Competencias constitucionales de la entidad federativa
| Autor | Dr. José Miguel Madero Estrada |
| Cargo | Doctor en Derecho por la UAN; Director de la Facultad de Derecho (2002-2004); profesor de los programas académicos de la institución y miembro del Cuerpo Académico de Derecho Local. Universidad Autónoma de Nayarit. Unidad Académica Facultad de Derecho |
| Páginas | 158-182 |
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La distribución de jurisdicciones en un régimen federal se fija invariablemente en la Constitución General, no en las Constituciones estatales. El sistema federal es un modelo de organización política y de técnica constitucional que cada país adopta de acuerdo a sus condiciones sociales, económicas, políticas, culturales e históricas.1
No existe un modelo federal, pero en términos generales los países que lo contemplan definen la distribución de competencias mediante tres sistemas:
A). Uno que establece las competencias exclusivas de las autoridades centrales o federales, así como las competencias exclusivas de las entidades federativas. Se obtiene de ello, con precisión, un cuadro de competencias atribuido a uno y otro orden de gobierno.
B). El segundo sistema enumera solamente las competencias que la Constitución otorga a los estados miembros, estableciendo que aquellas no enumeradas a favor de dichas entidades, se entienden conferidas a las autoridades centrales o federales.
Este es el sistema adoptado por Canadá.
C). Finalmente, el tercer sistema enumera una serie de competencias exclusivas para las autoridades centrales o federales, reservando el resto a las entidades federativas. En algunos países se adoptan
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también las facultades implícitas como un medio de los poderes federales para incrementar sus competencias. Por su parte, los estados miembros ejercen algunas facultades concurrentes o coincidentes como un medio de equilibrio para su subsistencia en el régimen federal. El tercer sistema lo han acogido países como la antigua URSS, Suiza, Australia, Estados Unidos de América y México.
¿Cuál sistema acoge la Constitución mexicana? La distribución de competencias se establece mediante un sistema rígido en el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “Las facultades expresas no conferidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”.2 Pero completa el régimen competencial los artículos 115, 116 y 117 constitucionales.
De acuerdo con el doctor Serna de la Garza “…se obtiene a partir del análisis de muchos otros artículos en los cuales se asignan además de las facultades expresas de la Federación, facultades que corresponden de manera expresa o tácita a las entidades federativas; o que se prohíben a la Federación o se prohíben a las entidades federativas, tanto de manera absoluta (artículo 117), como de manera relativa (artículo 118), así como las llamadas facultades coincidentes; o las facultades coexistentes”.3 Respecto de las denominadas facultades concurrentes, se entiende a la órbita de competencia concedida a la Federación pero que cuando deja de realizarse y, tomando en cuenta que no existe prohibición para los estados, éstos tienen el derecho de reasumirlas para concurrir a su ejercicio y aplicación. Sin embargo, si la Federación legisla a posteriori sobre esas materias, se tendrá que derogar la legislación local. Las facultades implícitas, se refieren concretamente a la fracción XXX del artículo 73 constitucional. El tratadista Jorge Carpizo, habla de facultades que emanan de la jurisprudencia.4 En ese sentido, los órdenes de competencia serán: el federal o central; el estatal o local; el del Distrito Federal; el orden municipal y la competencia ejercida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional.
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Jacinto Faya Viesca sostiene el criterio de que en realidad la organización constitucional de México se compone no de dos, sino de cuatro jurisdicciones, a saber: la federal, la de los estados, la del Distrito Federal y la de los municipios.5
Quiroz Acosta afirma que son cuatro las características que abordan la naturaleza del federalismo mexicano: a) la existencia de dos jurisdicciones iguales; b) la aplicación de normas federales y estatales a los individuos; c) la participación de instancias federales y locales en la reforma constitucional, y d) la supeditación de las legislaturas federal y locales a la Constitución.6 Estamos de acuerdo, excepto que la última característica no debe constreñirse al poder legislativo sino a todos los órganos públicos que están sometidos al imperio de la norma constitucional.
En torno a esos marcos se ha desenvuelto el criterio rector del sistema federal mexicano, concluyéndose que los poderes federales están limitados en su actuación por las facultades que en forma explícita les atribuye la Constitución, en tanto que los estados poseen todas aquellas facultades que no le hayan sido otorgadas a los poderes centrales por la Constitución.
En efecto, los poderes reservados a los estados se sustentan en la facultad soberana de elaborar su propia Constitución y establecer en ella el catálogo de derechos fundamentales que deben respetar y hacer respetar las autoridades. Dichos poderes son reservados al pueblo del estado y es éste, quien determina darse su Constitución y a través de ella se delimita la competencia de los poderes legislativo, ejecutivo, judicial y gobiernos municipales.
Examinadas las variables que presenta el reparto de facultades, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado por matizar el criterio estatuido en el artículo 124 de la Carta Magna, ya que si bien en ocasiones se confiere a los estados ciertas atribuciones, en otros, tienen determinadas prohibiciones y también se les concede la misma facultad atribuida a la Federación. Si bien la regla central del 124 atribuye competencia expresa a la Federación, de ese mismo tipo también se encuentran competencias a favor de las entidades federativas. Sobre las facultades concurrentes, resulta ilustrativa la opinión de nuestro Alto Tribunal:
FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.- Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”, también lo es que el órgano reformador de la Constitución
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determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado “facultades concurrentes”, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3º., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de la salubridad (artículos 4º., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los municipios y la Federación, pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
Novena Época: Controversia constitucional 29/2000.-Poder Ejecutivo Federal.-15 de noviembre de 2001.- Once votos.- Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 1042, Pleno tesis P./J. 142/2001; véase la ejecutoria y el voto en las páginas 919 y 1026, respectivamente, de dicho tomo.
A las facultades federales comúnmente se les clasifica en facultades explícitas o expresas, y a las facultades de las entidades federativas se les conoce como facultades reservadas. Incidentalmente pueden suscitarse dudas respecto de a cuál de los órdenes de gobierno corresponde determinada facultad.
En los Estados Unidos de Norteamérica, por ejemplo, las dudas se resuelven a favor de los estados porque conservan las facultades reservadas o de origen y porque la Federación tiene limitación de facultades. En nuestro país la duda tendría que resolverse conforme lo que disponga la Constitución General, única a la que corresponde hacer el reparto de jurisdicción.
Sin embargo, si una ley federal es constitucional, y la norma de la entidad federativa, contra la que choca, ha sido expedida fuera de la competencia que la Constitución otorga a las autoridades locales, entonces el derecho federal prevale sobre el derecho local, no por su propia fuerza, sino por la que toma de la Constitución General, de donde deriva la
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