Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Genaro David Góngora Pimentel. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXV, Abril de 2007, 1313 |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2007 |
| Fecha | 01 Abril 2007 |
| Número de resolución | 110/2006 |
| Número de registro | 20748 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente del Ministro G.D.G.P..
En relación con la controversia constitucional señalada en el encabezado, si bien estoy de acuerdo con que efectivamente se actualizan las violaciones cometidas dentro del procedimiento legislativo, lo cual da lugar a la invalidación del impugnado artículo tercero transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Querétaro, impugnado, no estoy de acuerdo en que sea innecesario el estudio de los argumentos tendentes a evidenciar las violaciones de fondo de la norma general impugnada.
Difiero de la mayoría, en cuanto a la determinación de abandonar el criterio que ha sostenido este Alto Tribunal, en el sentido de que en controversias constitucionales(1) cuando en ellas se impugnen normas generales de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de Municipios impugnados por los Estados, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal; dos poderes de un mismo Estado; dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, al plantearse en su contra violaciones de fondo y violaciones procedimentales, debe privilegiarse el estudio de las primeras. Ello, en atención a que en dichos supuestos, por disposición del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal la resolución que las declare inválidas que haya sido aprobada por mayoría de al menos ocho votos, tendrá efectos generales.
Voté en contra del abandono de dicho criterio, sustentado en un asunto en el cual fungí como ponente, porque estoy convencido de que la técnica que tradicionalmente se ha utilizado en amparo, al menos en este aspecto, no sirve en controversias constitucionales.
En el amparo rigen principios que no son aplicables en este medio de control constitucional, lo cual se advierte de las características de uno y otro, en amparo es necesario acreditar un interés jurídico para su promoción, consistente en el interés subjetivo que debe tener el sujeto para poder acudir al juicio y sus efectos son particulares, por lo que la sentencia que recaiga al juicio únicamente trascenderá a la esfera del particular.
A diferencia de ello, en controversias constitucionales solamente se requiere un interés legítimo, más amplio que el jurídico, pues únicamente supone un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos impugnados, el cual puede provenir de una afectación directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico, y los efectos de la resolución cuando se trata de los supuestos a que se hizo referencia previamente, son generales.
No obstante que como supuesto de procedencia se requiere la existencia de un interés legítimo, al analizar normas generales, la finalidad principal radica en la depuración del orden jurídico, esto es, que no subsista dentro del sistema jurídico nacional una norma contraria al Texto Fundamental y, por ello, se le imprimieron efectos generales cuando la resolución sea tomada por una mayoría de al menos ocho Ministros.
Además de las razones señaladas, estimo que los argumentos vertidos en la discusión del asunto, no resultan atinados y, por ende, no es correcto con base en ellos modificar el criterio señalado inicialmente.
El Ministro M.A.G., al criticar que en el proyecto se analizaran en primer término las violaciones de fondo y al final las violaciones cometidas dentro del procedimiento legislativo, señaló:(2)
"... yo creo que es una tesis de sentido común, yo sinceramente, vi desbalanceado algo que siempre les digo a mis secretarios, primero vean estos problemas, porque, por si hay un problema de competencia, bueno, cómo me pongo a estudiar el fondo y voy a llegar después a decir, es que es incompetente la autoridad que dictó un acto que ya dije que está muy mal dictado, pues simplemente es incompetente y ya, murió todo. ... no estaban tan mal nuestros antecesores que cuando estudiaban estas cuestiones; y yo hago referencia simplemente a D.F.T.R., de quien fui secretario, pues esto nos lo decían como algo verdaderamente obvio que nadie ponía en debate cuando algún Ministro presentaba un proyecto en que decía es incompetente, hay un vicio de procedimiento, se ponía a estudiar el fondo, pues hasta se enojaban los Ministros, para qué nos hace estudiar algo que es inútil, claro, eran épocas de rezago, en donde se buscaba mucho la brevedad, pero al mismo tiempo, la técnica servía para no incurrir en estas situaciones."
Me parece que dichas afirmaciones parten de premisas inexactas, pues sin desconocer la gran erudición de D.F.T.R., no podemos perder de vista que la Corte en la que él fungió como Ministro (1947-1948, 1951-1970) era otra, y su rol dentro del Estado también.
