Ciudad y Derecho. La ciudad como proyecto social. (Primera Parte)

AutorDaniel R. Martí Capitanachi
Introducción
1. Análisis constitucional y legal de la propiedad urbana
El artículo 27 constitucional y la teoría de la función social de la propiedad

Las constituciones precisan en su articulado derechos de propiedad que en puridad significan toda una teoría social para un país y sus habitantes, sobre la economía de la producción y el destino o distribución de los bienes naturales y de los obtenidos gracias a la actividad productiva. 1Bajo esta base los propios países pueden ser clasificados y alineados mediante la observación cuidadosa de su posición en relación con el derecho de propiedad: les da una verdadera connotación ideológica y una ubicación de su política económica.

La Constitución de 1857, consagraba una garantía individual al declarar inviolable la propiedad. En oposición, la redacción actual del artículo 27 de la Constitución de 1917 es propiamente una fuente de garantías sociales: sustituye, en el concepto jurídico de la propiedad, la vieja tesis individualista del derecho subjetivo destinado únicamente a producir beneficios a su titular, por la doctrina de la propiedad como una función social que tiene por objeto hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y cuidar de su conservación. Este postulado se confirma más adelante, cuando el propio precepto dispone que se dicten medidas para evitar los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

La concepción de la propiedad expresada en el primer párrafo del artículo 27 constitucional vigente,2 se encuentra redactada en los siguientes términos: "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada".

De este primer párrafo se desprende la existencia del concepto que ha estado sujeto a un importante debate doctrinario sobre su significado y alcances. Se trata de una disposición original de la Constitución de 1917, que no tiene precedentes en el constitucionalismo mexicano y cuya explicación en retrospectiva es clara si se asumen los problemas del propio Estado para recuperarla por causa del conflicto con las corporaciones eclesiástica y militar; por causa de guerra con potencias extranjeras; por diferencias de interés con latifundistas e inclusive, por el arraigado sentimiento social a instituciones jurídicas provenientes del derecho novohispano que hacían recaer la titularidad del disfrute ad perpetuam a determinados individuos o comunidades.

No puede decirse que el Congreso Constituyente se haya orientado por alguna teoría. La adopción de ciertas ideas básicas no fue el resultado de una determinada teoría sobre la propiedad, ya que varios juristas y diputados constituyentes, en ocasiones rechazaron las bases doctrinales en que se apoyó su elaboración. Existen al menos cinco distintas tendencias interpretativas del concepto de propiedad originaria,3 y dentro de cada tendencia hay diversidad de matices:

  1. Teoría patrimonialista del Estado. Es una de las más difundidas. Esta teoría considera que la nación mexicana, al independizarse de España, se subrogó en los derechos de la propiedad absoluta que tuvo la Corona española sobre tierras, aguas y accesiones de la Colonia, derechos que se dice le fueron conferidos por la Bula Inter Coetera que el Papa Alejandro VI dictó en 1493, estableciendo las líneas de demarcación ente España y Portugal en el nuevo mundo.

    En efecto, en la iniciativa del artículo 27 que se presentó el 25 de enero de 1917 se explicaba que la propiedad se formó durante la época virreinal bajo el principio absoluto de que el rey era el dueño de las personas y de los bienes de sus súbditos, dándose a la propiedad de los bienes el carácter de precaria, desde el momento en que todo podía ser de la propiedad de los súbditos en tanto que la voluntad del rey no dispusiera lo contrario.

    Los diputados constituyentes señalaron en su propuesta, que el derecho que existía en la legislación novohispana fue absorbido en el derecho positivo, pasando de la Corona a la Nación mexicana:

    Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la nación. En tal concepto, la nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras y aguas en su territorio, y sólo reconoce u otorga a los particulares, el dominio directo, en las mismas condiciones en que se tuvo por los mismos particulares, durante la época colonial y en las mismas condiciones en que la República después lo ha reconocido u otorgado.4

    Esta idea patrimonialista aparece plasmada en la exposición de motivos del proyecto de artículo 27 constitucional que escribió Andrés Molina Enríquez,5 quien a pesar de no haber sido diputado al Congreso Constituyente, fue invitado a colaborar en la redacción de este artículo por el congresista Pastor Roauix.

