El uso del concepto "Territorio" en la Constitución y en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España
| Autor | Enrique Belda Pérez-Pedrero |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor Titular en la Univesidad de Castilla-La Mancha (ESPAÑA). Consejero Consultivo de Castilla-La Mancha. |
| Páginas | 61-117 |
Trabajo con origen en lo publicado por el autor en la Revista de Estudios Políticos nº 116, de 2002. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, España. Page 62
La finalidad que persigue este estudio es analizar el uso que del término territorio realiza la Constitución y el Tribunal Constitucional español. Para ello, se hará una referencia en primer término, al conjunto de menciones de la Carta Magna que directa o indirectamente utilizan esta palabra o aluden a su contenido. Después se realizarán las pertinentes alusiones a las sentencias del órgano intérprete que manifiestan este factor, así como también a determi-nados comentarios de la doctrina científica, extrayendo varias conclusiones.
Junto al esquema de presentación, es necesario exponer una nota aclaratoria: no es objeto de este trabajo un estudio de los criterios de distribución competencial emanados de la jurisprudencia constitucional. Se quiere limitar simplemente a dotar de significado constitucional coherente (aunque no uní-voco) al término territorio eludiendo la crítica a las diferentes posturas del Alto Tribunal en materias relativas a problemas territoriales, como pueden ser los generados en torno a las relaciones de poderes existentes en el Estado autonómico, los surgidos sobre materias conexas como la articulación de los ordena-mientos jurídicos territoriales, o por la interpretación acerca de la capacidad de desarrollo estatutario.
De este modo, se trata en exclusiva de un trabajo en torno a la consideración del territorio, tanto como elemento fundamental del Estado, como en otras manifestaciones infraestatales (territorio puesto en relación con Comunidades Autónomas y provincias) y acepciones (si influye en la interpretación de derechos fundamentales, en la conformación de instituciones, etc.).
Procede, de esta manera y en primer lugar, un recorrido por la Constitución para clasificar sus llamadas al territorio en todos los aspectos posibles.
La estructura constitucional ha reservado su Título VIII a la organización territorial del Estado. En este conjunto de artículos se desarrolla el principio de autonomía de todos los entes territoriales de estatuto constitucional (CCAA,Page 63municipios y provincias), su configuración institucional, la determinación de sus competencias o las fuentes y criterios para gozarlas.1 También otras cuestiones relativas a variados extremos como su financiación, las relaciones entre ellas, o la forma de canalizar sus conflictos. Dentro de ese Título se resalta cómo, por ejemplo, el territorio (provincial) fue elemento clave en la configuración de las Comunidades Autónomas (art. 144 CE), o de qué forma debe atenderse la representación de las distintas zonas del territorio en los parlamentos regionales(art. 152.1 CE).
Sin embargo, el territorio en la norma constitucional está presente de manera conceptual y fáctica a lo largo de todo el texto de la Carta Magna, y no sólo con ocasión de articular las divisiones del Estado, su régimen y relaciones. Parece más coherente, pues, referirse a él siguiendo el orden sistemático de los títulos del texto constitucional, puesto que el factor territorial hace su aparición en el mismo título preliminar. Pero sin renunciar a este método descriptivo, se intenta ensayar, a su vez, una clasificación de artículos en atención al tipo de concepto de territorio al que aluden. Se expone la presencia del territorio en la Constitución a través de cinco bloques temáticos: las referencias al mismo como elemento constitutivo del Estado español, las llamadas a un espacio base para circunscribir la aplicación y la eficacia de las normas jurídica, la relación entre territorio y derechos, la utilización del territorio como factor de corrección de desigualdades de todo orden y, por último, su aparición por medio de distintas sub-divisiones infraestatales. Estos bloques han de ser observados con cautela, por lo relativo de toda clasificación y, especialmente, por la múltiple naturaleza de algunas menciones territoriales. Por ejemplo, en el art. 137CE se alude al territorio como elemento del Estado, pero la principal finalidad de este precepto es ilustrar sobre la organización infraestatal compuesta de municipios, provincias y CCAA. Por ello es objeto de inclusión en el apartado relativo a la utilización del territorio como subdivisión estatal.
