, no se puede confundir al órgano con su titular y entender que el interés del órgano se confunde con el interés del titular del mismo, máxime cuando el órgano es un cuerpo colegiado y no unipersonal.

En el presente asunto, según se advierte de las determinaciones impugnadas, la Legislatura Local no puso en tela de juicio la responsabilidad del órgano en cuestión, sino que única y exclusivamente analizan la probable responsabilidad de algunos miembros de éste. Para ilustrar lo anterior conviene transcribir, en lo conducente, la parte del dictamen de mérito:

"C. Análisis y estudio de la solicitud.

"... En la especie la denuncia de juicio político fue presentada ante la Oficialía de Partes de este Congreso, con fecha 18 de septiembre de dos mil dos, y el mismo día se tomó la ratificación de la denuncia presentada y que se dictamina su procedencia por esta comisión, por lo que mediante este acto se reúne este requisito de procedibilidad y por tanto debe tenerse por presentada la misma.

"Continuando con el análisis correspondiente, en atención a las personas que son señaladas en el escrito inicial de denuncia como infractores, detentaron en ese momento el cargo de presidente municipal del Ayuntamiento Constitucional de Ensenada, Baja California el C.J.C.S. y el cargo de síndico procurador, A.A.M., y de regidores del Ayuntamiento Constitucional de Ensenada, Baja California, los C.R.A.G., L.F.V.C. y J.B.G.V., consecuentemente y acorde a las previsiones contenidas en los artículos 93 y 94 de la Constitución Local y el 5o. de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Baja California, tales funcionarios se encuentran en los supuestos legales para ser considerados ‘servidores públicos’, sujetos a denuncia por lo que respecta al juicio político previsto para sancionar las conductas que indica el artículo 7o. de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Baja California ... .

"Se procede a hacer un análisis de los hechos denunciados, desprendiéndose que las conductas desplegadas por la autoridad denunciada, consistentes en el despido de 208 trabajadores de base, así como la contratación de 210 empleados que sustituyeron a los primeramente citados.

"Los despidos a que se hace referencia, fueron llevados a cabo por las autoridades denunciadas por razones presupuestales, ya que el suprimir estas plazas, se dejaría de generar al H. Ayuntamiento de Ensenada, B.C., este egreso, lo que resulta altamente contradictorio con el hecho de haber contratado personal para cubrir las posiciones que tenía el personal de base despedido, incluso recontratar a algunos empleados de base, sólo que ahora sin esta calidad, lo que puede representar un grave perjuicio no sólo a los derechos sociales de 208 trabajadores de base, sino una clara violación a la ley que rige esta materia, aunado al hecho de que crea en el H. Ayuntamiento de Ensenada, B.C., una grave alteración a la estabilidad política y administrativa del Municipio de Ensenada, B.C., máxime que al quedarse sin 208 empleados de base se afecta gravemente a la ciudadanía de este Municipio, ya que se ve interferida la prestación de los servicios públicos propios del H. Ayuntamiento de Ensenada B.C., resultando inaceptable el argumento por el cual son despedidos, mismo que es por razones presupuestales, ya que tal argumento es evidentemente inapropiado en virtud de que la interrelación con egreso anterior al despido y el hecho de contratar a 210 empleados más, no representa un argumento de solidez para respaldar una medida de tal magnitud, haciendo referencia al despido de 208 trabajadores de base.

"También se realizó un minucioso estudio de la denuncia, específicamente analizando todos y cada uno de los hechos denunciados, interrelacionando cada uno de ellos con los supuestos normativos contenidos en el artículo 7o. de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de B.C., del cual se desprende que los hechos planteados por el denunciante encuadran en las conductas especificadas por el artículo 7o. de la precitada legislación, ya que el denunciante desde la narración misma de los hechos de su denuncia, en su hecho XII y XV, entre otros, expresa que fueron materialmente despedidos 208 trabajadores de base en relación con el hecho uno, de la misma denuncia, en el que afirma que los denunciantes son trabajadores de base en el H. Ayuntamiento Constitucional de Ensenada, B.C., actuaciones de las que se desprende que se causó perjuicio grave al Municipio, ya que se trastornó su funcionamiento, y también se aprecia atacada la organización administrativa del Municipio, además de que se violan gravemente las garantías sociales de los trabajadores de base despedidos; con ello se desprende asimismo la violación grave a la Ley Orgánica Municipal y sus reglamentos que alteran la estabilidad política y administrativa del Municipio, y se atenta contra su patrimonio y además se interfiere la prestación de los servicios públicos municipales, violándose lo establecido por el artículo 7o., fracciones II, III y IX, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Baja California, y con ello el H. Ayuntamiento Constitucional de Ensenada, B.C., adoleció del personal para cumplir su cometido, conclusiones que se desprenden de las acciones planteadas en la denuncia y con las probanzas que la acompañan ..."