    En 1909, Molina Enríquez había publicado la obra Los grandes problemas nacionales, en la cual, respecto a la propiedad, el autor señalaba la relación estrecha y precisa entre las condiciones en que un agregado humano ejerce dominio territorial, y las condiciones de desarrollo que ese agregado alcanza. En esta relación se puede encontrar la importancia que tienen en todos los países de la tierra las cuestiones de propiedad.6 El fundamento que Molina propuso sobre la propiedad originaria de la Nación no era ninguna teoría nueva sobre la propiedad, sino la recuperación de un antiguo molde jurídico. Era una especie de "herencia jurídica".7 El Constituyente no optó entre iusnaturalismo y positivismo. La única ruptura clara fue con el liberalismo de la Constitución de 1857.

    Esta tesis fue duramente criticada tanto por los diputados constituyentes, como por algunos juristas, que sin poner en tela de juicio la legitimidad de las reformas sociales contenidas en la Constitución, se dieron a la tarea de interpretar este artículo. El mismo Pastor Roauix8 comenta la ausencia de valor real de esta tesis, al puntualizar que Molina Enríquez como buen abogado, ampliamente conocedor de la legislación colonial, en su discurso expositivo había buscado el fundamento de las disposiciones innovadoras en la tesis que se ha venido comentando, pero que en todo caso, si los diputados que redactaron el proyecto del artículo 27, hubieren redactado también la exposición de motivos, se hubieren basado en consideraciones muy diferentes.9

  2. Teoría de la integración del elemento físico al Estado. Esta teoría sostenida por el constitucionalista mexicano Ignacio Burgoa, considera que la propiedad originaria de la que habla el párrafo primero del artículo 27 no debe tomarse como equivalente al de propiedad en su connotación común, pues en realidad el Estado o la Nación no usan, disfrutan o disponen de las tierras y aguas como lo hace un propietario corriente: "En un correcto sentido conceptual la propiedad originaria implica el dominio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio [...] significa la pertenencia del territorio nacional a la entidad estatal como elemento consustancial e inseparable de la naturaleza de ésta."10

  3. Teoría que asimila el dominio eminente a la propiedad originaria. Esta teoría expresa que en el primer párrafo del artículo 27 se reconoce la soberanía del Estado para legislar sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, y que, en todo caso, la propiedad originaria no corresponde a la noción tradicional o común de la propiedad.

  4. Teoría de la propiedad como función social y de los fines del Estado. Esta teoría ha sido expuesta principalmente por Lucio Mendieta y Núñez11 quien considera que el primer párrafo del artículo 27 encuentra su más firme apoyo en la combinación de la moderna teoría de la propiedad como función social y de la teoría de los fines del Estado.

    La teoría de la función social de la propiedad fue desarrollada por el jurista francés León Duguit, quien al referirse al Estado remarca como elemento clave la idea del territorio y modernamente se debe reconocer que en la realidad su concepto positivista tiene en gran parte razón:

    Todos los miembros de la colectividad social establecida en un territorio determinado, desde el más humilde al más poderoso, desde el más ignorante al más sabio, tienen la conciencia más clara y resuelta de que persiguen conjuntamente la realización de cierto ideal que tiene sus raíces en el territorio habitado por ellos, y que no podrían lograr, si no tuviesen posesión del territorio mismo.12

    La tesis de Duguit sobre la función social de la propiedad13 tuvo una gran repercusión en Francia con motivo de la legislación de la posguerra sobre el arrendamiento urbano en la Cuarta República, y ha tenido una gran influencia en América Latina. Nació como una reacción contra las doctrinas jurídicas imperantes en el siglo XIX, y tenía como objetivo el configurar una nueva forma de concebir la propiedad desde la perspectiva positivista.

    En particular constituyó un intento por rehuir las connotaciones éticas de la concepción iusnaturalista según la cual la propiedad es un derecho subjetivo anterior y superior al Estado. Sostuvo sus ideas para definir la propiedad a partir de la forma como está realmente regulada en el derecho positivo.

    Utilizando la idea comtiana de la interdependencia social, Duguit sostenía que, debido a las transformaciones del Estado y el derecho durante...

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