Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO S.A.V.H., EN RELACIÓN CON LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2005, PROMOVIDA POR EL PODER EJECUTIVO FEDERAL, APROBADA POR MAYORÍA DE OCHO VOTOS EN SESIÓN DE FECHA QUINCE DE ENERO DE DOS MIL OCHO, EN LOS TÉRMINOS SIGUIENTES:

El proyecto citado al rubro resolvió declarar la invalidez del oficio OASF/1565/05 emitido por la Auditoría Superior de la Federación el 12 de octubre del año de 2005, al considerar que la referida auditoría se extralimitó en sus competencias constitucionales y legales, al solicitar a la Comisión Reguladora de Energía, en ejercicio de la facultad de fiscalización de situaciones extraordinarias, información correspondiente a ejercicios diversos al en que se emite el referido oficio.

Sobre el particular, si bien estoy de acuerdo con el sentido de la consulta, no comparto todas los argumentos que se sustentan en el proyecto, en atención a las siguientes consideraciones:

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en la fracción I del artículo 79, lo siguiente:

"Artículo 79. ...

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"...

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda; ..."

Por su parte, el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales o de su desvío, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas, aclarando que el requerimiento deberá aportar indicios probatorios razonables, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

Lo anterior implica que la Auditoría Superior de la Federación se encuentra facultada -de manera excepcional- para llevar a cabo revisiones de conceptos específicos de las entidades fiscalizadas, sin que sea requisito que se tenga que esperar a la presentación formal de la cuenta pública del año de que se trate, esto es, sólo se requiere que la entidad correspondiente haya manejado, aplicado, custodiado, etcétera, de manera irregular los recursos públicos federales asignados o bien, su desvío.

De igual manera, el artículo 38 del referido dispositivo legal -Ley de Fiscalización Superior de la Federación- dispone que por situaciones excepcionales se entenderán aquellas en las cuales, de la denuncia que al efecto se presente, se pueda deducir alguna de las siguientes circunstancias:

a) Un daño patrimonial que afecte a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales por un monto que resulte superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal;

b) Hechos de corrupción determinados por autoridad competente;

c) La afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía;

d) El riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad, o

e) El desabasto de productos de primera necesidad.

De las anteriores disposiciones constitucionales y legales se desprende que la facultad con que cuenta la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar situaciones excepcionales se encuentra limitada a:

1. La existencia de una denuncia.

2. Que de dicha denuncia pueda suponerse un manejo, aplicación o custodia irregular de los recursos públicos federales.

3. Que se actualice alguno de los motivos excepcionales a que se refiere el artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación antes referido.

En ese orden de ideas, es claro que ni de la Constitución Federal ni de la propia Ley de Fiscalización Superior de la Federación se puede desprender que la facultad de fiscalización de situaciones excepcionales deba estar sujeta al principio de anualidad, tal como lo sustenta el proyecto que ahora se analiza.

Lo anterior es así, ya que a foja 152 el proyecto sostiene: "De este modo, es claro que la facultad de fiscalización de situaciones extraordinarias por parte de la Auditoría Superior se refiere de manera específica a situaciones que se susciten durante el ejercicio, funcionando como excepción a la fiscalización posterior establecida en el párrafo primero y fuera de los dos momentos ordinarios de fiscalización indicados ... Estas situaciones extraordinarias no pueden presentarse, por tanto, fuera del ejercicio revisado, ya que las mismas hubieran sido revisadas como procesos concluidos o como elementos de la revisión de la cuenta pública anual ..."

Si bien es cierto existe un principio que prohíbe la apertura de las cuentas públicas ya revisadas, también lo es que de los dispositivos antes referidos no se limita el ejercicio de la facultad excepcional al año en el que se ejerzan o se apliquen los recursos públicos correspondientes, sino que encuentra, en todo caso, una restricción o limitación consistente en la aprobación o revisión de la cuenta pública del año de que se trate y no, se reitera, al principio de anualidad como lo sostiene la presente controversia constitucional.