El artículo 2 CE realiza la primera referencia sistemática al territorio, de manera indirecta, al consagrar los principios de unidad y autonomía. El men-Page 64cionado artículo, en realidad, no predica la indisolubilidad o indivisibilidad del territorio español, sino, respectivamente, de la Nación española y de la patria; conceptos políticos incorporados al derecho. Algo más directa es la referencia a las "(...)nacionalidades y regiones que la (patria) integran(...)", ya que la concordancia de este precepto con el Título VIII informa sobre la posibilidad de realizar divisiones territoriales. De este artículo se deduce, pues:
a) que detrás de la nación existe un Estado, y que como es natural, uno de sus elementos es el territorio, b) que ese territorio ha de permanecer íntegro, porque en él habita una población que forma el compuesto objetivo-subjetivo de Nación,2 que es lo que no se puede dividir, y c) que, no obstante, las nacionalidades que componen la Nación, así como las regiones, pueden gozar de autonomía (concepto que se comprende con la lectura del Título VIII, su desarrollo estatutario y legal y la concurrencia del órgano que interprete la Constitución). De ello se deriva que el pueblo que habite en una región, que es lo que se conoce pacíficamente como una subdivisión territorial inferior al Estado, y sus instituciones podrán gozar de autonomía. El territorio, será entonces un elemento clave para determinar el derecho a la autonomía.
Más complicado resulta la búsqueda del hecho territorial detrás del recono-cimiento de las nacionalidades. La propia carga subjetiva del término impide ceñir siempre a un encuadre territorial al pueblo que se sienta parte de una nacionalidad. Es un tema ajeno al limitado objetivo de este trabajo y sobre el que no procede detenerse, pero baste con advertir una clara referencia a deter- minados territorios que quieren ser resaltados como algo más que regiones.3
También en el Título Preliminar, el artículo 8.1 CE dispone que una de las finalidades de las Fuerzas Armadas es la defensa de la integridad territorial de España.4 En este caso, la referencia al territorio como elemento del propio Estado ha de interpretarse en sentido amplio como todo espacio reconocido internacionalmente al que se extiende su soberanía: el suelo, subsuelo y vuelo, el mar territorial y el espacio aéreo sobre el mismo.
En el Título III vuelve a realizarse llamada directa al territorio, esta vez como elemento de Estado, al señalar el artículo 94.1.c CE que las Cortes han de otorgar una autorización previa al consentimiento estatal ante Tratados o Convenios que afecten a la integridad del mismo. Se trata de una cláusula más de protección que habrá de ser evaluada dentro de la sistemática consti-Page 65tucional de cara a impedir que valga la mera voluntad de los poderes ejecutivo y legislativo para permitir una alteración territorial del País. Así, preceptos como el propio artículo 2 CE al declarar la indisoluble unidad de la Nación y la indivisibilidad de la patria común, estaría cuestionando la posibilidad de fragmentar o separar de España una parte del Territorio, sin un procedimiento extraordinario de reforma de la Carta Magna.5
El artículo 3.2 CE dispone la cooficialidad de las lenguas distintas al es-pañol, en las respectivas Comunidades Autónomas. El territorio se muestra en este caso en su papel más tradicional de delimitación de la eficacia de las normas. La Comunidad Autónoma que así lo exprese en su Estatuto, otorgará la oficialidad a la lengua que usa toda o parte de la población para las rela-ciones jurídicas de cualquier índole. Un papel similar juega el territorio en el artículo 4.2 CE, como delimitador del uso oficial de las banderas autonómicas.
La siguiente llamada al territorio, dentro de este enunciado clasificador, se encuentra en el artículo 116.2, 3 y 4 CE, cuando este precepto indica la obligación de delimitar el ámbito territorial al que ha de aplicarse la declaración de Estado de alarma, excepción o sitio. El factor territorio aparece indeterminado y su fijación concreta es absolutamente...
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