Concepción diferenciada del problema público. Un análisis de la política pública de desplazamiento involuntario por obra pública en el sector La Paralela del municipio de Medellín, Colombia/Differentiated Conception of the Public Problem: An Analysis of the Public Policy of Involuntary Displacement by Public Works in La Paralela Sector of the Municipality of Medellin, Colombia.
| Autor | Gómez, Gilberto Enrique |
INTRODUCCIÓN
Las políticas públicas son "un conjunto de acciones y decisiones llevadas a cabo por diversos actores con la finalidad de resolver un problema público" (Subirats et al., 2008 citado en Dente y Subirats, 2014: 39); por consiguiente, son el instrumento por medio del cual el Estado busca promover un mayor bienestar en la sociedad. Sin embargo, el problema puede ser concebido desde la perspectiva de la población objetivo, de los diseñadores de la política o considerando ambas posturas. Cuando se considera solo una postura (generalmente la de los tomadores de decisión), la teoría causal que se construye para solucionar el problema no será la más adecuada, porque no refleja una visión integral de todos los actores interesados en el asunto público, como argumenta Aguilar Villanueva (1993: 59): "una de las mayores dificultades en la definición y solución de problemas públicos es que la definición construida por el gobierno difiere de la que tienen los afectados e interesados".
Este fenómeno se observa en el caso de la política pública de desplazamiento involuntario por obra pública en el sector La Paralela del municipio de Medellín, porque los diseñadores (tecnócratas o personas encargadas de diseñar políticas públicas del gobierno) y la población objetivo (entendida como aquella que debe ser desplazada por la construcción de una obra pública y posiblemente reasentada) conciben el problema público de manera diferenciada. Por esta razón se buscó responder: ¿Qué explica la concepción diferenciada del problema público entre los diseñadores de la política de desplazamiento involuntario por obra pública y la población objetivo del sector La Paralela del municipio de Medellín? Se parte de la hipótesis de que, cuando la red de política pública está desarticulada, la vinculación entre los actores que la conforman es baja, y la participación de la población objetivo y de otros actores de la sociedad civil es poca o nula en los procesos de decisión pública.
Se escogió Medellín porque es un referente nacional e internacional dada la transformación urbana que ha tenido en los últimos años, debido a la construcción de un Sistema de Bibliotecas Públicas, el Sistema Integrado de Transporte masivo del Valle de Aburrá y la recuperación de espacios públicos, proyectos que han contribuido a la reducción de indicadores, como la tasa de homicidios, y el aumento de otros, como el producto interno bruto, PIB (García, 2010). Además, la ciudad ha sido ganadora del premio Global Knowledge Partnership, 2007, por la Red de Bibliotecas; el premio Internacional de Hábitat Dubai, 2008; el premio City to City Barcelona FAD, 2009 por el programa público "Medellín la más educada" y fue reconocida como "la ciudad más innovadora del mundo" en marzo de 2013 por Citigroup y The Wall Street Journal (Montoya, 2014).
La formulación del problema de la política de desplazamiento involuntario por obra pública se comprendió a partir del momento de la toma de decisión en el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019, que estipuló la construcción del Metrocable Picacho, pero para los habitantes del área de influencia, el problema público se concibió desde el desplazamiento involuntario del cual fueron objeto. Se seleccionó La Paralela porque es el sector donde se realizó la mayor adquisición de predios por parte del Estado, además, hubo mayor movilización de sus habitantes para exigir garantías en sus derechos, entre estos, la permanencia en el territorio o el reasentamiento en sitio (Kavilando, 2018; Mi comuna, 2018). La población ha realizado acciones colectivas por la defensa de su derecho a la ciudad, entendido como el derecho a permanecer, el derecho a definir el proyecto de vida y el derecho a la participación en ámbitos de decisión (Borja, 2004, citado en Correa, 2010).
El principal objetivo de la investigación es explicar la concepción diferenciada del problema público entre los diseñadores de la política pública de desplazamiento involuntario y la población objetivo del sector La Paralela. Se utilizaron dos métodos: el estudio de caso causal, mediante 16 entrevistas semiestructuradas con la población objetivo y una revisión documental de la normatividad vigente, junto con el método de análisis de redes sociales (ARS) que facilitó la construcción de la red de política pública por medio de 19 entrevistas semiestructuradas que identificaron las relaciones existentes entre los actores sociales, públicos y académicos.
El artículo se divide en cuatro secciones: la primera presenta las consecuencias de la concepción diferenciada del problema público y el estudio de caso de la política, la segunda, el marco teórico y el diseño metodológico; la tercera contiene el análisis de los datos y la cuarta finaliza con las conclusiones y recomendaciones de la investigación.