En efecto, mediante la reforma constitucional de 1994 se pretendió configurar a la Suprema Corte como un Tribunal Constitucional, asignándole competencia para declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales, con lo cual se perseguía la finalidad de que la Constitución Federal prevalezca sobre las normas establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales.(3)
Así, tomando en cuenta que la intención de la ampliación de una figura como la controversia constitucional y la implementación de las acciones de inconstitucionalidad en nuestro sistema jurídico es la transición de un Estado de derecho a un Estado constitucional de derecho, en tales medios de control, el estudio no puede agotarse en las violaciones meramente procedimentales ante cuestiones de fondo contenidas en las normas generales impugnadas, básicamente por tres razones:
a) Si una norma general es invalidada por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por un vicio procedimental, omitiéndose el estudio de los conceptos dirigidos a combatir la contradicción de la sustancia de la norma con la Constitución Federal, una vez que el Poder Legislativo correspondiente haya purgado el vicio formal aducido, la norma podría y muy probablemente será, aprobada en sus términos subsistiendo la aducida inconstitucionalidad de fondo.
b) Se propicia la promoción de una nueva controversia constitucional respecto de temas que debieron ser resueltos desde la primera ocasión, con el consiguiente retraso innecesario del procedimiento respectivo, mediante la implementación de una pretendida solución "técnica".
c) Se genera una situación de incertidumbre para las partes y la sociedad, puesto que al no proceder la suspensión en contra de disposiciones generales, la norma habrá estado vigente en un primer momento (al tramitarse la primer controversia) y lo estará en un segundo, sin importar que su contenido pueda ser abiertamente contrario a la Constitución y así sucesivamente hasta que esta Suprema Corte dilucide la cuestión de constitucionalidad, lo que ocurrirá hasta en tanto no existan más vicios formales que impidan el estudio sustancial de la norma.
Aunado a las razones señaladas, también estimo que al revisar la constitucionalidad de normas generales, tanto en acciones de inconstitucionalidad como en controversias constitucionales (cuando nos encontramos en los supuestos en que las resoluciones tendrán efectos generales), la Suprema Corte actúa como un garante de la constitucionalidad del resto del ordenamiento jurídico y, que precisamente, el interés es la prevalencia del Estado constitucional de derecho y la depuración del orden jurídico, por lo que los pronunciamientos de este Alto Tribunal también cumplen la función de otorgar certeza a las legislaturas y a la ciudadanía, pues previamente a la nueva emisión de la nueva norma ya existirá un pronunciamiento respecto a los temas que fueron considerados contrarios al Texto Fundamental, con lo que se conseguirá un efectivo control de la constitucionalidad.
Los anteriores argumentos de fondo, me parece que no pueden ceder ante cuestiones de técnica o de costumbre, pues el "siempre se ha hecho así" no es una explicación oponible a la razón.
Uno de los ejemplos señalados por el Ministro Azuela que, de ser exacto, pudiera resultar más contundente, es el relativo a la competencia, esto es, que si se alega falta de competencia de una autoridad y resulta fundado, sería inútil el estudio de fondo del acto.
En relación con ello, me parece que la contundencia del argumento se diluye, cuando nos situamos en el contexto de la controversia constitucional.
Lo anterior, porque los criterios sustentados (en controversias constitucionales y en acciones de inconstitucionalidad) como puede verse en las tesis plenarias que se encuentran citadas en el presente documento, se refieren a violaciones procedimentales, esto es, a las violaciones que se cometieron dentro del procedimiento legislativo de creación de la norma, tales como la falta del quórum legal para sesionar, que no se haya reunido la mayoría necesaria para la aprobación de la ley, entre otros; requisitos todos ellos que se analizan a la luz de las disposiciones legales que rijan el procedimiento respectivo.
En este tenor, la violación consistente en falta de competencia, tratándose de un procedimiento legislativo, no sería estudiado como una violación procedimental a las que se refiere el criterio abandonado por la mayoría, pues estaría dirigido a evidenciar que determinado Congreso, de conformidad con el sistema de distribución de atribuciones establecido constitucionalmente, no puede regular una materia, lo cual se traduciría en una violación directa a la Constitución Federal, por lo que el argumento de falta de competencia, debería estudiarse en primer lugar como argumento de fondo y si resultara fundado, evidentemente sería innecesario el estudio del resto de los conceptos de invalidez tanto de fondo como de procedimiento.