La anterior conclusión encuentra sustento en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"...

"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho, correspondiente a informar de las razones que lo motiven; ..."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"...

"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública de la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión ... del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendría carácter público. ..."

De los anteriores dispositivos constitucionales se desprende lo siguiente:

1. Es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la revisión de la cuenta pública del año anterior, quien para tales efectos se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación.

2. La entidad de fiscalización superior de la Federación cuenta con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre sus resoluciones.

3. La cuenta pública del año anterior debe ser presentada a la Cámara de Diputados, a más tardar el día 10 del mes de junio.

4. La Auditoría Superior de la Federación debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación.

En ese orden de ideas, es claro que para que la Auditoría Superior de la Federación pueda dar por revisada la cuenta pública de un determinado año, puede transcurrir más de 1 año -1 año y 3 meses-, lo que me lleva a considerar, como ya lo mencioné, que el ejercicio de la facultad extraordinaria con que cuenta el ente Superior de Fiscalización puede ejercerse no sólo respecto del los recursos públicos del año en el que se ejercita tal facultad, sino también respecto de aquellos recursos provenientes de cuentas públicas de años anteriores, siempre y cuando éstas no hayan sido consideradas como procesos concluidos.

No hay que perder de vista que el ejercicio de la facultad que ahora se comenta surge con motivo de una denuncia debidamente fundada con la que se puede suponer el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales y se considere actualizada alguna de las situaciones excepcionales contenidas en el referido artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que sostener, sin un análisis previo, lo que anteriormente he sostenido, se llegaría al extremo de que tanto la denuncia como el ejercicio de la facultad se debe de llevar a cabo en el mismo año respecto de situaciones ocurridas también en dicho año, pasando por alto que la Cámara de Diputados cuenta, como ya se señaló, con más de 1 año para poder concluir la revisión de la cuenta pública de que se trate.

Por ello, considero que no podemos delimitar el ejercicio de la facultad de situaciones excepcionales al año de calendario o año de ejercicio del gasto, que comprende del primero de enero al treinta y uno de diciembre.

El proyecto citado al rubro resolvió declarar la invalidez del oficio OASF/1565/05 emitido por la Auditoría Superior de la Federación el 12 de octubre del año de 2005, al considerar que la referida auditoría se extralimitó en sus competencias constitucionales y legales, al solicitar a la Comisión Reguladora de Energía, en ejercicio de la facultad de fiscalización de situaciones extraordinarias, información correspondiente a ejercicios diversos al en que se emite el referido oficio.

Sobre el particular, si bien estoy de acuerdo con el sentido de la consulta, no comparto todas los argumentos que se sustentan en el proyecto, en atención a las siguientes consideraciones:

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en la fracción I del artículo 79, lo siguiente:

"Artículo 79.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"...

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda; ..."

Por su parte, el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales o de su desvío, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas, aclarando que el requerimiento deberá aportar indicios probatorios razonables, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

Lo anterior implica que la Auditoría Superior de la Federación se encuentra facultada -de manera excepcional- para llevar a cabo revisiones de conceptos específicos de las entidades fiscalizadas, sin que sea requisito que se tenga que esperar a la presentación formal de la cuenta pública del año de que se trate, esto es, solo se requiere que la entidad correspondiente haya manejado, aplicado, custodiado, etc., de manera irregular los recursos públicos federales asignados o bien, su desvío.

De igual manera, el artículo 38 del referido dispositivo legal -Ley de Fiscalización Superior de la Federación- dispone que por situaciones excepcionales se entenderán aquellas en las cuales, de la denuncia que al efecto se presente, se pueda deducir alguna de las siguientes circunstancias:

a) Un daño patrimonial que afecte a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales por un monto que resulte superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal;

b) Hechos de corrupción determinados por autoridad competente;

c) La afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía;

d) El riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad, o

e) El desabasto de productos de primera necesidad.

