Capítulo tercero. Instituciones autónomas en el derecho comparado
| Autor | Ricardo Alexis Uvalle Aguilera |
| Páginas | 89-120 |
89
CAPÍTULO TERCERO
INSTITUCIONES AUTÓNOMAS EN EL DERECHO
COMPARADO
I.
SISTEMAS PRESIDENC IALES
Alrededor del mundo, la tendencia a descentralizar actividades administra-
tivas de la rama ejecutiva hacia agencias, comisiones u otro tipo de estruc-
turas estatales es un fenómeno que tiene sus comienzos después de la Se-
gunda Guerra Mundial. Autores, como Santi Romano, se han preocupado
por comprender esta nueva configuración de la llamada teoría clásica de la
separación del poder. En este sentido, países como España, Italia, Colombia,
Estados Unidos y Francia han incorporado de distintas maneras este tipo de
organizaciones a su diseño institucional, cuidando en todo momento lo relati-
vo a los controles políticos, administrativos y judiciales que, como estructuras
integrantes del Estado, no deben faltar.
Santi Romano destaca que los órganos del Estado considerados com-
presivamente, es decir, como instituciones, existen en primer lugar para
oponerse a los órganos constitucionales, que son aquellos colocados en la
parte superior de la organización del Estado, que no tienen superiores, y
entre ellos son sustancialmente iguales a los órganos subordinados o depen-
dientes.91
En este sentido, la autonomía corresponde a una categoría de análisis
relativa a su ubicación teórico conceptual en la estructura del Estado, sin
definir alguna superioridad por encima de ellos y de igualdad y equidistan-
cia, es decir, ninguno es superior a otro. Y en segundo lugar, los órganos cons-
titucionales serían entonces aquellos a los que se confía la actividad del Estado, y gozan,
dentro del derecho objetivo que los coordina, sin subordinarlos unos a otros, de completa
independencia recíproca.
91
Romano, Santi, Curso de derecho constitucional, 8a. ed., Padua, Cedam-Casa Editrice
Dott. Antonio Milane, 1943, p. 128.
90
INSTITUCIONES AUTÓNOMAS EN EL DERECHO COMPARADO
Toca ahora analizar cómo se han regulado normativamente este tipo
de instituciones en otros países. Para los fines del presente libro, por ser una
categoría que nos permite comparar Estados con distintas estructuras, ana-
lizaremos los casos de distintos tipos de sistemas de gobierno en los que este
tipo de instituciones han logrado un avance considerable en su desarrollo
institucional; en lo que respecta a los sistemas presidenciales, estudiaremos
los casos de Colombia y Estados Unidos; para entender el alcance de este
tipo de órganos en los países con sistemas semiparlamentarios, analizaremos
a España e Italia; y finalmente, examinaremos un Estado con régimen semi-
presencial: el caso de Francia. En primer término, se plantean algunas ca-
racterísticas generales de su génesis y regulación constitucional y legal, para
destacar los mecanismos de control a los que están sujetos; ello nos permi-
tirá, a partir de experiencias comparadas, identificar algunas prácticas que
podríamos sugerir para su incorporación en el caso mexicano.
1. Colombia
La Constitución Política de la República de Colombia (CPRC) de 1991
define en su artículo primero al Estado como un “Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autono-
mía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. En
este sentido, la voz autonomía aparece desde la definición y configuración
del Estado.
Por otra parte, establece en el segundo párrafo de su artículo 113 que
además de las ramas del poder público, legislativa, ejecutiva y judicial, exis-
ten “otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado”. En el correspondiente capítulo I del título X de su
texto normativo lo denomina como “De los organismos de control”, en los
que a partir del artículo 267 y hasta el 284 enumera y define las funciones
de una gama de instituciones que no pertenecen a la estructura de las demás
funciones estatales.
En este sentido, existen dos tipos de órganos que comparten caracterís-
ticas con lo que en México calificamos como constitucionales autónomos:
por un lado, estarían los autónomos e independientes, y por el otro, los de
control. En los primeros, encontramos al Banco de la República (artículo
371), la Comisión Nacional del Servicio Civil (artículo 130) y a las corpo-
raciones autónomas regionales (artículo 150); en los segundos, a los que la
91
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN MÉXICO
Constitución Política denomina “de control”, y les reconoce las funciones
relacionadas con el control disciplinario, defender al pueblo y el control fis-
cal: la Contraloría, la Defensoría y la Procuraduría General de la Nación.
En entrevista con los profesores de derecho constitucional: Jorge Er-
nesto Roa, Juan Sebastián Villamil, Federico Suárez Ricaurte y Marcelo
Lozada,92 llama la atención el énfasis de la voz “control” con la que definen
a estos últimos cuerpos: la idea es que se constitucionalizan como autóno-
mos para realizar funciones de fiscalización, investigación y averiguación de
hechos presumiblemente constitutivos de prácticas contra derecho, por lo
que necesitan estar fuera de la órbita del vaivén político.
La Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría son ramas distintas del
poder público a la ejecutiva, legislativa y a la judicial. Son órganos de con-
trol del Estado: la Procuraduría opera para realizar control disciplinario; la
Contraloría realiza control fiscal sobre las cuentas y los recursos públicos e
investiga posibles detrimentos patrimoniales al Estado, y la Defensoría ga-
rantiza el acceso y la tutela de derechos. Entonces, la clave aquí sería qué
entendemos por “autonomía” y, sobre todo, para qué queremos o usamos
la “autonomía”.
La Contraloría encuentra su fundamento en el artículo 267 de la Cons-
titución, en el que se define como una entidad de carácter técnico con au-
tonomía administrativa y presupuestal, cuya función será la de vigilar la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o cualquier entidad
que maneje fondos o bienes de la nación. En lo que respecta al procurador
general de la Nación, el artículo 275 lo denomina el supremo director del
Ministerio Público.
Lo interesante de este órgano es que su autonomía no está expresamen-
te reconocida en la Constitución, sino que es a través de una interpretación
de la fortaleza institucional que sus atribuciones constitucionales le reco-
nocen, en materia de control disciplinario —desvincular del cargo a cual-
quier funcionario, investigar, tener a su disposición a la policía judicial, en-
tre otros—, que posee la autonomía e independencia frente a cualquier otra
rama. Finalmente, en este grupo encontramos a la Defensoría del Pueblo, la
cual es la responsable de velar por la promoción, ejercicio y la divulgación
de los derechos humanos. El artículo 283 del texto constitucional lo recono-
ce como un ente autónomo, administrativa y presupuestalmente.
Otra gama de este tipo de órganos autónomos e independientes se cons-
tituiría mediante el banco central, la Comisión Nacional de Servicio Civil,
92
Entrevistas presenciales realizadas en el X Congreso Mundial de Derecho Constitu-
cional, Seúl, Corea del Sur, en junio de 2018.
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