De conformidad con los argumentos expuestos, estimo que el abandono del criterio señalado, por cuestiones de una técnica mal entendida propia de otros tiempos, ignora la naturaleza de la controversia constitucional y contribuirán a la renuncia de este tribunal de su carácter de garante de la constitucionalidad del orden jurídico.
En ese sentido es importante reflexionar si la labor de este Alto Tribunal es quitarse los asuntos de encima, mediante cualquier subterfugio o hacer cumplir la Constitución en una sola instancia, generando certeza para las partes y la sociedad.
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1. "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CUANDO SE ADUCEN CONCEPTOS DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES FORMALES Y DE FONDO RESPECTO DE NORMAS GENERALES DE LOS ESTADOS O DE LOS MUNICIPIOS IMPUGNADAS POR LA FEDERACIÓN, DE MUNICIPIOS RECLAMADAS POR LOS ESTADOS O EN LOS CASOS A QUE SE REFIEREN LOS INCISOS C), H) Y K) DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DEBE PRIVILEGIARSE EL ESTUDIO DE LOS SEGUNDOS, SI EXISTE LA POSIBILIDAD DE QUE SUBSISTAN NORMAS VICIADAS.-El citado precepto constitucional establece que las resoluciones que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de controversias constitucionales que declaren la invalidez de normas generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios reclamadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, cuando hubieren sido aprobadas por una mayoría de por lo menos ocho votos tendrán efectos generales, es decir, cuando en los términos apuntados se declare la invalidez de una norma general el efecto de la resolución será la anulación total de aquélla y, por ende, dejará de tener existencia jurídica, por lo que en dichos supuestos, cuando en la demanda se planteen conceptos de invalidez por violaciones procedimentales y de fondo, debe privilegiarse el estudio de estos últimos, pues ello tendrá como efecto que este Alto Tribunal realice un control y fije los criterios que deberán imperar sobre las normas respectivas, porque de declarar fundados los aspectos formales, si bien tendría como efecto invalidar la norma, una vez que dichos vicios fueran subsanados por el legislador, dicha norma podría seguir subsistiendo con vicios de inconstitucionalidad.
"Controversia constitucional 8/2005. Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit. 9 de enero de 2006. Once votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretaria: M.S.D.." (Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2006, tesis P./J. 47/2006, página 817).
El citado criterio surgió en acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, mismo que se ha aplicado por analogía a cualquier otra materia. La tesis en que se refleja es del texto siguiente:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. DEBE PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ REFERIDOS AL FONDO DEL ASUNTO Y SÓLO EN CASO DE QUE ÉSTOS RESULTARAN INFUNDADOS, SE PROCEDERÁ AL ANÁLISIS DE LAS VIOLACIONES PROCEDIMENTALES.-Si se atiende a que, por una parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de inconstitucionalidad realiza un control abstracto de las normas frente a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por otra, a que en términos del artículo 71, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, cuando se trata de leyes electorales, las sentencias respectivas sólo pueden referirse a la violación de los preceptos expresamente impugnados, por lo que cuando en la demanda se planteen conceptos de invalidez por violaciones procedimentales y violaciones de fondo, debe privilegiarse el análisis de éstas, pues sólo de esa manera podrán establecerse los criterios que deberá tomar en cuenta el órgano legislativo, llegado el caso de que se le vincule a purgar vicios de inconstitucionalidad; y sólo en caso de que estos aspectos resultaran infundados se procederá al análisis de los procedimentales. Lo anterior es así, pues aun cuando se analizaran las violaciones procesales, la sentencia respectiva no tendría el efecto de invalidar todos los artículos contenidos en la norma general respectiva, sino sólo aquellos que expresamente hayan sido impugnados.
"Acción de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002. Diputados integrantes de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz y el Partido Político Nacional Convergencia. 18 de febrero de 2003. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: G.D.G.P.. Secretarios: P.A.N.M. y M.A.S.P.." (Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2003, tesis P./J. 6/2003, página 915).
2. Versión taquigráfica de la sesión del jueves 8 de febrero de 2007.
3. Lo anterior puede advertirse de la exposición de motivos de la citada reforma.