De las anteriores disposiciones constitucionales y legales se desprende que la facultad con que cuenta la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar situaciones excepcionales se encuentra limitada a:

1. La existencia de una denuncia.

2. Que de dicha denuncia pueda suponerse un manejo, aplicación o custodia irregular de los recursos públicos federales.

3. Que se actualice alguno de los motivos excepcionales a que se refiere el artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación antes referido.

En ese orden de ideas, es claro que ni de la Constitución Federal ni de la propia Ley de Fiscalización Superior de la Federación se puede desprender que la facultad de fiscalización de situaciones excepcionales deba estar sujeta al principio de anualidad, tal como lo sustenta el proyecto que ahora se analiza.

Lo anterior es así, ya que a foja 152 el proyecto sostiene: "De este modo, es claro que la facultad de fiscalización de situaciones extraordinarias por parte de la Auditoría Superior se refiere de manera específica a situaciones que se susciten durante el ejercicio, funcionando como excepción a la fiscalización posterior establecida en el párrafo primero y fuera de los dos momentos ordinarios de fiscalización indicados ... Estas situaciones extraordinarias no pueden presentarse, por tanto, fuera del ejercicio revisado, ya que las mismas hubieran sido revisadas como procesos concluidos o como elementos de la revisión de la cuenta pública anual ..."

Si bien es cierto existe un principio que prohíbe la apertura de las cuentas públicas ya revisadas, también lo es que de los dispositivos antes referidos no se limita el ejercicio de la facultad excepcional al año en el que se ejerzan o se apliquen los recursos públicos correspondientes, sino que encuentra, en todo caso, una restricción o limitación consistente en la aprobación o revisión de la cuenta pública del año de que se trate y no, se reitera, al principio de anualidad como lo sostiene la presente controversia constitucional.

La anterior conclusión encuentra sustento en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"...

"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho, correspondiente a informar de las razones que lo motiven; ..."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"...

"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública de la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión ... del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendría carácter público. ..."

De los anteriores dispositivos constitucionales se desprende lo siguiente:

1. Es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la revisión de la cuenta pública del año anterior, quien para tales efectos se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación.

2. La entidad de fiscalización superior de la Federación cuenta con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre sus resoluciones.

3. La cuenta pública del año anterior debe ser presentada a la Cámara de Diputados, a más tardar el día 10 del mes de junio.

4. La Auditoría Superior de la Federación debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación.

En ese orden de ideas, es claro que para que la Auditoría Superior de la Federación pueda dar por revisada la cuenta pública de un determinado año, puede transcurrir más de 1 año -1 año y 3 meses-, lo que me lleva a considerar, como ya lo mencioné, que el ejercicio de la facultad extraordinaria con que cuenta el ente Superior de Fiscalización puede ejercerse no sólo respecto de los recursos públicos del año en el que se ejercita tal facultad, sino también respecto de aquellos recursos provenientes de cuentas públicas de años anteriores, siempre y cuando éstas no hayan sido consideradas como procesos concluidos.

No hay que perder de vista que el ejercicio de la facultad que ahora se comenta surge con motivo de una denuncia debidamente fundada con la que se puede suponer el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales y se considere actualizada alguna de las situaciones excepcionales contenidas en el referido artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que sostener, sin un análisis previo, lo que anteriormente he sostenido, se llegaría al extremo de que tanto la denuncia como el ejercicio de la facultad se debe llevar a cabo en el mismo año respecto de situaciones ocurridas también en dicho año, pasando por alto que la Cámara de Diputados cuenta, como ya se señaló, con más de 1 año para poder concluir la revisión de la cuenta pública de que se trate.

Por ello, considero que no podemos delimitar el ejercicio de la facultad de situaciones excepcionales al año de calendario o año de ejercicio del gasto, que comprende del primero de enero al treinta y uno de diciembre.