De lo anterior se deduce que en la iniciación del procedimiento del juicio político que nos ocupa, no se discute si el Municipio de Ensenada, Estado de Baja California, cumple o no con sus funciones y, por tanto, debe suspenderse, sino que se debate si algunos de sus integrantes, con nombre y apellido, afectan o no los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en términos del artículo 7o., fracciones II, III y IX, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Baja California.

En efecto, la responsabilidad que se determina con una resolución dictada dentro un juicio político sólo afecta a la persona física objeto del mismo. Como cualquier sanción, la sanción política no trasciende de la persona del sancionado, permanece en él y le afecta sólo a él. Es él quien será destituido de su cargo y es él a quien le estará vedado el poder volver a desempeñarse en un cargo público si fuere inhabilitado. En ningún momento se actualiza una afectación al Municipio como tal, como órgano. Se actualiza una afectación al integrante (titular) destituido, pero la destitución de un integrante no es sino consecuencia de una consideración formulada por parte de la Legislatura Local en la cual se determinó que esa persona era indigna de ejercer ese cargo. La sanción, como se ha hecho notar, permanece en él y no afecta al Municipio.

Así las cosas, el Municipio de ninguna manera puede hacer valer que la determinación del inicio de un juicio político estatal le genera un perjuicio y, en consecuencia, un interés jurídico para acudir a la controversia constitucional, porque el legislador local no invade su esfera de competencias sino sólo está actuando con base en un mandato constitucional.

Aquí es preciso retomar los argumentos esgrimidos por esta Suprema Corte cuando en 1869 se pretendió enjuiciar políticamente a siete de sus Ministros por haber votado en determinado sentido en la apelación que interpuso el J. de Letras de Culiacán, M.V., en contra del desechamiento de su demanda de amparo por el J. de Distrito de Mazatlán, S.. En una singular defensa de su independencia y autonomía respecto de los demás poderes y del libre ejercicio de sus facultades constitucionales, la Corte manifestó al Congreso de la Unión que:

"La Constitución Federal reconoce como principio fundamental de nuestras instituciones políticas la independencia de los Supremos Poderes de la Federación, y tal independencia faltaría desde el momento en que uno de estos poderes se constituyese en J. de otro. La acusación infringe este precepto constitucional con el hecho de pretender que el Congreso se erija en J. de la Suprema Corte de Justicia. Esta infracción es evidente, porque lo que sirve de materia a la acusación, es un acto de dicha Corte ejercido dentro de la órbita de sus facultades constitucionales, como Supremo Poder Judicial de la Federación ... .

"Se intenta dar a la acusación el carácter de personal contra siete Magistrados, pero el Congreso de la Unión abunda en buen sentido para conocer que en esto hay una equivocación tan patente como lamentable. Los acuerdos de todo cuerpo colegiado se forman por la reunión de los votos de sus individuos; y desde el momento en que la mayoría se ha declarado en un sentido, los individuos desaparecen, y no queda sino el cuerpo moral único que puede dar a esos acuerdos el carácter de tales. En otros términos: el voto de la mayoría es el voto del cuerpo colegiado. Lo que se dice del voto de esa mayoría se entiende del cuerpo colegiado. Acusar a la mayoría por ese voto, es acusar al cuerpo mismo. Estos principios de estricto derecho, lo son también de simple sentido común ... .

"La Corte tiene la facultad constitucional -y a nadie es lícito negar que la tiene- de declarar en un caso dado que no se aplique una ley del Congreso, porque es contraria a la Constitución. Entonces, sería un contrasentido, una monstruosidad manifiesta, que el Congreso juzgase a la Corte por esas declaraciones. La facultad de la Corte sería un lazo que la Constitución le tendería para obligarla a hacer una declaración que después sería calificada de delito.

"Ahora, si la Corte está llamada para calificar un acto del Congreso, cómo puede concebirse que el Congreso esté llamado a juzgar a la Corte por esa misma calificación. Es preciso convenir en que tal juicio sería un contrasentido, y de seguro no es lo que ha querido la Constitución ..."

Así como la Corte le indicaba hace más de cien años al Congreso de la Unión que no podía juzgarla por hacer uso de sus facultades constitucionales, la Corte debe negarse por imperativo constitucional a juzgar al Poder Legislativo Estatal por hacer uso de sus facultades.