CONSECUENCIAS DE UNA CONCEPCIÓN DIFERENCIADA DEL PROBLEMA PÚBLICO
Una concepción diferenciada del problema público representa un caso en el cual existen inconsistencias porque dos o más actores no tienen una única definición, lo que incide negativamente en las fases posteriores del ciclo de política; por esta razón, es primordial que los tomadores de decisión durante su construcción cuenten con una aproximación holística de la realidad a intervenir, como propone Parsons (2007: 155): "un problema debe ser definido dentro de ciertos límites, la forma en que se plantea el proceso es crucial para la formulación de una política".
Por este motivo, es fundamental que los diseñadores consideren la perspectiva de la población objetivo y de los distintos actores interesados, porque estos son los que viven y conocen con mayor profundidad los problemas, y es primordial contar con un estimado de la intensidad y calidad de sus sentimientos sobre la situación que les afecta (Bardach, 1981).
Para este caso, la población objetivo asume los costos negativos del desplazamiento involuntario dado que no hay consentimiento en los procesos de decisión, porque los diseñadores de políticas cuentan con mayor poder para ello. Igualmente, un problema puede ser definido como público dentro de la agenda política, pero no implica que se haya realizado una evaluación sobre sus causas, efectos y los posibles instrumentos para su solución, por lo tanto, su definición dependerá de la movilización, organización y fuerza de los sectores implicados (Subirats, 1994).
Incluso en algunas ocasiones, la etapa de diseño de una política solo toma en cuenta análisis tecnocráticos como el costo-beneficio, y es poco frecuente la realización de evaluaciones ex ante previas al diseño para determinar la postura que tiene la población objetivo, por lo tanto, se considera que la baja o nula participación y de actores de la sociedad civil en los procesos de decisión pública representa un problema relevante de estudio, porque en estos casos puede existir una concepción diferenciada del problema público.
Esta situación se agudiza cuando el gobierno tiene una concepción top-down del proceso de las políticas, pues la elaboración dependerá de la visión tecnócrata de las minorías representativas del gobierno, con el argumento de tener mayor conocimiento sobre los instrumentos para solucionar los problemas públicos. En contraposición, una perspectiva bottom-up, tiende a favorecer una mayor participación de los grupos directamente afectados por la política, porque incluso cuando no cuenten con toda la información técnica, su visión puede ser complementaria (Peter, 1995).
Sin embargo, a pesar de la importancia de la perspectiva top-down en la elaboración de políticas; la incertidumbre, la información incompleta y el riesgo influyen en la toma de decisiones, es decir, la racionalidad es limitada (Simon, 1957, citado por Parsons, 2007), por lo tanto, "un enfoque estrictamente tecnocrático para la formulación de políticas elude los pasos de debate, negociación, aprobación y ejecución, que encierran en sí el desordenado mundo de la política" (BID, 2006: 4). Por lo tanto, "hablar de los procesos políticos de construcción de políticas implica hablar de los actores sociales, cuya intervención no debe ser vista como mera tecnología de gobierno, sino en tanto ciudadanos, es decir, en tanto portadores de derechos" (Chac, 2008: 13).
Una de las repercusiones de la existencia de una concepción diferenciada del problema público es que se pueden generar más consecuencias negativas de su inadecuada definición que de soluciones inadecuadas a problemas bien definidos. (Dunn, 1981, citado en Subirats, 1994). Asimismo, Cejudo y Michel (2014), proponen que debe existir una coherencia interna entre el problema público y las alternativas de solución, entendida como la teoría del cambio, en la cual, se presentan las siguientes dimensiones: política, al ser un reflejo de un conflicto de intereses; ética, porque se tiene que decidir cuáles son los mejores instrumentos para llegar a una situación deseable; técnica, al relacionarse la factibilidad de la intervención con los resultados y efectos esperados. Es decir, la falta de coherencia entre las dimensiones ocurre cuando:
La intervención pierde eficacia porque su implementación está basada en falsos supuestos, en circunstancias que, al no coincidir con la realidad, impiden que la teoría del cambio se ejecute de acuerdo al plan (problemas de implementación) [...] Cuando los actores que se busca beneficiar resultan afectados [...] y los valores que se buscan atender no se reflejan en la implementación, las políticas públicas enfrentan problemas para lograr sus objetivos (problemas de diseño) (Cejudo y Michel, 2014: 5).
Por consiguiente, es primordial que el Estado genere políticas públicas con enfoque participativo mediante la gobernanza, considerada como una forma horizontal de gobernación de las situaciones sociales que por medio de las interacciones entre distintos actores (públicos, sociales y privados), busca la satisfacción de intereses colectivos y la gobernabilidad de la sociedad (Villamil, 2014; Börzel...
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