Capítulo décimo cuarto. El empleo público
| Autor | Jorge Fernández Ruiz |
| Páginas | 367-405 |
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CAPÍTULODÉCIMOCUARTO
EL EMPLEO PÚBLICO
El Diccionario de la lengua española entiende como empleo a la ocupación; por
lo que si esa ocupación o trabajo se desarrolla en el ámbito gubernamental
del Estado, el empleo será público, y de lo contario se habrá de considerar
privado.
Existe una fuerte vinculación del empleo público con la idea de función
pública, que es la actividad reservada a los órganos depositarios del poder
público, explicable como la actividad esencial del Estado contemporáneo
fundada en la idea de soberanía, cuya realización satisface necesidades pú-
blicas, es decir, necesidades estatales, del aparato gubernamental, de la ad-
ministración pública; en suma, de los entes públicos.
Se distribuye el ejercicio de la función pública entre los diversos órga-
nos o poderes del Estado de acuerdo con sus competencias; para que éstas
la puedan concretar en actos que trasciendan a la realidad cotidiana, se re-
quiere de personas físicas que mediante su actividad intelectual o física des-
empeñen el papel de funcionarios o empleados públicos, cuyas voluntades o
La Suprema Corte de Justicia de la Nación asimiló la noción de función
con el empleado público al sostener:
Si por función pública ha de entenderse el ejercicio de atribuciones esenciales
del Estado, realizadas como actividades de gobierno, de poder público que
de la función pública y su voluntad y acción trascienden como voluntad o
responsabilidad.269
269
Informe del presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Sala, México,
1959, p. 36.
368
JORGE FERNÁNDEZ RUIZ
I.
LABUROCRACIA
El universo de funcionarios y empleados públicos, cuyas voluntades o accio-
nes configuran la voluntad o acción del Estado, se conoce genéricamente
como burocracia, vocablo acuñado en Francia cuya primera parte, según algu-
nos filólogos, proviene del latín burrus, que quiere decir color oscuro, sombrío,
como el empleado en los actos solemnes.
En el francés antiguo, la voz bure-
ña usada en las mesas empleadas por los funcionarios en los actos públicos;
posteriormente, la palabra evolucionó a bureau, y sirvió no sólo para desig-
nar la tela, sino también a la mesa por ella cubierta, a la sala o despacho en
donde se hallaba el mueble, y hasta a las personas que ahí trabajaban. Para
otros estudiosos, la primera parte de la palabra burocracia no deriva de bu-
reau ni de bure, sino de burel, vocablo utilizado para designar en el medievo la
más alta magistratura francesa.
El vocablo francés bureaucratie
Claudio María Vicente Gournay, para referirse al poder ejercido por el con-
junto de funcionarios y empleados dependientes del rey, en la administra-
ción pública de la monarquía absoluta. El Diccionario de la lengua española de
Estado”, y conforme a la segunda acepción, es una “clase social que forman
los empleados públicos”.
determinar su sentido se le da un carácter subjetivo, o sea, se le toma como
referida al personal administrativo; pero cuando hablamos de los problemas
de la burocracia, no sólo nos referimos a los problemas del personal, sino a
todos los concernientes al proceso administrativo.
La burocracia puede estudiarse desde distintas perspectivas, cada una
de las cuales nos llevará a conclusiones diferentes. Dentro de las ciencias
sociales, el derecho, la economía, la política y la sociología nos dan cada
una de ellas una versión distinta de la misma. Para la economía, integran
la burocracia del Estado quienes ven remunerado su trabajo con un cargo
directo al presupuesto público; para la política, la burocracia se circunscribe
sólo a ciertos empleados del sector público; para el derecho, el número de
integrantes de la burocracia es todavía más restringido, y para la sociología,
la burocracia no se limita al ámbito del sector público, sino también com-
-
res a los de las organizaciones públicas.
369
DERECHO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO
El fenómeno burocrático está infestado por una plaga de contradiccio-
producto social, es decir, el fenómeno burocrático se produce a resultas de la
convivencia humana, y tiene antiguas raíces en la historia de la humanidad,
aun cuando no se haya registrado en épocas remotas con sus características
actuales.
1.El surgimiento de la burocracia
El fenómeno burocrático va de la mano de la administración pública
desde los inicios del Estado; así, en el antiguo imperio egipcio (3200-2270
a. C.) existió una amplia estructura administrativa que, encabezada por el
gran visir o primer ministro, estaba organizada jerárquicamente con divi-
siones departamentales por materias a las órdenes del faraón. Los funciona-
rios eran formados en escuelas especiales que funcionaban a nivel central y
provincial, en las cuales se les enseñaba educación general y práctica admi-
nistrativa. Los servidores públicos eran pagados directamente por el Estado,
gozaban de inamovilidad y en algunos casos los cargos eran hereditarios.
En el Imperio Romano, la burocracia tuvo rasgos muy característicos;
empero, su gestación se remonta no sólo a la República, sino al tiempo de la
monarquía, primera estructura política institucional de Roma. Al lado del
prefuctus urbi, quien lo susti-
tuía en sus ausencias de la ciudad; el tribunus celerum, su principal auxiliar en
materia militar; los duoviri perduellinis y los quaestores parricidi, sus auxiliares
en la impartición de justicia penal, así como en materia religiosa, de gran
importancia en esta monarquía de carácter teocrático-militar.
Al desaparecer la monarquía en Roma para dar paso a la República, la
expansión de la burocracia derivada de sus conquistas territoriales, el creci-
-
tadas principalmente a través de sus magistraturas en cuyo desempeño ha-
brían de desatarse los deseos de hacer una carrera administrativa, obtener
pluralidad de titulares, a partir de cuando el poder supremo no se depositó
en una sola persona; la colegialidad, por medio de la cual los “colegas” ocu-
pantes de una magistratura desarrollaban su actividad siempre y cuando no
se opusiera uno de ellos por medio del veto; la temporalidad, en virtud de
la cual la duración de los puestos públicos era de un año, excepto en caso
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