El hecho de que las Legislaturas Locales ejerzan sus facultades constitucionales de iniciar el procedimiento de juicio político no puede dar lugar a una invasión de esferas; esto sería un contrasentido, y la máxima más importante del derecho constitucional es que sus propias reglas deben tener sentido; tampoco se presenta una afectación al poder como tal, pues el único afectado por la resolución dictada dentro de un juicio político es el propio enjuiciado. Por tanto, dicha actuación no podrá dar lugar a una controversia constitucional por no actualizarse el requisito de agravio que exige la acción de controversia constitucional.

Por lo anterior considero que no hay posibilidad de que se actualice una posible invasión de esferas, toda vez que el órgano demandado se ha limitado a cumplir con una mandato constitucional, máxime si, como ya quedó establecido, el Constituyente otorgó a las autoridades locales la facultad de resolver los casos de responsabilidad política de sus servidores públicos locales y no facultó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a revisar esas resoluciones.

La controversia constitucional debe limitarse a señalar si hubo o no una invasión de esferas de competencia y, en su caso, declarar la invalidez de los actos realizados en virtud de esa invasión; la controversia constitucional no debe declarar la invalidez de las resoluciones dictadas dentro de un juicio político por las Legislaturas Locales porque, precisamente, las Legislaturas Locales actúan en atención a facultades que no sólo sus Constituciones, sino también la Constitución Federal, les otorgan.

Cuando en 1994 la controversia constitucional fue reformada y casi recreada, la intención del Constituyente al expedir el texto actual del artículo 105 fue revalorar, revivir y vivificar a la figura de la controversia constitucional como un auténtico medio de la defensa del sistema federal (así lo dice la exposición de motivos) en casos de invasión de ámbitos de competencia, salvo cuando esa invasión la haga la Suprema Corte, precisamente a quien encomendó esa defensa.

Resultaría una verdadera incongruencia tergiversar el sentido de esta acción para convertirla en un instrumento más por el cual el Municipio pueda sobrepasar ya no sólo por los actos jurisdiccionales de los Estados sino también por los actos que realizan los órganos políticos de éstos, en procedimientos en los cuales se finca responsabilidad política y se sanciona políticamente a quienes fueron servidores públicos. La controversia constitucional se desnaturalizaría, la Corte se convertiría en un ente cuasi omnipotente o en una segunda instancia de toda querella local, política o jurisdiccional.

La controversia constitucional no fue pensada para que la Suprema Corte se convirtiese en J. y padre (no es un lapsus calami) de los poderes públicos, ni de los federales ni de los locales, y tampoco va con su naturaleza hacerlo, fue pensada para que juzgara y determinara, como en este caso se plantea, si hubo lugar o no a una invasión o restricción de ámbitos de competencia entre estos órganos y niveles de gobierno y, en su caso, invalidar los actos indebidos, mas no para determinar si el acto reclamado en vía de controversia se ajusta o no a su propio criterio.

La controversia constitucional tampoco fue pensada para que la Suprema Corte se convirtiese en un tribunal ante el cual se ventilaran procesos extraordinarios en los que se reclamara la reinstalación de funcionarios públicos que, en virtud del ejercicio de una prerrogativa y mandato constitucional, han sido suspendidos previa la consideración del órgano competente de que su conducta lo hace indigno de ejercer el cargo y tampoco va con su naturaleza hacerlo, ni la controversia constitucional es un recurso de reinstalación, ni la Corte debe asumir el papel de reinstaladora de servidores públicos legalmente suspendidos por quien tuvo facultades para hacerlo.

Admitir que la Corte, en vía de controversia constitucional, tiene facultades de revisión de las decisiones tomadas en juicios políticos locales implicaría admitir que tiene la última palabra en materia de control político. Y esto, desde la perspectiva del control constitucional es inaceptable. Es evidente que en materia de responsabilidad política de funcionarios locales el Constituyente Federal determinó, en forma contundente, que sean las propias autoridades locales las que los resuelvan y no los órganos federales. También es evidente que la controversia constitucional en lo esencial es un instrumento de control constitucional que tutela, de modo básico, el sistema federal constitucionalmente impuesto, y ello hace que resulte absurdo que esta figura se utilice precisamente para lacerar las autonomías estatales.

Por lo expuesto y fundado, es que voto de forma concurrente y me pronuncio en el sentido de que tratándose de resoluciones dictadas dentro del procedimiento de juicio político, incluso en el ámbito local, la controversia constitucional es improcedente, razón por la cual debe sobreseerse la planteada, en este caso, por el Municipio de Ensenada, Estado de Baja California, por falta de interés legítimo, en términos del artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.